23.12.2009

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/115

---

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на критерии и механизми за определяне на държава-членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите-членки от гражданин на трета страна или от лице без гражданство (преработена версия)“

COM(2008) 820 окончателен – 2008/0243 (COD)

(2009/C 317/22)

Докладчик: г-жа LE NOUAIL-MARLIÈRE

На 1 април 2009 г. Съветът реши, в съответствие с член 262 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на критерии и механизми за определяне на държава-членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите-членки от гражданин на трета страна или от лице без гражданство“ (преработена версия)

COM(2008) 820 окончателен – 2008/0243 (COD).

Специализирана секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 25 юни 2009 г. (докладчик: г-жа LE NOUAIL-МARLIÈRE).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 16 юли 2009 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 154 гласа „за“, 6 гласа „против“ и 7 гласа „въздържал се“.

1.   Заключения

1.1.   Комитетът приветства начина, по който Комисията възнамерява да развие т.нар. „Регламент от Дъблин II“, за да се постигне по-голяма ефективност на системата и да се гарантира, че при прилагането на процедурата се зачитат правата на всички лица, които се нуждаят от международна закрила, както и за да се посрещнат ситуациите, пред които са изправени някои държави-членки, когато затрудненията, свързани с приемния капацитет, не им позволяват да гарантират необходимата степен на закрила.

1.2.   ЕИСК одобрява и подкрепя волята за гарантиране на ефективен достъп до процедурата за искане на убежище и задължението на всяка компетентна държава-членка да направи пълна оценка на нуждите от закрила на прехвърлените ѝ лица, търсещи убежище.

1.3.   Комитетът отбелязва съдържащия се в предложението на Комисията напредък по отношение на гарантирането на по-високи стандарти на закрила, по-специално чрез по-добро информиране на търсещите убежище относно напредъка на процедурата за разглеждане на тяхната молба, но изразява някои резерви относно езиковия аспект и езика, на който се предоставя информацията относно придвижването на молбата или прехвърлянето. Всъщност, като се има предвид, че тази информация има стойност на уведомление и включва правото на обжалване и определени срокове, търсещият международна закрила винаги би следвало да бъде уведомяван на своя език или на език, който той твърди, че разбира, включително с помощта на заклет преводач или на официален превод и на защитник, назначен служебно от съда или избран от търсещия международна закрила.

1.4.   Търсещите международна закрила би трябвало автоматично да могат да ползват безплатна защита и правна помощ.

1.5.   Комитетът оценява положително включването на хуманитарните клаузи като дискреционни клаузи, но би желал да се уточни полето на приложение, за да се избегне обръщането на дискреционните клаузи и клаузите за суверенитет срещу интересите и закрилата на търсещите убежище.

1.6.   Подчертава, че е необходимо ситуацията на всеки търсещ убежище винаги да се разглежда индивидуално, включително на етапа на определяне на компетентността на държавата-членка, с оглед на подробното разглеждане на молбата, и че субсидиарна закрила следва да се предвижда единствено в случай, че не са налице необходимите условия за първия статут съгласно конвенцията (бежанец).

1.7.   Отново препоръчва на държавите-членки и на Европейския съюз да не използват списъци на т.нар. „сигурни трети страни“, докато не бъде изготвен общ списък за държавите-членки, който да бъде представен на НПО, които работят в областта на правата на човека, на Европейския парламент и на националните парламенти, по-специално на етапа на определяне на държавата-членка, компетентна за разглеждането на молбата.

1.8.   Изразява съжаление, че задържането на търсещите убежище не е обявено за неприемлива практика, когато и докато не е разпоредено от орган на съдебната власт.

1.9.   Изразява желание, съгласно съдебната практика на Европейския съд за правата на човека, обжалването да има системно суспензивно действие по отношение на принудителното или т.нар. „доброволно“ връщане.

1.10.   Препоръчва да се използва опитът на НПО, които работят в областта на правата на човека, като им се предостави достъп до търсещите международна закрила и се даде възможност на търсещите убежище да получават помощ, а на държавите-членки – да използват правото си за евентуално участие в програми за обучение на служителите, отговарящи за разглеждането на молбите за закрила, включително и в решаващия етап на определянето на компетентната държава-членка, както и да вземат предвид местното измерение, като позволят на местните и регионалните власти да прибягват до помощта и подкрепата на компетентните НПО.

1.11.   Препоръчва на държавите-членки да действат по-активно срещу криминалните лица, отговорни за трафика на хора и да ратифицират международните инструменти за борба срещу престъпността, включително двата допълнителни протокола към Конвенцията на Обединените нации срещу трансграничната организирана престъпност, да премахнат от своите списъци със сигурни трети страни страните, които не са ратифицирали тези инструменти, както и Женевската конвенция за закрила на бежанците, а също и да осигурят закрила и да освободят от съдебно преследване жертвите на трафика на хора, като зачитат по-добре техните права на международна закрила, когато търсят убежище и закрила, щом служителите на публичните власти узнаят за това, както и да осигурят съответното обучение.

1.12.   Поверителност и управление на личните данни

—

ЕИСК приветства предложенията за обезпечаване на по-голяма сигурност на данните в Евродак (COM 2008/825-3), включително и включването на задължение всяка държава-членка да приложи план за сигурност, осигуряващ материалната защита на данните, предотвратяване на достъпа до данни от страна на неупълномощени лица и предотвратяване на неупълномощено използване, четене, копиране или въвеждане на данни, наред с другото (1). Особената уязвимост на лицата, търсещи убежище, спрямо рискове, които биха могли да произтекат от публикуването на данни, налага високи стандарти на поверителност и сигурност.

—

Комитетът подкрепя и други разпоредби, целящи осигуряването на „по-ефективно управление на заличаването на данни“, поради това че те ще гарантират, че чувствителната информация няма да се съхранява в базата данни по-дълго от необходимото, по-специално след като лицето напусне държавите-членки или му бъде издадено разрешително за пребиваване.

1.13.   Закрила на бежанците в трети страни, съседни на ЕС

Комитетът насърчава ЕС да не прехвърля третирането и отделното разглеждане на случаите на лица, търсещи убежище, на държави, които не са ратифицирали Международната конвенция за закрила на бежанците (2) или протокола към нея (3).

2.   Въведение и обобщение на предложението на Комисията

2.1.   Общата европейска система за убежище беше разработена в две отделни фази. Началото на първата беше поставено на Европейския съвет в Тампере (1999 г.), след влизането в сила на Договора от Амстердам, който придаде общностно измерение на политиките в областта на имиграцията и убежището. Тази първа фаза приключи през 2005 г.

2.2.   Първата фаза даде възможност да се изготвят директиви относно убежището и създаде предпоставки за известно сътрудничество между държавите-членки.

2.3.   Втората фаза от изграждането на общата европейска система за убежище започна с установяването на Хагската програма (приета през ноември 2004 г.), в която се посочва, че през 2010 г. трябва да бъдат постигнати основните цели на общата европейска система за убежище посредством приемането на инструменти и мерки, насочени към постигането на по-голяма хармонизация и към подобряването на стандартите за закрила с оглед на изграждането на Обща европейска система за убежище (ОЕСУ).

2.4.   Като предварителна стъпка преди приемането на нови инициативи, през 2007 г. Комисията изготви Зелена книга  (4), представена на различните европейски институции, на държавите-членки и на гражданското общество (5). Въз основа на тази Зелена книга впоследствие Комисията прие План за действие в областта на убежището. В него се изброяват мерките, които Комисията възнамерява да приеме за осъществяването на втората фаза на ОЕСУ.

2.5.   Регламент (ЕО) № 343/2003 на Съвета от 18 февруари 2003 г. за установяване на критерии и механизми за определяне на държава-членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище, подадена в една от държавите-членки от гражданин на трета държава (наричан по-долу: „Регламента от Дъблин“ (6)), чието преработване се предлага от Комисията, беше разгледан в становище на ЕИСК (7).

2.6.   Основната цел на предложението е да повиши ефективността на системата и да гарантира по-високи стандарти на закрила на лицата, попадащи в обхвата на действие на „дъблинската процедура“, чиято основна цел е определянето на държавата-членка, компетентна за разглеждане на молби за убежище или субсидиарна закрила, международна закрила по смисъла на Женевската конвенция от 1965 г., Нюйоркския протокол от 1967 г. и директиви на Съвета 2003/9/ЕО от 27 януари 2003 г. за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище и 2004/83/ЕО от 29 април 2004 г. относно минималните стандарти за признаването и правното положение на бежанците, които понастоящем също са в процес на преработване. Успоредно с това то цели също и намирането на по-добри решения на ситуациите, в които възможностите за прием на държавите-членки са подложени на особено голям натиск.

2.7.   Запазват се основните принципи на действащия регламент от Дъблин, а именно че отговорността за разглеждането на молба за международна закрила се носи преди всичко от държавата-членка, която е имала основната роля при влизането или престоя на търсещия закрила на територията на държавите-членки, освен предвидените изключения с цел закрила на целостта на семейството.

2.8.   В предложението се запазват основните задължения на държавите-членки едни спрямо други и разпоредбите, определящи задълженията на държавите-членки по отношение на търсещите убежище, попадащи в обхвата на действие на „дъблинската процедура“, доколкото тези разпоредби засягат протичането на процедурата между държавите-членки или са необходими за гарантирането на съгласуваност с останалите инструменти в областта на убежището. Подобрявайки съществуващите процедурни гаранции при по-висока степен на закрила, новите разпоредби целят единствено да отговорят по-добре на конкретните нужди на лицата, попадащи в обхвата на действие на процедурата, като се избягват пропуски по отношение на тяхната закрила.

С оглед осигуряване на съгласуваност с Директива 2004/83/ЕО относно минималните стандарти за признаването и правното положение на бежанците настоящото предложение за преработване разширява приложното поле на регламента, като включва лицата, търсещи (и ползващи се със) субсидиарна закрила, докато първоначалният Регламент (ЕО) № 343/2003 включва единствено търсещите убежище и подобрява няколко разпоредби, за да се гарантира гладко функциониране на процедурата и на системата за определяне на отговорността на всяка държава-членка, като се подобряват правните гаранции за търсещите международна закрила и им се дава възможност за по-добра защита на техните права.

Придава се по-голямо значение на мерките за запазване на целостта на семейството и закрилата на непридружаваните малолетни или непълнолетни лица и „други уязвими групи“.

Накрая, с цел да бъдат избегнати ситуации, в които при наличието на особено голям натиск върху някои държави-членки с ограничен приемен капацитет и капацитет на усвояване, прехвърлянията в рамките на дъблинската процедура увеличават бремето за тези държави-членки, с регламента се въвежда нова процедура, която позволява преустановяване на прехвърлянията в компетентната държава-членка.

3.   Общи бележки

3.1.   Предложението, което е част от съвкупността от мерки, обявени в плана за действие в областта на убежището, с оглед установяването на ОЕСУ (Обща европейска система за убежище) (8), се вписва в рамките на хармонизацията, за която призовава Комитетът и отчита изтъкнатите при консултациите във връзка със Зелената книга пропуски по отношение на една бъдеща Обща европейска система за убежище. Но трябва да се отбележи, че той не поставя под въпрос принципа, според който отговорността за разглеждането на молбата за убежище се носи от държавата-членка, която е имала основна роля при влизането или престоя на лицето, търсещо убежище, освен при изключителни случаи и който самата Комисия възнамерява да измени в по-значителна степен, без да уточнява срокове (вж. Обобщение на оценката на въздействие Sec(2008) 2962/2963-2, глава „Мониторинг и оценка“, трети абзац), така че определянето на компетентността да се основава на мястото на подаване на молбата за международна закрила (вж. COM(2008) 820, Обяснителен меморандум, 2. Консултация със заинтересовани страни, трети абзац).

3.2.   Комитетът отбелязва, че възприетата от Комисията позиция като че ли отразява позицията на мнозинството от държавите-членки, но припомня, че от 2001 г. той твърдо поддържа мнението, че лицето, търсещо убежище, трябва да може да избира „страната, към която отправя молбата си, предвид факторите от културно и социално естество (…), които са определящи за по-бързата интеграция“ (9) и във връзка с бъдещата ОЕСУ (10) посочва, че неговата позиция се подкрепя и от „многобройни организации на гражданското общество“ и от самия ВКБООН.

3.3.   Като изразява тези резерви по принцип, Комитетът одобрява предвиждането на нова процедура за преустановяване на прехвърлянията по силата на „дъблинската процедура“ към държава-членка, която би била подложена на допълнителен натиск.

3.4.   ЕИСК отбелязва, че тези мерки са израз на стремежа към подобряването на правните и процедурните гаранции с оглед зачитането на основните права на лицата, търсещи убежище.

3.5.   Комитетът изразява съжаление, че задържането на лицата, търсещи убежище, не е обявено за неприемлива практика, освен в случаите, когато се касае за намерение за измама и удължаване на процедурата във времето от страна на търсещия убежище, установени по съдебен ред, и се предвижда само за т.нар. „изключителни“ случаи, но според критерии, даващи твърде голяма свобода на преценка на държавите-членки и принуждаващи защитниците на лицата, търсещи убежище, да прибягват до многобройни и дълги процедури.

3.6.   ЕИСК одобрява систематизирането на принципа за правото на обжалване на всяко решение и по-специално решенията, които следва да доведат до „прехвърляне“ и смята, че обжалванията трябва да имат „суспензивен“ ефект, за да оказват пълното си въздействие на правна гаранция съгласно съдебната практика на Европейския съд за правата на човека.

4.   Специфични бележки

4.1.   Относно съображенията

4.1.1.   Относно целостта на семейството (12): едновременната обработка на молбите на членовете на едно семейство не следва да цели единствено да „гарантира, че членовете на едно семейство няма да бъдат разделяни“, а трябва да има за цел да гарантира събирането на семействата на лицата, търсещи международна закрила, при зачитане на автономните права на всяко лице, търсещо закрила и по-специално тези на жените.

4.1.2.   ЕИСК твърдо подкрепя предложението всяка държава-членка да има възможност за дерогация от критериите за определяне на компетентността, по-специално по хуманитарни причини (14).

4.1.3.   Правото на ефективна правна защита по отношение на прехвърлянето в компетентната държава-членка (16, 17) следва да бъде със суспензивен ефект, в противен случай има опасност то да противоречи на своята цел (11).

4.1.4.   По силата на Женевската конвенция лицата, търсещи убежище, (18) могат да бъдат задържани само при „изключителни обстоятелства“. Противно на съображенията в предложения текст, тези изключителни обстоятелства не са ясно дефинирани. Комитетът смята, че задържане на лице, търсещо убежище, следва да се предвиди само ако то е подало молбата си, когато вече е било предварително уведомено за мярка за отвеждане.

4.2.   Относно предмета и определенията (глава I, член 1 и член 2)

4.2.1.   Комитетът изразява безпокойство относно целесъобразността на въвеждането на понятието „риск от укриване“ сред определенията (член 2.l), тъй като по-нататък понятието не се използва в преработения текст на регламента при определянето на случаите на задържане/задържане в ареста. Във всеки случай е необходимо да се ограничат причините „основаващи се на обективни критерии, определени в законодателството“, които дават основание да се смята, че съществува риск от укриване на лице, обект на решение за прехвърляне, като се уточни, че тези причини трябва да са били установени от компетентен съд за зачитането на правата на защита, съгласно Конвенцията за защитата на правата на човека и основните свободи.

4.3.   Относно общите принципи и гаранции (глава II, от член 3 до член 6)

Право на информация

4.3.1.   Търсещият убежище трябва да бъде информиран за правото си на „обжалване на решение за прехвърляне“ и да разполага с информация за средствата на обжалване, а не само да бъде информиран за „възможността“ да го направи (член 4.1д).

4.3.2.   Комитетът смята, че да се предвиди единствено, че информацията се предоставя „на език, който той с основание може да се очаква да разбира“, оставя свобода на преценка на представителите на властите и не съществуват гаранции, че те разполагат с достатъчно езикови умения, за да я упражнят (член 4, параграф 2). Комитетът би желал да се уточни, че информацията трябва да му бъде предоставена на език, за който той признава, че разбира.

Гаранции за малолетни или непълнолетни лица

4.3.3.   Въпреки че съображението за „върховния интерес на детето“ следва да бъде от първостепенно значение при всички процедури (член 6, параграф 1), следва да се уточни изрично, че това е съгласно член 3, параграф 1 от Международната конвенция за правата на детето, за да може това съображение да бъде използвано в съда.

Роднини на издръжка (член 11, параграф 1)

4.3.4.   За постигане на хомогенност на текста е целесъобразно изразът „лицето, търсещо убежище“ да се замени с „лицето, търсещо международна закрила“.

4.3.5.   Фактът, че желанието на лицето, търсещо закрила, трябва да бъде изразено „в писмен вид“, може да ограничи неговата възможност, което противоречи на духа на текста. Би било по-справедливо да се уточни, че тази молба може да бъде формулирана под всякаква форма, позволяваща на властите да я регистрират (в писмен вид, под формата на интервю или въпросник).

Относно дискреционните клаузи (глава IV, член 17)

4.3.6.   Комитетът одобрява факта, че „решение, с което искането се отхвърля [от замолената държавата-членка], посочва причините, на което то се основава“ (член 17, параграф 2, алинея 3). Той смята, че следва също да се уточни, че „при липса на отговор в срок от два месеца, замолената държава-членка поема отговорността за разглеждането на молбата.“

Относно процедурите за поемане на отговорност и обратно приемане (глава VI, членове от 20 до 31)

4.3.7.   Комитетът насърчава държавите-членки да изготвят колкото е възможно по-бързо искането за обратно приемане (член 23, параграф 2) и във всички случаи в рамките на препоръчания от Комисията срок (два месеца, ако се използва Евродак и три месеца в останалите случаи).

4.3.8.   Готовността за предоставяне на възможно най-пълна информация на засегнатото лице – информация, която то е в състояние да разбере, не може да бъде изразена с предложената формулировка „на език, който той с основание може да се очаква да разбира“ (член 25, параграф 1). При същите условия както и за член 4, параграф 2, Комитетът би искал да уточни, че уведомлението следва се изготви на език, за който заинтересованото лице твърди, че разбира.

Трябва да се уточни, че обжалването има суспензивен ефект (член 25, параграф 2 и член 26, параграф 1), както вече беше посочено по-горе (по отношение на съображение 16 и съображение 17):

4.3.9.   Комитетът смята, че има противоречие между това да се насърчава прибягването до правото на обжалване (със суспензивен ефект) на търсещия убежище, за когото е издадено решение за прехвърляне и същевременно да се предвижда, че заинтересованото лице може да не получи разрешение да остане на територията на държавата в очакване на изхода от обжалването или молбата за преразглеждане на решението за прехвърляне (член 26, параграф 3 и член 26, параграф 4).

4.3.10.   За да подкрепи принципа, произтичащ от Женевската конвенция, според който никоя държава не може да задържа лице единствено поради това, че то търси международна закрила (член 27, параграф 1), Комитетът предлага член 27, параграф 3 да се постави пред член 27, параграф 2, като по този начин се изтъкнат алтернативните решения на задържането.

4.3.11.   Комитетът одобрява изричното уточняване, че малолетни или непълнолетни лица могат евентуално да бъдат задържани единствено ако са придружени (член 27, параграф 10).

---

(1)  Вж. (COM 2008/825-3), чл. 19.

(2)  Женева 1951 г.

(3)  Ню Йорк 1967 г.

(4)  COM(2007) 301 окончателен, представено на 6 юни 2007 г.

(5)  ЕИСК изрази позицията си по този въпрос със становище от 12.3.2008 г. относно „Зелена книга за бъдещата обща европейска система за убежище“, докладчик: г-жа LE NOUAIL-MARLIÈRE, (ОВ C 204, 9.8.2008 г.).

(6)  Вж. Регламент (ЕО) № 343/2003 на Съвета от 18 февруари 2003 г. за установяване на критерии и механизми за определяне на държава-членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите-членки от гражданин на трета държава (ОВ L 50, 25.2.2003 г., стр. 1).

(7)  Вж. становище на ЕИСК от 20.03.2002 г. „Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на критерии и механизми за определяне на държава-членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите-членки от гражданин на трета страна“, докладчик: г-н SHARMA (ОВ C 125, 27.5.2002 г.).

(8)  ЕИСК не беше консултиран относно промените в „Евродак“ [COM(2008) 825]. Този регламент (ЕО) 2725/2000 на Съвета от 11 декември 2000 г. допълва непосредствено Регламента от Дъблин.

(9)  Вж. по-специално:

—

становището на ЕИСК от 20.3.2002 г. относно „Предложение за Регламент на Съвета за установяване на критерии и механизми за определяне на държава-членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите-членки от гражданин на трета държава [„Дъблин II“]“ (COM(2001) 447 окончателен), докладчик: г-н Sharma (ОВ C 125, 27.5.2002 г., стр. 28-31);

—	становището на CESE от 12.3.2008 г. относно „Зелена книга за бъдещата обща европейска система за убежище“ (COM(2007) 301 окончателен), докладчик: г-жа Le Nouail Marlière (ОВ C 204, 9.8.2008 г., стр. 77-84).

(10)  Зелена книга за бъдещата обща европейска система за убежище (COM(2007) 301).

(11)  Решение по делото Gebremedhin срещу Франция от 26 април 2007 г.: Конвенция за защита на правата на човека и основните свободи на Съвета на Европа, 1950 г, член 3 и член 13, необратимото естество на щетите, които могат да бъдат причинени в случай на риск от мъчения или малтретиране, правни средства за защита със суспензивен ефект, параграфи 66 и 67: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=816069&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649.

---