1

Met haar hogere voorziening vordert de Europese Commissie vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 16 november 2022, Nederland/Commissie (T‑469/20, EU:T:2022:713; hierna: „bestreden arrest”), houdende toewijzing van het beroep van het Koninkrijk der Nederlanden tot nietigverklaring van besluit C(2020) 2998 final van de Commissie van 12 mei 2020 betreffende steunmaatregel SA.54537 (2020/NN) – Nederland, Verbod op kolen voor de elektriciteitsproductie in Nederland (PB 2020, C 220, blz. 2; hierna: „litigieus besluit”).

2

Artikel 107, lid 1, en lid 3, onder c), VWEU bepaalt:

„1.   Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

[...]

3.   Als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd:

[...]

3

In artikel 108, leden 2 en 3, VWEU wordt bepaald:

„2.   Indien de Commissie, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel door een staat of met staatsmiddelen bekostigd, volgens artikel 107 niet verenigbaar is met de interne markt of dat van deze steunmaatregel misbruik wordt gemaakt, bepaalt zij dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn.

[...]

3.   De Commissie wordt van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 107 onverenigbaar is met de interne markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.”

4

In overweging 7 van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9), die in wezen in dezelfde bewoordingen is geformuleerd als overweging 7 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 [EG] (PB 1999, L 83, blz. 1), staat te lezen:

„De termijn waarbinnen de Commissie het eerste onderzoek van aangemelde steunmaatregelen dient te beëindigen, dient te worden gesteld op twee maanden vanaf de ontvangst van een volledige aanmelding of van een behoorlijk gemotiveerde verklaring waarin de betrokken lidstaat meedeelt dat hij de aanmelding als volledig beschouwt omdat de door de Commissie gevraagde aanvullende informatie niet beschikbaar is of reeds is verstrekt. Dit onderzoek moet om redenen van rechtszekerheid met een besluit worden afgesloten.”

5

Artikel 4 van verordening 2015/1589, dat in wezen in dezelfde bewoordingen is geformuleerd als artikel 4 van verordening nr. 659/1999, luidt:

„1.   De Commissie onderzoekt de aanmelding onverwijld na ontvangst. Onverminderd artikel 10 neemt de Commissie een besluit overeenkomstig de leden 2, 3 of 4 van dit artikel.

2.   Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel geen steun vormt, stelt zij dat bij besluit vast.

3.   Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel, in zoverre deze binnen het toepassingsgebied van artikel 107, lid l, VWEU valt, geen twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt, neemt zij een besluit houdende dat de maatregel verenigbaar is met de interne markt (‚besluit om geen bezwaar te maken’). In het besluit wordt nader aangegeven welke uitzondering uit hoofde van het VWEU is toegepast.

4.   Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt, neemt zij een besluit dat ertoe strekt de procedure overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden (‚besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure’).

5.   De in de leden 2, 3 en 4 van dit artikel bedoelde besluiten worden binnen twee maanden genomen. Die termijn gaat in op de dag na de ontvangst van een volledige aanmelding. De aanmelding wordt als volledig beschouwd als de Commissie binnen twee maanden na ontvangst van de aanmelding of van aanvullende informatie waarom was gevraagd niet om verdere informatie heeft verzocht. Deze termijn kan met toestemming van de Commissie en de betrokken lidstaat worden verlengd. Indien nodig kan de Commissie kortere termijnen vaststellen.

6.   Indien de Commissie niet binnen de in lid 5 genoemde termijn een besluit overeenkomstig de leden 2, 3 of 4 heeft genomen, wordt de steun geacht door de Commissie te zijn goedgekeurd. Daarop kan de betrokken lidstaat de maatregelen ten uitvoer leggen, na de Commissie hiervan vooraf in kennis te hebben gesteld, tenzij de Commissie binnen een termijn van 15 werkdagen na de ontvangst van de kennisgeving een besluit overeenkomstig dit artikel neemt.”

6

In artikel 6, lid 1, van verordening 2015/1589 is het volgende bepaald:

„Het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden behelst een samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten, een eerste beoordeling van de Commissie omtrent de steunverlenende aard van de voorgestelde maatregel, alsook de redenen waarom getwijfeld wordt aan de verenigbaarheid ervan met de interne markt. In het besluit worden de betrokken lidstaat en de andere belanghebbenden uitgenodigd om hun opmerkingen mede te delen binnen een vastgestelde termijn die in de regel niet langer dan een maand mag zijn. In naar behoren gerechtvaardigde gevallen kan de Commissie deze termijn verlengen.”

7

De voorgeschiedenis van het geding is beschreven in de punten 2 tot en met 18 van het bestreden arrest en kan als volgt worden samengevat.

8

De Nederlandse autoriteiten hebben op 27 maart 2019 de Commissie in kennis gesteld van een ontwerp van de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie overeenkomstig richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PB 2015, L 241, blz. 1). Dit wetsontwerp, dat tot doel had de uitstoot van kooldioxide-emissies (CO2) in Nederland te verminderen en dat voorzag in de tegemoetkoming voor de schade die is toegebracht aan een kolencentrale die, ten opzichte van andere centrales van dezelfde soort, onevenredig zwaar wordt geraakt door het verbod op het gebruik van kolen voor de elektriciteitsproductie, is niet overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Commissie aangemeld.

9

Na de kennisgeving van het wetsontwerp overeenkomstig richtlijn 2015/1535 heeft de Commissie op eigen initiatief het onderzoek van de informatie over vermeende steun aangevat.

10

Op 11 december 2019 heeft het Koninkrijk der Nederlanden de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie (Stb. 2019, 493) aangenomen. Artikel 4 van deze wet voorzag in de mogelijkheid om een tegemoetkoming te verlenen aan een centrale die, ten opzichte van andere centrales, onevenredig zwaar werd geraakt door het verbod op het gebruik van kolen voor de elektriciteitsproductie. Vattenfall NV, die een van de vijf kolencentrales in Nederland, namelijk Hemweg 8, exploiteert, heeft op die grond een nadeelcompensatie van 52,5 miljoen EUR ontvangen van de Nederlandse Staat (hierna: „betrokken maatregel”). Deze centrale heeft, in tegenstelling tot de vier andere kolencentrales in Nederland, wegens zijn slechte technische milieukenmerken namelijk niet kunnen genieten van de overgangsperiode waarin die wet voorzag en was dus gedwongen om vervroegd te sluiten.

11

Op 12 mei 2020 heeft de Commissie het litigieuze besluit vastgesteld. Wat het bestaan van staatssteun betreft, is de Commissie in overweging 48 van dat besluit tot de slotsom gekomen dat „[o]p basis van de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte informatie [...] niet met voldoende zekerheid [kon] worden geconcludeerd dat in deze zaak een recht op een compensatie van 52,5 miljoen EUR [bestond]”. De Commissie heeft daaruit afgeleid dat „niet [kon] worden uitgesloten dat met de maatregel aan de betrokken onderneming staatssteun [werd] verleend”. De Commissie heeft zich in overweging 49 van dat besluit evenwel op het standpunt gesteld dat „in deze zaak geen definitieve conclusie [diende] te worden getrokken over de vraag of de [betrokken] maatregel de exploitant al dan niet een voordeel [verleende] en dus staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU [vormde], omdat zelfs indien er sprake zou zijn van staatssteun, de Commissie van oordeel [was] dat de maatregel verenigbaar [was] met de interne markt”. De Commissie is tot de slotsom gekomen „dat de [betrokken] maatregel verenigbaar [was] met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), [VWEU]”.

12

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 21 juli 2020, heeft het Koninkrijk der Nederlanden beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld.

13

Deze lidstaat heeft vijf middelen tot nietigverklaring aangevoerd. De eerste drie middelen werden aangevoerd voor het geval dat het litigieuze besluit, niettegenstaande de bewoordingen ervan, aldus moest worden opgevat dat het de kwalificatie van de betrokken maatregel als staatssteun impliceerde. Het vierde en het vijfde middel, die tegen dat besluit waren gericht omdat het zich niet over een dergelijke kwalificatie had uitgesproken, waren respectievelijk ontleend aan onbevoegdheid van de Commissie om een maatregel verenigbaar te verklaren op grond van artikel 107, lid 3, VWEU, zonder deze maatregel vooraf als staatssteun te hebben aangemerkt, en aan schending van het rechtszekerheidsbeginsel.

14

Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht, na te hebben vastgesteld dat de Commissie zich in het litigieuze besluit niet had uitgesproken over de vraag of de betrokken maatregel steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormde, het beroep toegewezen op grond van het vierde en het vijfde middel tot nietigverklaring.

15

Met haar hogere voorziening verzoekt de Commissie het Hof in wezen:

16

Het Koninkrijk der Nederlanden verzoekt het Hof:

17

Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert de Commissie één middel aan, bestaande uit twee onderdelen, waarvan het eerste is ontleend aan een onjuiste uitlegging van artikel 107, lid 3, VWEU en artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 en het tweede aan een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van het rechtszekerheidsbeginsel.

18

De Commissie voert aan dat het Gerecht, door te oordelen dat zij niet bevoegd is om te oordelen dat een maatregel verenigbaar is met de interne markt zonder eerst te hebben vastgesteld dat deze maatregel staatssteun vormde, artikel 107, lid 3, VWEU en artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 heeft geschonden door een letterlijke uitlegging te geven aan deze bepalingen die onterecht restrictief is.

19

De Commissie betoogt dat noch lid 1, noch lid 3 van artikel 107 VWEU procedureregels bevat of betrekking heeft op de bevoegdheden van de Commissie op het gebied van het toezicht op staatssteun. Deze bepalingen beogen enkel bepaalde maatregelen te verbieden en te preciseren dat maatregelen die aan bepaalde criteria voldoen, zijn toegestaan. Het Gerecht stelt dus ten onrechte dat deze twee bepalingen verbieden dat besluiten als het litigieuze besluit worden vastgesteld. De term „steun” in artikel 107, lid 3, VWEU wordt volgens de Commissie in algemene zin gebruikt en niet om staatssteun in de technische zin van het woord aan te duiden, zodat niet kan worden uitgesloten dat deze term ook maatregelen omvat waarvan de kwalificatie als staatssteun onzeker blijft. Het door het Gerecht aangehaalde arrest van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punt 113), bevat geen enkele aanwijzing over wat de Commissie moet doen indien zij ervan overtuigd is dat een maatregel verenigbaar is met de interne markt, maar nog niet tot een conclusie is gekomen over de vraag of deze maatregel staatssteun uitmaakt.

20

Wat artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 betreft, betekent het gebruik van de uitdrukking „in zoverre deze binnen het toepassingsgebied van artikel 107, lid l, VWEU valt” evenmin dat de verenigbaarheid van een maatregel alleen kan worden onderzocht wanneer die maatregel als staatssteun is aangemerkt, aangezien de woorden „in zoverre” in de gebruikelijke betekenis ervan moeten worden opgevat als equivalent aan de uitdrukking „voor zover”, en een dergelijk onderschikkend voegwoord moet worden gelezen in samenhang met de hoofdzin waarin wordt bepaald dat de Commissie „een besluit [neemt] houdende dat de maatregel verenigbaar is met de interne markt”. Er moet enkel worden vastgesteld dat de maatregel geen twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt opdat de Commissie een besluit om geen bezwaar te maken kan nemen.

21

De Commissie merkt nog op dat andere bepalingen van verordening 2015/1589, hoewel daarin het begrip „staatssteun” is opgenomen, het de lidstaten of de Commissie mogelijk maken om de procedure van deze verordening ook te volgen voor maatregelen waarvan niet is aangetoond dat zij staatssteun vormen. Dit geldt bijvoorbeeld voor artikel 2 van deze verordening, dat bepaalt dat de lidstaten elk voornemen om nieuwe steun te verlenen aanmelden.

22

De Commissie is voorts van mening dat de aldus door het Gerecht gegeven uitlegging van artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 een impasse creëert, aangezien zij daardoor wordt belet om na haar eerste onderzoek een besluit te nemen. In omstandigheden als die van de onderhavige zaak kan de Commissie immers geen enkel besluit vaststellen, aangezien zij noch een formele onderzoeksprocedure kan inleiden op grond van artikel 4, lid 4, van die verordening, bij gebreke van twijfel dat de betrokken maatregel verenigbaar is met de interne markt, noch op grond van artikel 4, lid 2, van die verordening tot de bevinding kan komen dat deze maatregel geen steun vormt, bij gebreke van voldoende zekerheid over het recht van de begunstigde van die maatregel op compensatie.

23

Het Gerecht heeft zich volgens de Commissie in punt 58 van het bestreden arrest ten onrechte beroepen op het arrest van 24 mei 2011, Commissie/Kronoply en Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341), om aan te voeren dat artikel 4, lid 3, van die verordening een uitputtende lijst bevat van de besluiten die de Commissie na het eerste onderzoek kan vaststellen. Dat arrest bevat immers geen definitieve uitlegging in die zin, maar bevestigt daarentegen dat de Commissie in casu geen formele onderzoeksprocedure kon inleiden met als enig doel vast te stellen dat de betrokken maatregel staatssteun vormde, aangezien er geen twijfel bestond over de verenigbaarheid van die maatregel met de interne markt.

24

De Commissie merkt verder op dat artikel 4, lid 6, van verordening 2015/1589 bepaalt dat, indien zij niet binnen de gestelde termijn een besluit heeft genomen, een maatregel geacht wordt te zijn goedgekeurd, ook al is niet vooraf aangetoond dat deze maatregel staatssteun vormde. De Commissie moet dus op grond van artikel 4, lid 3, van die verordening kunnen beslissen dat een maatregel verenigbaar is met de interne markt zonder eerst een dergelijk bewijs te leveren.

25

In dezelfde zin bevestigt artikel 6, lid 1, van die verordening, door te bepalen dat het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden een „eerste beoordeling” omvat van de vraag of de maatregel steun vormt, dat het alleszins mogelijk is dat de Commissie op het moment waarop zij zich moet uitspreken over de wijze waarop zij het eerste onderzoek beëindigt, nog geen definitief standpunt heeft ingenomen over het bestaan van steun.

26

Ten slotte heeft het Gerecht geen rekening gehouden met de logica en de gevolgen van de regeling voor toezicht op staatssteun, die is neergelegd in de artikelen 107 tot en met 109 VWEU en verordening 2015/1589, met name artikel 4, lid 3, ervan. Deze bepalingen beogen een evenwicht tot stand te brengen tussen enerzijds de noodzaak voor de lidstaten en de belanghebbenden om preciseringen te verkrijgen over de kwalificatie van een maatregel als staatssteun, en anderzijds de noodzaak om snel goedkeuring van die maatregel te verkrijgen. Er zijn namelijk situaties waarin het gemakkelijker is om te beoordelen of een maatregel verenigbaar is met de interne markt dan om vast te stellen of die maatregel staatssteun vormt. Door in dergelijke situaties te beslissen om geen bezwaar te maken zonder een formele onderzoeksprocedure in te leiden, neemt de Commissie het beginsel van behoorlijk bestuur in acht. In dit verband kan een analogie worden gemaakt met de benadering van het Hof in het arrest van 26 februari 2002, Raad/Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punten 51 en 52).

27

Het Hof heeft reeds gepreciseerd dat het eerste onderzoek niet tot doel heeft de Commissie in staat te stellen een uitputtend en definitief advies uit te brengen over de verenigbaarheid van de betrokken maatregel met het Verdrag, maar enkel een „voorlopig standpunt” te vormen, en dat dit advies hoofdzakelijk betrekking moet hebben op de verenigbaarheid van die maatregel met de interne markt, ongeacht de eventuele kwalificatie ervan als staatssteun (arrest van 11 december 1973, Lorenz, 120/73 EU:C:1973:152, punt 3).

28

De Nederlandse regering betwist de argumenten van de Commissie en verzoekt het Hof om het eerste onderdeel van het enige middel af te wijzen.

29

Dit onderdeel van het enige middel betreft in wezen de vraag of het Gerecht in het bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 107, lid 3, VWEU en artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 de Commissie verplichten om een maatregel als staatssteun aan te merken alvorens te beslissen dat deze maatregel verenigbaar is met de interne markt.

30

Na in de punten 51 en 52 van het bestreden arrest de bewoordingen van artikel 107, lid 1, en lid 3, onder c), VWEU in herinnering te hebben gebracht, heeft het Gerecht in punt 53 van dat arrest uiteengezet dat het gebruik van de term „steun” in artikel 107, lid 3, VWEU impliceert dat de verenigbaarheid van een nationale maatregel met de interne markt pas kan worden onderzocht nadat die maatregel als staatssteun is aangemerkt.

31

In punt 54 van het bestreden arrest heeft het Gerecht onder verwijzing naar het arrest van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punt 113), daaraan toegevoegd dat het vaste rechtspraak is dat de Commissie, wanneer zij na de fase van het eerste onderzoek niet tot de overtuiging komt dat een overheidsmaatregel hetzij geen „steun” vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, hetzij, wanneer deze als steun wordt aangemerkt, verenigbaar is met het Verdrag, of wanneer deze procedure haar niet in staat heeft gesteld alle problemen die bij de beoordeling van de verenigbaarheid van die maatregel zijn gerezen, uit de weg te ruimen, verplicht is de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden, zonder dienaangaande over beoordelingsvrijheid te beschikken.

32

In punt 55 van het bestreden arrest is het Gerecht op basis van deze overwegingen tot de slotsom gekomen dat alleen een maatregel die binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt, dat wil zeggen een maatregel die als staatssteun wordt aangemerkt, door de Commissie als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd.

33

In de punten 56 tot en met 60 van het bestreden arrest heeft het Gerecht uiteengezet dat deze conclusie wordt ondersteund door artikel 4 van verordening 2015/1589 dat, gelezen in het licht van de rechtspraak van het Hof, in het bijzonder het arrest van 24 mei 2011, Commissie/Kronoply en Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punten 43 en 44), een uitputtende lijst bevat van de besluiten die de Commissie na het eerste onderzoek kan vaststellen. Daartoe behoort niet het besluit waarbij de onderzochte maatregel verenigbaar met de interne markt wordt verklaard zonder dat de Commissie zich eerst heeft uitgesproken over de vraag of die maatregel staatssteun vormt.

34

De Commissie betoogt dat de letterlijke uitlegging die het Gerecht aan artikel 107, lid 3, VWEU geeft, onterecht restrictief is. Zij betoogt om te beginnen dat de term „steun” in artikel 107, lid 3, VWEU in algemene zin en niet in technische zin wordt gebruikt om staatssteun aan te duiden.

35

Opgemerkt zij evenwel dat de term „steun” in artikel 107, lid 1, VWEU, in samenhang met de andere verwijzingen in deze bepaling, weliswaar in de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis wordt gebruikt, maar dat deze term in artikel 107, lid 3, VWEU enkel wordt gebruikt om staatssteun aan te duiden. Uit artikel 107, lid 1, VWEU, in zijn geheel beschouwd, volgt namelijk dat enkel de maatregelen die voldoen aan de voorwaarden van dat lid 1 en bijgevolg staatssteun vormen, behoudens de afwijkingen waarin het Verdrag voorziet, onverenigbaar zijn met de interne markt. Bijgevolg kan artikel 107, lid 3, VWEU dat, in afwijking van deze bepaling, de maatregelen opsomt die als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd, enkel betrekking hebben op staatssteun.

36

De Commissie stelt dus ten onrechte dat de letterlijke uitlegging van artikel 107, lid 3, VWEU door het Gerecht onjuist is.

37

Artikel 107 VWEU bevat, zoals de Commissie betoogt, weliswaar geen procedureregels en heeft evenmin rechtstreeks betrekking op de bevoegdheden van de Commissie, maar dit neemt niet weg dat, zoals in punt 35 van het onderhavige arrest is opgemerkt, verder uit deze bepaling blijkt dat de kwalificatie van een maatregel als staatssteun in de zin van lid 1 van die bepaling een voorafgaande voorwaarde is voor de eventuele toepassing van de afwijking waarin lid 3 van die bepaling voorziet. De Europese Unie beschikt dan ook over een bevoegdheid om zich uit te spreken over de verenigbaarheid met de interne markt van maatregelen die staatssteun vormen, maar niet over de verenigbaarheid van maatregelen waarvan niet is vastgesteld dat zij staatssteun vormen. De artikelen 108 en 109 VWEU verlenen deze bevoegdheid aan de Commissie en de Raad van de Europese Unie, die daarbij onder toezicht van het Hof staan. De instellingen van de Unie kunnen slechts binnen de grenzen van hun bevoegdheid handelen (arrest van 14 juni 2016, Commissie/McBride e.a., C‑361/14 P, EU:C:2016:434, punt 36).

38

Wat betreft de verwijzing door de Commissie naar het arrest van 11 december 1973, Lorenz (120/73, EU:C:1973:152, punt 3), heeft het Hof, anders dan de Commissie suggereert, daarin niet geoordeeld dat in het advies dat in het kader van het eerste onderzoek van een maatregel wordt gevormd, in voorkomend geval de vraag naar de kwalificatie van de onderzochte maatregel als staatssteun buiten beschouwing kan worden gelaten. In de zaak die tot dat arrest heeft geleid, waarin overigens geen twijfel bestond dat de aangemelde maatregelen staatssteun vormden, werd de vraag gesteld of de Commissie verplicht was het eerste onderzoek met een besluit af te sluiten. Het Hof heeft geoordeeld dat het weliswaar in het belang van een behoorlijk bestuur aanbeveling verdient dat de Commissie, wanneer zij na dit onderzoek van mening is dat de „steun” in overeenstemming is met het EG-Verdrag, de lidstaat daarvan in kennis stelt, maar dat zij niet verplicht is een beschikking in de zin van artikel 189 EG (thans, na wijziging, artikel 288 VWEU) te geven, aangezien artikel 93 EG (thans, na wijziging, artikel 108 VWEU) een dergelijke handeling alleen aan het einde van de procedure op tegenspraak oplegt (arrest van 11 december 1973, Lorenz, 120/73, EU:C:1973:152, punten 5 en 6). Terloops moet worden opgemerkt dat aan deze mogelijkheid om geen beschikking te nemen een einde is gekomen met verordening nr. 659/1999, waarvan artikel 4, lid 1, gelezen in het licht van overweging 7 van die verordening, heeft bepaald dat het eerste onderzoek om redenen van rechtszekerheid voortaan met een beschikking moest worden afgesloten.

39

Wat betreft de kritiek van de Commissie op de overwegingen in de punten 56 tot en met 60 van het bestreden arrest met betrekking tot artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589, moet worden opgemerkt dat het Gerecht deze overwegingen slechts ten overvloede heeft geformuleerd om zijn conclusie te ondersteunen die het in punt 55 van dat arrest heeft getrokken op basis van het VWEU. Deze kritiek is dan ook niet ter zake dienend (zie in die zin arrest van 14 juni 2016, Marchiani/Parlement, C‑566/14 P, EU:C:2016:437, punten 59 en 60).

40

Hoe dan ook moet de uitdrukking „in zoverre deze binnen het toepassingsgebied van artikel 107, lid 1, VWEU valt” in artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 worden uitgelegd in overeenstemming met de betekenis die het Gerecht in de punten 53 tot en met 55 van het bestreden arrest terecht heeft gegeven aan artikel 107, leden 1 en 3, VWEU. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak een bepaling van afgeleid recht, voor zover mogelijk, moet worden uitgelegd in overeenstemming met de verdragsbepalingen en de algemene beginselen van het Unierecht (arrest van 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, punt 174 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

41

Wat betreft de kritiek van de Commissie op de verwijzingen van het Gerecht naar de arresten van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punt 113), en 24 mei 2011, Commissie/Kronoply en Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punten 43 en 44), moet worden opgemerkt dat die arresten weliswaar niet specifiek betrekking hadden op de vraag of de Commissie bevoegd was om een besluit vast te stellen om geen bezwaar te maken tegen een maatregel waarvan zij niet heeft vastgesteld dat het om staatssteun ging, maar dit neemt niet weg dat het Hof in die arresten, in overeenstemming met de bewoordingen van artikel 107 VWEU, heeft geoordeeld dat de vaststelling dat een maatregel staatssteun vormt, voorafgaat aan het onderzoek naar de eventuele verenigbaarheid van die maatregel met de interne markt.

42

Daaraan dient te worden toegevoegd dat het Hof in andere zaken heeft verklaard dat „de Commissie verplicht is om de formele onderzoeksprocedure in te leiden indien [...] er [bij haar] na het in artikel 4 van verordening 2015/1589 bedoelde eerste onderzoek [...] twijfel blijft bestaan over de kwalificatie zelf van die maatregel als ‚steun’ in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU” (arrest van 16 maart 2021, Commissie/Polen, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie ook in die zin arrest van 6 oktober 2021, Scandlines Danmark en Scandlines Deutschland/Commissie, C‑174/19 P en C‑175/19 P, EU:C:2021:801, punten 65‑67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43

Voorts heeft het Hof geoordeeld dat „de vraag of een maatregel als staatssteun moet worden aangemerkt, [...] [voorafgaat] aan het in voorkomend geval te voeren onderzoek of een onverenigbare steunmaatregel in de zin van artikel 107 VWEU overeenkomstig artikel 106, lid 2, VWEU desondanks noodzakelijk is voor de vervulling van de aan de begunstigde van de betrokken maatregel opgedragen taak” (arrest van 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punt 35).

44

Met betrekking tot het argument van de Commissie dat het standpunt van het Gerecht haar in een impasse plaatst en haar in omstandigheden als die van de onderhavige zaak belet om na het eerste onderzoek een besluit vast te stellen, volstaat het op te merken, zoals het Koninkrijk der Nederlanden heeft gedaan, dat deze impasse uitsluitend het gevolg is van het onjuiste standpunt dat de Commissie bevoegd is om te besluiten dat er geen twijfel bestaat over de verenigbaarheid van een maatregel die zij niet als staatssteun heeft aangemerkt, en dus niet bevoegd is om in een dergelijke situatie een formele onderzoeksprocedure in te leiden. Aangezien dit standpunt wordt verworpen, is er geen sprake van een impasse en had de formele onderzoeksprocedure moeten worden ingeleid overeenkomstig artikel 4, lid 4, van verordening 2015/1589 en de in punt 42 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak.

45

Wat de verwijzing van de Commissie naar artikel 4, lid 6, van verordening 2015/1589 betreft, moet worden opgemerkt dat deze bepaling tot doel heeft om het verzuim te verhelpen van de Commissie om haar beslissingsbevoegdheid op grond van dat artikel 4 uit te oefenen. Deze bepaling, gelezen in het licht van met name overweging 7 van deze verordening, kan niet de grondslag vormen voor een bevoegdheid van de Commissie om te besluiten dat een maatregel die zij niet als staatssteun heeft aangemerkt, verenigbaar is met de interne markt.

46

Wat de omstandigheid betreft dat er in artikel 6, lid 1, van verordening 2015/1589 sprake is van een „eerste beoordeling” van de maatregel, moet worden opgemerkt dat deze vermelding, anders dan de Commissie stelt, niet betekent dat de Commissie het eerste onderzoek kan beëindigen met een besluit om geen bezwaar te maken tegen een maatregel die zij niet als staatssteun heeft aangemerkt.

47

Met betrekking tot de stelling van de Commissie dat er situaties bestaan waarin het, gelet op zowel het beginsel van behoorlijk bestuur als het belang van de belanghebbenden, passender is om uit te maken of de maatregel verenigbaar is met de interne markt dan om te bepalen of deze maatregel steun uitmaakt, moet worden opgemerkt dat dit beginsel en de aldus aangevoerde opportuniteitsoverwegingen niet kunnen afdoen aan de opzet en de samenhang van artikel 107 VWEU, waarvan de draagwijdte in de punten 35 en 37 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht.

48

In dit verband is het irrelevant dat de Commissie zich met betrekking tot het beginsel van behoorlijk bestuur beroept op het arrest van 26 februari 2002, Raad/Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2002:118), om te rechtvaardigen dat zij de verenigbaarheid van een maatregel met de interne markt kan onderzoeken zonder te hebben vastgesteld dat deze maatregel staatssteun vormt. Uit punt 52 van dat arrest blijkt weliswaar dat het aan de Unierechter staat om te beoordelen of het in de omstandigheden van het geval in het belang van een goede rechtsbedeling is om het beroep ongegrond te verklaren zonder uitspraak te doen over de door de verwerende partij aangevoerde middelen van niet-ontvankelijkheid, maar de problematiek die in de onderhavige zaak aan de orde is, heeft betrekking op de bevoegdheid van de Commissie om bepaalde besluiten te nemen. Deze bevoegdheid van de Commissie moet worden uitgeoefend met inachtneming van de in de Verdragen gestelde voorwaarden, hetgeen in casu vereist, zoals met name blijkt uit de punten 35 en 37 van het onderhavige arrest, dat deze instelling zich uitspreekt over de kwalificatie van een maatregel als staatssteun, alvorens in voorkomend geval te kunnen onderzoeken of een dergelijke steunmaatregel, ondanks deze kwalificatie, als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd.

49

De Commissie kan zich dus niet aan die verplichting onttrekken op grond van overwegingen die verband houden met de mate van gemak waarmee een dergelijke kwalificatie of een dergelijk onderzoek van de verenigbaarheid in een concreet geval kan plaatsvinden.

50

Uit al deze overwegingen volgt dat het eerste onderdeel van het enige middel moet worden afgewezen.

51

Aangezien het eerste onderdeel van het enige middel is afgewezen, behoeft het tweede onderdeel van dit middel niet te worden onderzocht. Uit het onderzoek van dit eerste onderdeel en uit de afwijzing ervan blijkt immers dat het Gerecht het litigieuze besluit bij het bestreden arrest terecht nietig heeft verklaard door het middel inzake de onbevoegdheid van de Commissie gegrond te verklaren. Hieruit volgt dat de vraag of het Gerecht in voorkomend geval blijk heeft kunnen geven van een onjuiste rechtsopvatting bij het onderzoek van het middel inzake een eventuele schending van het rechtszekerheidsbeginsel hoe dan ook niet van invloed kan zijn op de aldus door het Gerecht uitgesproken nietigverklaring van het litigieuze besluit en dus evenmin op de uitkomst van de onderhavige hogere voorziening.

52

In die omstandigheden moet de onderhavige hogere voorziening worden afgewezen.

53

Volgens artikel 184, lid 2, van zijn Reglement voor de procesvoering beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is. Volgens artikel 138, lid 1, van dat Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd.

54

Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van het Koninkrijk der Nederlanden te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van deze lidstaat.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart: