De voortdurende ontwikkeling van het EU-acquis op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken heeft ook internationale gevolgen, waarbij een groot deel van deze kwesties thans onder de exclusieve externe bevoegdheid van de EU valt, zoals wordt bevestigd door de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Internationale verbintenissen kunnen gevolgen of wijzigingen met zich meebrengen voor de regels van de Unie wanneer die verbintenissen betrekking hebben op een gebied dat reeds grotendeels door dergelijke regels wordt bestreken 1 . In dit verband zijn onderhandelingen over bilaterale overeenkomsten van lidstaten met derde landen beperkt tot de mogelijkheden die worden geboden door het speciale mechanisme van Verordening (EG) nr. 662/2009 2 , Verordening (EG) nr. 664/2009 3 en artikel 351, VWEU.

Bij nota-verbaal van 26 juli 2016 heeft de ambassade van Algerije in Frankrijk contact opgenomen met dit land en voorgesteld onderhandelingen te openen over een nieuwe bilaterale overeenkomst inzake justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken. Doel was de drie reeds bestaande instrumenten voor justitiële samenwerking tussen Frankrijk en Algerije die in 1962, 1964 en 1980 zijn gesloten, te actualiseren en in één instrument te consolideren.

Bij brief van 8 december 2016 heeft Frankrijk de Commissie verzocht om machtiging tot het onderhandelen over en het sluiten van een bilaterale overeenkomst met Algerije in burgerlijke en handelszaken. Hieraan werd toegevoegd dat er nog geen besluit was genomen over de opneming van familieaangelegenheden in de overeenkomst. Er werd een ontwerpovereenkomst ingediend, die onder meer bepalingen bevatte over de betekening en kennisgeving van stukken, bewijsverkrijging, erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen, en rechtsbijstand. Frankrijk erkende dat ten minste enkele bepalingen van de ontwerpovereenkomst onder de exclusieve externe bevoegdheid van de EU zouden vallen.

Frankrijk legde uit dat de oude instrumenten die van kracht zijn, niet meer geschikt zijn om de zeer nauwe bilaterale samenwerking tussen Frankrijk en Algerije op efficiënte wijze aan te pakken en dat de bepalingen van die instrumenten in het algemeen moeten worden aangepast aan de EU-normen op hetzelfde gebied. Het was bijvoorbeeld niet mogelijk om documenten per aangetekende post of langs elektronische weg te betekenen. In het kader van de bewijsverkrijging was het gebruik van een videoverbinding niet toegestaan.

De Commissie erkent weliswaar de uitzonderlijke economische, culturele, historische, sociale en politieke banden tussen Frankrijk en Algerije, maar merkte op dat de EU in haar justitiële samenwerking met derde landen grotendeels steunt op het bestaande multilaterale kader, zoals het kader dat is gecreëerd door de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht (HCCH). Dit zorgt ervoor dat hetzelfde rechtskader van toepassing is op een groot aantal staten met verschillende juridische achtergronden en biedt zodoende aanzienlijke voordelen. Daarom bevordert de EU de toetreding van haar partnerlanden – met name de mediterrane landen zoals Algerije – tot de relevante internationale verdragen op het gebied van civiel recht, waarvan er vele door de HCCH zijn opgesteld.

De Commissie concludeerde dat, tegen deze achtergrond, het machtigen van een lidstaat om met derde landen te onderhandelen over bilaterale overeenkomsten op het gebied van civiel recht die buiten het toepassingsgebied van Verordening (EG) nr. 662/2009 en Verordening (EG) nr. 664/2009 vallen, niet in overeenstemming zou zijn met het EU-beleid op dit gebied.

Na een nieuwe briefwisseling werd de kwestie pas in november 2019 opnieuw onder de aandacht van de Commissie gebracht. Het nog niet opgeloste probleem is herhaaldelijk uitvoerig besproken, zowel op politiek als op technisch niveau. Tijdens deze vergaderingen heeft Frankrijk verduidelijkt dat de bepalingen van de ontwerpovereenkomst ook van toepassing worden geacht op het gebied van het familierecht, ondanks het ontbreken van een uitdrukkelijke verwijzing daarnaar in de tekst. In juli 2020 is een enigszins gewijzigde ontwerpovereenkomst aan de Commissie toegezonden. Bij nota van 9 april 2021 (door de Commissie ontvangen op 9 juli 2021) heeft Frankrijk het toepassingsgebied van de ontwerpovereenkomst verder verduidelijkt en een nieuwe versie verstrekt waarin de bepalingen betreffende de uitoefening van het beroep van advocaat uit de tekst waren geschrapt.

Frankrijk legde uit dat de bepalingen betreffende de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen, de betekening en de kennisgeving van stukken en de bewijsverkrijging ook moeten worden toegepast op het familierecht, met name echtscheiding, scheiding van tafel en bed en nietigverklaring van het huwelijk, ouderlijke verantwoordelijkheid, kinderontvoering, onderhoudsverplichtingen, huwelijksvermogensrecht en geregistreerde partnerschappen. Van bijzonder belang voor Frankrijk was de erkenning van echtscheiding met wederzijdse instemming. Frankrijk verzekerde de Commissie dat het uitgebreide gebruik van de uitzondering betreffende de openbare orde door de Franse rechterlijke macht bij de behandeling van Algerijnse beslissingen een garantie is voor de eerbiediging van de mensenrechten, gendergelijkheid en kinderbescherming.

Frankrijk heeft de Commissie ook de meest recente beschikbare gegevens over zijn nauwe betrekkingen met Algerije meegedeeld. In 2021 waren er 611 084 meerderjarige Algerijnse burgers in Frankrijk woonachtig, hetgeen hen tot de grootste buitenlandse gemeenschap maakt. Dit aantal omvat geen minderjarigen, personen met dubbele nationaliteit, of personen die illegaal in Frankrijk verblijven. Momenteel wonen 31 980 Franse onderdanen in Algerije, op basis van de gegevens die zijn opgenomen in de registers van Franse burgers die in het buitenland wonen. Op economisch en commercieel vlak is Frankrijk de tweede handelspartner van Algerije en de eerste investeerder buiten de koolwaterstofsector.

Rekening houdend met de nieuwe gegevens die Frankrijk heeft verstrekt en de toelichtingen die zijn gegeven tijdens verschillende technische vergaderingen in de periode 2019-2021, heeft de Commissie besloten de situatie opnieuw te bekijken.

Het was duidelijk dat Algerije in de nabije toekomst niet zou toetreden tot de kernverdragen van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht. Algerije heeft dit duidelijk gemaakt door middel van een nota-verbaal van 14 februari 2021, gericht aan Frankrijk en door Frankrijk aan de Commissie toegezonden.

Ondanks de inspanningen van de Commissie (periodieke subcomités justitie, vrijheid en veiligheid met Algerije, waar de kwestie van de toetreding van Algerije tot de Haagse verdragen voortdurend aan de orde werd gesteld; deelname van Algerije aan alle edities van het EuroMed Justice-programma dat door de Commissie wordt gefinancierd) en van de HCCH (deelname aan het door de HCCH geïnitieerde “proces van Malta”, waar de voordelen van toetreding tot het multilaterale kader worden toegelicht), heeft Algerije altijd geweigerd constructief te werk te gaan zonder de redenen voor deze keuze uiteen te zetten.

Anderzijds is een overeenkomst tussen de EU en Algerije op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken niet gepland door de Commissie. Het EU-beleid op dit gebied is gebaseerd op multilateralisme, zodat de toetreding van derde landen tot het door de HCCH ontwikkelde multilaterale kader op zich een gemeenschappelijk rechtskader tot stand zou brengen tussen de EU en haar lidstaten enerzijds en Algerije anderzijds. Bilaterale overeenkomsten tussen de EU en een derde land, zelfs wanneer het derde land consequent weigert toe te treden tot de HCCH-verdragen, kunnen alleen worden overwogen wanneer een voldoende sterk belang van de Unie kan worden vastgesteld op basis van de substantiële relevantie van justitiële samenwerking met dit land voor alle lidstaten en niet alleen voor een individuele lidstaat. Dat is hier niet het geval.

Bovendien was, zoals in het volgende hoofdstuk nader wordt toegelicht, noch de door artikel 351, VWEU geboden mogelijkheid, noch een machtiging op grond van de Verordeningen (EG) nr. 662/2009 en (EG) nr. 664/2009 in het onderhavige geval van toepassing.

Daarom concludeerde de Commissie dat een ad-hoc-machtiging voor Frankrijk op grond van artikel 2, VWEU kon worden overwogen. Frankrijk kan worden gemachtigd te onderhandelen over een bilaterale overeenkomst met Algerije (en deze in een later stadium te sluiten) over aangelegenheden die onder de exclusieve externe bevoegdheid van de EU vallen, rekening houdend met de uitzonderlijke banden die deze beide landen met elkaar verbinden, mits dit geen belemmering vormt voor de ontwikkeling en de uitvoering van het beleid van de Unie.

Er wordt van uitgegaan dat multilateralisme een hoeksteen blijft van het EU-beleid ten aanzien van derde landen op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken en dat de machtiging om te onderhandelen, indien deze door de Raad wordt verleend, als uitzonderlijk en in geen geval als precedent moet worden beschouwd. De loutere weigering van een derde land om toe te treden tot de HCCH-verdragen mag niet worden beschouwd als de enige voorwaarde voor het verlenen van een machtiging op grond van artikel 2, lid 1, VWEU; veeleer moet afdoende bewijs worden geleverd dat de betrekkingen van een lidstaat met een bepaald derde land van uitzonderlijke aard zijn.

Op grond van artikel 351, VWEU mogen de toetredende staten tot de Europese Unie opnieuw onderhandelen over bestaande bilaterale overeenkomsten op gebieden die onder de exclusieve externe bevoegdheid van de EU vallen, teneinde eventuele onverenigbaarheden tussen het EU-acquis en de internationale overeenkomsten die deze lidstaten en derde landen vóór hun toetreding hebben gesloten, op te heffen. Verscheidene lidstaten hebben reeds van dit artikel gebruikgemaakt om overeenkomsten inzake rechtshulp in verband met justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken met derde landen te actualiseren en de Commissie is op de hoogte gehouden van dit proces. De bewoordingen van artikel 351, VWEU staan de oprichtende lidstaten van de Europese Economische Gemeenschap echter niet toe om na 1 januari 1958 gesloten overeenkomsten te actualiseren. De mogelijkheid om opnieuw te onderhandelen over bilaterale overeenkomsten met derde landen om deze in overeenstemming te brengen met het acquis, is derhalve uitgesloten voor de lidstaten, waaronder Frankrijk, waarvan de opnieuw te onderhandelen overeenkomsten dateren van 1962, 1964 en 1980 4 .

Deze situatie werd enigszins verzacht door de vaststelling van Verordening (EG) nr. 662/2009 en Verordening (EG) nr. 664/2009, die, bij wijze van uitzondering en onder strikte voorwaarden, de lidstaten toestaan te onderhandelen over internationale overeenkomsten en deze te sluiten in bepaalde aangelegenheden die onder de exclusieve bevoegdheid van de EU vallen. Het toepassingsgebied van deze twee verordeningen is echter zeer beperkt en kan geen betrekking hebben op de verschillende aangelegenheden die in de ontwerpovereenkomst tussen Frankrijk en Algerije aan bod komen. De betrokken verordeningen zijn inderdaad van uitzonderlijke aard en moeten restrictief worden uitgelegd.

Tegen deze achtergrond luidt artikel 2, lid 1, VWEU als volgt: “In de gevallen waarin bij de Verdragen op een bepaald gebied een exclusieve bevoegdheid aan de Unie wordt toegedeeld, kan alleen de Unie wetgevend optreden en juridisch bindende handelingen vaststellen, en kunnen de lidstaten zulks slechts zelf doen als zij daartoe door de Unie gemachtigd zijn of ter uitvoering van de handelingen van de Unie.”

Zoals hierboven vermeld, zou deze bepaling kunnen worden gebruikt om Frankrijk te machtigen onderhandelingen met Algerije te openen. De conclusies van de Raad van 2019 over de toekomst van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken 5 staan open voor deze mogelijkheid en herinneren eraan dat “een multilaterale aanpak een essentieel onderdeel is (...) ook op het gebied van civiele rechtspleging. (...) In bijzondere gevallen waarin multilaterale samenwerking niet mogelijk is, verzoekt de Raad de Commissie doeltreffende alternatieven voor te stellen om aan de behoeften van burgers en ondernemingen tegemoet te komen.”.

Aangezien de toekomstige overeenkomst zal worden geïnspireerd op het EU-acquis en de HCCH-verdragen, kunnen de desbetreffende onderhandelingen ertoe bijdragen dat Algerije bewuster wordt van de voordelen die toetreding tot het multilaterale kader zou kunnen bieden.

Algerije is een zeer belangrijke partner voor Europa, vanwege zijn nabijheid en omvang, zijn stabiliserende rol in de regio en op het Afrikaanse continent, en bovenal vanwege de nauwe banden die bepaalde EU-lidstaten lange tijd met Algerije hebben gehad.

De Europese Unie werkt samen met Algerije in het kader van het Europees nabuurschapsbeleid en de zuidelijke dimensie daarvan, het “Een hernieuwd partnerschap met het Zuidelijk Nabuurschap – Een nieuwe agenda voor het Middellandse Zeegebied” 6 . De betrekkingen tussen de EU en Algerije zijn gebaseerd op de associatieovereenkomst, die in 2005 in werking is getreden. Dit vormt het rechtskader voor de betrekkingen tussen de partijen op economisch, commercieel, politiek, sociaal en cultureel gebied. Daardoor werd een toenadering tussen Algerije en de EU mogelijk gemaakt door middel van nauwe technische samenwerking op de verschillende pijlers van de overeenkomst.

In artikel 85 betreffende justitiële samenwerking wordt met betrekking tot justitiële samenwerking in burgerlijke zaken verwezen naar de versterking van de wederzijdse bijstand ten behoeve van de samenwerking bij de beslechting van geschillen of zaken van civielrechtelijke, handelsrechtelijke of familierechtelijke aard. Deze samenwerking kan in voorkomend geval de onderhandeling van overeenkomsten inhouden.

De mogelijkheid voor de lidstaten om opnieuw te onderhandelen over bilaterale overeenkomsten met derde landen is toegestaan op andere beleidsterreinen van de EU, zowel via een specifiek mechanisme als via een machtiging op grond van artikel 2, lid 1, VWEU, voornamelijk in technische aangelegenheden die verband houden met vervoer. Verordening (EG) nr. 847/2004 7 bevat bijvoorbeeld richtsnoeren voor de aanpassing door de lidstaten van bestaande bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten en criteria voor de onderhandelingen over en de sluiting van toekomstige bilaterale overeenkomsten tussen lidstaten en derde landen; zij heeft ook een specifieke procedure voor de verlening van de machtiging vastgesteld.

De machtigingsprocedure van artikel 2, lid 1, VWEU is onlangs gebruikt in vervoersaangelegenheden, bijvoorbeeld in het kader van een overeenkomst tussen Italië en Zwitserland 8 en een overeenkomst tussen Duitsland en Zwitserland 9 .

De rechtsgrondslag voor dit voorstel is artikel 2, lid 1, VWEU en artikel 81, lid 3, VWEU, aangezien het onderhavige voorstel bedoeld is om de bepalingen van de ontwerpovereenkomst tussen Frankrijk en Algerije te behandelen die verwijzen naar justitiële samenwerking in zaken die verband houden met het familierecht, met uitzondering van burgerlijke en handelszaken, die in een parallel initiatief worden behandeld.

Niet van toepassing, aangezien het voorstel onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt.

Het voorstel heeft tot doel, overeenkomstig artikel 2, lid 1, VWEU, machtiging te verlenen voor onderhandelingen over een bilaterale overeenkomst tussen Frankrijk en Algerije betreffende aangelegenheden die verband houden met justitiële samenwerking op het gebied van familierecht, die onder de exclusieve externe bevoegdheid van de EU vallen. Bijgevolg gaat het voorgestelde besluit van de Raad niet verder dan nodig is om dit doel te bereiken.

Zoals hierboven uiteengezet, is de enige optie die in overeenstemming is met het beschikbare rechtskader en het EU-beleid inzake justitiële samenwerking in burgerlijke zaken, dat gebaseerd is op multilateralisme en niet voorziet in onderhandelingen over een overeenkomst tussen de EU en Algerije over dit onderwerp, een machtiging aan Frankrijk om te onderhandelen over een bilaterale overeenkomst met Algerije.

De machtiging uit hoofde van artikel 2, lid 1, VWEU moet worden verleend door de wetgever van de Unie overeenkomstig de in artikel 81, lid 3, VWEU bedoelde wetgevingsprocedure. De voorgestelde handeling, vanwege de aard ervan een individuele machtiging, moet worden vastgesteld als reactie op een dienovereenkomstig verzoek van Frankrijk. Zij moet daarom de vorm aannemen van een besluit dat gericht is tot Frankrijk. Bijgevolg vormt het voorgestelde besluit van de Raad een passend instrument om Frankrijk overeenkomstig artikel 2, lid 1, VWEU te machtigen ter zake op te treden.

Dit voorstel is gebaseerd op een verzoek van Frankrijk en heeft uitsluitend betrekking op deze lidstaat.

Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.

Het is de bedoeling de ontwikkeling van de onderhandelingen tussen Frankrijk en Algerije op de voet te volgen, zodat de definitieve overeenkomst een zo gering mogelijk effect op het acquis heeft. Daartoe neemt de Commissie als waarnemer deel aan de onderhandelingen en wordt zij op de hoogte gehouden van de voortgang en de resultaten in de verschillende stadia van de onderhandelingen. Frankrijk en de Commissie zullen in voorkomend geval verslag uitbrengen aan de Groep burgerlijk recht. Samen met het besluit van de Raad moeten enkele onderhandelingsrichtsnoeren worden vastgesteld.