Asunto T‑1095/23

OT

contra

Consejo de la Unión Europea

Sentencia del Tribunal General (Sala Primera ampliada) de 23 de julio de 2025

«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania — Inmovilización de fondos — Lista de las personas, entidades y organismos a los que se aplica la inmovilización de fondos y de recursos económicos — Mantenimiento del nombre del demandante en la lista — Artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145/PESC — Error de apreciación — Derecho de defensa — Proporcionalidad»

1. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a la tutela judicial efectiva — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Obligación de comunicar las razones individuales y específicas que justifican las decisiones adoptadas — Alcance — Ilegalidad de la decisión que depende de la prueba de la posible incidencia procesal del incumplimiento de la referida obligación — Inexistencia de incidencia en el caso de autos

   [Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 41, ap. 2, letra a), y 47; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2023/1767; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014 y de Ejecución 2023/1765]

   (véanse los apartados 52 a 56 y 62 a 66)

2. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a la tutela judicial efectiva — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos y recursos económicos — Derecho de acceso al expediente — Distinción entre el derecho de defensa y el derecho de acceso del público a los documentos

   [Art. 1 TUE, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2, letras a) y b); Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2023/1767; Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerandos 1 y 2 y arts. 2, ap. 1, 4, ap. 1, letra a), y 6, ap. 1; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 833/2014 y de Ejecución 2023/1765]

   (véanse los apartados 68 y 69)

3. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a la tutela judicial efectiva — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Derecho a una audiencia formal previa — Inexistencia

   [Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 41, ap. 2, letra a), y 47; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2023/1767; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014 y de Ejecución 2023/1765]

   (véase el apartado 70)

4. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a ser oído — Obligación de las instituciones de adherirse al punto de vista de las partes interesadas — Inexistencia — Obligación de responder a todas las alegaciones de las partes — Inexistencia

   (Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2)

   (véase el apartado 71)

5. Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Alcance del control — Apreciación de la legalidad en función de la información disponible al adoptarse la decisión

   [Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2024/847; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014 y de Ejecución 2024/849]

   (véase el apartado 77)

6. Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Alcance del control — Prueba de la procedencia de la medida — Obligación de la autoridad competente de la Unión de acreditar, en caso de impugnación, que los motivos utilizados en contra de las personas o entidades afectadas son fundados — Inclusión en las listas basada en un conjunto de indicios precisos, concretos y concordantes — Error de apreciación — Inexistencia

   [Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/1767 y 2024/847; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, y de Ejecución 2023/1765 y 2024/849]

   (véanse los apartados 83 a 86, 175, 181, 184, 199 y 201)

7. Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Alcance del control — Prueba de la procedencia de la medida — Obligación de la autoridad competente de la Unión de acreditar, en caso de impugnación, que los motivos utilizados en contra de las personas o entidades afectadas son fundados — Amplitud del margen de apreciación de dicha autoridad competente — Pertinencia de las pruebas presentadas con ocasión de una inclusión anterior sin modificación de los motivos, cambios en la situación del demandante o evolución del contexto de Ucrania

   [Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/1767 y 2024/847; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, y de Ejecución 2023/1765 y 2024/849]

   (véanse los apartados 87 y 88)

8. Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Alcance del control — Inclusión del demandante en la lista anexa a la decisión impugnada debido a su condición de empresario principal que opera en Rusia o de empresario implicado en sectores económicos que proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia — Documentos a disposición del público — Principio de libre apreciación de la prueba

   [Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/1767 y 2024/847; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014 y de Ejecución 2023/1765 y 2024/849]

   (véanse los apartados 95 a 97, 103 a 107 y 163)

9. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Principales empresarios que operen en Rusia y sus familiares directos u otras personas físicas que se beneficien de ellos — Concepto de principales empresarios — Necesidad de acreditar una relación de interdependencia con el Gobierno de la Federación de Rusia — Inexistencia

   [Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/1094 y 2023/ 1767, art. 2, ap. 1, letra g); Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, art. 3, ap. 1, letra g), y 2023/1089 y de Ejecución 2023/1765]

   (véanse los apartados 120 a 124 y 173)

10. Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Alcance del control — Prueba de la procedencia de la medida — Obligación de la autoridad competente de la Unión de acreditar, en caso de impugnación, que los motivos utilizados en contra de las personas o entidades afectadas son fundados — Persona a la que se aplican las medidas que alega un cambio en su situación personal — Obligación de esa persona de demostrar la existencia de ese cambio — Inversión de la carga de la prueba — Inexistencia

    [Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/1767 y 2024/847; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014 y de Ejecución 2023/1765 y 2024/849]

    (véanse los apartados 133 a 139, 147 a 166 y 194 a 196)

11. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Principales empresarios que operen en Rusia y sus familiares directos u otras personas físicas que se beneficien de ellos — Concepto de principales empresarios — Necesidad de ejercer una función ejecutiva — Inexistencia

    [Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2023/1094, art. 2, ap. 1, letra g); Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, art. 3, ap. 1, letra g), y 2023/1089]

    (véase el apartado 171)

12. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Empresarios, personas jurídicas, entidades u organismos implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia, y personas asociadas a ellos — Concepto de principales empresarios — Ejercicio de una actividad económica cualitativa o cuantitativamente no insignificante

    [Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/1094, 2023/1767 y 2024/847, art. 2, ap. 1, letra g); Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, art. 3, ap. 1, letra g), y 2023/1089 y de Ejecución 2023/1765 y 2024/849]

    (véanse los apartados 176, 177, 180 y 197)

13. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Empresarios, personas jurídicas, entidades u organismos implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia, y personas asociadas a ellos — Concepto de fuente sustancial de ingresos — Fuente de ingresos significativa y no desdeñable — Sector del abastecimiento de agua y del saneamiento — Inclusión

    [Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/1094, 2023/1767 y 2024/847, art. 2, ap. 1, letra g); Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, art. 3, ap. 1, letra g), y 2023/1089 y de Ejecución 2023/1765 y 2024/849]

    (véanse los apartados 178, 181 a 183 y 197)

14. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos de determinadas personas o entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Control judicial de la legalidad — Principio de proporcionalidad — Carácter adecuado de las medidas restrictivas — Medidas restrictivas que persiguen un objetivo legítimo de la política exterior y de seguridad común

    [Arts. 5 TUE, ap. 4, y 21 TUE, ap. 2, letra c); Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/1767 y 2024/847; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014 y de Ejecución 2023/1765 y 2024/849]

    (véanse los apartados 208 a 214, 218 y 219)

Resumen

En su sentencia, el Tribunal General desestima el recurso de anulación interpuesto por el demandante contra los actos en virtud de los cuales el Consejo de la Unión Europea mantuvo, en septiembre de 2023 ( 1 ) y en marzo de 2024, ( 2 ) su nombre en las listas de personas o entidades sujetas a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania. Este asunto permite, en particular, al Tribunal General aportar precisiones en cuanto a las pruebas que una persona cuyo nombre está incluido en las listas controvertidas debe aportar para demostrar la cesión efectiva de sus participaciones en una sociedad.

Esta sentencia se inscribe en el contexto de las medidas restrictivas adoptadas por la Unión a raíz de la agresión militar perpetrada por la Federación de Rusia contra Ucrania el 24 de febrero de 2022. El Consejo impuso al demandante la congelación de sus fondos y recursos económicos debido, en particular, a que es un empresario que opera en Rusia [primera parte del criterio g) modificado] y un empresario implicado en sectores económicos que proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia [tercera parte del criterio g) modificado]. ( 3 )

Apreciación del Tribunal General

Por lo que respecta al error de apreciación invocado por el recurrente, el Tribunal General consideró que, cuando una persona sujeta a medidas restrictivas alega que su situación personal ha cambiado respecto de los hechos probados por el Consejo, está obligada a aportar las pruebas que demuestren la realidad de tal cambio y, por tanto, la existencia de un error de apreciación.

En el presente asunto, el Consejo disponía de un conjunto de indicios que demostraban que el demandante era uno de los mayores accionistas del consorcio Alfa Group debido a sus posesiones de capital en varias sociedades de dicho consorcio, en particular a través de ABH Holdings y CTF Holdings. Por lo tanto, incumbía al demandante demostrar que, antes de la adopción de las medidas restrictivas en su contra, había cedido efectivamente sus participaciones en dichas sociedades y había renunciado de manera efectiva a sus prerrogativas de accionista de dichas sociedades y de las entidades vinculadas a ellas. Tal exigencia no constituye una inversión de la carga de la prueba, dado que es el demandante quien invoca el cambio de su situación personal. Pues bien, dado que las pruebas relativas a los procedimientos, las modalidades y las condiciones de cesión de participaciones en sociedades son documentos a los que ni el Consejo ni los Estados miembros tienen acceso, el demandante es quien se encuentra en mejor posición para aportar tales pruebas con el fin de acreditar el cambio de su situación personal.

En el caso de autos, según el demandante, sus participaciones en la sociedad ABH Holdings y en la sociedad CTF Holdings fueron cedidas al supuesto cesionario el 14 de marzo de 2022, es decir, el día anterior a la inclusión de su nombre en las listas controvertidas.

Así pues, le incumbía aportar pruebas que demostrasen que, antes de dicha inscripción, las cesiones alegadas habían consistido en una transmisión efectiva de la propiedad de sus participaciones a un cesionario identificable e independiente del cedente. Las pruebas de las transmisiones de las participaciones de las que el demandante era titular en ABH Holdings y en CTF Holdings a favor del supuesto cesionario deben permitir acreditar la conformidad de la cesión con las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a las medidas restrictivas, lo que implicaba demostrar, en el caso de autos, que el carácter efectivo de las cesiones de participaciones se había producido, de conformidad con el Derecho nacional y las disposiciones estatutarias aplicables, antes de la entrada en vigor de las medidas de congelación de fondos que afectaban al demandante. Las pruebas de las transferencias efectivas de las participaciones en estos dos holdings debían incluir, en particular, los actos relativos a las cesiones de dichas participaciones, las disposiciones pertinentes del Derecho nacional aplicable y las disposiciones estatutarias de las sociedades holding en cuestión.

Además, para demostrar la renuncia efectiva a sus prerrogativas de accionista, incumbía al demandante aportar pruebas sobre las condiciones, las modalidades y las contrapartidas de las cesiones alegadas, en particular, sobre el precio de cesión de dichas participaciones. En efecto, en el supuesto de que un cedente vendiera sus participaciones a un precio manifiestamente inferior al valor de los activos objeto de la cesión, no podría considerarse que dicha cesión se haya efectuado en favor de un tercero independiente. En tales circunstancias, debido a la ventaja que constituiría ese precio para el cesionario, el cedente podría seguir influyendo, a través del cesionario, en los negocios de la sociedad cuyas participaciones han sido objeto de cesión, lo que podría poner en entredicho la credibilidad de tal cesión.

Por otra parte, en circunstancias que se caracterizan por la existencia de cuantiosas transferencias de participaciones supuestamente acaecidas el día anterior a la entrada en vigor de las medidas de inmovilización de fondos impuestas al demandante, así como por el recurso a construcciones jurídicas en las que están implicadas sociedades establecidas en varios Estados, la eficacia y la efectividad de las medidas restrictivas podrían quedar en entredicho si se tuvieran en cuenta las supuestas cesiones de participaciones en sociedades sin que consten elementos que demuestren su realidad.

En el caso de autos, el Tribunal General considera que las pruebas aportadas por el demandante son insuficientes para demostrar una transmisión efectiva de sus participaciones en ABH Holdings y en CTF Holdings y una renuncia efectiva a sus prerrogativas de accionista de dichas sociedades y de las entidades vinculadas a ellas antes de la entrada en vigor de las medidas restrictivas. Por consiguiente, el Consejo consideró fundadamente que el demandante era todavía uno de los principales accionistas del consorcio Alfa Group en el momento de la adopción de los actos impugnados. Habida cuenta de la importancia de las actividades en Rusia de las sociedades del consorcio Alfa Group, el Consejo podía, sin incurrir en error de apreciación, considerar que el demandante era un empresario principal que operaba en Rusia en el sentido de la primera parte del criterio g) modificado.

( 1 ) Decisión (PESC) 2023/1767 del Consejo, de 13 de septiembre de 2023, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 226, p. 104) y Reglamento de Ejecución (UE) 2023/1765 del Consejo, de 13 de septiembre de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 226, p. 3).

( 2 ) Decisión (PESC) 2024/847 del Consejo, de 12 de marzo de 2024, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO L, 2024/847) y Reglamento de Ejecución (UE) 2024/849 del Consejo, de 12 de marzo de 2024, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO L, 2024/849).

( 3 ) Artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145/PESC del Consejo, de 17 de marzo de 2014, relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 16), en su versión modificada por la Decisión 2023/1094 del Consejo, de 5 de junio de 2023 (DO 2023, L 146 I, p. 20) (en lo sucesivo, «criterio g) modificado»).