1.

V obravnavani zadevi Corte Suprema di Cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija) postavlja dve pravni vprašanji v zvezi z razlago Direktive Sveta 2004/80/ES z dne 29. aprila 2004 o odškodnini žrtvam kaznivih dejanj ( 2 ). Prvič, ali člen 12(2) navedene direktive državam članicam nalaga, da uvedejo shemo odškodnin, ki zajema vse žrtve nasilnih naklepnih kaznivih dejanj, storjenih na njihovem ozemlju, in tako vključuje tudi „povsem notranja“ kazniva dejanja? Drugič, katera merila bi bilo treba uporabiti za ugotavljanje, ali odškodnina, ki jo predvideva nacionalna shema, pomeni „pošteno in primerno“ odškodnino v smislu navedene direktive?

2.

Direktiva 2004/80 je sestavljena iz treh poglavij. Poglavje I je naslovljeno „Dostop do odškodnine v čezmejnih primerih“. Člen 1 določa:

„Države članice zagotovijo, da ima prosilec, ki zaprosi za odškodnino za nasilno naklepno kaznivo dejanje, storjeno v državi članici, ki ni država članica njegovega stalnega prebivališča, pravico vložiti prošnjo organu ali kakemu drugemu telesu v državi članici stalnega prebivališča.“

3.

Poglavje II, naslovljeno „Nacionalne sheme odškodnin“, vsebuje le en člen (člen 12). Ta člen določa:

„1.   Predpisi o dostopu do odškodnine v čezmejnih primerih, določeni s to direktivo, delujejo na podlagi shem držav članic glede odškodnine žrtvam nasilnih naklepnih kaznivih dejanj, storjenih na njihovem ozemlju.

2.   Vse države članice zagotovijo, da njihovi nacionalni predpisi zagotavljajo obstoj sheme odškodnin žrtvam nasilnih naklepnih kaznivih dejanj, storjenih na njihovem ozemlju, ki žrtvam zagotavlja pošteno in primerno odškodnino.“

4.

Poglavje III vsebuje „Izvedbene določbe“. Člen 18(1) določa:

„Države članice uveljavijo zakone, predpise in upravne določbe, ki so potrebne za uskladitev s to direktivo, najpozneje do 1. januarja 2006, z izjemo člena 12(2), pri katerem je datum uskladitve 1. julij 2005. O tem takoj obvestijo Komisijo.“

5.

V času dejanskega stanja so se uporabljale naslednje bistvene določbe nacionalnega prava.

6.

Člen 609a Codice penale (italijanski kazenski zakonik), ki določa kaznivo dejanje „spolnega nasilja“.

7.

Člen 1218 Codice civile (italijanski civilni zakonik), ki določa, da je „[d]olžnik, ki svoje obveznosti ne izpolni v celoti, […] odgovoren za povračilo škode, razen če dokaže, da je neizpolnitev ali zamuda pri izpolnjevanju obveznosti posledica nemožnosti izvršitve zaradi vzroka, za katerega mu ni mogoče pripisati krivde“.

8.

Člen 11(1) Legge 7 luglio 2016, n. 122 Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2015-2016 (zakon št. 122 z dne 7. julija 2016 o določbah za izpolnitev obveznosti, ki izhajajo iz članstva v Evropski uniji – evropski zakon 2015–2016), ki je začel veljati 23. julija 2016, kakor je bil spremenjen, ( 3 ) ki določa „pravico do odškodnine, ki jo država plača žrtvi naklepnega kaznivega dejanja, storjenega z uporabo nasilja zoper osebo, in kaznivega dejanja iz člena 603a kazenskega zakonika, z izjemo kaznivih dejanj iz členov 581 in 582, razen v primeru oteževalnih okoliščin iz člena 583 kazenskega zakonika“. V skladu z odstavkom 2 iste določbe se odškodnina za kazniva dejanja umora, spolnega nasilja ali posebno hude telesne poškodbe izplača žrtvi ali, če žrtev zaradi kaznivega dejanja umre, drugim upravičencem, in sicer v obsegu, določenem v ministrski uredbi iz člena 11(3). Za vsa druga kazniva dejanja, razen zgoraj navedenih, pa se odškodnina plača za povračilo stroškov zdravljenja in nege.

9.

Člen 1 Decreto del Ministro dell’interno, 31 agosto 2017, Determinazione degli importi dell’indennizzo alle vittime dei reati intenzionali violenti ( 4 ) (uredba ministra za notranje zadeve z dne 31. avgusta 2017 o določitvi zneskov odškodnine žrtvam nasilnih naklepnih kaznivih dejanj), ki določa te zneske odškodnin: „(a) za kaznivo dejanje umora v fiksnem znesku 7200 EUR, in, če je storilec umora zakonec žrtve, vključno z nekdanjim zakoncem, ali oseba, ki je ali je bila v čustvenem razmerju z žrtvijo, v fiksnem znesku 8200 EUR, ki pa se dodeli zgolj otrokom žrtve; (b) za kaznivo dejanje spolnega nasilja iz člena 609a kazenskega zakonika, razen v primeru olajševalne okoliščine, ki zmanjšuje težo kaznivega dejanja, v fiksnem znesku 4800 EUR; (c) za vsa druga kazniva dejanja, razen tistih iz točk (a) in (b), do največ 3000 EUR iz naslova povračila stroškov zdravljenja in nege“.

10.

Zaradi celovitosti je treba dodati, da je italijanska vlada na obravnavi Sodišče obvestila, da je italijanska vlada z ministrsko uredbo z dne 22. novembra 2019 zvišala znesek odškodnine žrtvam nasilnih naklepnih kaznivih dejanj. Odškodnina za posilstvo je bila zvišana s 4800 na 25.000 EUR. Vendar, kot razumem, te nove določbe nimajo retroaktivnih učinkov. Zato se zdi, da se v obravnavani zadevi ne uporabljajo.

11.

Nasprotna stranka v postopku s kasacijsko pritožbo, ki prebiva v Italiji, je bila oktobra 2005 žrtev spolnega nasilja, ki sta ga v Torinu storila državljana Romunije. Storilca sta bila obsojena na kazen desetih let in šestih mesecev zapora. Prav tako jima je bilo naloženo povračilo povzročene škode, pri čemer naj bi se točen znesek določil v ločenem postopku, sodišče pa je nasprotni stranki dodelilo začasno odškodnino s takojšnjim učinkom v višini 50.000 EUR.

12.

Vendar nasprotna stranka dodeljenega zneska ni prejela, saj sta storilca kaznivega dejanja pobegnila.

13.

Februarja 2009 je nasprotna stranka pri Tribunale di Torino (okrožno sodišče v Torinu, Italija) vložila tožbo zoper Presidenza del Consiglio dei Ministri (predsedstvo sveta ministrov, Italija), s katero je zahtevala odškodnino zaradi neopravljenega prenosa Direktive 2004/80. Navedeno sodišče je s sodbo z dne 26. maja 2010 ugotovilo, da je tožba utemeljena, in predsedstvu sveta ministrov naložilo, naj nasprotni stranki plača znesek v višini 90.000 EUR.

14.

Predsedstvo sveta ministrov se je zoper navedeno sodbo pritožilo pri Corte di appello di Torino (pritožbeno sodišče v Torinu, Italija). Pritožbeno sodišče je s sodbo z dne 23. januarja 2012 pritožbi delno ugodilo. Znesek, dolgovan nasprotni stranki, je znižalo na 50.000 EUR.

15.

Predsedstvo sveta ministrov je zoper to sodbo zaradi napačne uporabe prava vložilo kasacijsko pritožbo pri Corte Suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija). Postopek je bil prekinjen do izreka dveh sodb Sodišča: prve v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti, ki ga je Evropska komisija 22. decembra 2014 uvedla zoper Italijansko republiko zaradi neopravljenega prenosa Direktive 2004/80, in druge v zvezi s predlogom za sprejetje predhodne odločbe z dne 24. marca 2015, ki ga je Tribunale di Roma (sodišče v Rimu, Italija) vložilo za razlago člena 12(2) te direktive.

16.

Po končanju navedenih postopkov pred Sodiščem (prvi se je zaključil s sodbo z dne 11. oktobra 2016 ( 5 ), drugi pa s sklepom predsednika Sodišča z dne 28. februarja 2017 ( 6 )) se je postopek pred Corte Suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) nadaljeval.

17.

Ker pa Corte Suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) dvomi o razlagi Direktive 2004/80, je ponovno prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

18.

Pisna stališča so predložile nasprotna stranka v postopku s kasacijsko pritožbo, italijanska vlada in Komisija. Te stranke so tudi ustno predstavile stališča na obravnavi 2. marca 2020.

19.

Zgradba teh sklepnih predlogov je taka: najprej bom na kratko obravnaval ugovor italijanske vlade v zvezi z brezpredmetnostjo tega postopka (A). Nato se bom posvetil temeljnemu vprašanju, ki izhaja iz predložitvene odločbe, in sicer osebnemu področju uporabe člena 12 Direktive 2004/80, ki ga je treba razlagati v okviru navedene direktive kot take, pri tem pa upoštevati tudi precej zapleteno zgodovino nastanka te direktive (B). Nazadnje bom predstavil nekaj jedrnatih ugotovitev v zvezi z drugim vprašanjem, ki ga je postavilo predložitveno sodišče (C).

20.

Italijanska vlada trdi, da je bila nasprotni stranki v postopku s kasacijsko pritožbo odškodnina iz nacionalne sheme že dodeljena. Dejansko se zdi, da se je nacionalna shema, ( 7 ) ko je bila (z zamudo) končno sprejeta, uporabljala retroaktivno, in sicer za žrtve nasilnih naklepnih kaznivih dejanj, storjenih po 30. juniju 2005, kot to določa člen 18(2) Direktive 2004/80. Tako naj bi nasprotna stranka že prejela fiksni znesek v višini 4800 EUR. Zato naj bi ta predlog za sprejetje prehodne odločbe postal brezpredmeten. Sodišče bi ga torej moralo zavreči in ugotoviti, da nanj ni treba odgovoriti.

21.

To trditev je treba na kratko obravnavati. Zdi se mi dokaj jasno, da ima nasprotna stranka še vedno interes za nadaljevanje postopka, saj pred predložitvenim sodiščem zahteva odškodnino, ki je višja od te, ki jo je že prejela v skladu z nacionalno shemo. Nasprotna stranka v ta namen v bistvu navaja dva razloga. Prvič, zatrjuje, da je država odgovorna za nepravočasen oziroma nepopoln prenos Direktive 2004/80, kot izhaja iz sodne prakse na podlagi sodbe Francovich ( 8 ). Drugič, trdi, da odškodnine, ki ji je bila dodeljena v skladu z italijansko shemo, zaradi razmeroma nizkega zneska (4800 EUR) ni mogoče šteti za „pošteno in primerno“ odškodnino v smislu Direktive 2004/80.

22.

Navedeni trditvi, ki se odražata v vprašanjih predložitvenega sodišča, pa še kako zahtevata odgovor Sodišča. Zato se bom zdaj posvetil vsebinski obravnavi obeh vprašanj za predhodno odločanje.

23.

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je država članica, ki ni prenesla Direktive 2004/80, lahko odgovorna za nepogodbeno škodo žrtvam nasilnih naklepnih kaznivih dejanj, ki prebivajo v tej državi članici, čeprav se Direktiva 2004/80 uporablja le za čezmejne položaje, kadar nacionalno pravo te države članice nasprotuje obrnjeni diskriminaciji.

24.

Menim, da bi bilo treba to vprašanje preoblikovati tako: ali Direktiva 2004/80, zlasti pa člen 12(2) te direktive, državam članicam nalaga, da uvedejo nacionalno shemo odškodnin, ki velja za vse žrtve nasilnih naklepnih kaznivih dejanj, storjenih na njihovem ozemlju, kar zajema tudi položaje, ki niso čezmejni?

25.

Naj spomnim, da v času, ko je bila nasprotna stranka – ki prebiva v Italiji – žrtev zadevnega nasilnega kaznivega dejanja, Italija še ni prenesla Direktive 2004/80, čeprav se je rok za prenos že iztekel. Ko pa je Italija Direktivo 2004/80 končno prenesla, je nasprotna stranka prejela odškodnino v skladu z na novo vzpostavljeno nacionalno shemo odškodnin. Ta shema se je uporabljala retroaktivno in za vse žrtve, to je tudi za žrtve, ki so prebivale v Italiji.

26.

Predložitveno sodišče v teh okoliščinah meni, da nasprotna stranka od Italije ne more (neposredno) zahtevati povračila škode zaradi nepravočasnega prenosa Direktive 2004/80. Ta direktiva po mnenju predložitvenega sodišča državam članicam nalaga vzpostavitev sheme odškodnin zgolj za žrtve nasilnih naklepnih kaznivih dejanj v čezmejnih položajih. V primeru nasprotne stranke pa ni šlo za tak položaj: žrtev je namreč prebivala v Italiji, kjer je bilo kaznivo dejanje tudi storjeno. Zadevni položaj je bil torej v celoti omejen na ozemlje te države članice. Zato se predložitveno sodišče sprašuje, ali bi bilo mogoče nepogodbeno odgovornost Italije kljub temu uveljavljati na drugi podlagi, in sicer na podlagi dejstva, da italijansko pravo prepoveduje obrnjeno diskriminacijo.

27.

Na to vprašanje bi bilo treba nujno odgovoriti nikalno: če pravo Unije določenega položaja ne ureja, potem ni mogoče govoriti o kršitvi tega prava, posledično pa pravo Unije ne more biti podlaga za kakršno koli nepogodbeno odgovornost države članice. ( 9 ) Če že, bi takšna odgovornost lahko nastala na podlagi nacionalnega prava, če in kolikor so nacionalni organi kršili določbe nacionalnega prava (na primer prepoved obrnjene diskriminacije).

28.

Izid poleg tega ne bi bil prav nič drugačen, če bi v to razmišljanje vključili načelo prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva, na katero se v predlogu za sprejetje predhodne odločbe sklicuje predložitveno sodišče. V zvezi s tem je treba opozoriti, da se to načelo (določeno v členu 18 PDEU in členu 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina)) uporablja le v položajih, ki jih ureja pravo Unije. Kadar pa se upoštevne določbe Unije nanašajo le na čezmejne položaje in tako državam članicam prepuščajo urejanje povsem notranjih položajev, tega načela ni mogoče uporabiti. Glede na trenutno stanje prava Unije je naloga nacionalnega prava, da po potrebi odpravi morebitni učinek obrnjene diskriminacije v teh položajih. ( 10 )

29.

Ob upoštevanju navedenega je bistveno vprašanje, ki se postavlja v okviru prvega vprašanja Corte Suprema di Cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče), drugačno, in sicer ali je predpostavka, na kateri temelji prvo vprašanje predložitvenega sodišča, dejansko pravilna: ali se Direktiva 2004/80, zlasti pa njen člen 12, uporablja zgolj v čezmejnih položajih, ne pa tudi v povsem notranjih položajih?

30.

Nasprotna stranka v okviru tega postopka predlaga, naj se na zadnjenavedeno vprašanje odgovori nikalno, medtem ko italijanska vlada in Komisija predlagata ravno nasprotno. Obe strani trdita, da besedilo, namen in zgodovina nastanka Direktive 2004/80 potrjujejo njuno stališče. Obe strani se v podporo svojim stališčem sklicujeta tudi na nekatere sodbe Sodišča.

31.

V nadaljevanju bom najprej pojasnil, zakaj besedilo in notranja sistematika Direktive 2004/80 nista jasna in zakaj, če ju obravnavamo samostojno, ne ponujata odgovora na to vprašanje (1). Nato bom skušal opredeliti cilj (ali cilje), ki ga (jih) je želel zakonodajalec Unije uresničevati s sprejetjem Direktive 2004/80, zlasti pa člena 12(2) te direktive, pri čemer bom obravnaval uvodne izjave te direktive (2) in pripravljalne dokumente (3). Zatem bom preučil pravno podlago Direktive 2004/80 (4) in sodno prakso Sodišča (5), da bi preveril, ali bi bilo mogoče iz teh elementov razbrati kakršna koli dodatna pojasnila.

32.

Po opravljeni presoji bom moral vseeno priznati, da jasnega odgovora na zastavljeni vprašanji po mojem mnenju ni mogoče podati. Še vedno je namreč mogoče zagovarjati obe predlagani razlagi. Zato bom za konec navedel tri dodatne ustavnopravne trditve, na podlagi katerih bom Sodišču po tehtnem premisleku predlagal, naj sledi razlagi, ki jo predlaga nasprotna stranka (6).

33.

Prvič, italijanska vlada in Komisija trdita, da je člen 12 Direktive 2004/80 kot celota jasen glede tega, da državam članicam nalaga, da vzpostavijo sheme odškodnin samo za čezmejne položaje. Njegov odstavek 1 naj bi se izrecno nanašal na čezmejne položaje. Nenavadno naj bi bilo, če bi se drugi odstavek te določbe razlagal tako, da bi imel širše področje uporabe od prvega.

34.

Ta trditev ni prepričljiva.

35.

Člen 12(1) Direktive 2004/80 določa: „Predpisi o dostopu do odškodnine v čezmejnih primerih, določeni s to direktivo, delujejo na podlagi shem držav članic glede odškodnine žrtvam nasilnih naklepnih kaznivih dejanj, storjenih na njihovem ozemlju.“ Člen 12(2) Direktive 2004/80 pa določa: „Vse države članice zagotovijo, da njihovi nacionalni predpisi zagotavljajo obstoj sheme odškodnin žrtvam nasilnih naklepnih kaznivih dejanj, storjenih na njihovem ozemlju, ki žrtvam zagotavlja pošteno in primerno odškodnino.“

36.

V prvem odstavku te določbe je navedeno le, da je treba sistem sodelovanja, ki se s to direktivo vzpostavlja za zagotovitev odškodnine za čezmejna kazniva dejanja (določen v členih od 1 do 11 Direktive 2004/80), „vsaditi“ v nacionalne sheme odškodnin. V tej določbi je zgolj navedeno, da so pravila, ki jih določa ta direktiva, „dodatek“ k nacionalnim shemam odškodnin, ki jih države članice uporabljajo za žrtve nasilnih naklepnih kaznivih dejanj, storjenih na njihovem ozemlju.

37.

Besedilo člena 12(2) nato nadgrajuje to trditev, saj je v njem dodano, da morajo države članice imeti vzpostavljeno shemo odškodnin žrtvam nasilnih naklepnih kaznivih dejanj, storjenih na njihovem ozemlju. Če na nacionalni ravni na samem začetku ne bi obstajalo nič, potem seveda pravila, določena v poglavju I Direktive 2004/80, ne bi imela podlage, na katero bi se lahko oprla.

38.

Na besedilni ravni ta določba ne vsebuje nobenega elementa, zaradi katerega bi bilo področje uporabe člena 12 omejeno samo na čezmejne položaje. Zato je razlaga drugega odstavka te določbe, kot jo predlaga nasprotna stranka, in sicer da državam članicam nalaga vzpostavitev shem za žrtve vseh„nasilnih naklepnih kaznivih dejanj, storjenih na njihovem ozemlju“, z vidika besedila navedene določbe povsem upravičena. Prav tako ne povzroča nikakršne notranje nedoslednosti pri razlagi člena 12 Direktive 2004/80.

39.

Drugič, italijanska vlada in Komisija menita, da iz člena 1 Direktive 2004/80 izhaja, da je obveznost vzpostavitve nacionalnih sistemov odškodnin omejena na čezmejne položaje. Ta določba naj bi državam članicam nalagala, naj zagotovijo, da ima prosilec pravico, da zaprosi za odškodnino za „nasilno naklepno kaznivo dejanje, storjeno v državi članici, ki ni država članica njegovega stalnega prebivališča“. ( 11 ) Splošneje, to stališče naj bi po mnenju italijanske vlade in Komisije potrjeval preostanek Direktive: nesporno naj bi bilo, da sistem sodelovanja, ki se z Direktivo vzpostavlja za olajšanje dostopa do odškodnine, zadeva samo žrtve kaznivih dejanj v čezmejnih položajih.

40.

Te trditve so po mojem mnenju pravilne, kar zadeva razlago poglavja I Direktive 2004/80. V zvezi s področjem uporabe poglavja II in njegovega člena 12 pa niso prepričljive.

41.

Za začetek moram poudariti, da Direktiva 2004/80 – za razliko od številnih drugih aktov – v prvem členu oziroma prvih členih ne vsebuje nobene določbe, s katero bi se predpisal namen ali predmet te direktive, razmejilo njeno področje uporabe in/ali opredelil pomen uporabljenih pojmov. Člen 1 ni del nekega uvodnega poglavja, ki bi bilo, na primer, opredeljeno kot „splošne določbe“ in ki bi se uporabljalo za celoten zakonodajni akt. Člen 1 je dejansko že del poglavja I (členi od 1 do 11), naslovljenega „Dostop do odškodnine v čezmejnih primerih“. Temu poglavju sledi poglavje II, naslovljeno „Nacionalne sheme odškodnin“ (ki vsebuje zgolj člen 12).

42.

Zato ne razumem, kako bi se lahko uvodne določbe enega poglavja zakonodajnega akta ob upoštevanju katerega koli običajnega pravila ali merila za razlago zakonov uporabile za omejevanje področja uporabe drugih poglavij istega akta. Člen 1 se nanaša zgolj na sistem sodelovanja, določen v poglavju I te direktive. Po drugi strani pa je mogoče obstoj dveh ločenih poglavij zlahka razumeti kot znak, da vsako izmed teh poglavij ureja drug vidik prava, uvedenega z Direktivo 2004/80. Če je tako, potem je mogoče, kot trdi nasprotna stranka, Direktivo 2004/80 dejansko razlagati tako, da državam članicam nalaga dve ločeni obveznosti: (i) vzpostavitev sistema sodelovanja za olajšanje dostopa do odškodnine v čezmejnih položajih in (ii) vzpostavitev nacionalne sheme odškodnin, ki se uporabi v primeru vsakega nasilnega naklepnega kaznivega dejanja.

43.

Tretjič, dodatna potrditev te trditve izhaja tudi iz člena 18 Direktive 2004/80, ki določa dva različna roka za njen prenos: enega (zgodnejšega) za prenos člena 12(2) in drugega (poznejšega) za preostanek Direktive. ( 12 ) Ta določba nedvomno kaže na avtonomnost oziroma samostojnost člena 12(2) Direktive 2004/80. Če naj bi nacionalne sheme zgolj omogočile učinkovito delovanje sistema, vzpostavljenega na podlagi drugih določb Direktive 2004/80, potem bi bilo težko razumeti logiko, na kateri temelji ta razlika v zvezi z roki.

44.

Četrtič, naslov Direktive 2004/80 je direktiva „o odškodnini žrtvam kaznivih dejanj“. To torej ni „direktiva o odškodnini žrtvam kaznivih dejanj v čezmejnih položajih“ ali „direktiva o sodelovanju na področju odškodnin žrtvam kaznivih dejanj“ ali – kot je na neki točki zakonodajnega postopka predlagalo predsedstvo Sveta – „direktiva o olajšanju dodeljevanja odškodnin žrtvam kaznivih dejanj“. ( 13 ) Vsi izmed navedenih naslovov bi bili nedvomno primernejši za akt, ki bi urejal zgolj čezmejne položaje.

45.

Ta trditev se morda res zdi formalistična ali razmeroma nepomembna. Vendar je v naslovu te direktive dejansko povzeto besedilo člena 12(2) Direktive 2004/80. Navedeni člen se nanaša na obstoj „shem[e] odškodnin žrtvam nasilnih naklepnih kaznivih dejanj, storjenih na njihovem ozemlju“ (brez vsakršne opredelitve ali omejitve) in na „žrtve“ (ponovno brez vsakršne opredelitve ali omejitve). Poleg tega bi se moral krovni naslov Direktive 2004/80, v nasprotju s členom 1 te direktive, ki se uporablja le v okviru poglavja I, nedvomno nanašati na celotno Direktivo, ne pa le na eno od poglavij.

46.

Petič in zadnjič, če bi bil člen 12 zgolj določba s pomožno funkcijo ali procesne narave, kot v bistvu trdita Komisija in italijanska vlada, bi bil lahko z vidika notranje sistematike obravnavane direktive tudi del poglavja III Direktive (naslovljenega „Izvedbene določbe“). Vendar je ta določba obveljala za dovolj pomembno, da si je zaslužila posebno poglavje (poglavje II), ki nosi „materialnopravni“ naslov („Nacionalne sheme odškodnin“).

47.

Menim, da besedilo in notranja sistematika Direktive 2004/80, če se obravnavata samostojno, govorita v prid razlagi, ki jo predlaga nasprotna stranka. Vendar to vprašanje zagotovo postane bolj zapleteno, ko se posvetimo obravnavi namena in ciljev obravnavanega akta, kolikor jih je mogoče razbrati iz analize uvodnih izjav te direktive (2) in zakonodajnega postopka, ki je privedel do njenega sprejetja (3).

48.

Obe strani trdita, da je področje uporabe člena 12 Direktive 2004/80 bolj jasno, če upoštevamo cilje, ki jim je s sprejetjem te direktive sledil zakonodajalec Unije, kot ponazarjajo nekatere konkretne uvodne izjave iz preambule tega akta.

49.

Edina težava, ki se pojavlja v zvezi s to trditvijo, je, da se strani v podkrepitev svojih navedb sklicujeta na različne uvodne izjave. Še bolj zaskrbljujoče pa je to, da imata obe strani na nek način prav. Nejasnost, ki je značilna za člene Direktive 2004/80, se odraža tudi v uvodnih izjavah. Zdi se, da analiza uvodnih izjav še zdaleč ne zagotavlja pojasnil glede razlage člena 12 Direktive 2004/80, ampak kvečjemu ustvarja še večjo negotovost.

50.

Če poenostavim, cilje, določene v posameznih uvodnih izjavah v preambuli Direktive 2004/80, je mogoče kljub nekolikšni nedoločnosti nekaterih izmed njih razdeliti v tri različne skupine: ( 14 ) (i) pomoč žrtvam v čezmejnih položajih; (ii) prosto gibanje oseb in prosti pretok storitev; (iii) zaščita žrtev kaznivih dejanj v okviru kazenskega postopka.

51.

Prvič, kot trdita italijanska vlada in Komisija, naj bi prva skupina uvodnih izjav kazala na to, da je Direktiva 2004/80 namenjena zgolj uvedbi pravil glede dostopa do odškodnine v čezmejnih položajih. Navedeni stranki imata z uporabo pojma „čezmejni položaji“ v mislih tiste položaje, v katerih žrtev kaznivega dejanja prebiva v državi članici, ki ni država članica, v kateri je bilo kaznivo dejanje storjeno.

52.

V zvezi s tem se navedeni stranki sklicujeta zlasti na uvodni izjavi 1 in 2. V uvodni izjavi 1 je navedeno: „Eden od ciljev Evropske [unije] je odprava ovir prostega pretoka [za prosto gibanje] oseb in [prosti pretok] storitev med državami članicami“. ( 15 ) Sklicevanje na prosto gibanje oziroma prosti pretok je dopolnjeno z uvodno izjavo 2, v kateri je navedeno: „Sodišče [Evropske unije] je v primeru Cowan odločilo, da je, kadar zakonodaja [Unije] fizični osebi zagotavlja prost prehod v drugo državo članico, zaščita te osebe pred škodo v zadevni državi članici na enaki osnovi, kot velja za državljane in prebivalce te države, posledica takšnega prostega gibanja. Ukrepi za olajšanje dodeljevanja odškodnine žrtvam kaznivih dejanj naj pripomorejo k uresničevanju tega cilja.“ ( 16 )

53.

Italijanska vlada in Komisija poleg tega poudarjata, da se uvodne izjave 11, 12, in 13 (izrecno ali posredno) nanašajo na položaje, v katerih je kaznivo dejanje storjeno v državi članici, ki ni država članica, v kateri prebiva žrtev tega kaznivega dejanja. Prav tako dodajata, da naj bi bilo sprejetje Direktive 2004/80 z vidika sorazmernosti in subsidiarnosti v uvodni izjavi 15 utemeljeno le s sklicevanjem na potrebo po „olajšan[ju] dostopa do odškodnine v čezmejnih primerih žrtvam kaznivih dejanj zaradi čezmejnih elementov“. Takšna utemeljitev bi lahko nedvomno veljala za neustrezno, če akt ne bi bil omejen zgolj na urejanje čezmejnih položajev.

54.

Vendar menim, da besedilo navedenih uvodnih izjav ni jasno, čeprav vsebuje številne sklice na čezmejne primere. Po mojem mnenju bi bilo mogoče le uvodno izjavo 15 šteti za jasen pokazatelj, da je zakonodajalec Unije nameraval omejiti področje uporabe Direktive 2004/80. Čeprav se morda na prvi pogled zdi drugače, ostale uvodne izjave ne zagotavljajo tako nedvoumne podpore stališču, ki ga zagovarjata italijanska vlada in Komisija. Poleg tega se uvodne izjave 11, 12 in 13 očitno nanašajo na sistem sodelovanja, ki se vzpostavlja v poglavju I Direktive 2004/80. Zato v zvezi s pravilno razlago člena 12 te direktive razkrivajo le malo.

55.

Drugič, „čezmejni položaji“, na katere se sklicujeta italijanska vlada in Komisija (to so položaji, v katerih je žrtev kaznivega dejanja uveljavila svojo pravico do prostega gibanja), ne vključujejo vseh možnih „čezmejnih položajev“, ki bi jih Direktiva 2004/80 glede na svoj namen lahko zajemala.

56.

Ta namen pride do izraza, če se osredotočimo na uvodno izjavo 1 (v kateri je izpostavljeno, da je odprava ovir za prosto gibanje oseb in prosti pretok storitev eden od ciljev Evropske unije) v povezavi s splošnim besedilom drugih uvodnih izjav. Natančneje, v uvodni izjavi 10 je navedeno: „Žrtve kaznivih dejanj od storilca pogosto ne bodo mogle dobiti odškodnine, ker storilec lahko nima zadostnih sredstev, da izpolni sodbo o denarni odškodnini, ali ker se storilca ne da identificirati ali preganjati.“

57.

Če sprejmemo, da je v besedilu uvodne izjave 10, deloma pa tudi uvodnih izjav 7 in 1, pojasnjeno, zakaj je zakonodajalec Unije menil, da je ukrepanje na tem področju potrebno, potem iz te razlage izhaja še ena vrsta čezmejnega položaja: to ni le položaj „potujoče žrtve“, ampak tudi položaj „potujočega storilca“. Precej pogosto se namreč zgodi, da gre v položaju, v katerem žrtve nasilnih naklepnih kaznivih dejanj od storilca morda ne bodo mogle dobiti odškodnine in bodo zato še posebej potrebovale zaščito, da bi se odpravile ovire za prosto gibanje oseb, pravzaprav za položaj, v katerem je pravico do prostega gibanja uveljavil storilec. V takšnih položajih se lahko storilec dejansko še lažje izogne preiskavam ali pobegne, in sicer tako, da se enostavno vrne v državo svojega prebivališča.

58.

Zato dejstvo, da je v uvodnih izjavah 1 in 2 izpostavljena povezava med Direktivo 2004/80 in prostim gibanjem, ne govori nujno v prid tako ozkemu področju uporabe te direktive, kot ga zagovarjata italijanska vlada in Komisija. Obstajajo nekatera čezmejna kazniva dejanja, ki bi bila, če sprejmemo njuno stališče, v vsakem primeru „izpuščena“, kar bi bilo le stežka združljivo z logiko te direktive, ki je očitno namenjena zaščiti žrtev.

59.

Uvodni izjavi 1 in 2 zato načeloma in vsaj izrecno ne izključujeta širšega pojmovanja „čezmejnih“ položajev. Ta pojem bi tako zajemal položaje, v katerih pravico do prostega gibanja uveljavi bodisi žrtev bodisi storilec.

60.

To stališče bi bilo tudi v skladu z uvodno izjavo 7. V tej uvodni izjavi, ki se posebej nanaša na obveznost držav članic, da vzpostavijo nacionalno shemo odškodnin, je navedeno: „S to direktivo se vzpostavlja sistem sodelovanja za olajšan dostop do odškodnine žrtvam kaznivih dejanj v čezmejnih primerih, ki naj deluje na podlagi shem držav članic o odškodninah žrtvam nasilnih naklepnih kaznivih dejanj, storjenih na njihovem ozemlju […]“. ( 17 )

61.

Tretjič in zadnjič, obstaja pa še ena skupina uvodnih izjav, ki očitno potrjuje stališče, ki ga zagovarja nasprotna stranka. Besedilo posameznih uvodnih izjav Direktive 2004/80 namreč vsebuje izraze ali besedne zveze, ki tako kot člen 12(2) krepko presegajo zgolj čezmejne položaje. Zdi se, da ti deli besedila izhajajo iz splošnejšega cilja zakonodajalca Unije, ki je zagotoviti pomoč žrtvam kaznivih dejanj.

62.

Po podrobnejšem pregledu besedila uvodne izjave 10 se izkaže, da ga je mogoče razumeti tako, da gre celo dlje od tega, kar je bilo navedeno zgoraj. V besedilu te uvodne izjave namreč ni nobenega elementa, ki bi njeno veljavnost omejeval na čezmejne položaje: ta uvodna izjava se preprosto nanaša na to, da morajo žrtve kaznivih dejanj imeti možnost dobiti odškodnino brez vsakršnih ozemeljskih omejitev.

63.

Poleg tega in še pomembneje, v uvodni izjavi 6 je navedeno, da imajo „[ž]rtve kaznivih dejanj v Evropski uniji pravico do poštene in primerne odškodnine za poškodbe, ki so jih utrpele, ne glede na to, kje v Evropski uniji je bilo storjeno kaznivo dejanje“. ( 18 )

64.

V tem smislu tudi sklicevanje na „zgodovinsko“ ozadje Direktive 2004/80 v uvodnih izjavah od 3 do 6 ter v uvodni izjavi 8 kaže na širše področje uporabe te direktive. Instrumenti, navedeni v teh uvodnih izjavah ( 19 ), se nikakor niso „osredotočali na notranji trg“. Ravno nasprotno, ti instrumenti so se večinoma nanašali na uresničevanje ciljev, ki so bolj značilni za določbe, povezane z območjem svobode, varnosti in pravice. Zato se zdi, da bi bila direktiva, katere namen je, četudi asimetrično, zaščititi vse žrtve kaznivih dejanj v Evropski uniji ne glede na njihovo državljanstvo ali prebivališče, bolj v skladu s temi cilji.

65.

Natančneje, če si pobliže pogledamo uvodne izjave od 3 do 6, ki so glede na vrstni red in vsebino precej splošne in veljajo za celoten zakonodajni akt, se izkaže, da se v njihovem besedilu uporabljajo izrazi in utemeljitve, ki jih je mogoče običajno zaslediti v ukrepu, povezanem z območjem svobode, varnosti in pravice. V navedenih uvodnih izjavah ni ničesar, kar bi kazalo na to, da so v njih obravnavani elementi omejeni zgolj na čezmejne položaje, v katerih se žrtve kaznivih dejanj znajdejo v državi, ki ni država članica njihovega prebivališča.

66.

Podrobna preučitev uvodnih izjav Direktive 2004/80 torej ne daje odgovora na vprašanja glede razlage. Pravzaprav jih še dodatno poglablja. Na tej točki si je treba pri iskanju pojasnila glede tega, kako je tako dvoumen pravni akt Unije sploh nastal, pomagati s pripravljalnimi dokumenti.

67.

Podobno kot v prejšnjem oddelku tako italijanska vlada in Komisija na eni kot tudi nasprotna stranka na drugi strani trdijo, da pripravljalni dokumenti za sprejetje Direktive 2004/80 govorijo v prid njihovi razlagi člena 12 te direktive.

68.

Na podlagi dokumentacije iz spisa je mogoče to „dolgo in vijugasto pot“, ki je privedla do sprejetja Direktive 2004/80, povzeti, kot sledi v nadaljevanju.

69.

Prvotni predlog direktive Sveta o odškodnini žrtvam kaznivih dejanj (v nadaljevanju: predlog), ki ga je Komisija predstavila leta 2003 ( 20 ), je bil namenjen uresničevanju dveh ločenih ciljev, ki ju je Komisija označila za „močno prepletena“. ( 21 )

70.

Prvi cilj je bil zagotoviti, da bi vsi državljani Unije in vsi posamezniki, ki v Uniji zakonito prebivajo, prejeli ustrezno odškodnino za škodo, ki so jo utrpeli, če so bili žrtve kaznivega dejanja na ozemlju celotne Evropske unije. Ta cilj naj bi se uresničeval z oblikovanjem minimalnega standarda za državno odškodnino žrtvam kaznivih dejanj.

71.

Drugi cilj je bil zagotoviti, da čezmejni položaji v praksi ne bi negativno vplivali na možnosti, ki jih imajo žrtve kaznivih dejanj za pridobitev državne odškodnine. Zato je bilo nujno „olajšati dostop do odškodnine v položajih, v katerih je bilo kaznivo dejanje storjeno v drugi državi članici, v kateri žrtev kaznivega dejanja ne prebiva“. Ta cilj naj bi se uresničeval z vzpostavitvijo sistema sodelovanja med organi držav članic, ki bi žrtvam omogočil vložitev prošnje pri organu v državi članici prebivališča.

72.

Ta dva cilja sta bila najprej navedena v členu 1 predloga, ki je določal: „Cilj te direktive je oblikovati minimalni standard za odškodnino žrtvam kaznivih dejanj in olajšati dostop do takšne odškodnine v čezmejnih položajih.“ ( 22 ) Oba cilja sta se potem odražala v zgradbi predloga direktive, ki je vsebovala dva ločena oddelka, in sicer enega za vsakega od obeh ciljev. Oddelek 1 (členi od 2 do 15) je urejal „minimalne standarde za odškodnino žrtvam kaznivih dejanj“, medtem ko se je oddelek 2 (členi od 16 do 23), ki je bil nadgradnja prvega oddelka, nanašal na „dostop do odškodnine v čezmejnih položajih“. ( 23 )

73.

Vendar ta predlog v Svetu ni prejel soglasne podpore. ( 24 ) Kljub temu je bilo široko soglasje doseženo glede tistega dela predloga, ki se je nanašal na sistem sodelovanja v čezmejnih primerih. Predsedstvo Sveta je za premostitev teh težav pripravilo kompromisni predlog, s katerim je spremenilo prvotni predlog Komisije (v nadaljevanju: kompromisni predlog). ( 25 ) V kompromisnem predlogu je bila predvidena ohranitev določb o čezmejnih položajih (oddelek 2), ne pa tudi določb o minimalnih standardih (oddelek 1). Zadnjenavedeni oddelek naj bi nadomestila ena sama določba: člen A, ki je pozneje postal člen 12. Člen A je državam članicam nalagal vzpostavitev nacionalnih shem, da bi zagotovile učinkovito delovanje čezmejnega sistema odškodnin, ( 26 ) obenem pa je institucijam Unije pustil proste roke pri prihodnjem oblikovanju minimalnih standardov glede odškodnin. ( 27 ) Kompromisni predlog je nato postal podlaga za direktivo, ki je bila na koncu sprejeta.

74.

S tega vidika se zdi, da pripravljalni dokumenti načeloma potrjujejo trditve, ki sta jih navedli italijanska vlada in Komisija. Zlasti na podlagi kompromisnega predloga bi bilo mogoče dejansko sklepati, kot je vztrajno zatrjevala Komisija, da je bila vzpostavitev nacionalnih shem zasnovana (zgolj) kot instrument za zagotavljanje učinkovitega delovanja tega sistema v smislu dostopa do odškodnine v čezmejnih položajih.

75.

Vendar se v zvezi s to trditvijo Komisije pojavljajo tri težave.

76.

Prvič in najpomembneje, ta „omejeni instrumentalizem“ ni jasno razviden iz besedila, kakor je bilo sprejeto. Mimogrede, jasno ni razviden niti iz besedila kompromisnega predloga. Če pa smo že pri tem, v besedilu oddelka C tega dokumenta (točke od 13 do 16) je na začetku poudarjeno, da je bilo pomembno po terorističnih napadih leta 2004 v Madridu žrtvam kaznivega dejanja jasno sporočiti, da se ukrepi v zvezi z njihovimi odškodninami sprejemajo na ravni Unije. ( 28 ) V tem besedilu je nato ponovno opozorjeno na neobstoj soglasja v smislu tedanjega člena 308 ES, v nadaljevanju pa zgolj navedeno, da morajo vse države članice vzpostaviti „shemo odškodnin“, ki pa nikakor ni bila omejena zgolj na čezmejne položaje. ( 29 )

77.

Drugič, ko je bilo Komisiji na obravnavi postavljeno vprašanje o tem, zakaj je bila državam članicam naložena obveznost vzpostavitve nacionalne sheme odškodnin, čeprav naj bi bila ta domnevno omejena na čezmejna kazniva dejanja, je ta pojasnila, da bi svobodno odločanje držav članic o uporabi različnih shem za čezmejne in notranje položaje v nekaterih primerih lahko povzročilo nepotrebne zaplete.

78.

Kljub temu pa Komisija na vprašanje, ali bi država članica pravilno prenesla Direktivo 2004/80, če bi nacionalno shemo odškodnin omejila zgolj na čezmejna kazniva dejanja, ni podala jasnega odgovora, čeprav je Sodišče pri tem vprašanju vztrajalo. Namesto tega je Komisija neomajno zatrjevala, da se v skladu z edinim pravilnim načinom prenosa člena 12(2) od posamezne države članice ni zahtevalo, da vzpostavi „katero koli shemo odškodnin“ ali „več shem odškodnin“, ampak da vzpostavi le eno shemo odškodnin za vsa nasilna naklepna kazniva dejanja, storjena na ozemlju te države članice.

79.

Vendar je z vidika logike težko vztrajati pri takšnem stališču: nacionalne sheme lahko bodisi zakonito zajemajo zgolj čezmejne položaje (če se država članica odloči, da za kazniva dejanja, storjena v notranjih položajih, ne bo uporabljala nobene sheme odškodnin) bodisi morajo nujno vključevati tudi povsem notranje položaje.

80.

Če pa na zadevo pogledamo z vidika žrtev in njihovih pravic, velja bodisi (1) to, da je treba v skladu s pravom Unije odškodnino predvideti le za žrtve kaznivih dejanj, storjenih zunaj države članice njihovega prebivališča (kar pomeni, da „domače“ žrtve na podlagi prava Unije nimajo nobenih pravic), bodisi (2) to, da imajo države članice obveznost, da zagotovijo eno shemo odškodnin za vse žrtve nasilnih naklepnih kaznivih dejanj, storjenih na njihovem ozemlju (kar pomeni, da pravo Unije v skladu s členom 12(2) pravico do odškodnine podeljuje vsem žrtvam kaznivih dejanj). Tertium non datur: ni mogoče, da bi pravo Unije določalo obveznost v korist vseh posameznikov, ki ji ne ustreza pravica teh posameznikov do izvrševanja te obveznosti.

81.

Tretjič, v vsakem primeru menim, da dokumentacija, ki jo navaja Komisija, ne daje dokončnega in nedvoumnega odgovora na zastavljeno vprašanje. Na podlagi teh dokumentov namreč ni povsem jasno, ali so bila vsa pravila in načela glede minimalnih standardov, ki so bila prvotno vključena v predlog, v celoti črtana iz kompromisnega predloga ali pa je bil zelo majhen del teh standardov na koncu vendarle „stisnjen“ v besedilo člena 12.

82.

V kompromisnem predlogu ni izrecno navedeno, ali se je cilj zaščititi večjo skupino oseb (vključno z žrtvami, ki se niso znašle v čezmejnih položajih) povsem razblinil ali pa je bil njegov obseg zgolj sorazmerno zmanjšan s tem, da je bila državam članicam naložena najmanjša možna obveznost – to je najmanjši skupni imenovalec, ki so ga lahko podprle vse države članice – da zagotovijo „pošteno in primerno odškodnino“ vsem žrtvam kaznivih dejanj. ( 30 )

83.

Poleg tega obstajajo nekateri pripravljalni dokumenti, na katere je opozorila nasprotna stranka – zlasti zapisnika dveh zasedanj Sveta, ki sta potekala po predstavitvi kompromisnega predloga ( 31 ) – ki kažejo na „preživetje“ tega drugega cilja, ki mu sledi Direktiva, in sicer večjo zaščito vseh žrtev nasilnih naklepnih kaznivih dejanj z zagotavljanjem dostopa do poštene in primerne odškodnine ne glede na to, kje v Uniji je bilo kaznivo dejanje storjeno. Za to trditev obstaja nekolikšna podpora, saj so številni preudarki v zvezi s tem „preživeli“ v obliki uvodnih izjav od 3 do 6. ( 32 )

84.

Če povzamem, opis zakonodajnega postopka, ki je privedel do sprejetja Direktive 2004/80, ponazarja, kako je ta tako edinstveno oblikovan akt sploh nastal. Vendar pa ob upoštevanju besedila, ki je bilo na koncu sprejeto, ter kar je enako pomembno, glede na dvoumnost in raznolikost izjav, podanih v okviru samega postopka, tudi tokrat ni jasnega odgovora na vprašanje, katere cilje je želel zakonodajalec Unije uresničevati s sprejetjem Direktive 2004/80 in zlasti člena 12(2) te direktive.

85.

V nadaljevanju se bom posvetil še enemu elementu, o katerem so stranke razpravljale v pisnih in ustnih stališčih, in sicer izbiri pravne podlage – to je člena 308 ES (zdaj člena 352 PDEU) – in vplivu te izbire na področje uporabe Direktive 2004/80. Vendar za razliko od tega, kar so zatrjevale stranke, enostavno ne vidim nobenega argumenta, s katerim bi bilo mogoče njihovo stališče utemeljeno zagovarjati, saj bi se lahko obe vrsti instrumentov sprejeli na podlagi člena 308 ES.

86.

Komisija je v svojem predlogu pojasnila, da mora obravnavana direktiva temeljiti na členu 308 ES. Ta akt je bil sicer tesno povezan z notranjim trgom, vendar je njegov predmet presegal ta okvir, saj je zadeval tudi prosto gibanje oseb na splošno in nacionalno civilnopravno zakonodajo, to je področja, ki so bila takrat urejena v tretjem delu, naslov IV, Pogodbe ES ( 33 ) (zdaj tretji del, naslov V, PDEU) ( 34 ). Vendar – kot navaja Komisija – nobena izmed določb iz naslova IV takratni Skupnosti ni podeljevala pristojnosti za določitev pravil, kakršna so bila predvidena v predlogu direktive. Zato je Komisija menila, da bi lahko zakonodajalec Unije izvajal le svoje preostale pristojnosti, ki so Uniji podeljene na podlagi klavzule o fleksibilnosti. ( 35 )

87.

Glede na navedeno ne razumem, kako bi lahko to, da se je pravna podlaga, ki jo je prvotno predlagala Komisija, ohranila (tudi po tem, ko so bile v kompromisni predlog vnesene bistvene spremembe), pritrdilo bodisi stališču italijanske vlade in Komisije bodisi stališču nasprotne stranke. V Direktivi 2004/80 se je kljub črtanju (večine določb) oddelka 1 iz prvotnega predloga ohranila tesna povezava tako z določbami na področju notranjega trga kot tudi z določbami, ki so zdaj del območja svobode, varnosti in pravice. Logika, ki ji je Komisija sledila v prvotnem predlogu, vsaj v zvezi s pravno podlago, se je ohranila tudi v končni različici obravnavane direktive.

88.

Poleg tega ni tudi nobene možnosti za vzvratno razlogovanje, s katerim bi se skušalo s sklicevanjem na pravno podlago iz primarnega prava omejiti (ali razširiti, če smo že pri tem) področje uporabe akta sekundarnega prava, kadar besedilo tega akta sekundarnega prava ne vsebuje nobene tovrstne omejitve.

89.

Prvič, pred kratkim sem posvaril pred takšno uporabo razlage za naknadno omejevanje aktov sekundarnega prava s sklicevanjem na njihovo pravno podlago, pri čemer sem predlagal, da bi moralo biti tovrstno utemeljevanje omejeno na izpodbijanje veljavnosti. ( 36 )

90.

Drugič, tudi če to ne bi bilo tako, bi posebna narava člena 308 ES enostavno preprečila vsako tako „vzvratno sklepanje“, ki je lahko včasih predmet razprave v zvezi z drugimi, konkretnejšimi pravnimi podlagami iz Pogodbe. ( 37 ) V ustavni strukturi Pogodbe je besedilo člena 308 ES (pa tudi člena 352 PDEU, čeprav so mu zdaj dodani nekateri dodatni pogoji) povsem odprto: če je med državami članicami doseženo soglasje, je mogoče sprejeti številne ukrepe, ki niso nikakor omejeni na čezmejne položaje. ( 38 )

91.

Nazadnje, stranke so se v utemeljitev svoje razlage člena 12(2) Direktive 2004/80 sklicevale na več odločb Sodišča. Italijanska vlada in Komisija sta zlasti izpostavili odločbe Sodišča v zadevah Dell’Orto ( 39 ), Giovanardi in drugi ( 40 ) in C ( 41 ). Nasprotna stranka pa se je sklicevala na sodbo Sodišča ( 42 ) in sklepne predloge generalnega pravobranilca Y. Bota ( 43 ) v zadevi Komisija/Italija.

92.

Tudi tokrat nobena izmed strank ne zagovarja stališča, ki bi bilo očitno napačno: sodna praksa namreč vsebuje elemente, ki potrjujejo obe razlagi. Na eni strani drži, da je Sodišče v starejših odločbah, ki so jih izrekali manjši senati Sodišča, sledilo pristopu, ki ga predlagata Komisija in italijanska vlada. Na drugi strani je treba upoštevati tudi poznejšo sodbo, ki jo je veliki senat Sodišča izrekel v zadevi Komisija/Italija.

93.

Po eni strani je Sodišče v zadevi Dell’Orto ugotovilo, da položaj, v katerem je kaznivo dejanje storjeno na ozemlju države članice, v kateri ima žrtev sedež oziroma prebivališče, ne spada na področje uporabe Direktive 2004/80. Po navedbah Sodišča ta direktiva „predvideva […] odškodnino le pri nasilnem naklepnem kaznivem dejanju, storjenem v državi članici, ki ni država članica […] stalnega prebivališča [žrtve]“. ( 44 )

94.

Sodba Giovanardi je dokaj podobna. Sodišče je ugotovilo, da iz člena 1 Direktive 2004/80 izhaja, da je namen te direktive „žrtvam nasilnih naklepnih kaznivih dejanj olajšati dostop do odškodnine v primerih s čezmejnim elementom“, medtem ko ni bilo sporno, da se je postopek pred predložitvenim sodiščem v tej zadevi nanašal na kazniva dejanja, storjena „iz malomarnosti, in še to v popolnoma nacionalnem okviru“. ( 45 )

95.

Zato je obravnavani zadevi dejansko podobna le zadeva C. C je bila žrtev nasilnega kaznivega dejanja v Italiji, ki je zoper predsedstvo sveta ministrov vložila tožbo zaradi opustitve izvajanja Direktive 2004/80. Sodišče se je izreklo za nepristojno za odgovor na vprašanje za predhodno odločanje ( 46 ), ker je ugotovilo, da je bilo kaznivo dejanje storjeno v državi članici, v kateri je žrtev prebivala (Italija). Sodišče je menilo, da ta položaj ob upoštevanju navedenega ne spada na področje uporabe Direktive 2004/80, ampak le na področje nacionalnega prava. Na tej podlagi je Sodišče ugotovilo: „Sodišče […] v položaju, ki je povsem notranji, načeloma ni pristojno odločati o vprašanju, ki ga je postavilo predložitveno sodišče.“ Ker se predložitveno sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ni sklicevalo na prepoved obrnjene diskriminacije, je Sodišče ugotovilo, da očitno ni pristojno za odgovor na predloženo vprašanje. ( 47 )

96.

Po drugi strani pa nedavna sodba velikega senata Sodišča, kot je pravilno navedla nasprotna stranka, spodkopava to navidezno jasnost navedene sodne prakse. Sodišče je v sodbi Komisija/Italija ( 48 ) poskušalo pojasniti pomen in obseg te prejšnje sodne prakse. V točki 49 sodbe je razsodilo, da je v sodbah Dell’Orto, Giovanardi in C ugotovilo, da „sistem sodelovanja, uveden z Direktivo 2004/80, zadeva samo dostop do odškodnine v čezmejnih primerih, ne da bi pri tem izključilo, da člen 12(2) te direktive vsem državam članicam za uresničevanje cilja, ki mu sledi v takih položajih, nalaga, da sprejmejo nacionalno shemo, s katero je zagotovljena odškodnina za žrtve vseh nasilnih naklepnih kaznivih dejanj na njihovem ozemlju“. ( 49 )

97.

Sodišče je nato v točki 50 navedlo, da je „[t]aka razlaga člena 12(2) Direktive 2004/80 […] poleg tega v skladu s ciljem te direktive, da se odpravijo ovire med državami članicami za prosto gibanje oseb in prosti pretok storitev, da bi se izboljšalo delovanje notranjega trga“. ( 50 )

98.

Čeprav je ta obrazložitev nekoliko dvoumna, ( 51 ) pa je Sodišče v sodbi Komisija/Italija izrecno (i) ugotovilo, da področje uporabe člena 12(2) Direktive 2004/80 v prejšnji sodni praksi ni bilo določeno, in (ii) pustilo to vprašanje odprto, ker odgovor nanj ni bil potreben za odločanje o tožbi, ki jo je vložila Komisija.

99.

To je ob upoštevanju narave te zadeve, v kateri je šlo za postopek zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, razumljivo. Komisija je trdila, da Italija ni izpolnila obveznosti iz Direktive 2004/80, kar je obrazložila s tem, da je nacionalna zakonodaja določala shemo odškodnin le za žrtve nekaterih kaznivih dejanj, kot so kazniva dejanja terorizma ali organizirani kriminal, medtem ko ni vzpostavila nobene sheme odškodnin za druga nasilna naklepna kazniva dejanja, kot so posilstvo in druge oblike hudega spolnega nasilja. ( 52 ) Za odločanje o tem konkretnem vprašanju osebno področje uporabe člena 12(2) Direktive 2004/80 ni bilo tako pomembno, saj je bilo, kot je Sodišče na koncu potrdilo v tej sodbi, dokaj jasno, da Italija te direktive ni prenesla ne v zvezi s prvo ne v zvezi z drugo (oziroma z nobeno) skupino žrtev.

100.

Priznati moram, da se le redko zgodi, da sem po preučevanju besedila, okvira, namena, zgodovine nastanka, pa tudi argumentov, povezanih s pravno podlago, na kateri temelji akt prava Unije, bolj ali manj enako zmeden, kot sem bil na samem začetku.

101.

Na kratko, besedilo in notranja logika obravnavanega akta potrjujeta stališče nasprotne stranke. Vendar pa zgodovina nastanka, čeprav ne v celoti, pritrjuje mnenju Komisije in Italijanske republike. Pravna podlaga pa je glede obeh rešitev „agnostična“. V tej igri, ki bi ji lahko rekli „poljubno izberi uvodno izjavo“, lahko vsi dosežemo vse, kar si zadamo: zadostuje že izbira primerne uvodne izjave.

102.

Ko torej vse navedene elemente obravnavamo skupaj, se zdi, da se ta presoja – če uporabim izraz iz sveta športa – konča z „neodločenim izidom“ med dvema rivalskima razlagama člena 12(2) Direktive 2004/80.

103.

Zato sploh ni presenetljivo, da so ne le stranke v postopku v glavni stvari, ampak tudi različna nacionalna sodišča in pravni strokovnjaki v zvezi s tem vprašanjem prišli do različnih ugotovitev. ( 53 ) Zdi se, da določena raznolikost mnenj obstaja celo v samih službah Komisije. ( 54 )

104.

V tako neobičajnem položaju je treba, če ponovno uporabim metaforo s področja športa, izvesti „podaljške“. Sodišču bom tako predstavil tri vidike, ki so širše, ustavne narave.

105.

Prvič, imamo Listino. Kot je poudarjeno v členu 51(2) Listine, ta gotovo ne razširja področja uporabe prava Unije. Vendar se lahko Listina v podaljšku kljub temu uporabi kot pomoč pri razlagi položaja, v katerem se je z aktom sekundarnega prava Unije očitno odprlo področje uporabe prava Unije, vendar je zaradi vse prej kot popolnega oblikovanja zakonodajnega besedila mogočih več enako verjetnih razlag.

106.

Dejstvo, da je bila Direktiva 2004/80 sprejeta, preden je Listina postala del zavezujočega primarnega prava, na to ugotovitev ne vpliva prav veliko. Prvič, za razlago te direktive se prosi danes, v okviru veljavnega prava in v sedanjih okoliščinah. Drugič, seveda je mogoče razpravljati o tem, v kolikšni meri je to, kar je sedaj v obliki pravice kodificirano v Listini, obstajalo že prej, in sicer v obliki splošnega pravnega načela. Tretjič, sama Direktiva 2004/80 izrecno napotuje na Listino. V uvodni izjavi 14 je navedeno: „Ta direktiva upošteva temeljne pravice in ustreza načelom, potrjenim kot splošna načela zakonodaje Skupnosti zlasti z [Listino].“

107.

Po tem, ko je bilo na to vprašanje odgovorjeno, menim, da sploh ni potrebe po poglobljeni razpravi o posameznih pravicah, ki izhajajo iz Listine in ki bi nasprotovale izbiri najožjega možnega področja uporabe člena 12(2). Jasno je, da bi bile v zvezi s tem posebej upoštevne pravice, določene v členu 1 (Človekovo dostojanstvo) in členu 6 (Pravica do svobode in varnosti). Navedeni pravici sta zagotovljeni vsakomur, tako kot je, če se upošteva besedilo Direktive 2004/80, pravica do odškodnine, ki jo imajo žrtve nasilnih naklepnih kaznivih dejanj, storjenih na ozemlju države članice, določena v členu 12(2) te direktive.

108.

Po mojem mnenju sta človekovo dostojanstvo, deloma pa tudi pravica do varnosti, nedotakljivi in nedeljivi pravici. Zaradi njune kategoričnosti in brezpogojnosti tako nujno predpostavljata enako dostojanstvo in enako varstvo pravice do varnosti, ne da bi bila za to potrebna vzporedna uporaba člena 21 Listine (prepoved diskriminacije na kateri koli podlagi).

109.

S tega vidika in v tem posebnem zakonodajnem okviru, ki ga zaznamuje precejšnja dvoumnost besedila, v zvezi s katerim je treba podati razlago, menim, da ni nobene potrebe po načenjanju vprašanja glede tega, ali člen 21 Listine bodisi sam po sebi bodisi v povezavi s členom 1 Listine vsebuje prepoved obrnjene diskriminacije ali ne. Zaradi zelo konkretne vsebine akta sekundarnega prava, ki ga je treba v obravnavani zadevi razlagati, člena 1 in 6 Listine že sama po sebi zagotavljata mnogo razlogov za to, naj se tehtnica pri razlagi člena 12(2) Direktive 2004/80 prevesi v eno smer.

110.

Drugič, člen 21 Listine pa bi se lahko vseeno izkazal za upošteven v nekoliko drugačnem okviru, in sicer v zvezi z morebitno diskriminacijo med različnimi čezmejnimi scenariji ter razlikovanjem med različnimi vrstami gibanja in neobstojem gibanja.

111.

Če bi Direktivo 2004/80 razlagali tako, kot predlagata italijanska vlada in Komisija, bi bilo različno obravnavanje pridržano za dve vrsti položajev, ki vključujeta čezmejne elemente: v prvem položaju je žrtev tista, ki je uveljavila svojo pravico do prostega gibanja („potujoča žrtev“), v drugem položaju pa je to pravico uveljavil storilec („potujoči storilec“). ( 55 )

112.

V obeh položajih obstaja verjetnost, da se bo žrtev kaznivega dejanja pri pridobivanju odškodnine od storilca soočila z ovirami, ki bodo večje, kot so običajno. Dober primer tega je lahko tudi obravnavana zadeva: storilca kaznivega dejanja sta državljana Romunije, ki sta po tem, ko jima je bila izrečena obsodilna sodba, pobegnila. Če je torej cilj te direktive zagotavljati pomoč žrtvam kaznivih dejanj zaradi spodbujanja prostega gibanja oseb, ali ne bi bilo treba teh dveh položajev vsaj v smislu člena 12(2) Direktive 2004/80 obravnavati podobno, glede na to, da je takšna razlaga na podlagi besedila te določbe očitno mogoča? ( 56 )

113.

Poleg tega je v skladu s členom 3(2) PDEU eden od ciljev Unije „nudi[ti] svojim državljanom območje svobode, varnosti in pravice brez notranjih meja, na katerem je […] zagotovljeno prosto gibanje oseb“. Vendar si je te plemenite sanje o območju brez notranjih meja težko razlagati kot enostranski pristop, v okviru katerega ta odprtost, zapovedana od zgoraj navzdol, ne bi bila pospremljena s pripadajočo mero obveznosti in odgovornosti. Pri tem ne gre spregledati, da se zaradi povečanega obsega prostega gibanja oseb neizogibno ustvarjajo nekateri negativni zunanji učinki oziroma, povedano drugače, socialni stroški.

114.

Zato bi zelo ozka razlaga člena 12(2) Direktive 2004/80, ki jo predlagata italijanska vlada in Komisija, pomenila, da je obravnavani akt namenjen uresničevanju precej enodimenzionalnega spodbujanja prostega gibanja oseb, in sicer krepitvi položaja nekaterih žrtev čezmejnih kaznivih dejanj, medtem ko bi bil položaj ostalih žrtev spregledan, čeprav lahko prosto gibanje oseb zlahka povzroči negativne učinke tudi na ta položaj.

115.

Če pa bi sledili širši razlagi člena 12(2) Direktive 2004/80, ki jo predlaga nasprotna stranka, do takšnega različnega obravnavanja obeh vrst čezmejnih položajev ne bi prišlo. V skladu s to določbo bi namreč morale države članice vzpostaviti shemo za vse žrtve kaznivih dejanj ne glede na kraj njihovega prebivališča.

116.

Temu problematičnemu različnemu obravnavanju bi se bilo mogoče izogniti tudi, če bi se pojem „čezmejni“ položaji lahko razlagal širše, in sicer tako, da bi zajemal tudi položaje, v katerih je pravico do prostega gibanja uveljavil storilec. Vendar moram priznati, da je tako širše pojmovanje „čezmejnih“ položajev (ali kaznivih dejanj) težko pripisati besedilu člena 12(2) Direktive 2004/80: pojem „čezmejni“ v tej določbi sploh ni uporabljen. ( 57 )

117.

Tretjič in zadnjič, obstaja tudi argument delitve oblasti (oziroma, če uporabim izrazoslovje Unije, institucionalnega ravnovesja) med zakonodajalcem in sodišči Unije. Če se izrazim kar najbolj preprosto, vprašati se je treba, do kolikšne mere naj sodišča Unije spoštujejo domnevni ali resnični zakonodajni namen preteklega zakonodajalca, če ta v sprejeti in veljavni zakonodaji ni nikjer izrecno izražen.

118.

Komisija trdi, da Svet ni imel namena sprejeti niti minimalnih pravil glede odškodnine žrtvam, ki bi presegala položaje, v katerih je kaznivo dejanje storjeno v državi članici, v kateri žrtev ne prebiva. Vendar po mojem mnenju takšnega zakonodajnega namena ni mogoče razbrati ne iz končnega besedila sprejetega zakonodajnega akta ne iz besedila kompromisnega predloga, ki ga je dejansko predlagal Svet. ( 58 )

119.

Vendar tudi če bi predpostavili, da je navedeno stališče pravilno, bi vseeno odsvetoval, da bi tak zakonodajni namen, ki v veljavni zakonodaji ni nikjer jasno izražen, postal odločilen. V primerjavi z razlago zakonov, kot se izvaja v številnih državah članicah, moram priznati, da sem bil vedno precej začuden nad tem, v kolikšni meri se v praksi, ki se uporablja za razlago prava Unije, upošteva volja, ki jo je zakonodajalec izražal skozi zgodovino nastanka nekega akta. Na nacionalni ravni vsekakor obstaja verjetnost, da se bo volja preteklega zakonodajalca preučila, ( 59 ) vendar bolj v smislu prepoznavanja upoštevnih elementov, ki jih morda vsebuje, redko pa bo samodejno upoštevana kot nekaj dokončnega. Na koncu namreč šteje sprejeto besedilo. Zaradi tega pristopa se skušajo v številnih sistemih v imenu prave delitve oblasti do določene mere odmakniti od subjektivne volje zgodovinskega zakonodajnega namena, ki pa ga v veljavnem zakonu ni. ( 60 )

120.

V pravu Unije pa je priprava besedila zakonodajnih aktov v izključni domeni zakonodajalca. Poleg tega zakonodajalec zagotovi dodatne „verodostojne elemente za razlago“ v obliki uvodnih izjav zakonodajnega akta. V skladu z dogmo seveda velja, da uvodne izjave niso zavezujoče. V praksi pa so zadeve precej manj jasne. ( 61 )

121.

V pravu Unije tako razlagalec prava ni zavezan k spoštovanju (domnevno istega) zakonodajnega namena le enkrat, ampak dvakrat. V tem okviru gre trditev, da poleg teh dveh razsežnosti obstaja še tretja, ki dejansko zahteva izvedbo malodane arheološke raziskave za ugotavljanje, kaj natančno je nekdo pred desetletji rekel, da bi se tako izboljšala oziroma ponovno oblikovala slabo napisana zakonodaja, po mojem mnenju korak oziroma dva predaleč.

122.

Ko je instrument prava Unije enkrat sprejet, mora zaživeti samostojno življenje. Za njegovo razlago so pomembni elementi in nameni zakonodajalca, ki so izraženi v normativnem besedilu, ter zakonodajni namen, ki je izražen v uvodnih izjavah tega besedila. Niso pa pomembni nameni in ideje, ki so bili sicer predstavljeni v zakonodajnem postopku, vendar niso izraženi v besedilu. ( 62 )

123.

To mora veljati iz treh dodatnih razlogov. Prvič, zakonodajo je treba razlagati z vidika povprečnega naslovnika, ki verjetno ne bo začel iskati različnih dokumentov (ki niso vedno javno dostopni) v zvezi z zgodovino nastanka nekega zakonodajnega akta, da bi ugotovil, ali to, kar je zapisano v besedilu, ustreza subjektivni volji preteklega zakonodajalca. Drugič, treba se je zavedati, da prava Unije običajno ne oblikuje en sam zakonodajalec, ampak več sozakonodajalcev, pri čemer ima lahko vsak od njih svoje videnje o tem, kaj je bilo po njegovem mnenju na koncu sploh sprejeto. Tretjič, upoštevati je treba tudi argument moralne odgovornosti avtorja zakonodaje, ki je imel možnost, da jasno izrazi, kar je želel doseči. Če zakonodajalec bodisi ni bil sposoben bodisi ni bil pripravljen nedvoumno zapisati, kaj je nameraval doseči, je to, da se skuša to z razlago storiti pozneje, problematično, zlasti če gre razlaga v škodo zadevnih posameznikov, ki bi lahko upravičeno imeli drugačno stališče, glede na to, da se opirajo na besedilo sprejetega predpisa.

124.

Iz vseh navedenih razlogov menim, da je treba člen 12(2) Direktive 2004/80 razlagati tako, da državam članicam nalaga, da vzpostavijo nacionalne sheme odškodnin, ki zagotavljajo odškodnino vsaki žrtvi nasilnega naklepnega kaznivega dejanja, storjenega na njihovem ozemlju, ne glede na njen kraj prebivališča.

125.

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je mogoče odškodnino, ki je za žrtve spolnega nasilja določena v fiksnem znesku 4800 EUR, šteti za „pošteno in primerno“ v smislu člena 12(2) Direktive 2004/80.

126.

Preden preidem na podrobno obravnavo tega vprašanja, moram podati dve uvodni pojasnili.

127.

Nasprotna stranka v postopku v glavni stvari od italijanskih organov zahteva odškodnino zaradi nepravočasnega ali nepopolnega prenosa Direktive 2004/80 v Italiji. Ker pa je nasprotna stranka iz nacionalne sheme prejela odškodnino v višini 4800 EUR, bi moral zahtevek, ki ga je vložila zoper predsedstvo sveta ministrov, temeljiti na drugih razlogih (na primer na zamudi pri vzpostavitvi sheme ali priznanju pravice do odškodnine, dejstvu, da odškodnina ni enaka povračilu za celotno škodo ali da višina dodeljene odškodnine ni „poštena in primerna“). Vendar natančni razlogi niso jasno razvidni ne iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je podalo predložitveno sodišče, ne iz pisnega in ustnega stališča, ki ga je nasprotna stranka podala pred Sodiščem. Zato bom, da bi predložitvenemu sodišču zagotovil celovitejše smernice, najprej na kratko predstavil dve ugotovitvi v zvezi z uporabo sodne prakse, ki izhaja iz sodbe Francovich, v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari.

128.

Prvič, v skladu z ustaljeno sodno prakso lahko retroaktivna uporaba nacionalnih ukrepov za izvajanje direktive omogoči odpravo škodnih posledic zamude pri prenosu te direktive, če je bila ta direktiva pravilno prenesena. Vendar mora nacionalno sodišče paziti na to, da je povračilo škode, ki so jo utrpeli upravičenci, ustrezno. Zato morajo posamezniki, ki zahtevajo odškodnino, dokazati obstoj dodatnih izgub, ki naj bi jih utrpeli, ker v želenem času niso mogli biti upravičeni do uveljavljanja pravic, ki jih zagotavlja ta direktiva. ( 63 )

129.

Drugič, razpravljati je mogoče o tem, ali ne bi bilo v odškodninskih tožbah, ki jih vložijo žrtve kaznivih dejanj v povsem notranjih položajih, težko dokazati dovolj resno kršitev prava Unije v položaju, v katerem je država članica vzpostavila nacionalno shemo, ki se uporablja zgolj za čezmejna kazniva dejanja. V skladu s sodno prakso je namreč obstoj „dovolj resne“ kršitve prava Unije eden od pogojev, ki mora biti izpolnjen, da se lahko ugotovi nastanek odgovornosti države. ( 64 ) Elementi, ki jih nacionalna sodišča lahko upoštevajo v zvezi s tem, so med drugim „stopnja jasnosti in natančnosti kršenega pravila“. ( 65 )

130.

Vendar je presoja, opravljena v prejšnjem oddelku teh sklepnih predlogov, pokazala, da je besedilo člena 12(2) Direktive 2004/80 dvoumno, prav tako pa tega vidika ni bilo mogoče bistveno bolj razjasniti niti z uporabo drugih sredstev za razlago.

131.

Vendar se zdi, da ta element v postopku v glavni stvari nikakor ni sporen. Italija je Direktivo 2004/80 prenesla z vzpostavitvijo nacionalne sheme odškodnin, ki zajema tako notranje kot tudi čezmejne položaje. Zato se, kot razumem, razprava pred nacionalnimi sodišči nanaša zgolj na primernost višine odškodnine.

132.

Ob upoštevanju teh pojasnil se bom v nadaljevanju posvetil bistvenemu vidiku, ki ga je v drugem vprašanju za predhodno odločanje izpostavilo Corte Suprema di Cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče). Ali bi se lahko odškodnina v višini 4800 EUR, ki je bila dodeljena žrtvi posilstva, štela za „pošteno in primerno“ v smislu člena 12(2) Direktive 2004/80?

133.

Na takšno vprašanje težko odgovorim z „da ali ne“. Nacionalno sodišče mora upoštevati vse okoliščine te zadeve, da bi odločilo, ali je mogoče odškodnino, ki so jo organi v obravnavani zadevi dodelili žrtvi, šteti za „pošteno in primerno“. Naloga Sodišča pa je, da v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe poda splošne napotke in pojasni, katera merila bi moralo nacionalno sodišče uporabiti za presojo te zadeve.

134.

V tem smislu ugotavljam naslednje.

135.

Prvič, lahko se le strinjam z italijansko vlado, da imajo države članice glede na neobstoj vsakršnih pravil za uskladitev tega vidika široko diskrecijsko pravico pri odločanju o vrsti odškodninskih zahtevkov, ki se lahko uveljavljajo, merilih, ki so upoštevna za določitev višine odškodnine, in posledično tudi o višini same odškodnine.

136.

Res je sicer, da besedilo člena 12(2) Direktive 2004/80 vsebuje pojem „poštena in primerna“ odškodnina. Vendar je to tudi vse. Natančneje, zakonodajalec Unije se je na koncu odločil, da ne bo sprejel podrobnejših pravil za določitev minimalnih standardov za odškodnine, ki so bili del prvotnega predloga, zlasti prvotnega besedila člena 4 tega predloga (naslovljenega „Načela za določitev višine odškodnine“). Zato je mogoče brez pomislekov domnevati, da je želel zakonodajalec Unije državam članicam v zvezi s tem vidikom prepustiti posebej široko polje proste presoje.

137.

Drugič, prav tako se z italijansko vlado strinjam, da v Direktivi 2004/80 ni nobene podlage, ki bi govorila v prid stališču, da mora biti odškodnina, ki se dodeli v okviru nacionalnih shem, enaka nadomestilu za povzročeno škodo, ki bi ga moral storilec plačati v skladu z nacionalnim odškodninskim pravom. Razlogi in logika, na katerih temeljita ti dve vrsti izplačil, se namreč razlikujejo.

138.

Na eni strani velja, da odškodnina (oziroma nadomestilo škode), ki naj bi jo storilec plačal žrtvi kaznivega dejanja, običajno sledi logiki povračila oziroma nadomestila za celotno škodo. Dodeljeni znesek bi moral v čim večji meri ustrezati nadomestilu celotnega obsega izgube, poškodbe in škode, ki jih je utrpela žrtev. ( 66 )

139.

Na drugi strani pa gre pri odškodnini, dodeljeni v skladu z Direktivo 2004/80, kolikor je mogoče sklepati iz minimalnih pravil, ki so bila sprejeta, prej za (splošno) javno (denarno) pomoč žrtvam kaznivih dejanj. Podlage za takšno intervencijo nacionalne sheme ni mogoče najti v takšnih ali drugačnih napakah, ki so jih storili organi držav članic, kot so, na primer, napake v zvezi z identifikacijo ali pregonom storilcev. Poleg tega se v besedilu naslova in posameznih določb Direktive 2004/80 v številnih jezikovnih različicah v zvezi z odškodnino iz nacionalnih shem uporablja besedna zveza „nadomestilo za škodo“. ( 67 ) Kolikor razumem, se ta izraz v številnih državah pogosto nanaša na vrsto odškodnine, ki se izplača v fiksnem ali pavšalnem znesku, oziroma v vsakem primeru na obliko povračila škode, ki ne ustreza nujno (polni) odškodnini v okviru zasebnega prava.

140.

Tretjič, ta pristop je tudi skladen z načinom, na katerega naj bi se shema na nacionalni ravni upravljala. V skladu z Direktivo 2004/80 o višini odškodnine ni treba odločati sodišču, ki ob upoštevanju dokazov, ki jih predložijo stranke v postopku, presoja vse posebne okoliščine določene zadeve. ( 68 ) Poleg tega dolgotrajen in zapleten postopek (ki bi ga bilo verjetno treba izvesti, če bi želeli zagotoviti, da bi dodeljena odškodnina ustrezala povračilu celotne škode ( 69 )) ne bi ustrezal vrsti postopka, ki ga je predvidel zakonodajalec Unije. V skladu s členom 3(3) Direktive 2004/80 si namreč „[d]ržave članice […] prizadevajo za to, da se od prosilca za odškodnino zahtevajo minimalne upravne formalnosti“.

141.

Četrtič, obravnavana logika in postopek nato vplivata na način določanja zneskov odškodnine. Ne verjamem, da „poštena in primerna“ odškodnina strukturno ne bi bila združljiva s pavšalnim ali standardiziranim zneskom. Direktiva 2004/80 ne vsebuje nobenega elementa, zaradi katerega se v nacionalni zakonodaji in postopkih ne bi smele vključiti določbe, ki pri odločanju o višini odškodnine, ki jo je treba dodeliti, omogočajo razpone, najvišje in/ali najnižje zneske ter standardne ali fiksne finančne vrednosti za vsako obliko izgube ali škode, ki jo utrpi žrtev, ali vrsto storjenega kaznivega dejanja. ( 70 )

142.

Petič in zadnjič, člen 12(2) Direktive 2004/80 določa, da mora biti odškodnina „poštena in primerna“, s čimer omejuje diskrecijsko pravico držav članic na tem področju. Ta omejitev pa je kljub vsemu precej „blaga“. Po mojem mnenju bi bilo treba ta pojem razlagati kot zahtevo po obstoju določene povezave med škodo in izgubo, povzročeno s kaznivim dejanjem, ter odškodnino, izplačano iz sheme. To ne pomeni, da se mora znesek odškodnine približati znesku polne odškodnine. Pomeni pa, da mora ta znesek pomembno prispevati k povrnitvi premoženjske in nepremoženjske škode, ki jo je utrpela žrtev, ter ji zagotoviti določeno raven zadoščenja za krivico, ki ji je bila storjena. Natančneje, znesek odškodnine ne sme biti tako nizek, da je zgolj simboličen oziroma da sta učinek in uteha, ki ju v praksi pomeni za žrtev, zanemarljiva ali neznatna.

143.

Dodati moram, da se ne strinjam z mnenjem nasprotne stranke v zvezi s tem, da ta zahteva po „primernosti“, določena v členu 12(2) Direktive 2004/80, nujno pomeni, da mora imeti organ za odločanje možnost, da višino odškodnine, določeno v nacionalnem pravu, prilagodi posebnim okoliščinam posamezne zadeve. Če je višina odškodnine, ki je v nacionalnem pravu določena za posamezno vrsto kaznivega dejanja, ustrezna, ne vidim nobenega razloga za to, da bi bila uporaba fiksnega zneska sama po sebi nezdružljiva z določbami Direktive 2004/80.

144.

Skratka, zavedam se, da so smernice, ki sem jih podal, skope in nekoliko nejasne. Vendar je v zvezi s tem vidikom in v nasprotju s področjem uporabe člena 12(2) te direktive besedilo Direktive 2004/80, kot je bilo sprejeto, povsem jasno glede tega, da ne določa nobenih dodatnih usmeritev. Dejansko se zdi, da je zakonodajalec Unije želel to vprašanje pustiti odprto. To je privedlo do precejšnje raznolikosti med ureditvami, postopki in zneski, ki se dodeljujejo v posameznih državah članicah. ( 71 ) Če bi se ta raznolikost izkazala za težavo, pa bi bil za to, da se na tem področju prava naredi korak naprej, in sicer z oblikovanjem skupnih minimalnih standardov, kot je bilo prvotno načrtovano v točki 16 kompromisnega predloga Sveta iz leta 2004 ( 72 ), zadolžen zakonodajalec Unije. ( 73 )

145.

Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je predložilo Corte Suprema di Cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija), odgovori: