Cause riunite C‑331/20 P e C‑343/20 P

Volotea, SA
e
easyJet Airline Co. Ltd

contro

Commissione europea

Sentenza della Corte (Seconda Sezione) del 17 novembre 2022

«Impugnazione – Aiuti di Stato – Articolo 107, paragrafo 1, TFUE – Decisione della Commissione europea sulla compensazione agli aeroporti sardi per obblighi di servizio pubblico – Esistenza di aiuti di Stato illegali e incompatibili con il mercato interno, concessi dalla Repubblica italiana a compagnie aeree tramite società di gestione aeroportuale – Nozione di “aiuto di Stato” – Dimostrazione dell’esistenza di un vantaggio – Determinazione del suo importo – Principio dell’operatore privato in economia di mercato – Applicabilità e applicazione – Criterio dell’acquirente privato di beni o di servizi – Condizioni – Onere della prova»

1. Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Necessità di una critica precisa di un punto del ragionamento del Tribunale – Necessità di indicare con precisione gli argomenti di diritto a sostegno dei motivi invocati

   [Art. 256 TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art.58, comma 1; regolamento di procedura della Corte, art. 168, § 1, d), e 169, § 2)]

   (v. punti 86, 87, 94, 95)

2. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Concessione di un vantaggio ai beneficiari – Intervento dello Stato che allevia gli oneri solitamente gravanti sul bilancio di un’impresa – Inclusione

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (v. punti 102-104, 107, 138)

3. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Valutazione secondo il principio dell’operatore privato – Rapporti contrattuali tra le società di gestione aeroportuale e le compagnie aeree – Attuazione di un regime di aiuti da parte di una società di gestione aeroportuale non detenuta dallo Stato – Circostanza che non esclude l’applicabilità del principio dell’operatore privato

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (v. punti 105, 119)

4. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Valutazione secondo il principio dell’operatore privato – Regime di aiuti istituito ai fini dello sviluppo economico di una regione – Attuazione di prerogative dei pubblici poteri – Circostanza che non esclude l’applicabilità del principio dell’operatore privato

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (v. punti 106-108, 120)

5. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Valutazione secondo il principio dell’operatore privato – Acquisti di servizi effettuati presso un’impresa tramite organismi non soggetti alle norme in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici – Impossibilità di dedurre l’esistenza di un vantaggio dalla mancata attuazione di una procedura di appalto

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (v. punti 109, 110, 123, 125-128, 131, 132, 135-137, 152, 153)

6. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Concessione di un vantaggio ai beneficiari – Prova dell’esistenza di un vantaggio gravante sulla Commissione – Obblighi d’indagine che incombono alla Commissione

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (v. punti 111, 112, 129, 157)

7. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Valutazione secondo il principio dell’operatore privato – Valutazione alla luce di tutti gli elementi pertinenti dell’operazione controversa e del suo contesto – Onere della prova a carico della Commissione – Portata

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (v. punti 113, 114, 128, 132)

Sintesi

Il 13 aprile 2010 la Regione autonoma della Sardegna (Italia; in prosieguo: la «Regione») ha adottato la legge n. 10/2010, che autorizza un sostegno finanziario agli aeroporti sardi per lo sviluppo del trasporto aereo. Tale legge è stata attuata mediante una serie di misure adottate dalla Giunta regionale (in prosieguo, congiuntamente alle disposizioni pertinenti della legge n. 10/2010: le «misure controverse»).

Le misure controverse erano dirette in particolare a promuovere la conclusione di contratti tra le società di gestione aeroportuale e le compagnie aeree, al fine di migliorare il collegamento aereo con la Sardegna e di assicurarne la promozione come destinazione turistica. A tal fine, esse prevedevano, in sostanza, il rimborso, da parte della Regione, delle somme versate a titolo di tali contratti dalle società di gestione aeroportuale alle compagnie aeree, purché fossero rispettate talune condizioni e modalità, relative in particolare alla redditività di detti contratti.

Con la decisione del 29 luglio 2016 ( 1 ) (in prosieguo: la «decisione controversa»), la Commissione europea ha qualificato le misure controverse come aiuti di Stato parzialmente incompatibili con il mercato interno e ne ha disposto il recupero presso le compagnie aeree, che sono state considerate le uniche beneficiarie di tali misure.

Le compagnie aeree Volotea SA e easyJet Airline Co. Ltd (in prosieguo: «easyJet»), che avevano stipulato contratti di prestazione di servizi rientranti nelle misure controverse con le società di gestione degli aeroporti di Olbia (Italia) e di Cagliari-Elmas (Italia), hanno proposto due ricorsi di annullamento della decisione controversa dinanzi al Tribunale. Tali ricorsi sono stati respinti con sentenze del 13 maggio 2020 ( 2 ) (in prosieguo: le «sentenze impugnate»).

Investita di due impugnazioni proposte da Volotea e da easyJet, la Corte annulla sia le sentenze impugnate sia la decisione controversa nella parte in cui riguarda tali due compagnie. In tale contesto, essa ricorda il ruolo e le condizioni di attuazione del principio dell’operatore privato in economia di mercato nel settore degli aiuti di Stato, prima di precisare il metodo da applicare per esaminare, sotto il profilo dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, l’esistenza di un vantaggio derivante dall’assegnazione, da parte di uno Stato membro, di fondi pubblici a operatori privati per finanziare contratti di prestazione di servizi conclusi da questi ultimi con altri operatori privati.

Giudizio della Corte

In primo luogo, la Corte constata che il Tribunale è incorso in un errore di diritto nell’interpretazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE nel ritenere, nelle sentenze impugnate, che la questione se Volotea e easyJet avessero beneficiato di un vantaggio concesso dalla Regione non dovesse essere esaminata alla luce del principio dell’operatore privato in economia di mercato.

A tal riguardo, la Corte ricorda che, per dimostrare l’esistenza di un vantaggio ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, si devono prendere in considerazione gli effetti della misura esaminata sulle imprese che ne sono beneficiarie, indipendentemente dagli obiettivi perseguiti dallo Stato membro interessato o dalla questione se tale vantaggio sia concesso direttamente dallo Stato o da un ente pubblico o privato che esso abbia istituito o designato a tal fine. Di conseguenza, deve essere considerata come tale qualsiasi misura che, indipendentemente dalla forma e dagli obiettivi, favorisca direttamente o indirettamente una o più imprese o che conceda a queste ultime un vantaggio che esse non avrebbero potuto ottenere in condizioni normali di mercato.

Inoltre, la verifica delle condizioni per l’esistenza di un siffatto vantaggio dev’essere effettuata, in linea di principio, applicando il principio dell’operatore privato in economia di mercato, a meno che non esista alcuna possibilità di paragonare il comportamento statale di cui trattasi in un caso determinato a quello di un operatore privato, ad esempio in quanto tale comportamento è inscindibilmente connesso all’esistenza di un’infrastruttura che nessun operatore privato avrebbe mai potuto costituire, o in quanto lo Stato abbia agito nella sua qualità di autorità pubblica.

Ne consegue che, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale nelle sentenze impugnate, né gli obiettivi di interesse pubblico perseguiti dalle misure controverse, né la qualità di impresa privata delle società di gestione degli aeroporti di Olbia e di Cagliari, né il fatto che queste ultime non godessero di un’autonomia significativa rispetto alla Regione nell’ambito dell’attuazione di tali misure, erano in grado di escludere nel caso di specie l’applicabilità del principio dell’operatore privato in economia di mercato.

In secondo luogo, nella misura in cui, nonostante la sua conclusione quanto all’inapplicabilità del principio dell’operatore privato in economia di mercato, il Tribunale ha nondimeno esaminato se la Regione si fosse comportata come un acquirente privato di beni o servizi prima di concludere per l’esistenza di un vantaggio conferito dalle misure controverse, la Corte esamina se tale ragionamento aggiuntivo del Tribunale sia idoneo a fondare il dispositivo delle sentenze impugnate nonostante gli errori di diritto precedentemente rilevati.

Dopo aver precisato che il criterio dell’acquirente privato costituisce, al pari di quello del venditore privato di cui è il corrispettivo, uno dei vari criteri che concretizzano il principio dell’operatore privato in economia di mercato, la Corte osserva, segnatamente, che, in applicazione di tale criterio, il Tribunale ha considerato che Volotea e easyJet avevano beneficiato di un vantaggio a titolo dei contratti di prestazioni di servizi di trasporto aereo, di marketing e di pubblicità stipulati con le società di gestione aeroportuale, per il motivo che tali contratti non erano stati preceduti dall’attuazione di una procedura di gara o di una procedura equivalente.

Orbene, se è vero che da una giurisprudenza consolidata della Corte discende che, quando uno Stato membro decide di vendere o di acquistare beni o servizi direttamente presso una o più imprese private, l’attuazione di una procedura di gara consente, a determinate condizioni, di presumere che i contratti o altri atti conclusi a tal fine in esito a tale procedura, riflettano normali condizioni di mercato, emerge altresì da tale giurisprudenza che l’attuazione di una procedura del genere non costituisce l’unico mezzo per escludere l’esistenza di un vantaggio, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e ciò vale in particolare nel caso in cui lo Stato effettui la vendita o l’acquisto di beni o di servizi presso imprese private non direttamente, bensì tramite altre imprese private, che non sono soggette all’obbligo di ricorrere a una procedura di gara. Inoltre, indipendentemente dal mezzo al quale si ricorre, la questione se l’esistenza di un siffatto vantaggio debba essere esclusa o, al contrario, riconosciuta, impone di valutare se i contratti o gli altri atti che prevedono tale vendita o tale acquisto riflettano o meno condizioni normali di mercato.

Alla luce di tali considerazioni, la Corte constata che il Tribunale è incorso in un errore di diritto nel concludere per l’esistenza di un vantaggio a favore di Volotea e di easyJet per il motivo che i contratti stipulati con le società di gestione aeroportuale non erano stati preceduti dall’attuazione di una procedura di gara o di una procedura equivalente. Essa rileva altresì che la questione se tali contratti riflettano normali condizioni di mercato non è stata oggetto di un esame adeguato da parte del Tribunale.

Per tali motivi, la Corte accoglie le censure di Volotea e di easyJet relative alla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e annulla le sentenze impugnate.

Poiché lo stato degli atti consente di statuire sulle controversie, la Corte menziona le censure dedotte da Volotea e da easyJet a sostegno dei loro rispettivi ricorsi di annullamento della decisione controversa e procede, in terzo e ultimo luogo, al loro esame.

A tal riguardo, la Corte rileva che la Commissione è incorsa in un primo errore di diritto escludendo, per motivi basati sugli obiettivi di interesse pubblico perseguiti dalla Regione, sulla natura privata delle società di gestione aeroportuale e sulla forma delle misure controverse, l’applicabilità del principio dell’operatore privato in economia di mercato al fine di esaminare l’esistenza di un vantaggio ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Essa osserva poi che, ravvisando l’esistenza di un siffatto vantaggio senza valutare, in modo globale e concreto, se la Regione e le società di gestione aeroportuale avessero cercato di acquistare i servizi interessati in condizioni normali di mercato, la Commissione è incorsa in un secondo errore di diritto.

Alla luce di tali considerazioni, la Corte annulla anche la decisione controversa nella parte in cui riguarda Volotea e easyJet per violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

( 1 ) Decisione (UE) 2017/1861 della Commissione europea, del 29 luglio 2016, sull’aiuto di Stato SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italia – Compensazione agli aeroporti sardi per obblighi di servizio pubblico (SIEG) (GU 2017, L 268, pag. 1).

( 2 ) Sentenze del 13 maggio 2020, Volotea/Commissione (T 607/17, EU:T:2020:180), e del 13 maggio 2020, easyJet Airline/Commissione (8/18, EU:T:2020:182).