This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52017DC0192
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL Implementation and evaluation of Regulation (EC) 1224/2009 establishing a Union control system for ensuring compliance with the rules of the common fisheries policy as required under Article 118 REFIT Evaluation of the impact of the fisheries regulation
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Genomförande och utvärdering av förordning (EG) nr 1224/2009 om införande av ett kontrollsystem i unionen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs i enlighet med artikel 118 REFIT Utvärdering av kontrollförordningens effekter
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Genomförande och utvärdering av förordning (EG) nr 1224/2009 om införande av ett kontrollsystem i unionen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs i enlighet med artikel 118 REFIT Utvärdering av kontrollförordningens effekter
COM/2017/0192 final
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 24.4.2017
COM(2017) 192 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
Genomförande och utvärdering av förordning (EG) nr 1224/2009 om införande av ett kontrollsystem i unionen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs i enlighet med artikel 118
REFIT
Utvärdering av kontrollförordningens effekter
{SWD(2017) 134 final}
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
Genomförande och utvärdering av förordning (EG) nr 1224/2009 om införande av ett kontrollsystem i unionen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs i enlighet med artikel 118
REFIT
Utvärdering av kontrollförordningens effekter
1.Inledning
Hur framgångsrik den gemensamma fiskeripolitiken 1 blir beror väldigt mycket på om det har införts ett effektivt kontrollsystem. De åtgärder som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1224/2009 2 om införande av ett kontrollsystem i unionen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs (nedan kallad kontrollförordningen) är avsedda att utgöra ett system för kontroll, inspektion och verkställighet för hela unionen, baserat på en global och integrerad strategi, i enlighet med proportionalitetsprincipen och principen om administrativ kostnadseffektivitet.
Detta dokument är ett svar på den rättsliga skyldighet som föreskrivs i artikel 118 i kontrollförordningen och som innebär att kommissionen vart femte år måste sammanställa en lägesrapport till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av kontrollförordningen i medlemsstaterna (artikel 118.2) och göra en utvärdering av förordningens inverkan på den gemensamma fiskeripolitiken fem år efter ikraftträdandet (artikel 118.3).
Utvärderingen av kontrollförordningen ingår också i kommissionens program om lagstiftningens ändamålsenlighet och resultat (Refit) 3 och syftet har varit att bedöma om förordningen är ändmålsenlig genom att fokusera på de aspekter som innebär förenkling och minskad reglering.
Utvärderingen gjordes enligt de fem kriterierna relevans, mervärde för EU, sammanhang, ändamålsenlighet och effektivitet som fastställs i kommissionens riktlinjer för bättre lagstiftning från maj 2015 4 . En analys av aspekterna förenkling och minskad regelbörda gjordes också som ett led i utvärderingen.
För detta sammanhang har kontrollförordningens centrala bestämmelser bedömts mot bakgrund av de allmänna målen att främja lika villkor och utveckla en kultur av efterlevnad av den gemensamma fiskeripolitikens regler. Dessutom har effektiviteten hos de instrument som föreskrivs och som kommissionen har till sitt förfogande för att säkerställa att medlemsstaterna genomför den gemensamma fiskeripolitiken granskats. Detta var de områden som uppvisade svagheter och brister under den tidigare kontrollordningen och som därför har åtgärdats särskilt, genom nya instrument, i den nuvarande kontrollordningen.
En utvärdering av denna typ av rättslig ram kan inte ske utan att beakta den politiska miljö den är kopplad till. Utöver själva kontexten och de mål som hade fastställts när kontrollförordningen antogs, har kontrollförordningen också utvärderats mot bakgrund av den senaste reformen av den gemensamma fiskeripolitiken som införde nya mål och rättsliga skyldigheter, till exempel landningsskyldigheten. Vid utvärderingen har man också beaktat utvecklingen när det gäller de kontrollaspekter som genomförts genom tillämpning av IUU-förordningen 5 , Europeiska havs- och fiskerifonden 6 (EHFF) (genom vilken det bland annat införs nya bestämmelser om ekonomiska sanktioner) och förordningen om den gemensamma marknadsordningen 7 liksom de pågående diskussionerna om en förordning om hållbar förvaltning av externa fiskeflottor 8 och EU:s arbete för att få till stånd en internationell havsförvaltning. Slutligen har förändringarna i institutionella och politiska scenarier beaktas, särskilt Lissabonfördragets ikraftträdande och inrättandet av ett europeiskt samarbete om kustbevakningsuppgifter 9 .
De resultat som presenteras i detta dokument bygger på en omfattande samrådsprocess med berörda parter. Närmare upplysningar om samråden och de datakällor och den information som använts, vilken metod som använts och vilka resultat man fått finns i det åtföljande arbetsdokumentet Refit: Utvärdering av hur förordningen om fiskerikontroll påverkar genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken.
2.Genomförande - det aktuella läget
På grundval av data som rapporterats av medlemsstaterna i enlighet med artikel 118 i kontrollförordningen och kommissionens iakttagelser utifrån granskningar, kontroller och inspektioner som genomförts i enlighet med kontrollförordningens avsnitt X, anser kommissionen att medlemsstaterna har införlivat de viktigaste kraven enligt kontrollförordningen och att de har infört de instrument, förfaranden och standarder som krävs för att säkerställa fungerande övervakning och inspektioner av fiskeverksamheten i hela EU. De har inrättat moderna och effektiva centrum för fiskerikontroll som, tillsammans med riskbaserade kontrollstrategier och nationella kontrollprogram, har lett till förbättrad övervakning och spårning av fiskefartyg i EU:s vatten och i internationella vatten och till förbättrad insamling och överföring av tillförlitliga data. Kontrollsystemen för fartyg (VMS) och de elektroniska rapporteringssystemen (ERS) används i alla fiskeflottor med fartyg över 12 meter, och detta har förbättrat övervakningen, kontrollen och tillförlitligheten när det gäller fångstdata. Fiskekapaciteten på EU-nivå har minskat i enlighet med de fastställda målen, kvaliteten på fångstdata har förbättrats jämfört med det tidigare systemet och det finns ett allmänt erkännande av att den gemensamma fiskeripolitikens regler följs i högre grad, både från aktörernas och medlemsstaternas sida.
Många positiva aspekter avtecknar sig alltså under den granskade femårsperioden, men analysen visar också på brister i genomförandet och i vissa av kontrollförordningens bestämmelser, i synnerhet när det gäller sanktions- och pricksystemet, uppföljningen av överträdelser, datautbyte och datadelning mellan medlemsstaterna, spårbarhet, kontroll- och vägningsmetoder samt övervaknings- och fångstredovisningsverktyg för fartyg under 12 meter.
3.Utvärderingsresultat
Utvärderingen bekräftar kontrollförordningens relevans och det mervärde den skapar för EU. Den framstår som ett lämpligt instrument och tillhandahåller en enhetlig ram för kontroll, inspektion och verkställighet för att säkerställa att den gemensamma fiskeripolitikens regler följs. Den anses också vara avgörande för att skapa lika villkor för aktörerna.
Kontrollförordningen förenklade och rationaliserade den tidigare kontrollordningen. Även om det finns andra parallella instrument som också innehåller kontrollåtgärder (t.ex. tillståndsförordningen 10 , förordningen om tekniska åtgärder 11 och Medelhavsförordningen 12 ) har inga särskilda problem när det gäller den samtidiga tillämpningen av instrumenten identifierats. Kontrollförordningen är också förenlig med andra rättsakter inom fiskerilagstiftningen (t.ex. med förordningen om den gemensamma marknadsordningen och EHFF-förordningen). Den anpassade EU:s bestämmelser till internationella skyldigheter på kontrollområdet, särskilt genom att garantera ett icke-diskriminerande genomförande av IUU-förordningen i förhållande till tredjeländer. Samstämmigheten med annan EU-politik, som miljö-, havs-, innovations- (blå tillväxt), hälsoskydds-, tull- och handelspolitiken, bestrids inte heller. Trots denna samstämmighet hyser berörda parter en del farhågor när det gäller de nuvarande bestämmelserna för kontroll av vissa nya skyldigheter inom den gemensamma fiskeripolitiken, bland annat landningsskyldigheten. Brister vad gäller spårbarheten kan också stå i vägen för ett effektivt genomförande av den gemensamma fiskeripolitiken. Dessutom saknar kontrollförordningen synergieffekter för ett effektivt och ändamålsenligt genomförande av ramdirektivet om en marin strategi 13 och av det nyligen införda europeiska samarbetet om kustbevakning.
Vad gäller ändamålsenlighet och effektivitet har genomförandet av VMS- och ERS-systemen och riskbaserade kontrollstrategier visat sig vara av avgörande betydelse för att övervaka verksamheten och höja kvaliteten på rapporterade fångstdata. Det har också konstaterats att elektroniska fiskeriinformationssystem och standardiserade kontrollförfaranden har minskat den administrativa bördan både för aktörer och för offentliga förvaltningar (närmare beskrivning i nästa avsnitt Förenkling och minskad administration) Genomförandet har dock drabbats av förseningar på grund av komplexiteten hos vissa regler och den nya metoden jämfört med det tidigare systemet. Eftersom ikraftträdandet av en rad bestämmelser fördelades över tre år med början 2010 är det först nu som det går att se hur stora de faktiska fördelarna är på vissa områden, och det är först på lång sikt som vinsterna kommer att bli helt synliga. Det bör dock noteras att vissa av förseningarna när det gäller genomförandet visserligen beror på att det krävs tid för tekniska förändringar (t.ex. att genomföra ny teknik och nya it-system) eller för att införliva bestämmelserna i nationell lagstiftning, men några berörda parter hänvisar också till bristande politisk vilja att säkerställa ett snabbt genomförande och medlemsstaterna framhöll systematiskt att det saknas mänskliga resurser.
Bristande tydlighet i vissa bestämmelser, föråldrade bestämmelser och skönsmässigt genomförande i medlemsstaterna (t.ex. undantag, sanktioner) står också i vägen för ändamålsenlighet och effektivitet.
Lika villkor
Samtliga berörda parter ansåg att ett enhetligt, harmoniserat och övergripande system för fiskerikontroll på EU-nivå ska vara en prioritering i unionens fiskeripolitik. Att garantera lika villkor på kontrollområdet för alla medlemsstater, alla fiskegrenar, alla EU-flottor som fiskar i eller utanför EU:s vatten och för både EU-flottor och andra flottor som fiskar i EU:s vatten är en av grundpelarna för att den gemensamma fiskeripolitiken ska fungera effektivt. Mycket har uppnåtts tack vare den nya kontrollordningen, men det finns utrymme för förbättringar och det krävs ytterligare åtaganden från medlemsstaternas sida för att säkerställa en konsekvent och enhetlig tillämpning av förordningen för aktörer på EU-nivå.
Analysen bekräftade att utarbetandet av EU-standarder, en harmoniserad strategi för kontrollverksamheten och gemensamma it-plattformar för datautbyte är nödvändigt för att uppnå lika villkor på stabil grund. Det konstaterades att Europeiska fiskerikontrollbyråns (EFCA) och kommissionens roll i detta avseende är avgörande när det gäller att utveckla och förbättra en harmoniserad och enhetlig strategi med kompatibla system för rapportering, datautbyte och spårbarhet för fiskeriprodukter.
Spårbarheten för fiskeriprodukter i medlemsstaterna ger anledning till oro. Även om betydande förbättringar har kunnat observeras i medlemsstaterna och kontrollen efter landning har ökat tillförlitligheten och kvaliteten i fråga om data, finns det fortfarande problem när det gäller kontroll vid första försäljning och under transport. Problem av central betydelse har uppstått på grund av att det saknas spårbarhet i dessa två steg i produktionskedjan där sändningar kan släppas ut på marknaden utan föregående kontroll av ursprunget. Kontrollmyndigheterna anser att den nuvarande ramen för kontroll av vägning och transport ger utrymme för felrapportering, och vägningsbestämmelserna tenderar att föra över kontrollansvaret från flaggstaten till kuststaten. Erfarenheterna har visat att transporten är en idealisk källa till felrapportering av fångstdata. Det pappersbaserade spårningssystem som föreskrivs i kontrollförordningen anses dessutom vara ineffektivt. Följden är att vissa medlemsstater har börjat utveckla egna elektroniska spårbarhetssystem på frivillig basis, men de olika lösningar som väljs nationellt förhindrar datautbyte, korskontroller och validering. Det bör å andra sidan noteras att svårigheterna när det gäller datautbyte i vissa fall beror på ett motstånd mot att dela data mellan medlemsstaterna, kommissionen och EFCA.
Sekretessanspråk, som tagits upp i flera fall, kan också vara ett allvarligt hinder för genomförandet inom andra relaterade politikområden (t.ex. samarbetet om kustbevakning). Dessutom finns det fortfarande olösta frågor när det gäller användningen av vetenskapliga data för kontrolländamål och av kontrolldata för förvaltningsändamål, och dessa problem behöver åtgärdas för att den gemensamma fiskeripolitikens mål ska kunna uppnås. Analysen visade tydligt att vissa av kontrollförordningens bestämmelser om insamling och utbyte av data och information inte är tillräckligt tydliga.
De särskilda regler som gäller för fartyg under 12 meter anses inte vara helt adekvata: medan operatörer på större fartyg uppfattar föreskrivna undantag och avvikelser som en orsak till bristande kontroll och ett hinder för tillämpningen av lika villkor, uppfattar det småskaliga fisket att vissa regler är för rigida och ger upphov till en omotiverad belastning, särskilt för de sektorer som lidit mest av den ekonomiska krisen.
Kontrollen av verksamhet som bedrivs av fartyg under 10 meter, som för närvarande är undantagna från skyldigheten att föra loggbok, har inte genomförts ordentligt av medlemsstaterna (t.ex. stickprovskontroller i samband med landning). I Medelhavet, där mer än 80 % av fartygen är små, är detta en fråga som inte regleras på ett lämpligt sätt genom kontrollförordningen. Liknande svårigheter har uppstått i andra havsområden, om än i mindre utsträckning.
Avsaknaden av kontrollbestämmelser avseende fritidsfiske upplevs också som ett hinder för att det ska råda lika villkor, och medborgare och majoriteten bland de berörda parterna anser att sådana bestämmelser är nödvändiga.
Många berörda parter uttryckte oro vad gäller kontrollen av landningsskyldigheten. Aktörerna är särskilt oroade över frågan om lika villkor och vill begränsa alla ytterligare belastningar i så hög grad som möjligt. Det bör noteras att kontrollförordningen visserligen har anpassats till den nya gemensamma fiskeripolitiken genom den så kallade omnibusförordningen 14 , men reglerna för kontroll av landningsskyldigheten uppfattas fortfarande som inadekvata och man anser att kontrollen av de nya skyldigheterna (t.ex. kontroll av användningen av fångster av arter under minsta referensstorlek för bevarande och av arter som inte är avsedda för direkt användning som livsmedel) bör hanteras på ett lämpligare sätt, för att undvika osäkerhet och ifrågasättanden bland många offentliga och privata aktörer.
Utvärderingen visade också att kommissionens, EFCA:s och medlemsstaternas respektive roller och ansvarsområden inte är tydliga när det gäller vissa uppdrag, vilket leder till dubbelarbete i fråga om liknande verksamhet.
Aktörer inom industrin och fiskare uttryckte oro över den bristande flexibiliteten hos vissa tekniska bestämmelser som ansågs svåra att införliva (t.ex. vägningsrutiner, toleranser, transport, förhandsanmälan, överföringsfrister och avräkningsnotor).
Efterlevnadskultur
En viktig hörnsten i kontrollpolitiken är att öka medvetenheten bland alla aktörer som är involverade i de verksamheter som rör fisket (fångst, beredning, distribution och saluföring) om vikten av att följa den gemensamma fiskeripolitikens regler. Utvärderingen visar att den nuvarande ramen har bidragit till att bygga upp en efterlevnadskultur bland aktörerna och medlemsstaterna, vilket i sin tur lett till en förbättrad efterlevnad av skyldigheterna enligt den gemensamma fiskeripolitiken. Det är dock också helt klart att det fortfarande är nödvändigt att stärka efterlevnaden av den gemensamma fiskeripolitikens regler genom ett omfattande och robust övervaknings- och kontrollsystem och att höja medvetenheten hos näringen om vikten av att iaktta bevarandeåtgärderna.
De särskilda kontroll- och inspektionsprogram och de planer för gemensamt utnyttjande som genomförs under samordning av EFCA är effektiva verktyg, och de befanns också vara utmärkta för att förbättra samarbetet och utbytet av information mellan medlemsstater. Den spridnings- och utbildningsverksamhet som bedrivits av EFCA har också varit ytterst värdefull när det gäller att förklara de nya tillämpningsreglerna och öka medvetenheten om bevarandefrågor bland olika aktörer.
Utvärderingen visar att en efterlevnadskultur är starkt beroende av en rättvis och enhetlig tillämpning av kontrollreglerna inom alla fiskegrenar och medlemsstater, inklusive tredjelandsfartyg som fiskar i EU:s vatten, och av en sträng och konsekvent uppföljning av konstaterade överträdelser. Ett effektivt genomförande av sanktionssystemet, inklusive pricksystemet för allvarliga överträdelser, är erkända pelare för att säkerställa att alla fiskare behandlas lika. Medan kontrollförordningen föreskriver vad som anses vara en adekvat rättslig ram i enlighet med fördraget, varierar de nationella systemen och hur de tillämpas avsevärt mellan medlemsstater. Det nuvarande pricksystemet för allvarliga överträdelser tillämpas inte utifrån samma kriterier av alla medlemsstater 15 . Samarbete mellan medlemsstaterna är en absolut nödvändighet för en rättvis behandling av fiskare, vilket gör det möjligt att vinna deras förtroende så att de iakttar reglerna. Dessutom är tillämpningen av väl avpassade sanktioner vid överträdelser, på ett konsekvent och rättvist sätt, avgörande för att säkerställa att de får avskräckande verkan, utöver att det bidrar till att uppfylla EU:s internationella skyldigheter.
Instrument som kommissionen har till sitt förfogande för att säkerställa att medlemsstaterna genomför den gemensamma fiskeripolitiken
De nya instrument som fastställs i kontrollförordningen för att säkerställa att medlemsstaterna genomför den gemensamma fiskeripolitiken har allmänt sett tagits väl emot av aktörerna. Europeiska kommissionens ökade befogenheter när det gäller att granska medlemsstaternas kontrollverksamhet, utföra revisioner och genomföra autonoma inspektioner har också förbättrat medlemsstaternas vilja att följa den gemensamma fiskeripolitikens regler.
De åtgärdsplaner som kommissionen upprättat i samarbete med de berörda medlemsstaterna för att åtgärda konstaterade systembrister i deras kontrollsystem har visat sig vara effektiva som samarbetsverktyg.
Förenkling och minskad administration
Kontrollförordningen har effektiviserat och rationaliserat den tidigare kontrollordningen, förenklat kommunikationen mellan aktörer och minskat den administrativa bördan.
Kontrollförordningen förblir dock komplex och en rad bestämmelser kräver ett rättsligt förtydligande. Eftersom vissa skyldigheter kan tolkas och därmed också tillämpas på mycket olika sätt av medlemsstaterna, ombes kommissionen ofta att lämna vägledning för att undvika olika tolkningar.
Utnyttjandet av modern teknik och utvecklingen av elektroniska fiskeriinformationssystem och datadelning hade till syfte att minska den administrativa bördan på sikt. Detta har ännu inte konkretiserats helt eftersom utvecklingen av dessa system tagit tid och elektroniska plattformar fortfarande är under utveckling i vissa fall. Vid en jämförelse med det tidigare kontrollsystemet konstaterar man att det trots allt har skett en nettominskning med 28 % av den administrativa bördan för aktörerna. Det är ett faktum att det är offentliga myndigheter som har åtnjutit och kommer att åtnjuta de största vinsterna och kostnadsminskningarna, även om den tillgängliga informationen inte gjort det möjligt att kvantifiera dessa 16 .
Analysen visar att kontrollförordningen har potential att minska den administrativa bördan ytterligare, till exempel genom att främja användningen av it-verktyg.
4.Slutsats
Kontrollförordningen är avgörande för att säkerställa att den gemensamma fiskeripolitikens regler följs. Detta rättsliga instrument betraktas som ett av de viktigaste verktygen för att uppnå den gemensamma fiskeripolitikens mål och säkerställa att bevarande- och förvaltningsåtgärderna verkställs. Dess principer och bestämmelser tar itu med problem som i det förflutna har lett till omfattande överfiske och bristfällig efterlevnad.
Medlemsstaterna har i allmänhet genomfört kontrollförordningens huvudbestämmelser och det råder inget tvivel om att denna rättsliga ram, efter sex år av tillämpning, har fått god acceptans hos berörda parter. På grund av reglernas komplexitet och den tid som behövs för anpassning, har genomförandet av vissa av bestämmelserna blivit försenat.
Utvärderingen bekräftade att förordningen otvivelaktigt har bidragit till att förbättra ordningen för fiskerikontroll och öka efterlevnaden av den gemensamma fiskeripolitikens regler, men att den nuvarande lagstiftningsramen trots detta inte är helt ändamålsenlig. Det finns en stark önskan från de berörda parternas sida om en bättre anpassning av kontrollsystemet till den nya gemensamma fiskeripolitiken, särskilt med avseende på landningsskyldigheten, och om ökade synergier med politiken på andra områden, i synnerhet miljön och marknaden.
Vidare var bristen på tydlighet hos vissa bestämmelser en av de faktorer som ibland resulterat i olika genomförandestrategier i medlemsstaterna, och därmed hindrat tillämpningen av lika villkor mellan aktörerna som därför blivit mindre benägna att lita på systemet. Dessutom har det faktum att vissa bestämmelser är föråldrade, bristen på flexibilitet samt ibland ett ineffektivt genomförande i medlemsstaterna hindrat det nuvarande rättsliga systemet från att bli effektivt och ändamålsenligt. I detta avseende måste särskild uppmärksamhet riktas mot bestämmelserna om sanktioner och pricksystem, uppföljningen av överträdelser, datautbyte och datadelning, spårbarhet samt övervaknings- och fångstrapporteringsverktyg för fartyg under 12 meter.
5.Det fortsatta arbetet
Medlemsstaternas och andra berörda parters bidrag till denna rapport lyfter fram en rad centrala frågor i vilka EU och dess medlemsstater måste agera för att säkerställa en samstämmig, effektiv och ändamålsenlig ordning för kontroll av bevarande- och förvaltningsåtgärderna och efterlevnaden av den gemensamma fiskeripolitikens regler. Här ingår även att förbättra kontrollförordningens allmänna prestanda med sikte på att säkra hållbart fiske samtidigt som synergierna med politiken på andra områden förbättras.
Kommissionen kommer att presentera resultaten av utvärderingen för medlemsstaterna och berörda parter för diskussion av ändamålsenliga lösningar.
Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om hållbar förvaltning av externa fiskeflottor och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1006/2008, SWD/2015/636 final - 2015/0289 (COD).
Medlemsstaterna ska tillämpa ett pricksystem för allvarliga överträdelser enligt artikel 42.1 a i förordning (EG) nr 1005/2008 enligt vilket den som innehar en fiskelicens tilldelas lämpligt antal prickar vid en överträdelse av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken.
Medlemsstatens behöriga myndighet ska fastställa hur allvarlig den aktuella överträdelsen är, med beaktande av kriterier som skadans art, dess värde, lagöverträdarens ekonomiska situation, överträdelsens omfattning eller hur ofta den har upprepats.