52012SC0211

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

Lisatud dokumendile:

Komisjoni teatis nõukogule, Euroopa Parlamendile, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele:

Euroopa teadusruumi partnerluse tugevdamine tipptaseme ja kasvu saavutamiseks (EMPs kohaldatav tekst)

1.           Sissejuhatus

Euroopa teadusruum on maailmale avatud ja siseturul rajanev ühendatud teadusruum, kus teadlased, teadusinfo ja tehnoloogia vabalt liiguvad ning mille kaudu liit ja liikmesriigid tugevdavad oma teaduslikku ja tehnoloogilist baasi ning samuti konkurentsivõimet ja võimet üheskoos lahendada suuri väljakutseid.

2000. aasta märtsis käivitatud Euroopa teadusruumist on alates Lissaboni lepingu jõustumisest[1] saanud üks liidu olulisemaid eesmärke. Strateegia „Euroopa 2020”[2] juhtalgatusega „Innovatiivne liit”[3] kuulutati 2010. aastal välja Euroopa teadusruumi raamistik ja toetusmeetmed. Euroopa Ülemkogu on kahel korral (veebruaris 2011 ja märtsis 2012) esitanud üleskutse saada Euroopa teadusruum valmis 2014. aastaks,

Majanduskriisi kontekstis on hädasti vaja teadusuuringuid ja nendel põhinevaid lahendusi ning teaduse tipptaseme edendamist riikides ja piirkondades, et toetada majanduskasvu. Euroopa teadusruumi valmimine aitab üle saada Euroopa teadusuuringute tulemuslikkusele halvasti mõjuvast teaduspoliitika ja meetmete kujundamise ja rakendamise killustatusest.

2.           Probleemi määratlus

2.1.        Peamised tõkked, mis takistavad Euroopa teadusruumis tulemuste saavutamist

EL on endiselt rahvusvahelises teadus- ja arendustegevuses oluline osaline, kuid seisab silmitsi mitmete raskete ja kiiret tegutsemist nõudvate katsumustega nagu finantskriis, väike majanduskasv ja vananev rahvastik.

ELi poolt kasvu ja töökohtade edendamiseks käivitatud juhtalgatuses „Innovatiivne liit” esitatakse terviklik ajakava, et tagada innovatiivsete ideede muutmine toodeteks ja teenusteks ning teadusuuringud on selle peamine koostisosa. Võrreldes Ameerika Ühendriikidega investeeritakse Euroopas teadusuuringutesse tõesti liiga vähe (2008. aastal Euroopas 1,9 % SKPst ja Ameerika Ühendriikides 2,5 % SKPst). Teadmiste tootmine on koondunud suhteliselt vähestesse liikmesriikidesse. Euroopa teadustegevuses ei pöörata küllalt tähelepanu kõige paljulubavamatele uutele valdkondadele (nt info- ja kommunikatsioonitehnoloogia, nanotehnoloogia, biotehnoloogia, molekulaarbioloogia, geneetika), millest võiks tulla tehnoloogilisi läbimurdeid. Sellega ei edendata innovatsiooni, mis on Euroopa majanduse suurema konkurentsivõime ja atraktiivsuse jaoks ülioluline.

Teadusuuringute struktuur Euroopas on väga varieeruv ja killustunud. Euroopa teadusruumi loomisega loodetakse killustatusest üle saada ja luua Euroopas kõige paremad tingimused teadusuuringute läbiviimiseks. Alates 2000. aastast on Euroopa Liit ja liikmesriigid üheskoos edendanud Euroopa teadusruumi realiseerumist, kuid ikka leidub veel mitmeid takistusi.

Riikide teadussüsteemides on liiga vähe konkurentsi. Piiratud konkurentsi tõttu teadusinstituutide ja ülikoolide vahel ei toimu piisavat spetsialiseerumist. Seetõttu ei ole õigeid tingimusi teadustöö kvaliteedi parandamiseks. Avalik sektor rahastab avatud konkursside kaudu 20–80 % teadusuuringute taotlustest, keskmiselt on avaliku sektori rahastamise osa 40 %. Teadlaste ja teadusuuringute taotluste hindamine ei põhine riikide vahel võrreldavatel standarditel.

Senini on takistatud üleeuroopaline koostöö ja konkurents. Takistusteks on riikide teadusprogrammide vähene ühilduvus ja koostalitlusvõime. Puudu on paindlikkusest, et oleks võimalik riikide programmide piiriülene koostöö ning et oleks võimalik juurde pääseda suurtele Euroopa tähtsusega riiklikele teadustaristutele ja üleeuroopalistele teadustaristutele. See tähendab, et Euroopa ei kasuta võimalusi teadustöö kvaliteedi tõstmiseks ja mõju suurendamiseks.

Eri riikide teadlaste tööturgude vahel on püsivad moonutused. Takistusi tekitavad peamiselt eri käsitlused mõõdetavate tulemuste põhjal töölevärbamise ja institutsioonilise iseseisvuse osas, parimate tavade puudumine teadlaste jaoks personalistrateegiate loomisel ja teadlaste liikuvuse edendamisel, ning noortele teadlastele ja välismaa teadlastele ebaatraktiivsed töötingimused. Eri tingimused kehtivad ka toetustele juurdepääsu ja nende ülekantavuse suhtes. Selle tulemuseks on teadlaste vähene liikuvus ja väiksemad karjäärivõimalused.

Teadustegevuses ei ole sooline võrdõiguslikkus ega soolise mõõtme arvessevõtmine piisavalt edenenud. Sugugi mitte kõikidel liikmesriikidel ei ole poliitikat selleks, et ära kasutada naissoost teadlaste andeid ja tuua sooline mõõde teadustegevusse, samuti ei ole sugugi kõikidel sidusorganisatsioonidel tegevuskavasid soolise võrdõiguslikkuse saavutamiseks. See kahjustab Euroopa teadustegevuse kvaliteeti ja asjakohasust, sest inimvara mitmekülgne potentsiaal ei leia täit kasutust. Lõpptulemusena on sel halb sotsiaalne ja majanduslik mõju.

Teaduslike teadmiste piiratud liikumine ja ebaühtlane juurdepääs neile. Kõik liikmesriigid ei ole võrdselt edenenud avatud juurdepääsu poliitika toetamises, mis võiks aidata vähendada info asümmeetriat. Hulk takistusi ei luba teadlastel sujuvalt elektroonilistele teadusteenustele juurde pääseda, seda takistab ka mõne avaliku sektori poolt rahastatud e-taristu riiklik kasutuspoliitika. Teadmussiire avaliku sektori uurimisinstituutide ja erasektori vahel ei ole Ameerika Ühendriikidega võrreldes ikka veel piisav. See mõjutab teadustöö kvaliteeti ning teadus- ja arendustegevusest saadavaid majandustulemusi nii avalikus kui erasektoris.

2.2.        ELi õigus meetmeid võtta, jätkusuutlikkus ja ELi lisandväärtus

Aluslepingus on öeldud, et teaduspoliitika on liikmesriikide ja liidu vahel jagatud pädevus. Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 179 sätestatakse liidu õigus luua vajalikud tingimused Euroopa teadusruumi elluviimiseks. Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 182 lõikes 5 sätestatakse seadusandliku menetluse kasutamine, et kehtestada Euroopa teadusruumi rakendamiseks vajalikud meetmed.

Euroopa teadusruumi valmimine ei sea liikmesriikide suveräänsust küsimuse alla. Euroopa teadusruumis ei kao riikide teadussüsteemid ära, vaid nende vahel toimub avatud koostöö. Valitud poliitikavõimalused järgivad subsidiaarsuse põhimõtet sel määral, kuivõrd liidul on paremad võimalused liikmesriikide jaoks kindlaks määrata, kus tuleb meetmeid võtta, arvestades püsivaid takistusi ja piiratud edenemist, mida on täheldatud kaheteistkümne aasta jooksul pärast Euroopa teadusruumi algatamist. Euroopa lisandväärtust näitavad mitmed põhjused. Esiteks, optimaalne meetmete jaotus (kus vajalik) saavutatakse koordineeritud lähenemisega, mis parandab teadussüsteemide tõhusust ja vähendab pingutuste tarbetut dubleerimist. Teiseks loodetakse Euroopa teadusruumi elluviimisega saavutada kõigile võrdsed tingimused ja vajalik kriitiline mass – olukord, kus kõige produktiivsemad uurimisrühmad saavad teha head koostööd ja suudavad olla rahvusvaheliselt konkurentsivõimelised. Kolmandaks, Euroopa kiirendab Euroopa teadusruumi valmimist lähemal ajal, arvestades ülalnimetatud riiklike takistuste püsivat iseloomu. Neljandaks, Euroopa Liidu tasand on kõige parem selleks, et hinnata objektiivselt, kas on toimunud edenemist ja kas see on proportsionaalne, ning kas olukorra parandamiseks on vaja edasisi meetmeid võtta.

3.           Poliitika eesmärgid

Euroopa teadusruumi käsitleva poliitika üldine eesmärk on suurendada Euroopa teadus- ja arendustegevuse süsteemi tulemuslikkust, kvaliteeti ja mõju. See aitab ELi tagasi majanduskasvu rajale, sest soodustab teaduse tipptaset ja uuringuid, toetab innovatsiooni ja parandab ELi mainet teadusuuringute tegemiseks sobiva kohana.

Teatise eesmärk on määrata kindlaks meetmed, millega 2014. aastaks luuakse Euroopa teadussüsteemide tulemuslikkuse parandamiseks sobivad tingimused, ning neid meetmeid edendada.

Nendes tingimustes saab teha järgmist: 1. suurendada riiklike süsteemide tulemuslikkust; 2. saavutada rahvusvahelise koostöö ja konkurentsi optimaalne tase; 3. avada teadlaste tööturg; 4. edendada soolist võrdõiguslikkust ja soolise aspekti arvestamist teadustegevuses; ning 5. saavutada teaduslike teadmiste optimaalne liikumine ja siire, sealhulgas Euroopa digitaalse teadusruumi kaudu.

4.           Poliitikavõimalused

Poliitikavõimalus 1: senise olukorra jätkumine. Selle võimaluse valimisel jätkataks praegust poliitikat ega tehtaks täiendavaid pingutusi takistuste eemaldamiseks riikide ega Euroopa tasandil. Suurim areng oleks 2014. aastal Horisont 2020 programmi vastuvõtmine ja rakendamine, võimalik on suurem eelarve piiriülese teadustöö ja innovatsioonitegevuse toetamiseks.

Poliitikavõimalus 2: Euroopa teadusruumi tugevdatud partnerlus. Liikmesriike kutsutaks üles ellu viima vabatahtlikke struktuurireforme. Samuti võtaksid teadusuuringute sidusorganisatsioonid kohustuse võtta meetmeid Euroopa teadusruumi rakendamiseks. Komisjon teeks mitmesuguste meetmete ettepanekuid (nagu näiteks soovitus), et Euroopa teadusruum valmis saada ja toetada partnereid eesmärkide saavutamisel. Komisjon hindaks igal aastal edusamme ja määraks kindlaks valdkonnad, kus on vaja edasisi muudatusi teha.

Poliitikavõimalus 3: sektoripõhised õigusmeetmed Euroopa teadusruumi rakendamiseks. Kõnealune poliitika hõlmaks mitmeid siduvaid õiguslikke meetmeid, mida komisjon esitaks mitmetes valdkondades (st teatavate valdkondadega seotud sektorites) vastavalt vajadusele. Lisaks sellele täiendaks õigusmeetmeid liikmesriikide vabatahtlik tegevus, mis on suunatud sektoritele, kus liikmesriikidel ja sidusrühmadel on parem positsioon peamiste tõkete kõrvaldamiseks.

Poliitikavõimalus 4: Euroopa teadusruumi raamdirektiiv. See poliitikavõimalus hõlmaks üldist õiguslikku käsitlust tervikliku paketi kujul (raamdirektiiv), mis sisaldaks õiguslikult siduvaid meetmeid ja kus liikmesriigid valiksid kõige asjakohasemad vahendid direktiiviga nõutud tulemuste saavutamiseks.

5.           Mõju analüüs ja poliitikavõimaluste võrdlus

Poliitikavõimalused sisaldavad erinevaid mehhanisme takistuste kõrvaldamiseks ja tõhusamate teadussüsteemide edendamiseks. Eeldatakse, et need võimalused avaldavad samasugust mõju (st majanduslik, sotsiaalne ja keskkonnamõju, teaduspädevus ja –tulemused), kui Euroopa teadusruum on valminud. Seega seisneb nende poliitikavõimaluste kasutamise mõju peamine erinevus järgmises: oodatavate tulemuste saavutamise aeg, rakendamiskulud ning poliitika vastuvõetavus liikmesriikidele ja sidusrühmadele.

Lahter 1: Euroopa teadusruumi valmimiselt takistuste kõrvaldamise üldine mõju.

Majanduslik mõju. Kõikide liikmesriikide avalik ja erasektor saaks kasu suuremast tulemuslikkusest, mis oleks tingitud järgmisest: parimate tulemustega teadlasi rahastataks rohkem; liikmesriigid teeksid rohkem koostööd; ühiskonnaprobleemidele leitaks paremad lahendused; teadustegevuse kvaliteet ja asjakohasus suureneks, sest kogu teadusprotsessis võetaks paremini arvese soolist mõõdet; paremini kasutataks olemasolevaid koolitatud teadlasi, eelkõige naisi; avaliku ja erasektori juurdepääs teadmistele paraneks kõikjal, eriti aga vähem arenenud piirkondades. Juhul kui Euroopa teadusruumi valmimine tähendab riiklike vahendite ümberjaotamist riikidevaheliselt koordineeritud teadustööle, aitab see 2030. aastaks ELi majandust (lisab 0,25 % SKP kasvu) ja tööturgu (323 000 täiendavat töökohta). Siiski tekkiks sõltuvalt kõrvaldatavate takistuste tüübist kulu liikmesriikide haldusasutustele ja ettevõtjatele.

Euroopa teadusruum tooks kaasa suurema keskendatuse teaduslikult tugevate valdkondade rahalisele jätkusuutlikkusele ning koordineeritud nõudluse koostalitlusvõimeliste ja tõhusate digitaalsete teadusteenuste järele, millega edendataks ELi IKT sektorit ja IKT innovatsiooni. Avatud juurdepääsust oleks olulisel määral kasu enamikul osalejatel ja see võimaldaks säästa paljudel institutsioonidel.

Sotsiaalne mõju. Nii otsest kui kaudset positiivset mõju võiks eeldada kvalifitseeritumatelt töötajatelt, kes saavutavad paremaid tulemusi, ning suurenenud koostööst teadus- ja arendustegevuses. Euroopa digitaalset teadusruumi soodustavad meetmed aitaksid väiksemaid ja vähem arenenud liikmesriike ja piirkondi. Euroopa teadusruumil oleks ka positiivne mõju põhiõigustele, eelkõige seoses soolise võrdõiguslikkuse, sõnavabaduse ning kunsti ja teaduse vabadusega.

Keskkonnamõju. Keskkonnaküsimustega tegeldaks ühiselt ja teadusuuringud oleksid paremini koordineeritud. Sellega välditaks tarbetut topelttööd ja seega suureneks tõhusus.

5.1.        Poliitikavõimaluste hindamine

Poliitikavõimalus 1. Praegused takistused jääksid kõrvaldamata ja takistaksid riikide süsteemide suurema tõhususe saavutamist. Horisont 2020 programmi rakendamisest oleks kasu. See poliitikavõimalus ei täidaks Euroopa Ülemkogu üleskutset ega sidusrühmade ootusi Euroopa teadusruumi valmimise suhtes.

Poliitikavõimalus 2. Võiks eeldada olulist, kuid ilmselt ebaühtlast edenemist 2014. aastaks. Liikmesriigid kõrvaldaksid takistused valdkondades, kus meetmeid on kõige rohkem vaja, ja halduskoormus oleks väike. Sidusrühmad – teadust rahastavad ja edendavad organisatsioonid – hakkaksid tegutsema, et anda oma panus Euroopa teadusruumi valmimisse. Praeguseks on eelkõige liikmesriikide seas jõutud üksmeelele vabatahtlike meetmete kasutamises Euroopa teadusruumi valmimiseks. See võimalus vastaks liikmesriikide ootustele.

Poliitikavõimalus 3. See võimalus tähendaks aeglast ja ebaühtlast edenemist Euroopa teadusruumi valmimisel aastaks 2014, kuid olulist edenemist pikemas perspektiivis valdkondades, kui võetakse vastu õigusmeetmed. Rakendamine viibiks vähemalt kuni 2017. aastani ning paneks liikmesriikide haldusasutustele ja komisjonile raske koorma. Enamik liikmesriike ei ole nimetatud meetmetele näidanud kuigi suur toetust ning seetõttu on kõnealusel võimalusel väga raske nõukogu heakskiitu saada.

Poliitikavõimalus 4. Selle võimalusega võiks saada kõige paremaid tulemusi, kuid ainult pikaajalises perspektiivis ja juhul, kui õigusaktid vastu võetakse. Oleks vaja aega, et anda praegusele olukorrale põhjalik hinnang selleks, et välja töötada põhimõtted ja mehhanismid üldise raamistiku jaoks, mis esitataks aastatel 2013/14. Kogu meetmepaketi läbirääkimised oleksid koormavad ja pikavõitu ning meetmete töösserakendamine viibiks vähemalt 2017. aastani, kui mitte kauem. Riikide haldusasutustele ja komisjonile pandaks äärmiselt raske koorem. Sarnaselt eelmise valikuvõimalusega oleks ka sellel valikuvõimalusel väga raske nõukogu heakskiitu saada.

5.2.        Eelistatud poliitikavõimaluse valimine

Poliitikavõimalus 2 „Euroopa teadusruumi tugevdatud partnerlus” on ainus valikuvõimalus, millega oluliselt edeneks Euroopa teadusruumi valmimine 2014. aastaks, ning see läheks ka kõige vähem maksma. Lisaks sellele sisaldab kõnealune poliitikavõimalus hindamissüsteemi väljatöötamist, mis aitab kindlaks määrata tulevasi meetmeid. Seetõttu on eelistatud poliitikavõimalus „Euroopa teadusruumi tugevdatud partnerlus”.

6.           Järelevalve ja hindamine

Seatakse sisse Euroopa teadusruumi järelevalvemehhanism, et hinnata liikmesriikide ja sidusrühmade edenemist mitmete näitajate suhtes, mis on seotud väljavalitud poliitikas sisalduvate meetmetega. Liikmesriigid esitavad Euroopa teadusruumi saavutamiseks võetavate meetmete kohta aruanded ja nende põhjal esitab komisjon iga aasta septembris Euroopa teadusruumi eduaruande.

Aruandes hinnatakse võetud samme ja pakutakse välja soovitusi. See võetakse aluseks komisjoni poolt konkurentsivõime nõukogule esitatava poliitilise juhtimise ettepaneku koostamisel ning Euroopa teadusruumi sidusrühmade foorumil peetavates aruteludes. Samuti võiks seda kasutada iga-aastase majanduskasvu analüüsi koostamisel, milles antakse juhiseid liikmesriikidele siseriiklike reformide läbiviimiseks Euroopa poolaasta raames, või võetavate õigusmeetmete kindlaksmääramiseks.

[1]               Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 179 lõikes 1 on öeldud: „Liidu eesmärk on tugevdada oma teaduslikke ja tehnoloogilisi aluseid, luues Euroopa teadusruumi, kus teadlased, teaduslik teave ja tehnoloogia vabalt liiguvad (...).”

[2]               KOM(2010) 2020 (lõplik).

[3]               KOM(2010) 546 (lõplik).