Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

11 päivänä heinäkuuta 2024 (1)

Asia C‑121/23 P

Swissgrid AG

vastaan

Euroopan komissio

Muutoksenhaku – Sähkön sisämarkkinat – Asetus (EU) 2017/2195 – 1 artiklan 6 ja 7 kohta – Sähkön siirtoverkonhaltijat – Osallistuminen tasesähkön standardituotteiden vaihdon eurooppalaisiin kauppapaikkoihin – Eurooppalainen kauppapaikka TERRE – Euroopan komission kirje, jolla evätään Sveitsissä toimintaa harjoittavan siirtoverkonhaltijan mahdollisuus osallistua kauppapaikkojen toimintaan ja jolla edellytetään, että siirtoverkonhaltija suljetaan pois kauppapaikalta – Kumoamiskanne – SEUT 263 artikla – Kannekelpoinen toimi – Kantajaa suoraan koskeva toimi – Vapaa harkintavalta – Yksilöllistä oikeutta siihen, että osallistuminen sallitaan, ei ole – Oikeus siihen, että asia käsitellään huolellisesti ja puolueettomasti ja siinä esitetään perusteltu kannanotto – Oikeus tulla kuulluksi – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan tuomioistuimissa

I        Johdanto

1.        Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimella on tilaisuus selventää kannekelpoisen toimen käsitettä ja mahdollisesti myös sen yhteyttä SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuun kantajaa suoraan koskevan toimen käsitteeseen.

2.        Tässä asiassa on kyse tilanteesta, jossa unionin lainsäädännössä, jonka nojalla riidanalainen toimi on annettu, eli asetuksessa (EU) 2017/2195,(2) varataan toimen toteuttajalle eli Euroopan komissiolle laaja arviointivalta tai peräti vapaa harkintavalta, joka koskee sallivan päätöksen antamista. Koska komission toimivalta ei ole tältä osin sidottua, on siis käänteisesti niin, että asianomaisilla taloudellisilla toimijoilla ei ole yksilöllistä oikeutta saada sallivaa päätöstä. Onko tällaisessa tilanteessa perusteltua katsoa, että tällaiset toimijat eivät voi riitauttaa tointa, jolla kieltäydytään antamasta tällaista päätöstä, koska kyseisellä toimella ei ”pyritä aikaansaamaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka ovat omiaan vaikuttamaan [kyseisten taloudellisten toimijoiden] etuihin muuttamalla [niiden] oikeusasemaa selvästi”,(3) eli toisin sanoen koska kyseinen toimi ei ole oikeudellisesti sitova eikä sen siis voida katsoa olevan kyseisten taloudellisten toimijoiden intressien vastainen?

3.        Unionin yleinen tuomioistuin on soveltanut juuri tällaista lähestymistapaa 21.12.2022 antamassaan määräyksessä Swissgrid v. komissio (T‑127/21, ei julkaistu, EU:T:2022:868, jäljempänä valituksenalainen määräys), jonka valittaja Swissgrid AG riitauttaa nyt käsiteltävällä valituksellaan. Kyseisellä määräyksellään unionin yleinen tuomioistuin on jättänyt tutkimatta valittajan kanteen, jolla valittaja vaatii kumoamaan päätöksen, joka väitetysti sisältyy komission energian pääosastolla työskentelevän johtajan allekirjoittamaan kirjeeseen (jäljempänä riidanalainen kirje). Kyseisessä kirjeessään mainittu johtaja on asetuksen 2017/2195 1 artiklan 7 kohdan nojalla kieltäytynyt sallimasta Sveitsin, valittaja mukaan luettuna, osallistumista tasesähkön standardituotteiden vaihdon eurooppalaisten kauppapaikkojen – ja erityisesti kauppapaikan ”Trans European Replacement Reserves Exchange” (Euroopan laajuiset korvaavien reservien markkinat, jäljempänä TERRE) – toimintaan.

4.        Esitän tässä ratkaisuehdotuksessa perustelut näkemykselleni, jonka mukaan sidotun toimivallan puuttumisen samaistaminen siihen, ettei kannekelpoista toimea ole, merkitsee oikeussuojan epäämistä. Näin on varsinkin nyt käsiteltävässä asiassa, jossa riidanalaisella kirjeellä vastataan valittajan esittämään sallivan päätöksen antamista koskevaan pyyntöön, joka on esitetty sen jälkeen, kun sekä TERRE-kauppapaikan toimintaan osallistuvat sähkön siirtoverkonhaltijat että Euroopan unionin energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto (jäljempänä ACER) olivat antaneet lausunnot, joissa puollettiin Sveitsin osallistumista. Se, että komissiolla on vapaa harkintavalta, tai se, että yksilöllistä oikeutta siihen, että komissio menettelee tietyllä tavalla, ei ole, eivät nimittäin voi sinänsä olla perusteena jättää komission toimet unionin tuomioistuinten SEUT 263 artiklan nojalla harjoittaman laillisuusvalvonnan ulkopuolelle. Katson päinvastoin, että unionin tuomioistuinten on voitava tutkia, onko komissio pysynyt sille asianomaisessa säännöstössä myönnetyn arviointivaltansa rajoissa, kun se on omaksunut kannan, joka ilmaistaan riidanalaisessa kirjeessä, ja onko komissio siis voinut käyttää arviointivaltaansa kirjeessä ilmaistulla tavalla.

II      Asiaa koskevat oikeussäännöt: asetus 2017/2195

5.        Asetuksen 2017/2195 1 artiklassa, jonka otsikkona on ”Kohde ja soveltamisala”, säädetään muun muassa seuraavaa:

”1. Tässä asetuksessa vahvistetaan sähköjärjestelmän tasehallintaa koskevat yksityiskohtaiset suuntaviivat, mukaan lukien taajuuden vakautusreservien, taajuuden palautusreservien ja korvaavien reservien hankintaa ja selvitystä koskevien yhteisten periaatteiden ja taajuuden palautusreservien ja korvaavien reservien aktivointia koskevan yhteisen menetelmän vahvistaminen.

2. Tätä asetusta sovelletaan siirtoverkonhaltijoihin, jakeluverkonhaltijoihin, mukaan lukien suljetut jakeluverkot, sääntelyviranomaisiin, energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirastoon, – – sähkön siirtoverkonhaltijoiden eurooppalaiseen verkostoon, jäljempänä ’Sähkö-ENTSO’, kolmansiin osapuoliin, joille on siirretty tai annettu vastuita, ja muihin markkinaosapuoliin.

– –

6. Tasesähkön standardituotteiden vaihdon eurooppalaiset kauppapaikat voidaan avata Sveitsissä toimiville – – siirtoverkonhaltijoille edellyttäen, että sen kansallisessa lainsäädännössä pannaan täytäntöön sähkömarkkinoita koskevan unionin lainsäädännön keskeiset säännökset ja että unionin ja Sveitsin välisestä sähköyhteistyöstä on tehty hallitustenvälinen sopimus, tai jos Sveitsin jättäminen kauppapaikkojen ulkopuolelle voi johtaa sellaisiin Sveitsin kautta kulkeviin suunnittelemattomiin fyysisiin sähkövirtauksiin, jotka voivat vaarantaa alueen sähköjärjestelmän käyttövarmuuden.

7. Komissio päättää Sveitsin osallistumisesta tasesähkön standardituotteiden vaihdon eurooppalaisiin kauppapaikkoihin [ACER:n] ja kaikkien siirtoverkonhaltijoiden antaman lausunnon perusteella 4 artiklan 3 kohdassa säädettyjen menettelyjen mukaisesti sillä edellytyksellä, että 6 kohdassa säädetyt ehdot täyttyvät. Sveitsin siirtoverkonhaltijoiden oikeuksien ja velvollisuuksien on oltava yhdenmukaisia unionissa toimivien siirtoverkonhaltijoiden oikeuksien ja velvollisuuksien kanssa, jotta tasehallintamarkkinat voivat toimia sujuvasti unionin tasolla ja luodaan tasapuoliset toimintaedellytykset kaikille sidosryhmille.”

III   Asian tausta

6.        Asian tausta, sellaisena kuin se esitetään valituksenalaisen määräyksen 2–10 kohdassa, voidaan tiivistää seuraavasti.

7.        Valittaja on Sveitsin oikeuden mukaan perustettu osakeyhtiö, joka on Sveitsin ainoa sähkön siirtoverkonhaltija. Se on sähkön siirtoverkonhaltijoiden eurooppalaisen verkoston jäsen (European Network of Transmission System Operators for Electricity, jäljempänä Sähkö-ENTSO).

8.        Joukko sähkön siirtoverkonhaltijoita, mukaan lukien valittaja, on suunnitellut TERRE-kauppapaikan, jonka toimintaan valittaja on jo osallistunut,(4) tosin ilman, että komissio olisi tätä ennen antanut tätä koskevan sallivan päätöksen.

9.        Sähkön siirtoverkonhaltijat, jotka osallistuivat kaikki Sähkö-ENTSO:n kokoukseen, antoivat 7.9.2017 asetuksen 2017/2195 1 artiklan 7 kohdan mukaisen lausunnon, jossa ne puolsivat sitä, että Sveitsin sallitaan osallistua tasehallinnan eurooppalaisten kauppapaikkojen toimintaan, sillä perusteella, että jälkimmäinen asetuksen 1 artiklan 6 kohdassa säädetyistä edellytyksistä täyttyi.

10.      Myös ACER antoi 10.4.2018 asetuksen 2017/2195 1 artiklan 7 kohdan mukaisen lausunnon Sveitsin osallistumisesta tasehallinnan eurooppalaisten kauppapaikkojen toimintaan. Lausunnossaan ACER totesi yhtyvänsä yleisellä tasolla sähkön siirtoverkonhaltijoiden arviointiin, jonka mukaan Sveitsin täysimääräinen osallistuminen kyseisten kauppapaikkojen toimintaan olisi tehokasta.(5) ACER korosti lisäksi sitä, että Euroopan unionin alueella ja Sveitsissä toimivien sähkön siirtoverkonhaltijoiden tasavertaisen aseman varmistamiseksi on tärkeää, että Sveitsi panee asetuksen 2017/2195 ja siihen liittyvät säännökset kokonaisuudessaan täytäntöön.

11.      Komission energian pääosaston apulaispääjohtaja lähetti 31.7.2020 Sähkö-ENTSO:lle ja valittajalle kirjeen, jossa hän totesi yllättyneensä siitä, että sähkön siirtoverkonhaltijoiden tarkoituksena oli ottaa valittaja mukaan TERRE-kauppapaikan toimintaan kauppapaikan täysivaltaisena jäsenenä, ja korosti, että Sveitsin ja unionin markkinoiden yhdistämiseen ja tasehallintaan sovelletaan kattavaa oikeudellisesti sitovien oikeuksien ja velvollisuuksien järjestelmää, jota Sveitsi ei vielä ollut ilmoittanut hyväksyvänsä. Tämän vuoksi Sveitsin sähköalan toimijoilla ja sähkön siirtoverkonhaltijoilla ei lähtökohtaisesti ole oikeutta osallistua kyseisen kauppapaikan toimintaan. Apulaispääjohtaja muistutti lisäksi, että komissio ei ollut myöntänyt Sveitsille poikkeuksia asetuksen 2017/2195 1 artiklan 7 kohdan nojalla.

12.      Valittaja toimitti komissiolle 29.9.2020 vastauksen, jossa se esitti, että sen täysimääräinen osallistuminen tasehallinnan eurooppalaisten kauppapaikkojen toimintaan oli välttämätöntä sähköjärjestelmän turvallisuuteen liittyvistä syistä. Valittaja väitti lähinnä, että ei riitä, että se otetaan huomioon unionin kapasiteetin laskentaprosessissa ja käyttövarmuusanalyysissa. Valittaja viittasi lisäksi Sähkö-ENTSO:n 7.9.2017 ja ACER:n 10.4.2018 antamassa lausunnossa esitettyihin perusteisiin.

13.      Sähkö-ENTSO vastasi komissiolle 5.11.2020. Sähkön siirtoverkonhaltijat korostivat vastauksessaan, että asetuksen 2017/2195 1 artiklan 7 kohdan mukaan komission toimivaltaan kuuluu päättää, voiko Sveitsi osallistua tasehallinnan eurooppalaisten kauppapaikkojen toimintaan, mutta ne muistuttivat, että siirtoverkonhaltijat ja ACER olivat antaneet lausunnot, joissa puolletaan Sveitsin osallistumista.

14.      Valittaja lähetti 8.12.2020 komissiolle kirjeen, jossa se muistutti, että unionin sähkön siirtoverkonhaltijat ja ACER olivat antaneet lausunnot, joissa puolletaan sitä, että valittajan sallitaan osallistua TERRE-kauppapaikan toimintaan, ja pyysi komissiota sallimaan sen osallistumisen asetuksen 2017/2195 1 artiklan 7 kohdan nojalla.

15.      Sähkö-ENTSO:lle vastauksena sen 5.11.2020 päivättyyn kirjeeseen 17.12.2020 lähetetyssä riidanalaisessa kirjeessään komission energian pääosastolla työskentelevä johtaja korosti ensinnäkin, että valittajan osallistuminen TERRE-kauppapaikkahankkeeseen ei ollut sovellettavan unionin lainsäädännön, eli asetuksen 2017/2195 1 artiklan 6 ja 7 kohdan, mukaista. Hän muistutti toiseksi, että ACER:n lausunnossa korostetaan sitä, kuinka tärkeää on, että Sveitsi panee asetuksen 2017/2195 ja siihen liittyvät säännökset kokonaisuudessaan täytäntöön. Johtaja totesi kolmanneksi, että tietyillä toimenpiteillä vastataan riittävällä tavalla suunnittelemattomiin fyysisiin sähkövirtauksiin liittyviin vaaroihin ja että näin ollen Sveitsin osallistuminen tasehallinnan eurooppalaisten kauppapaikkojen toimintaan ei ole välttämätöntä. Tässä yhteydessä johtaja esitti, että käyttövarmuus perustuu yhtäältä kapasiteetin (uudelleen)laskentaan ja toisaalta käyttövarmuuden koordinointiin koko Euroopan alueen perusteella, ja Sveitsi otetaan huomioon molemmissa yhteyksissä. Neljänneksi johtaja katsoi, ettei komissio näe syytä antaa päätöstä, jonka nojalla Sveitsi voi osallistua tasehallinnan eurooppalaisten kauppapaikkojen toimintaan, mukaan lukien TERRE-kauppapaikka. Viidenneksi johtaja pyysi sähkön siirtoverkonhaltijoita sulkemaan valittajan pois TERRE-kauppapaikalta viimeistään 1.3.2021. Valittajalle lähetettiin sähköpostitse kopio kyseisestä kirjeestä.

16.      Euroopan parlamentti antoi 4.10.2023 päätöslauselman, jossa se muun muassa korostaa, että sähköalalla sähköverkon vakaus sekä toimitus- ja siirtovarmuus ovat riippuvaisia tiiviistä yhteistyöstä unionin ja Sveitsin välillä, ja toteaa olevansa huolissaan siitä, että Sveitsin energiateollisuuden poissulkemisesta aiheutuu järjestelmäriskejä koko Manner-Euroopan synkronialueelle. Parlamentin mukaan siihen asti, kunnes unioni ja Sveitsi tekevät puitesopimuksen, siirtoverkonhaltijoiden tasolla tarvitaan teknisiä ratkaisuja ja Sveitsin sisällyttämistä unionin kapasiteetin laskentaan, jotta voidaan vähentää suurimpia riskejä alueellisen verkon vakaudelle ja toimitusvarmuudelle.(6)

IV      Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen määräys

17.      Valittaja toimitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 26.2.2021 asiakirjan, jolla se nosti SEUT 263 artiklaan perustuvan kanteen, jolla vaaditaan riidanalaiseen kirjeeseen väitetysti sisältyvän päätöksen kumoamista.

18.      Komissio esitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 19.5.2021 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla oikeudenkäyntiväitteen ja väitti, ettei riidanalaista kirjettä voida pitää SEUT 263 artiklassa tarkoitettuna kannekelpoisena toimena, koska osana sähkön siirtoverkonhaltijoiden ja energian pääosaston edustajien välistä epävirallista viestintää komission yksiköiden tasolla riidanalaisella kirjeellä ei ole sitovia oikeusvaikutuksia. Komission mukaan valittaja ei myöskään ole osoittanut SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettua asiavaltuuttaan, sillä riidanalainen kirje ei koske sitä suoraan.

19.      Valituksenalaisella määräyksellään unionin yleinen tuomioistuin jätti valittajan kanteen tutkimatta, koska riidanalainen kirje ei ole toimi, josta voidaan nostaa kumoamiskanne SEUT 263 artiklan nojalla.

20.      Unionin yleinen tuomioistuin katsoi tältä osin, että riidanalaisen kirjeen oikeudellinen asiayhteys estää kirjeen luokittelemisen oikeuskäytännössä tarkoitetuksi toimeksi, jolla on tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia kantajaan.(7) Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan asetuksen 2017/2195 1 artiklan 7 kohdassa ei säädetä valittajan oikeudesta pyytää ja saada komissiota sallimaan Sveitsin – ja siis Sveitsiin sijoittautuneiden sähkön siirtoverkonhaltijoiden – osallistuminen tasehallinnan eurooppalaisten kauppapaikkojen ja erityisesti TERRE-kauppapaikan toimintaan. Unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että mainitun säännöksen sanamuodosta seuraa, että komissiolla on edelleenkin oikeus evätä Sveitsin osallistuminen jopa siinä tilanteessa, että asetuksen 1 artiklan 6 kohdassa säädetyt edellytykset, joiden perusteella osallistuminen voidaan sallia, täyttyvät. Unionin yleinen tuomioistuin esittää lähinnä, että vaikka siitä, että asetuksen 1 artiklan 6 kohdassa säädetyt kaksi edellytystä täyttyvät, seuraa, että komissio voi ottaa kantaa siihen, onko Sveitsin osallistuminen sallittava, kyseisessä säännöksessä ei velvoiteta komissiota ottamaan kantaa tähän kysymykseen. Lisäksi muunlainen tulkinta johtaisi siihen, että asetuksen 1 artiklan 7 kohdan toinen virke menettäisi tehokkaan vaikutuksensa.(8)

21.      Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että vain komissio voi päättää, antaako se päätöstä, jonka nojalla Sveitsi – ja siis Sveitsiin sijoittautuneet sähkön siirtoverkonhaltijat – voivat osallistua tasehallinnan eurooppalaisten kauppapaikkojen toimintaan, ja komissiolla on tältä osin vapaa harkintavalta. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan valittajalla ei Sveitsiin sijoittautuneena sähkön siirtoverkonhaltijana siis ole yksilöllistä oikeutta pyytää ja saada komissiota antamaan päätöksen, jonka nojalla Sveitsi – ja siis Sveitsiin sijoittautuneet sähkön siirtoverkonhaltijat – voivat osallistua tasehallinnan eurooppalaisten kauppapaikkojen toimintaan. Näin ollen ”[riidanalaista] kirjettä ei voida – – pitää päätöksenä, jolla voi olla [valittajaan] kohdistuvia oikeusvaikutuksia, jotka ovat omiaan muuttamaan sen oikeusasemaa – –, koska sillä ei loukata yksilöllistä oikeutta, jolla rajattaisiin komission päätösvaltaa, joka tässä tapauksessa on luonteeltaan vapaata harkintavaltaa.”(9)

V        Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset

22.      Valittaja on pannut nyt käsiteltävän valituksen vireille unionin tuomioistuimen kirjaamoon 28.2.2023 toimittamallaan asiakirjalla.

23.      Valittaja vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin

–        kumoaa valituksenalaisen määräyksen

–        toteaa, että kumoamiskanne täyttää tutkittavaksi ottamisen edellytykset

–        palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi, jotta unionin yleinen tuomioistuin antaa kanteeseen ratkaisun, ja

–        määrää, että muutoksenhakumenettelystä aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.

24.      Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin

–        hylkää valituksen, ja

–        velvoittaa valittajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

25.      Asianosaisten huomautukset ja vastaukset unionin tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 8.5.2024 pidetyssä istunnossa.

VI      Asian tarkastelu

A        Alustavat huomautukset

26.      Ensimmäisellä ja toisella valitusperusteellaan valittaja kyseenalaistaa unionin yleisen tuomioistuimen arvioinnin, jonka mukaan riidanalaisella kirjeellä ei ole valittajaan kohdistuvia oikeusvaikutuksia, jotka olisivat omiaan muuttamaan sen oikeusasemaa, koska sillä ei loukata yksilöllistä oikeutta, jolla rajattaisiin komissiolle asetuksen 2017/2195 1 artiklan 7 kohdan nojalla kuuluvaa vapaata harkintavaltaa.

27.      Ehdotan, että näitä kahta valitusperustetta käsitellään yhdessä.

28.      Arvioin ensiksi, täyttääkö riidanalainen kirje kannekelpoisen toimen käsitteen kriteerit, kun otetaan huomioon erityisesti sen asiasisältö ja sen laatijan tarkoitus (B jakso).

29.      Tarkastelen toiseksi kysymystä siitä, miten komissiolla asetuksen 2017/2195 1 artiklan 7 kohdan nojalla oleva arviointivalta tai vapaa harkintavalta Sveitsin osallistumisen sallimisen osalta – ja käänteisesti se, ettei kyseinen toimivalta mahdollisesti ole sidottua, ja se, ettei valittajalla mahdollisesti ole yksilöllistä oikeutta saada osallistumisen sallivaa päätöstä – vaikuttaa kirjeen luokittelemiseen kannekelpoiseksi toimeksi (C jakso).

30.      Tarkastelen kolmanneksi täydellisyyden nimissä toisen valitusperusteen perusteella kyseisen arviointivallan tai vapaan harkintavallan ulottuvuutta ja rajoja vastauksena valittajan perusteluun, jonka mukaan sillä on nyt käsiteltävässä asiassa yksilöllinen oikeus, jonka vastinparina on komission velvollisuus sallia sen osallistuminen. Tässä yhteydessä vastaan myös kolmanteen valitusperusteeseen, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole riittävästi perustellut valituksenalaista määräystä tältä osin (D jakso).

B        Kannekelpoisen toimen käsitettä koskevat oikeuskäytännössä vahvistetut kriteerit ja riidanalaisen kirjeen asiasisältö

31.      Kun ratkaistaan, voidaanko riidanalaista kirjettä pitää kannekelpoisena toimena, on palautettava mieleen oikeuskäytäntö, jossa on todettu, että unionin tuomioistuimissa voidaan nostaa kanne kaikista toimista – niiden muodosta riippumatta –, joilla pyritään saamaan aikaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka ovat omiaan vaikuttamaan kantajan etuihin muuttamalla tämän oikeusasemaa selvästi. Kun arvioidaan, onko toimella tällaisia vaikutuksia ja voidaanko siitä näin ollen nostaa kanne, on tarkasteltava objektiivisia kriteerejä ja kyseisen toimen asiasisältöä. Kuten unionin yleinen tuomioistuin toteaa,(10) tässä yhteydessä on otettava huomioon myös toimen toteuttamisen asiayhteys, toimen toteuttaneen toimielimen toimivalta(11) ja tarkoitus, johon toimielin toimellaan pyrkii.(12)

32.      Sitä vastoin SEUT 263 artiklassa määrätyn tuomioistuinten harjoittaman valvonnan ulkopuolelle jäävät kaikki toimet, joilla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia, kuten valmistelutoimet ja pelkät täytäntöönpanotoimet, pelkät suositukset ja lausunnot sekä lähtökohtaisesti sisäiset ohjeet.(13)

33.      Se, että riidanalainen kirje ei ole muodoltaan komission muodollinen päätös vaan pelkkä kirje, jonka on allekirjoittanut komission energian pääosastolla työskentelevä johtaja, ei siis vaikuta siihen, onko kirjettä pidettävä kannekelpoisena toimena.(14) Muutoin komissio voisi vapautua unionin tuomioistuinten valvonnasta laiminlyömällä muotovaatimukset, joita sovelletaan riidanalaisen toimen toteuttamiseen ja joita on ehdottomasti noudatettava, kun otetaan huomioon toimen todellinen asiasisältö: tällaisia vaatimuksia ovat muun muassa toimen toteuttaneen yksikön toimivaltaisuus, toimen otsikoiminen asianmukaisesti päätökseksi tai vaikkapa toimen antaminen muodollisesti tiedoksi sille, jolle se on osoitettu.(15)

34.      Aineellisesti unionin yleinen tuomioistuin toteaa riidanalaisesta kirjeestä – ja erityisesti sen sisällöstä ja sanamuodosta, mukaan lukien siitä ilmenevä kirjeen laatijan tarkoitus –, että ensinnäkin kirjeessä todetaan, että valittaja ei voi osallistua TERRE-kauppapaikan toimintaan, ellei komissio ensin salli Sveitsin osallistumista kyseisen kauppapaikan toimintaan asetuksen 2017/2195 1 artiklan 6 ja 7 kohdan nojalla, että toiseksi kirjeessä korostetaan, että kirjeen laatijan käsitys on, että osallistumisen edellytykset eivät täyty tällä hetkellä, ja että kolmanneksi siinä pyydetään sähkön siirtoverkonhaltijoita sulkemaan valittaja pois kyseiseltä kauppapaikalta viimeistään 1.3.2021.(16)

35.      Kolmanneksi mainitusta seikasta ilmenee jo sinänsä, että komission tarkoituksena oli, että riidanalaisella kirjeellä olisi oikeudellisia seurauksia, jotka olivat omiaan vahingoittamaan valittajan intressejä. Unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan ottanut tätä huomioon tämän jälkeen esittämässään arvioinnissa. Unionin yleinen tuomioistuin ei nimittäin arvioinut tämän enempää riidanalaisessa kirjeessä esitettyjen seikkojen merkitystä tai kirjeen laatijan tarkoitusta vaan se otti tämän jälkeen ainoastaan kantaa kyseisen kirjeen ”oikeudelliseen asiayhteyteen”, joka sen mukaan estää kirjeen luokittelemisen ”toimeksi, jolla on tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia kantajaan”.(17)

36.      Pidän tätä lähestymistapaa oikeudellisesti virheellisenä muun muassa, koska siinä ei oteta huomioon, että riidanalaisen kirjeen sisältö on selvästi valittajalle vastainen. Yhtäältä se, että valittajalta evätään Sveitsiin sijoittautuneena sähkön siirtoverkonhaltijana ja Sähkö-ENTSO:n jäsenenä mahdollisuus osallistua täysimääräisesti TERRE-kauppapaikan toimintaan unioniin sijoittautuneiden sähkön siirtoverkonhaltijoiden tavoin, vaikuttaa sen intresseihin, varsinkin, kun valittaja oli jo osallistunut kyseisen alustan toimintaan, vaikka se ei ollutkaan sen täysjäsen eikä voinut vedota tätä koskevaan yksilölliseen oikeuteen.(18) Toisaalta kyseisessä kirjeessään komissio katsoi, että valittajan osallistuminen TERRE-kauppapaikan toimintaan tuolla hetkellä oli lainvastaista, ja se pyysi unioniin sijoittautuneita sähkön siirtoverkonhaltijoita sulkemaan valittajan pois kyseiseltä kauppapaikalta, missä yhteydessä komissio käytti käskevää kieltä, jota se korosti lihavoiduilla kirjaimilla.(19) Komissio mainitsi kirjeessään lisäksi, että valittajan sulkeminen pois TERRE-kauppapaikalta komission vaatimuksen mukaisesti voi johtaa vahingonkorvauskanteiden nostamiseen.(20) Sillä, että komissio kieltäytyi antamasta päätöstä, jolla Sveitsin osallistuminen sallitaan, yhdistettynä siihen, että se pyysi siirtoverkonhaltijoita päättämään valittajan osallistumisen kyseisen kauppapaikan toimintaan, minkä perusteella saatetaan nostaa vahingonkorvauskanteita, pyritään välttämättä aikaansaamaan oikeusvaikutuksia, jotka vaikuttavat valittajan intresseihin muuttamalla selvästi tämän oikeusasemaa. Näin ollen valittajalta ei voida evätä sillä SEUT 263 artiklan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan nojalla olevaa oikeutta riitauttaa kyseisen kieltäytymisen ja pyynnön oikeellisuus unionin tuomioistuimissa.

37.      Unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan edes tarkastellut näitä seikkoja, joilla on ratkaiseva merkitys, kun arvioidaan, onko kyse kannekelpoisesta toimesta, ja näin ollen myös unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen määräyksensä 23–29 kohdassa esittämä päättely on oikeudellisesti virheellistä.

C        Vapaa harkintavalta ja valittajalta puuttuva yksilöllinen oikeus

38.      Katson lisäksi, että unionin yleinen tuomioistuin viittasi virheellisesti komission vapaaseen harkintavaltaan ja siis siihen, ettei valittajalla ole yksilöllistä oikeutta saada päätöstä, jolla sallitaan sen osallistuminen TERRE-kauppapaikan toimintaan, kun se katsoi näillä perusteilla, että riidanalaisella kirjeellä ei voi olla sitovia oikeusvaikutuksia valittajaan eikä se voi muuttaa valittajan oikeusasemaa.

39.      Mielestäni on ilmeistä, että kun asianomaisessa säännöstössä ei säädetä sidotusta toimivallasta vaan hallinnon arviointivallasta tai jopa vapaasta harkintavallasta, tästä seuraa lähtökohtaisesti suoraan, ettei ole olemassa yksilöllistä oikeutta vaatia hallintoa toimimaan tietyllä tavalla, eli tässä tapauksessa sallimaan Sveitsin ja valittajan osallistuminen muun muassa TERRE-kauppapaikan toimintaan. Tämä toteamus ei vaikuta komissiolle asetuksen 2017/2195 1 artiklan 7 kohdassa mahdollisesti myönnetyn vapaan harkintavallan tarkkaan ulottuvuuteen, jota arvioin tämän ratkaisuehdotuksen 51–58 kohdassa.

40.      Näin ollen valituksenalaisen määräyksen 24–29 kohdassa esitetyssä päättelyssä vain ilmaistaan oikeudellisesti ilmeinen seikka, joka tulee toistuvasti esiin ja joka koskee tilannetta, jossa yksityinen pyrkii saamaan viranomaiselta, jolla on arviointivaltaa tai vapaa harkintavalta, etunsa mukaisen vastauksen tai saamaan kyseisen viranomaisen toimimaan etunsa mukaisesti.(21) Kyseisestä päättelystä ei sen sijaan ilmene, että kun tällainen viranomainen kieltäytyy käyttämästä kyseistä valtaansa yksityisen pyytämällä tavalla, kyseisen viranomaisen lopullisesta kannanotosta ei voida nostaa kannetta unionin tuomioistuimissa siksi, että kun yksityisellä ei ole tätä koskevaa yksilöllistä oikeutta, kyseinen kannanotto ei ole sille vastainen. Siten kilpailuoikeuden alalla on niin, että vaikka kantelija, esimerkiksi kilpailija, joka osoittaa oikeutetun intressinsä, ei voi edellyttää, että komissio antaa sen pyynnön mukaisen päätöksen, kantelijalla on kuitenkin oikeus kantelunsa huolelliseen ja puolueettomaan tutkimiseen ja siihen, että komissio toimittaa sille lopullisen ja perustellun vastauksen, josta voidaan nostaa kanne.(22)

41.      Kun unionin yleinen tuomioistuin on toiminut näin, se on myös hahmottanut väärin valittajan, joka on Sveitsin ainoa siirtoverkonhaltija, aseman asetuksen 2017/2195 1 artiklan 6 ja 7 kohdan nojalla aloitetussa menettelyssä. Kyseisen menettelyn nimenomaisena tarkoituksena on, että Sveitsin ja Sveitsiin sijoittautuneiden siirtoverkonhaltijoiden osallistuminen tasesähkön standardituotteiden vaihdon eurooppalaisten kauppapaikkojen toimintaan sallitaan komission päätöksellä, jonka se antaa ACER:n ja kaikkien unioniin sijoittautuneiden siirtoverkonhaltijoiden lausunnon perusteella. Nyt käsiteltävässä asiassa kyseinen menettely on siis tullut vireille ACER:n ja kyseisten siirtoverkonhaltijoiden puoltavien lausuntojen perusteella, jotka on annettu, jotta valittaja voisi osallistua TERRE-kauppapaikan toimintaan, minkä jälkeen valittaja on esittänyt tätä koskevan pyynnön toisen kyseisen asetuksen 1 artiklan 6 kohdassa säädetyn edellytyksen nojalla.(23)

42.      Kun otetaan huomioon asetuksen 2017/2195 1 artiklan 6 ja 7 kohdan mukaisen menettelyn edellä mainittu tarkoitus ja edellä kuvattu tilanne, on siis niin, että valittaja on voinut vedota – kilpailuoikeuden alan kantelijan tavoin – siihen oikeuteensa, että komissio käsittelee valittajan asian, mukaan lukien valittajan osallistumisen sallimista koskevan pyynnön, huolellisesti ja puolueettomasti ja perustelee asianmukaisesti lopullisen vastauksensa kyseiseen pyyntöön, jotta valittaja voi riitauttaa kyseisen vastauksen oikeellisuuden.(24) Nyt käsiteltävässä asiassa kyseisten menettelyllisten vaatimusten noudattaminen on ollut erityisen tarpeellista, kun otetaan huomioon, että komissiolla on arviointivaltaa tai jopa vapaa harkintavalta kyseisen osallistumisen sallimisen osalta.(25) Kun riidanalainen kirje on luokiteltu toimeksi, josta ei voida nostaa kannetta, komissio on kuitenkin välttynyt kokonaan tätä koskevalta tuomioistuinvalvonnalta.(26)

43.      Valituksenalaisessa määräyksessään unionin yleinen tuomioistuin on jättänyt nämä menettelylliset vaatimukset huomiotta, vaikka on selvää, että komission tarkoituksena oli täyttää kyseiset vaatimukset riidanalaisella kirjeellään, kuten ilmenee myös siitä, että komissio toimitti valittajalle kopion kirjeestä. Riidanalaisessa kirjeessään komissio on nimittäin esittänyt lopullisen kantansa sekä sähkön siirtoverkonhaltijoiden ja ACER:n lausuntoihin että kyseiseen pyyntöön, ja se on samalla päättänyt asetuksen 2017/2195 1 artiklan 7 kohdan mukaisen menettelyn.

44.      Näin ollen se, että komissiolla on asetuksen 2017/2195 1 artiklan 7 kohdan nojalla vapaa harkintavalta, ei sinänsä merkitse, että riidanalaisella kirjeellä ei ole tämän ratkaisuehdotuksen 36 kohdassa esitettyjä sitovia oikeusvaikutuksia valittajaan. Se unionin yleisen tuomioistuimen korostama seikka, että kyseisessä säännöksessä komissiolle ei aseteta velvollisuutta sallia Sveitsin osallistua tasehallinnan eurooppalaisten kauppapaikkojen toimintaan, kun asetuksen 2017/2195 1 artiklan 6 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät,(27) vaan siinä varataan komissiolle valta tehdä tätä koskeva valinta,(28) ei merkitse, etteikö riidanalaisella kirjeellä muutettaisi valittajan oikeusasemaa. Unionin yleinen tuomioistuin ei voi myöskään perustella lähestymistapaansa toteamalla, että muunlainen tulkinta johtaisi siihen, että asetuksen 1 artiklan 7 kohdan toinen virke menettäisi tehokkaan vaikutuksensa.(29) Se ei varsinkaan voi tehdä näin, kun otetaan huomioon, että komission väitetyn vapaan harkintavallan käytön ulottuvuuden ja seurauksien arvioiminen on osa asian aineellista arviointia eikä tutkittavaksi ottamisen arviointia.(30)

45.      Näin ollen valituksenalaisen määräyksen 23 kohdassa esitetty näkemys, jonka mukaan riidanalaisen kirjeen oikeudellinen asiayhteys estää kirjeen luokittelemisen ”toimeksi, jolla on tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia kantajaan”, on oikeudellisesti virheellinen. Sama koskee kyseisen määräyksen 29 kohdassa esitettyä päätelmää, jossa on katsottu lähinnä, että kyseistä kirjettä ei voida pitää päätöksenä, jolla voi olla valittajaan kohdistuvia oikeusvaikutuksia, jotka olisivat omiaan muuttamaan sen oikeusasemaa, koska sillä ei loukata yksilöllistä oikeutta, jolla rajattaisiin komissiolle varattua vapaata päätösvaltaa.

46.      Niin ikään oikeudellisesti virheellisenä on pidettävä valituksenalaisen määräyksen 28 kohdassa esitettyä näkemystä, jonka mukaan asetuksen 2017/2195 1 artiklan 7 kohdassa ei anneta valittajalle oikeutta panna vireille kyseisessä säännöksessä tarkoitettu menettely tai oikeutta osallistua jollain tavalla kyseiseen menettelyyn, esimerkiksi käyttämällä oikeutta tulla kuulluksi. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeutta tulla kuulluksi on sovellettava kaikissa menettelyissä, jotka voivat johtaa jollekin henkilölle vastaiseen toimeen, kuten esimerkiksi siihen, että kieltäydytään sallimasta valittajan osallistumista TERRE-kauppapaikan toimintaan tai että edellytetään valittajan sulkemista pois kyseiseltä kauppapaikalta, ja kyseistä oikeutta on kunnioitettava silloinkin, kun sovellettavassa säännöstössä ei säädetä nimenomaisesti tällaisesta muodollisuudesta.(31) Valittaja on siis voinut vedota tällaiseen menettelylliseen takeeseen ja sillä oli oikeus saada tuomioistuimen arviointi siitä, onko komissio noudattanut kyseistä taetta.(32) Joka tapauksessa on selvää, että nyt käsiteltävässä asiassa kyseisen säännöksen mukainen menettely oli jo vireillä, kun valittaja esitti pyyntönsä, ja että asiassa täyttyivät jo kaksi niistä muodollisista kriteereistä, joiden perusteella komissio voi tehdä päätöksen kyseisen säännöksen nojalla, eli se, että sähkön siirtoverkonhaltijat olivat hyväksyneet Sähkö-ENTSO:n kokouksessa puoltavan lausunnon, ja se, että ACER:n oli antanut puoltavan lausunnon, joten valittajalta ei voitu evätä oikeutta tulla kuulluksi kyseisessä menettelyssä.

47.      Lisäksi se, että riidanalaisen kirjeen seurauksena valittajan oikeusasema on selvästi muuttunut, on riittävä peruste katsoa, että se koskee valittajaa suoraan SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla, sellaisena kuin mainittua määräystä on tulkittu vakiintuneessa oikeuskäytännössä.(33) Tässä yhteydessä ehtona on nimittäin kahden kumulatiivisen edellytyksen täyttyminen, eli ensinnäkin, että riidanalaisella unionin toimenpiteellä on välittömiä vaikutuksia yksityisen oikeusasemaan, ja toiseksi, ettei se jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, ollenkaan harkintavaltaa.(34)

48.      Toisin kuin komissio esittää, näin on nyt käsiteltävässä asiassa. On nimittäin niin, että riidanalaisessa kirjeessä kieltäydytään sallimasta Sveitsin ja valittajan osallistumista TERRE-kauppapaikan toimintaan, minkä lisäksi siinä vaaditaan sulkemaan valittaja pois kyseiseltä kauppapaikalta viimeistään 1.3.2021, jättämättä kuitenkaan niille sähkön siirtoverkonhaltijoille, joille kirje on osoitettu, harkintavaltaa tältä osin.(35) Näin ollen unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen määräyksensä 30 kohdassa esittämissä ylimääräisissä perusteluissa sovelletaan niin ikään virheellisesti edellytystä siitä, että toimen on koskettava kantajaa suoraan.

49.      Edellä esitetystä seuraa, että ensimmäinen valitusperuste on hyväksyttävä ja valituksenalainen määräys on kumottava.

50.      Vaikka edellä esitetyt näkökohdat riittävät perusteiksi kumota valituksenalainen määräys, ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa myös toiseen valitusperusteeseen siltä osin kuin sillä riitautetaan komission vapaan harkintavallan ulottuvuus ja vedotaan valittajalla väitetysti olevaan oikeuteen saada komissio sallimaan sen osallistuminen muun muassa TERRE-kauppapaikan toimintaan. Tästä vastauksesta, jossa on kyse pikemminkin kanteen aineellisesta sisällöstä kuin tutkittavaksi ottamisesta, voi nimittäin olla hyötyä, kun annetaan lopullinen ratkaisu oikeusriitaan sen jälkeen, kun asia mahdollisesti palautetaan unionin yleiseen tuomioistuimeen.

D        Vapaan harkintavallan ulottuvuus, joka merkitsee, ettei yksilöllistä oikeutta osallistumisen sallimiseen ole

51.      Toisessa valitusperusteessaan valittaja esittää lähinnä, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se katsoi, että asetuksen 2017/2195 1 artiklan 7 kohdassa valittajalle ei myönnetä yksilöllistä oikeutta vaatia ja saada komissiota antamaan päätöksen, jolla sallitaan Sveitsin ja siis myös Sveitsiin sijoittautuneiden siirtoverkonhaltijoiden osallistuminen tasesähkön standardituotteiden vaihdon eurooppalaisten kauppapaikkojen toimintaan.(36) Valittaja katsoo lähinnä, että koska asiassa täyttyi muodollinen kriteeri siitä, että siirtoverkonhaltijat ja ACER ovat antaneet kyseisessä säännöksessä tarkoitetut puoltavat lausunnot, ja koska kyseisten lausuntojen mukaan asetuksen 1 artiklan 6 kohdassa säädetty toinen edellytys täyttyi, komissiolla oli velvollisuus antaa tämän sisältöinen päätös.

52.      Tässä yhteydessä on muistutettava, että asetuksen 2017/2195 1 artiklan 6 kohdassa säädetään ainoastaan mahdollisuudesta (”voidaan”) avata tasesähkön standardituotteiden vaihdon eurooppalaiset kauppapaikat siirtoverkonhaltijoille, jotka harjoittavat toimintaansa Sveitsissä. Kauppapaikkojen avaaminen on mahdollista, jos yksi kahdesta vaihtoehtoisesta edellytyksestä täyttyy, nimittäin yhtäältä edellytys siitä, että Sveitsin kansallisessa lainsäädännössä pannaan täytäntöön sähkömarkkinoita koskevan unionin lainsäädännön keskeiset säännökset ja että unionin ja Sveitsin välisestä sähköyhteistyöstä on tehty hallitustenvälinen sopimus, tai toisaalta edellytys siitä, että Sveitsin jättäminen kauppapaikkojen ulkopuolelle voi johtaa sellaisiin Sveitsin kautta kulkeviin suunnittelemattomiin fyysisiin sähkövirtauksiin, jotka voivat vaarantaa alueen sähköjärjestelmän käyttövarmuuden.

53.      Asetuksen 2017/2195 1 artiklan 7 kohdan mukaan komissiolla on yksinomainen toimivalta tehdä päätös (”komissio päättää” tai ”shall be decided by the Commission”), jonka nojalla Sveitsi ja sen alueella toimintaansa harjoittavat siirtoverkonhaltijat voivat osallistua tasesähkön standardituotteiden vaihdon eurooppalaisten kauppapaikkojen toimintaan. Lisäksi kyseisen päätösvallan käyttäminen edellyttää yhtäältä, että asiassa täyttyy jompikumpi asetuksen 1 artiklan 6 kohdassa säädetyistä kahdesta vaihtoehtoisesta aineellisesta edellytyksestä, jotka on kuvattu edellisessä kohdassa, ja toisaalta, että asiassa täyttyy muodollinen edellytys eli se, että ACER ja kaikki siirtoverkonhaltijat ovat antaneet lausunnon, eikä kyseisessä kohdassa mainita, tulisiko kyseisten lausuntojen olla Sveitsin osallistumista puoltavia vai vastustavia (”lausunnon perusteella”(37)).

54.      Nämä seikat ovat riittäviä perusteita hylätä valittajan perustelu, jonka mukaan komissiolla on velvollisuus antaa päätös, jonka nojalla Sveitsi ja sen alueella toimintaansa harjoittavat siirtoverkonhaltijat voivat osallistua tasesähkön standardituotteiden vaihdon eurooppalaisten kauppapaikkojen toimintaan, jos ACER ja unioniin sijoittautuneet siirtoverkonhaltijat antavat lausunnon, jonka mukaan jompikumpi asetuksen 2017/2195 1 artiklan 6 kohdassa säädetyistä edellytyksistä täyttyy. Sama koskee valittajan perustelua, jonka mukaan passiivin käyttö asetuksen 1 artiklan 7 kohdan ensimmäisen virkkeen ranskan- ja englanninkielisissä versioissa (”est décidée par la Commission” ja ”shall be decided by the Commission”) merkitsee, että komissiolla on velvollisuus antaa tällainen päätös. Näin on varsinkin, kun otetaan huomioon, että kyseisen virkkeen muissa kieliversioissa käytetään aktiivimuotoista verbiä tässä yhteydessä.(38)

55.      Unionin yleinen tuomioistuin katsoo siis perustellusti valituksenalaisen määräyksensä 26 kohdassa lähinnä, että kun jompikumpi asetuksen 2017/2195 1 artiklan 6 kohdassa säädetyistä edellytyksistä täyttyy, ”komissiolla on vain mahdollisuus ottaa kantaa siihen, onko tällainen osallistuminen sallittava, mutta sillä ei ole velvollisuutta sallia sitä”. Jos kumpikaan näistä edellytyksistä ei täyty, komissio ei nimittäin voi antaa päätöstä, jolla osallistuminen sallitaan. Sen sijaan tilanteessa, jossa jompikumpi edellytyksistä täyttyy, sillä on toimivalta antaa tällainen päätös.

56.      Tässä yhteydessä ei kuitenkaan ole merkitystä asetuksen 2017/2195 1 artiklan 7 kohdan toisella virkkeellä, johon unionin yleinen tuomioistuin ottaa kantaa valituksenalaisen määräyksensä 27 kohdassa. Kyseisessä toisessa virkkeessä vain määritetään Sveitsin osallistumisen sallimista koskevan päätöksen oikeudelliset seuraukset tilanteessa, jossa tällainen päätös on annettu kyseisen 1 artiklan 7 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla – mitä nyt käsiteltävässä asiassa ei ole tapahtunut – eikä kyseinen toinen virke siis koske päätöksen antamisen ennakkoedellytyksiä. ”Sveitsin siirtoverkonhaltijoiden oikeuksien ja velvollisuuksien on oltava yhdenmukaisia unionissa toimivien siirtoverkonhaltijoiden oikeuksien ja velvollisuuksien kanssa, jotta tasehallintamarkkinat voivat toimia sujuvasti unionin tasolla ja luodaan tasapuoliset toimintaedellytykset kaikille sidosryhmille[,]” nimittäin vasta, kun Sveitsin siirtoverkonhaltijoiden osallistuminen on sallittu.(39) Tämä vaatimus on erityisen tarpeellinen tilanteessa, jossa päätös sallia osallistuminen perustuu asetuksen 1 artiklan 6 kohdassa säädetyistä edellytyksistä jälkimmäiseen, sillä tällöin ei ole takeita siitä, että Sveitsi panee täytäntöön – kuten ensimmäisessä kyseisistä edellytyksistä säädetään – sähkömarkkinoita koskevan unionin lainsäädännön keskeiset säännökset. Jos osallistumista ei sen sijaan ole sallittu eivätkä Sveitsin siirtoverkonhaltijat siis osallistu kauppapaikkojen toimintaan, niiden oikeudet ja velvollisuudet eivät voi määritelmällisesti olla samoja kuin unioniin sijoittautuneiden siirtoverkonhaltijoiden oikeudet ja velvollisuudet, eikä kyseisillä oikeuksilla ja velvollisuuksilla voida taata ”tasehallintamarkkinoiden sujuvaa toimintaa unionin tasolla”.(40)

57.      Vielä on todettava, että asetuksen 2017/2195 1 artiklan 6 kohdassa säädetyssä toisessa edellytyksessä käytetyt epämääräiset käsitteet ja edellytyksen avoin sanamuoto merkitsevät, että komissiolla on laaja arviointivalta siinä, täyttyykö kyseinen edellytys. Kyseisen edellytyksen arvioiminen edellyttää nimittäin, että komissio analysoi kahta monitahoista seikkaa kontrafaktuaalisesti määrittääkseen yhtäältä, voiko ”Sveitsin jättäminen kauppapaikkojen ulkopuolelle johtaa Sveitsin kautta kulkeviin suunnittelemattomiin fyysisiin sähkövirtauksiin”, ja toisaalta, voivatko tällaiset sähkövirtaukset ”vaarantaa alueen sähköjärjestelmän käyttövarmuuden”. Tästäkin huomiosta ilmenee, että kun otetaan huomioon kyseisessä säännöksessä komissiolle varattu yksinomainen päätösvalta, komissiolla ei voi olla velvollisuutta antaa päätöstä, jolla Sveitsin osallistuminen sallitaan, vain siksi, että ACER ja siirtoverkonhaltijat ovat antaneet puoltavan lausunnon. Tätä velvollisuutta ei varsinkaan ole tilanteessa, jossa ACER:n puoltava lausunto perustuu ainoastaan siihen arvioon, että Sveitsin osallistuminen olisi tehokas ratkaisu ylikuormituksen vähentämiseksi ja käyttövarmuuden parantamiseksi, kuten on nyt käsiteltävässä asiassa.(41)

58.      Unionin yleinen tuomioistuin on siis kylläkin voinut katsoa, että asetuksen 2017/2195 1 artiklan 6 ja 7 kohdan nojalla komissiolla on laaja arviointivalta tai jopa vapaa harkintavalta ja että kyseisestä vallasta seuraa, ettei valittajalla ole yksilöllistä oikeutta saada päätöstä, jolla osallistuminen sallitaan. Tämä arviointi ilmenee myös riittävän selkeästi ja ymmärrettävästi valituksenalaisen määräyksen 24–29 kohdasta, joten unionin yleisen tuomioistuimen ei voida katsoa perustelleen ratkaisuaan puutteellisesti tältä osin (kolmas valitusperuste).

59.      Näin ollen toinen valitusperuste ei voi menestyä. Kun otetaan huomioon edellä tämän ratkaisuehdotuksen 31–49 kohdassa esittämäni pohdinnat, unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan voinut perustaa tähän arviointiin päätelmäänsä, jonka mukaan riidanalaisella kirjeellä ei ole sitovia oikeusvaikutuksia valittajaan ja kyseinen kirje on siis toimi, josta ei voida nostaa kannetta.

VII   Ratkaisuehdotus

60.      Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin hyväksyy ensimmäisen valitusperusteen, kumoaa valituksenalaisen määräyksen, palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan nojalla ja määrää, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.

1      Alkuperäinen kieli: ranska.

2      Sähköjärjestelmän tasehallintaa koskevista suuntaviivoista 23.11.2017 annettu komission asetus (EUVL 2017, L 312, s. 6).

3      Tätä muotoilua käytetään vakiintuneessa oikeuskäytännössä, joka perustuu muun muassa 17.7.2008 annettuun tuomioon Athinaïki Techniki v. komissio (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, 29 kohta), 26.1.2010 annettuun tuomioon Internationaler Hilfsfonds v. komissio (C‑362/08 P, EU:C:2010:40, 51 kohta) ja 20.12.2017 annettuun tuomioon Trioplast Industrier v. komissio (C‑364/16 P, ei julkaistu, EU:C:2017:1008, 28 kohta).

4      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 3 kohta.

5      Tarkemmin sanottuna ACER on todennut tästä seuraavaa: ”Sveitsin osallistuminen tasesähkön standardituotteiden vaihdon eurooppalaisten kauppapaikkojen toimintaan voi olla tehokas ratkaisu, jolla voidaan torjua mahdollisia Sveitsin verkon ylikuormitusongelmia ja parantaa Sveitsin alueiden välisen kapasiteetin laskemisen ja osoittamisen tehokkuutta sekä Euroopan alueen yleistä käyttövarmuutta.”

6      Ks. EU:n ja Sveitsin välisistä suhteista 4.10.2023 annettu Euroopan parlamentin päätöslauselma (2023/2042(INI)) (JO 2024, C/2024/1183), 39 ja 40 kohta.

7      Ks. valituksenalaisen määräyksen 19–23 kohta, joissa viitataan muun muassa 15.7.2021 annettuun tuomioon FBF (C‑911/19, EU:C:2021:599, 36 kohta).

8      Valituksenalaisen määräyksen 24–28 kohta.

9      Valituksenalaisen määräyksen 29 kohta.

10      Valituksenalaisen määräyksen 20 kohdan loppu.

11      Ks. vastaavasti tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio (C‑463/10 P ja C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 36 ja 37 kohta); tuomio 3.6.2021, Unkari v. parlamentti (C‑650/18, EU:C:2021:426, 37 ja 38 kohta) ja tuomio 12.7.2022, Nord Stream 2 v. parlamentti ja neuvosto (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, 62 ja 63 kohta). Ks. myös minun ratkaisuehdotukseni EIP v. ClientEarth ja komissio v. EIP (C‑212/21 P ja C‑223/21 P, EU:C:2022:1003, 47 kohta) ja minun ratkaisuehdotukseni Nemea Bank v. EKP (C‑181/22 P, EU:C:2023:935, 47 kohta).

12      Ks. mm. tuomio 26.1.2010, Internationaler Hilfsfonds v. komissio (C‑362/08 P, EU:C:2010:40, 52 kohta).

13      Tuomio 22.4.2021, thyssenkrupp Electrical Steel ja thyssenkrupp Electrical Steel Ugo v. komissio (C‑572/18 P, EU:C:2021:317, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

14      Ks. vastaavasti tuomio 17.7.2008, Athinaïki Techniki v. komissio (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, 44 ja 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 18.11.2010, NDSHT v. komissio (C‑322/09 P, EU:C:2010:701, 47 kohta); määräys 22.1.2010, Makhteshim-Agan Holding ym. v. komissio (C‑69/09 P, ei julkaistu, EU:C:2010:37, 38 kohta).

15      Ks. vastaavasti tuomio 17.7.2008, Athinaïki Techniki v. komissio (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, 44 ja 45 kohta), jossa oli kyse pelkästä komission kilpailun pääosaston yksikön kirjeestä, jolla valtiontukia koskevan kantelun käsittely päätettiin.

16      Valituksenalaisen määräyksen 21 kohta.

17      Valituksenalaisen määräyksen 23 kohta.

18            Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 38–45 kohta.

19      Riidanalaisen kirjeen sivulla kolme olevassa tätä koskevassa osassa todetaan seuraavaa (lihavointi alkuperäistekstissä): ”The Commission thus asks TSOs to re-establish a situation which is compliant with the conditions for participation in EU platforms in the Electricity Balancing Regulation and exclude Swissgrid from the TERRE platform as of 1 March 2021 at the latest.”

20      Riidanalaisen kirjeen ensimmäisellä sivulla olevassa tätä koskevassa osassa todetaan seuraavaa: ”This may become relevant in relation to possible damage claims resulting from the required exclusion of Swissgrid from the TERRE platform.”

21      Tilanteesta, jossa kilpailuoikeuden tai valtiontukien alalla kantelun tehneet yksityiset vaativat komissiota käyttämään tutkinta- ja päätösvaltaansa, ks. mm. tuomio 18.11.2010, NDSHT v. komissio (C‑322/09 P, EU:C:2010:701); tuomio 19.1.2017, komissio v. Total ja Elf Aquitaine (C‑351/15 P, EU:C:2017:27); tuomio 20.12.2017, Trioplast Industrier v. komissio (C‑364/16 P, ei julkaistu, EU:C:2017:1008) ja tuomio 20.4.2023, Amazon.com ym. v. komissio (C‑815/21 P, EU:C:2023:308).

22      Ks. mm. tuomio 30.6.2022, Fakro v. komissio (C‑149/21 P, ei julkaistu, EU:C:2022:517, 42–50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

23      Ks. myös tämän ratkaisuehdotuksen 52 kohta ja sitä seuraavat kohdat.

24      Ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 18.11.2010, NDSHT v. komissio (C‑322/09 P, EU:C:2010:701, 45 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja tuomio 19.1.2017, komissio v. Total ja Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, 35–38 kohta).

25      Ks. vakiintunut oikeuskäytäntö, joka on saanut alkunsa 21.11.1991 annetusta tuomiosta Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, 14 kohta); ks. mm. tuomio 4.5.2023, EKP v. Crédit lyonnais (C‑389/21 P, EU:C:2023:368, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, jossa todetaan seuraavaa: ”Kun toimielimellä on laaja harkintavalta, menettelyllisten takeiden, joihin kuuluu toimielimen velvollisuus tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki kyseessä olevan tilanteen kannalta merkitykselliset seikat, noudattaminen on erityisen tärkeää.” Perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohta ja 41 artiklan 2 kohdan c alakohta perustuvat tähän oikeuskäytäntöön; ks. Euroopan unionin perusoikeuskirjan selitykset (EUVL 2007, C 303, s. 17), Selitys 41 artiklaan – Oikeus hyvään hallintoon.

26      Ks. tästä ensimmäisessä oikeusasteessa esitetyn kannekirjelmän kolmas ja neljäs kanneperuste.

27      Valituksenalaisen määräyksen 26 ja 27 kohta.

28      Valituksenalaisen määräyksen 29 kohta.

29      Valituksenalaisen määräyksen 27 kohdan loppu.

30      Ks. myös tämän ratkaisuehdotuksen 56–58 kohta.

31      Ks. vastaavasti tuomio 22.11.2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, 85 ja 86 kohta) ja tuomio 18.6.2020, komissio v. RQ (C‑831/18 P, EU:C:2020:481, 67 kohta). Ks. myös perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohta.

32      Ks. tästä ensimmäisessä oikeusasteessa esitetyn kannekirjelmän kolmas kanneperuste.

33      Tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio (C‑463/10 P ja C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 38 kohta) ja tuomio 4.12.2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo v. komissio (C‑342/18 P, ei julkaistu, EU:C:2019:1043, 35 kohta).

34      Tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio (C‑463/10 P ja C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 65 ja 66 kohta) ja tuomio 4.12.2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo v. komissio (C‑342/18 P, ei julkaistu, EU:C:2019:1043, 37 kohta).

35      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 36 kohta.

36      Valituksenalaisen määräyksen 28 ja 29 kohta.

37      Muita kieliversioita on tulkittava samoin; ks. esimerkiksi kyseinen kohta saksaksi (”auf der Grundlage einer Stellungnahme”) tai englanniksi (”based on an opinion”).

38      Ks. mm. kyseinen kohta saksaksi (”entscheidet die Kommission”), tanskaksi (”træffer Kommissionen”) ja hollanniksi (”neemt de Commissie”).

39      Kyseisen kohdan saksan- ja englanninkielisissä versioissa tämä oikeudellinen seuraus ilmaistaan vielä selkeämmin: ”Im Interesse eines reibungslos funktionierenden Regelreservemarkts auf Unionsebene und gleicher Wettbewerbsbedingungen für alle Interessenträger entsprechen die Rechte und Pflichten der schweizerischen ÜNB dabei den Rechten und Pflichten der in der Union tätigen ÜNB”. ”The rights and responsibilities of Swiss TSOs shall be consistent with the rights and responsibilities of TSOs operating in the Union, allowing for a smooth functioning of balancing market at Union level and a level-playing field for all stakeholders” (kursiivit tässä).

40      Totean näin ottamatta kantaa siihen, onko valittaja sitoutunut vapaaehtoisesti muihin siirtoverkonhaltijoihin nähden noudattamaan unionin merkityksellisiä sääntöjä, kuten valittaja on todennut istunnossa.

41      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 10 kohta ja riidanalaisen kirjeen ensimmäinen sivu.