This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62024CC0151
Opinion of Advocate General Richard de la Tour delivered on 10 July 2025.###
Forslag til afgørelse fra generaladvokat J. Richard de la Tour fremsat den 10. juli 2025.
Forslag til afgørelse fra generaladvokat J. Richard de la Tour fremsat den 10. juli 2025.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2025:562
- Date of document:
- 10/07/2025
- Form:
- Generaladvokatens forslag til afgørelse
- Advocate General:
- Richard de la Tour
Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. RICHARD DE LA TOUR
fremsat den 10. juli 2025 (1)
Sag C-151/24 [Luevi] (i)
Istituto nazionale delle previdenza sociale (INPS)
mod
V.M.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Corte costituzionale (forfatningsdomstol, Italien))
» Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2011/98/EU – rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der er indehavere af en kombineret tilladelse – artikel 12 – ret til ligebehandling – social sikring – forordning (EF) nr. 883/2004 – artikel 3 – sociale sikringsgrene – artikel 70 – særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser – socialydelse – national lovgivning, hvorefter tredjelandsstatsborgere, der er indehavere af en kombineret tilladelse, ikke har ret til en socialydelse «
I. Indledning
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 12, stk. 1, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/98/EU af 13. december 2011 om én enkelt ansøgningsprocedure for en kombineret tilladelse til tredjelandsstatsborgere til at opholde sig og arbejde på en medlemsstats område og om et sæt fælles rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der har lovligt ophold i en medlemsstat (2).
2. Denne anmodning er indgivet i forbindelse med en tvist mellem V.M., som er albansk statsborger med ophold i Italien, og Istituto nazionale della previdenza sociale (den nationale socialsikringsinstitution, Italien) (herefter »INPS«) vedrørende sidstnævntes afslag på at tilkende V.M. en kontantydelse, der kan tildeles personer over 67 år, som befinder sig i en vanskelig økonomisk situation.
3. Den giver Domstolen lejlighed til at præcisere det materielle anvendelsesområde for artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98, hvorefter arbejdstagere, der er tredjelandsstatsborgere og indehavere af en kombineret tilladelse, har ret til ligebehandling med statsborgerne i den medlemsstat, hvor de har ophold, hvad angår social sikring. Jeg vil i det følgende gøre rede for, hvad der efter min opfattelse begrunder, at den i hovedsagen omtvistede socialydelse ikke er omfattet af dette anvendelsesområde.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
4. I forbindelse med dette forslag til afgørelse henviser jeg til 19. og 20. betragtning til direktiv 2011/98 og dette direktivs artikel 2, litra b) og c), artikel 3, stk. 1, litra b) og c), og artikel 12.
5. Jeg henviser ligeledes til første betragtning til forordning (EF) nr. 883/2004 (3), denne forordnings artikel 3 og 70 samt bilag X hertil.
B. Italiensk ret
6. Artikel 3, stk. 6, i legge n. 335 – Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare (lov nr. 335 om ændring af den lovpligtige og supplerende pensionsordning) af 8. august 1995 (4) fastsætter, at italienske statsborgere med bopæl i Italien, som er fyldt 65 år (siden den 1.1.2019 67 år), og som opfylder de indkomstbetingelser, der er fastsat i dette stykke, modtager en socialydelse i stedet for socialpension med forhøjelser. Hvis den pågældende har egen indtægt, tildeles ydelsen i princippet til en nedsat sats op til det lovbestemte årlige nettobeløb. Hvis indtægten efterfølgende overskrider den maksimale grænse, suspenderes socialydelsen (5).
7. Artikel 80 i legge n. 388 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001) (lov nr. 388 om bestemmelserne om fastlæggelse af statens årlige og flerårige budget (finansloven 2001)) (6) af 23. december 2000 bestemmer i stk. 19, at socialydelsen og de økonomiske ydelser, der udgør subjektive rettigheder i medfør af gældende lovgivning på socialsikringsområdet, tildeles udlændinge, der er indehavere af et opholdskort (7), på de vilkår, der er fastsat i denne lovgivning, og at udlændinge, der som minimum er indehavere af en opholdstilladelse på et år eller derover, med hensyn til de øvrige ydelser og socialsikring sidestilles med italienske statsborgere.
8. Artikel 20, stk. 10, i decreto-legge n. 112 – Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria (lovdekret nr. 112 om hasteforanstaltninger til økonomisk udvikling, forenkling, konkurrenceevne, stabilisering af de offentlige finanser samt skatteudligning) (8) af 25. juni 2008, som ændret, ophøjet til lov ved legge n. 133 (lov nr. 133) af 6. august 2008 (9), bestemmer:
»Fra den 1. januar 2009 udbetales den i artikel 3, stk. 6, i [lov nr. 335/95] fastsatte socialydelse til de berettigede på den betingelse, at disse har opholdt sig lovligt og uden afbrydelse på det nationale område i mindst ti år.«
III. De faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
9. V.M., som er albansk statsborger, har siden 2006 opholdt sig lovligt i Italien i kraft af en opholdstilladelse tildelt af familiemæssige årsager (10) og med tilladelse til at arbejde i denne medlemsstat, hvilket fremgår af de sagsakter, der er fremsendt til Domstolen.
10. INPS afslog at udbetale den socialydelse til hende, der er fastsat i artikel 3, stk. 6, i lov nr. 335/95, med den begrundelse, at hun ikke havde en EU-opholdstilladelse for fastboende udlændinge.
11. Hun anlagde søgsmål i første instans til prøvelse af denne afgørelse, men tabte sagen, hvorefter Corte d’appello di Firenze (appeldomstolen i Firenze, Italien) gav hende medhold i appellen med den begrundelse, at tildelingen af den omtvistede socialydelse var underlagt den ene betingelse, at hun havde været bosiddende i Italien i mindst ti år.
12. INPS iværksatte appel til prøvelse af denne dom ved Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien), som ved kendelse af 8. marts 2023 forelagde Corte costituzionale (forfatningsdomstol, Italien), den forelæggende ret, en række spørgsmål støttet på forskellige bestemmelser i Costituzione (forfatningen), sammenholdt med artikel 34 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (11) og artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98, vedrørende forfatningsmæssigheden af artikel 80, stk. 9, i lov nr. 388/2000, for så vidt som sidstnævnte bestemmelse underlægger tildelingen af den omtvistede ydelse den yderligere betingelse, at udlændingene er indehavere af en EU-opholdstilladelse for fastboende udlændinge.
13. Under henvisning til tidligere retspraksis fra Corte costituzionale (forfatningsdomstol) lagde Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol) til grund, at der forelå en forfatningsmæssig pligt til at tildele en udlænding uden EU-opholdstilladelse for fastboende udlændinge den omtvistede socialydelse som følge af »den anerkendte integration af de værdier, der danner grundlag for forfatningens artikel 3 og chartrets artikel 34,« samt Domstolens anderledes fortolkning af artikel 12 i direktiv 2011/98 (12).
14. Endvidere lagde Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol) til grund, at artikel 3, stk. 6, i lov nr. 335/95 var i strid med forfatningens artikel 38, stk. 1, »eftersom der ikke kan sås tvivl om den snævre korrelation mellem denne og chartrets artikel 34, som fastsætter retten til social bistand og boligstøtte for at »sikre en værdig tilværelse for alle, der ikke har tilstrækkelige midler« (dom af 24.4.2012, Kamberaj, C-571/10, EU:C:2012:233)«.
15. Corte costituzionale (forfatningsdomstol) har fremhævet, at de nye spørgsmål om forfatningsmæssighed, som den har fået forelagt, er baseret på bestemmelser i chartret, og at den ikke kan undlade at besvare dem med de midler, som den har til rådighed (13). Den er af den opfattelse, at de nævnte spørgsmål primært kræver, at det afgøres, hvorvidt den omtvistede socialydelse optræder blandt de sociale sikringsydelser, i henseende til hvilke tredjelandsstatsborgere, som er indehavere af en opholdstilladelse udstedt til beskæftigelsesformål eller i det mindst med arbejdstilladelse, har ret til ligebehandling i medfør af artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98.
16. I denne forbindelse har Corte costituzionale (forfatningsdomstol) præciseret, at den omtvistede socialydelse er en kontantydelse, som INPS efter ansøgning tildeler personer over 65 år (siden den 1.1.2019 personer over 67 år), som befinder sig i en vanskelig økonomisk situation, for så vidt som de ikke har en indtægt eller en indtægt, der er lavere end denne ydelses maksimale størrelse, som årligt fastsættes ved lov.
17. For det første har Corte costituzionale (forfatningsdomstol) mindet om sin praksis, hvorefter den omtvistede socialydelse tildeles uafhængigt af det forhold, at modtageren har været arbejdstager, og at den er en »ren bistandsydelse« (14). Den har nemlig udelukkende til formål at dække et behov, der er opstået som følge af den situation præget af fattigdom, som personer, der ikke har tilstrækkelige økonomiske midler, og som på grund af alderdom har nedsat arbejdsevne, befinder sig i.
18. For det andet fastslog Corte costituzionale (forfatningsdomstol) i dom nr. 50/2019 af 4. december 2018, at det falder ind under »lovgivers skønsbeføjelser alene at tildele en udlænding uden midler, som ikke har adgang til pension, en kontantydelse, såfremt den pågældendes integration i samfundet har gjort vedkommende værdig til at modtage samme bistand som den, der tildeles italienske statsborgere«. Den lagde til grund, at lige adgang til social bistand for italienske statsborgere eller unionsborgere og tredjelandsstatsborgere skulle begrænses til de ydelser, der – »idet de opfylder et primært behov hos den enkelte, som intet har med dennes geografiske tilhørsforhold at gøre« – konkretiserer enkeltpersoners nydelse af deres grundlæggende rettigheder. I dette tilfælde må der ikke ske nogen begrænsning med henvisning til den begrænsede karakter af statens disponible budgetmidler. Derimod kan lovgiver forbeholde de personer, som har godtgjort en stabil og aktiv integration i det italienske samfund ved at opnå en EU-opholdstilladelse for fastboende udlændinge, tildelingen af de øvrige ydelser. Denne opholdstilladelse forudsætter til forskel fra det blotte lovlige ophold i Italien, at den pågældende oppebærer en indtægt, råder over en bolig og har kendskab til det italienske sprog som »ikke urimelige beviser for [sin] deltagelse« i samfundslivet, der bidrager til dettes fremgang.
19. I henseende til EU-retten har den forelæggende ret først præciseret, at den omtvistede socialydelse udtrykkeligt er rubriceret i kategorien særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser, også kaldet »blandede«, der er defineret i artikel 70 i forordning nr. 883/2004, idet den optræder i bilag X hertil. Dernæst har den forelæggende ret analyseret ordlyden af artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98 og af den retlige ordning for disse »blandede« ydelser. Den har navnlig mindet om betingelserne for tilkendelse heraf, således som præciseret af Domstolen, både for så vidt angår unionsborgere (15) og tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold på Unionens område (16), førend EU-lovgiver ophøjede dem til EU-ret. Den har heraf udledt, at tredjelandsstatsborgere, som flytter inden for Unionens område, i lighed med medlemsstaternes statsborgere skal have en bidragsforbindelse til sikringssystemet i den stat, hvori de søger om denne ydelse.
20. Endelig har den forelæggende ret lagt til grund, at princippet om ligebehandling som fastsat i artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98 ikke kan tillægge tredjelandsstatsborgere med opholdstilladelse i henhold til dette direktivs artikel 3, stk. 1, litra b) og c), en videre beskyttelse end den, der er bestemt i ordningen for koordinering af de sociale sikringsordninger i forordning nr. 883/2004, hvortil der henvises i den førstnævnte bestemmelse.
21. Den forelæggende ret er derfor af den opfattelse, at tredjelandsstatsborgere, som er omfattet af artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98, alene har ret til samme behandling som statsborgerne i den medlemsstat, hvori de opholder sig, såfremt de er arbejdstagere, og kun for så vidt angår ydelser, der henhører under de sociale sikringsgrene, der er opregnet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, mens de for at kunne opnå de særlige ydelser, der er omhandlet i denne forordnings artikel 70, herunder den omtvistede socialydelse, nødvendigvis er underlagt de betingelser, der udtrykkeligt er fastsat herfor ved koordineringsordningen såvel som ved den pågældende værtsmedlemsstats lovgivning.
22. Den forelæggende ret er følgelig i tvivl om, hvorvidt en opholdstilladelse med tilladelse til at arbejde i en medlemsstat som omhandlet i direktiv 2011/98 i sig selv giver en tredjelandsstatsborger ret til de »blandede« ydelser på samme vilkår som statsborgerne i den medlemsstat, hvori vedkommende opholder sig.
23. På denne baggrund har Corte costituzionale (forfatningsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 12, stk. 1, litra e), i [direktiv 2011/98], som konkretiserer den ret til adgang til de sociale sikringsydelser, der er fastsat i [chartrets artikel 34, stk. 1 og 2], fortolkes således, at bestemmelsens anvendelsesområde omfatter en ydelse såsom socialydelsen i henhold til artikel 3, stk. 6, i lov nr. 335[/95], og er EU-retten i bekræftende fald til hinder for en national lovgivning, hvorefter udlændinge med en kombineret tilladelse i henhold til [dette direktiv] ikke har ret til den ovennævnte ydelse, som allerede indrømmes udlændinge med en EU-opholdstilladelse som fastboende udlænding?«
24. V.M., INPS, den italienske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg og deltaget i det retsmøde, der blev afholdt den 7. maj 2025, hvor de besvarede de spørgsmål, som Domstolen havde stillet til mundtlig besvarelse.
IV. Bedømmelse
25. Det præjudicielle spørgsmål fordrer efter min opfattelse to indledende bemærkninger.
26. For det første har den forelæggende ret præciseret, at artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98 konkretiserer den ret til adgang til sociale sikringsydelser, der er fastsat i chartrets artikel 34, stk. 1 og 2.
27. Derved har den gentaget det, som Domstolen fastslog i dommen i sagen INPS C-350/20, idet den støttede sig på henvisningen til forordning nr. 883/2004 i dette direktivs artikel 12, stk. 1, litra e), sammenholdt med 31. betragtning hertil, hvoraf det bl.a. fremgår, at det nævnte direktiv overholder de grundlæggende principper, der er anerkendt i chartret (17).
28. For det andet har den forelæggende ret henvist til situationen for »udlændinge med en kombineret tilladelse«. På grund af Domstolens konstatering vedrørende det personelle anvendelsesområde for artikel 12, stk. 1, i direktiv 2011/98 i dommen i sagen INPS C-350/20 (18) skal det klarlægges, hvorvidt den fortolkning af denne bestemmelse, som den forelæggende ret har anmodet om, er begrænset til de situationer, hvori tredjelandsstatsborgere har fået indrejsetilladelse i en medlemsstat for at arbejde i henhold til EU-retten eller national lovgivning (19). Således som det udtrykkeligt er fastsat, finder dette direktivs artikel 12, stk. 1, ligeledes anvendelse på tredjelandsstatsborgere, som har fået indrejsetilladelse i en medlemsstat til andre formål end arbejde i henhold til EU-retten eller national lovgivning, som har tilladelse til at arbejde, og som har opholdstilladelse i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1030/2002 (20).
29. Henset til afgørelsen i dommen i sagen INPS C-350/20 (21) foreslår jeg følgelig, at Domstolen analogt med sin omformulering af det præjudicielle spørgsmål i denne dom (22) lægger til grund, at den forelæggende ret med sit spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, hvorefter tredjelandsstatsborgere som omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 1, litra b) og c), ikke har ret til en ydelse, der i henhold til disse regler tilkendes personer over 65 år (siden den 1.1.2019 personer over 67 år), som befinder sig i en vanskelig økonomisk situation og på grund af alder har nedsat arbejdsevne (23).
30. Artikel 12, stk. 1, i direktiv 2011/98 fastsætter princippet om ligebehandling af de arbejdstagere fra tredjelande (24), der er omfattet af dette direktivs artikel 3, stk. 1, litra b) og c), med statsborgerne i den medlemsstat, hvor de har ophold, på forskellige områder såsom arbejdsvilkår, uddannelse og erhvervsuddannelse samt skattefordele. Hvad navnlig angår socialsikringsområdet henvises der i det nævnte direktivs artikel 12, stk. 1, litra e), til »de sociale sikringsgrene som defineret i forordning […] nr. 883/2004« (25).
31. Det følger klart af 19. betragtning til direktiv 2011/98, at der er tale om en minimumsharmonisering, eftersom formålet med dette direktiv er at præcisere, på hvilke områder der er sikret ligebehandling.
32. I andre direktiver optræder der en identisk henvisning (26). Denne samstemmighed burde udvides til at omfatte direktiv 2003/109/EF (27), hvis Kommissionens forslag om at indsætte henvisningen til forordning nr. 883/2004 i forbindelse med omarbejdningen af dette direktiv skulle lykkes (28).
33. Hvad for det første angår det personelle anvendelsesområde for artikel 12, stk. 1, i direktiv 2011/98, jf. punkt 28 i dette forslag til afgørelse, vil jeg tilføje, at det ikke kræves, at tredjelandsstatsborgerne er i fast, reel beskæftigelse (29).
34. Det kan følgelig ikke hævdes, således som INPS har gjort, at »det for at få tillagt retten til ligebehandling på socialsikringsområdet ikke er tilstrækkeligt, at udlændingen er indehaver af en opholdstilladelse, idet det tillige er nødvendigt, at vedkommende bidrager til værtsmedlemsstatens økonomi ved at udøve erhvervsmæssig beskæftigelse eller betale de tilhørende skatter«.
35. For det andet sigter 20. betragtning til direktiv 2011/98 vedrørende den i artikel 12 heri fastsatte ret til ligebehandling ligeledes til »en arbejdstager fra et tredjelands familiemedlemmer, der er indrejst i den pågældende medlemsstat i overensstemmelse med Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring [(30)]«. Hvad angår den situation, hvor familiemedlemmerne til en tredjelandsstatsborger, der er indehaver af en kombineret tilladelse, direkte har ret til ligebehandling, som navnlig omhandlet i denne betragtning, fastslog Domstolen, at »[d]enne ret er […] tillagt disse personer i deres egenskab af arbejdstagere, selv om deres ankomst til værtsmedlemsstaten skyldtes, at de var familiemedlemmer til en arbejdstager, der er tredjelandsstatsborger« (31).
36. I den foreliggende sag blev det i retsmødet præciseret, at V.M. aldrig har arbejdet i Italien, og at hun bor hos sin søn, som har status som fastboende udlænding i EU. Da hun har ret til at arbejde (32), synes hun derfor at falde ind under det personelle anvendelsesområde for artikel 12, stk. 1, i direktiv 2011/98.
37. Med hensyn til det materielle anvendelsesområde for retten til ligebehandling, der er fastsat i artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98, bestemmes dette af forordning nr. 883/2004, hvortil der henvises i dette litra (33). Den forelæggende rets spørgsmål vedrører betydningen og rækkevidden af udtrykket »sociale sikringsgrene som defineret i forordning […] nr. 883/2004«.
38. De sociale sikringsgrene er omfattet af denne forordnings artikel 3 med overskriften »Anvendelsesområde«.
39. Den nævnte forordnings artikel 3, stk. 1, fastsætter et princip, hvorefter denne forordning »finder anvendelse på enhver lovgivning om social sikring, der vedrører« ti forskellige kategorier af ydelser, der er udtømmende opregnet.
40. I artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 883/2004 defineres undtagelserne. Ifølge denne bestemmelses litra a) finder denne forordning »ikke anvendelse på social og sundhedsmæssig forsorg« (34).
41. I artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 883/2004 er det bestemt, at denne forordning »[også finder] anvendelse på de særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser, der er omfattet af artikel 70« i den nævnte forordning.
42. Der kan opstå tvivl på grund af ordlyden af dels dette stk. 3, dels de kriterier, som EU-lovgiver har fastsat i denne artikel 70 med henblik på definitionen af de særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser.
43. For så vidt angår det forhold, at adverbiet »også« er anvendt i artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 883/2004, er jeg af den opfattelse, at det skal sammenholdes med det formål, som forfølges med denne forordning, for så vidt som dette er at fremme arbejdskraftens frie bevægelighed (35), idet forordningen definerer reglerne for koordinering af de enkelte medlemsstaters nationale sociale sikringsordninger (36). Derfor omfatter forordningens materielle anvendelsesområde de ikke-bidragspligtige ydelser i overensstemmelse med de begrænsninger, der er forklaret i 37. betragtning til den nævnte forordning.
44. For så vidt angår kriterierne for bestemmelsen af de særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser gælder følgende:
– Disse ydelser tilkendes i henhold til »lovgivning, som på grund af sin personkreds, mål og/eller betingelser for ret til ydelser, har træk både fra lovgivning om social sikring, som omhandlet i artikel 3, stk. 1, [i forordning nr. 883/2004] og fra social bistand« (37).
– De skal »supplere, erstatte eller yde et tillæg til dækning af de risici, der er omfattet af de i [denne forordnings] artikel 3, stk. 1, omhandlede sociale sikringsområder, og garantere de pågældende personer et eksistensminimum under hensyn til de økonomiske og sociale forhold i den pågældende medlemsstat« (38).
45. I overensstemmelse med artikel 1, litra l), første afsnit, i forordning nr. 883/2004 forstås endvidere udtrykket »lovgivning« som »i forhold til enhver medlemsstat love, administrative forskrifter, vedtægtsmæssige bestemmelser og alle andre gennemførelsesregler vedrørende de i [denne forordnings] artikel 3, stk. 1, nævnte sociale sikringsgrene« (39).
46. Kunne de særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser følgelig, for så vidt som de delvist eller fuldt ud skal dække »de risici, der er omfattet af de i artikel 3, stk. 1, [i forordning nr. 883/2004] omhandlede sociale sikringsområder«, omfattes af den ligebehandling, der er fastsat i artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98 til fordel for tredjelandsstatsborgere, der har tilladelse til at arbejde i en medlemsstat?
47. I første række må det påpeges, at de udtryk, der er nævnt i punkt 44 og 45 i dette forslag til afgørelse, ikke må svække betydningen af det andet træk, der er omhandlet i artikel 70, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, nemlig »social bistand«, der er nærmere beskrevet i samme artikels stk. 2, litra a) (40).
48. I denne henseende har Domstolen fastslået, at de »særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser«, der er omhandlet i denne forordnings artikel 70, stk. 2, er omfattet af begrebet »sociale ydelser« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38/EF (41). Domstolen har præciseret, at dette begreb henviser til alle de støtteordninger, som er oprettet af offentlige myndigheder, det være sig på nationalt, regionalt eller lokalt plan, og som en person er berettiget til, hvis den pågældende ikke har midler, der er tilstrækkelige til, at vedkommende kan forsørge sig selv og sine familiemedlemmer (42).
49. Endvidere følger det af Alimanovic-dommen, at den pågældende ydelses fremherskende funktion skal findes, for at den kan kvalificeres som »særlig ikke-bidragspligtig kontantydelse«. Dette er således tilfældet, hvis denne ydelse sikrer det minimumseksistensgrundlag, der er nødvendigt for at føre et menneskeværdigt liv (43).
50. Endelig kan en ydelse ifølge fast retspraksis anses for en social sikringsydelse, for så vidt som den for det første tildeles de berettigede uden nogen individuel og skønsmæssig vurdering af personlige behov, men efter lovbestemte kriterier, og forudsat for det andet, at den vedrører én af de sociale risici, der udtrykkeligt er anført i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 (44).
51. I anden række skal det anføres, at to yderligere kriterier, der er nævnt i forordning nr. 883/2004, gør det muligt at sondre mellem de ydelser, der er omhandlet i denne forordnings artikel 70, og dem, der er omfattet af de sociale sikringsgrene, nemlig:
– at det er ydelser, »hvis finansiering udelukkende stammer fra obligatorisk beskatning til dækning af generelle offentlige udgifter, og hvor betingelserne for tilkendelse og beregning af ydelserne ikke afhænger af et bidrag fra ydelsesmodtagerens side« (45)
– at de er opregnet bilag X (46).
52. I tredje række skal det forhold, at disse ydelser er underlagt en særlig retlig ordning, fremhæves. I medfør af artikel 70, stk. 4, i forordning nr. 883/2004 kan de navnlig kun tilkendes i den medlemsstat, hvor de berørte personer er bosat, og i henhold til dennes lovgivning. De udredes af institutionen på bopælsstedet og for dennes regning.
53. Under disse omstændigheder gør jeg for det første opmærksom på, at udtrykket »sociale sikringsgrene som defineret i forordning […] nr. 883/2004« (47), der optræder i artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98, er tilstrækkelig præcist til at udlede, at det forstås som de sociale sikringsgrene, der er udtømmende opregnet i denne forordnings artikel 3, stk. 1 (48).
54. Der skal imidlertid også anføres andre betragtninger til støtte for denne analyse, eftersom det af Domstolens faste praksis fremgår, at der med henblik på fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke alene skal tages hensyn til dens ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (49).
55. Jeg gør således i henhold til de relevante præciseringer med hensyn til sammenhængen for det andet opmærksom på, at begrundelsen for henvisningen til de sociale sikringsgrene, der er opregnet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, kan findes i det personelle anvendelsesområde for retten til ligebehandling, der er fastsat i artikel 12, stk. 1, i direktiv 2011/98 (50). Denne er begrænset til arbejdstagere, som i kraft af deres status har en indtægt, der er omfattet af pligten til at bidrage til den sociale dækning af risici forbundet med beskæftigelsen (51). I medfør af forordning nr. 883/2004 og (EF) nr. 987/2009 (52) er arbejdstagere eller selvstændigt erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer nemlig i princippet dækket af socialsikringssystemet i den medlemsstat, hvor de udøver deres lønnede beskæftigelse eller selvstændige virksomhed, og på samme vilkår som statsborgere. Følgelig er kriteriet vedrørende tilknytningen til værtsmedlemsstaten ikke relevant (53).
56. EU-lovgiver har således udtrykkeligt truffet det valg ikke at udstrække den ret til ligebehandling, der er fastsat i artikel 12, stk. 1, i direktiv 2011/98, til de ydelser, som ikke kan betegnes som »sociale sikringsydelser« som omhandlet i artikel 3 i forordning nr. 883/2004, herunder således dem, der er omfattet af denne forordnings artikel 70, på grund af deres særlige træk, som primært knytter sig til den individuelle og skønsmæssige vurdering af de personlige behov hos de berettigede, som ikke udelukkende er arbejdstagere (54).
57. Derimod er den lige ret til social bistand blevet ophøjet til EU-ret for de tredjelandsstatsborgere, der er fastboende (55), i kraft af deres – som det anføres i ottende betragtning til direktiv 2011/98 – »mere privilegerede status« som fastboende udlænding, idet denne status er tildelt dem i kraft af deres integrationsniveau (56).
58. Denne forskel i lige rettigheder på området for sociale ydelser, der er begrundet i opholdets varighed som integrationskriterium for de berørte personer, uden begrænsning for arten af de indtægter, der er tilstrækkelige til, at de pågældende kan forsørge sig selv og deres familiemedlemmer uden social bistand fra den pågældende medlemsstat (57), er sammenlignelig med den, der er fastsat for »mobile« unionsborgere (58).
59. Dette er nemlig tilfældet for de unionsborgere, der har opnået ret til tidsubegrænset ophold efter lovligt at have haft ophold fem år i træk i værtsmedlemsstaten (59). For så vidt angår den forudgående periode har EU-lovgiver ifølge samme integrationslogik valgt ligeledes med hensyn til retten til sociale ydelser i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 i henseende til korte opholdsperioder for ikke-erhvervsaktive borgere at fastsætte en undtagelse fra forbuddet mod forskelsbehandling, som gentages i denne artikels stk. 1 for unionsborgere, hvis ophold opfylder betingelserne i dette direktiv (60). I øvrigt er de unionsborgere, som opfylder betingelserne for tilkendelse af opholdsret på grund af omfanget af deres midler, de facto udelukket fra adgangen til sociale ydelser i værtsmedlemsstaten i en periode på tre måneder til fem år (61).
60. Der er ikke desto mindre stadig en væsentlig forskel. De tredjelandsstatsborgere, der er omfattet af direktiv 2011/98, har ikke lige rettigheder med hensyn til sociale ydelser, mens unionsborgere, der ligeledes er arbejdstagere eller selvstændigt erhvervsdrivende, eller som bevarer denne status (62), og deres familiemedlemmer har ret til de samme sociale ydelser som værtsmedlemsstatens statsborgere allerede fra opholdets start (63).
61. Jeg erindrer derfor for det tredje om EU-lovgivers formål, således som dette er udtrykt i 19. betragtning til direktiv 2011/98, hvormed dette direktivs artikel 12, stk. 1, litra e), skal sammenholdes (64).
62. Jeg er af den opfattelse, at der af denne betragtning kan udledes en konstant definition af graden af den fastsatte ligebehandling.
63. På baggrund af den konstatering, at tredjelandsstatsborgere i medlemsstaterne i mangel af horisontal EU-lovgivning blev tilkendt andre rettigheder, blev det nemlig besluttet navnlig at præcisere, på hvilke områder sådanne tredjelandsstatsborgere, som endnu ikke har status som fastboende udlændinge, har ret til ligebehandling med medlemsstaternes egne statsborgere.
64. Det i den nævnte betragtning omhandlede formål er netop at »skabe et minimum af lige konkurrencevilkår i Unionen, så det anerkendes, at sådanne tredjelandsstatsborgere bidrager til Unionens økonomi via deres arbejde og betaling af skat, og at mindske illoyal konkurrence mellem medlemsstaternes egne statsborgere og tredjelandsstatsborgere som følge af en eventuel udnyttelse af sidstnævnte« (65).
65. I kraft af EU-lovgivers således udtrykte hensigt er der derfor overensstemmelse mellem dels EU-lovgivers ønske om inden for grænserne af sine beføjelser på området for social sikring, jf. 26. betragtning til direktiv 2011/98 (66), at skabe en nøje afgrænset ramme med hensyn til ophold af en vis varighed for et sæt af fælles minimumsrettigheder, dels ønsket om, at lige rettigheder skal forbeholdes de ydelser, der reguleres af loven i den medlemsstat, hvor tredjelandsstatsborgeren har fået tilladelse til at arbejde (67) eller er registreret som arbejdsløs efter at have været beskæftiget i en periode (68).
66. Det følger således klart af 19. betragtning til direktiv 2011/98, at formålet hermed er at opnå en minimumsharmonisering og ikke en nøje sidestilling af tredjelandsstatsborgeres situation med unionsborgeres situation i den medlemsstat, hvor de bor.
67. Dette formål gentages i næsten identiske vendinger (69) i direktiv 2024/1233 (70).
68. Det bekræftes således, at medlemsstaternes konsensus om princippet om lige rettigheder såvel i direktiv 2011/98 i artikel 12 som direktiv 2003/109 i artikel 11 hviler på begrænsningen af de områder, hvorpå dette princip er sikret, og på muligheden for at fravige dette princip på visse betingelser (71).
69. Samtlige disse præciseringer med hensyn til sammenhæng og ordlyd bekræfter den fortolkningsramme, som Domstolen har fastlagt med henvisningen til »de sociale sikringsgrene som defineret i forordning […] nr. 883/2004« som omhandlet i artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98 (72). Retten til ligebehandling for de af dette direktiv omfattede personer finder derfor ikke anvendelse på de særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser som defineret i denne forordnings artikel 70.
70. I den foreliggende sag har V.M. – selv om hun ikke har anfægtet den omstændighed, at den omtvistede ydelse er en »blandet« ydelse (73) som omhandlet i afsnittet om Italien, litra g), i bilag X til forordning nr. 883/2004 – gjort gældende, at »en eksistenssikrende ydelse tildelt ældre mennesker bestemt ikke er et ukendt fænomen i forbindelse med »risikoen ved alderdom« og svarer derfor helt sikkert til en af de sikringsgrene, der er omhandlet i [denne forordnings artikel 3, stk. 1]«. Det er således begrundet, at den omtvistede ydelse er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98.
71. Det er min opfattelse, at en sådan tilgang svarer til at så tvivl om sondringen mellem de ydelser, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1 og 3, i forordning nr. 883/2004 (74).
72. Jeg minder om, at Domstolen har fastslået, at tilkendelsen af ydelser ved alderdom som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra d), i forordning nr. 883/2004 ikke må afhænge af en individuel bedømmelse af den enkelte ansøgers personlige behov, som er kriteriet for at være berettiget til en social ydelse, og at de i det væsentlige er kendetegnet ved den omstændighed, at de skal sikre eksistensgrundlaget for personer, der, når de når en vis alder, ophører med at arbejde og ikke længere er forpligtet til at stå til rådighed for arbejdsmarkedet (75). Det forhold alene, at der udbetales ydelser for at understøtte eksistensgrundlaget for personer, der har opnået en vis alder, er derfor ikke tilstrækkeligt til at betegne dem som ydelser ved alderdom (76).
73. I overensstemmelse med Domstolens praksis er det følgelig tilstrækkeligt at fastslå, at den særlige og ikke-bidragspligtige karakter af den omtvistede ydelse, som er opført i bilag X til forordning nr. 883/2004, ikke er omtvistet (77). Endvidere har den forelæggende ret fremhævet, at den omtvistede ydelse er en bistandsydelse, for så vidt som den udelukkende har til formål at dække et behov, der er opstået som følge af den situation præget af fattigdom, som personer uden tilstrækkelige økonomiske ressourcer og med nedsat arbejdsevne som følge af deres alder, befinder sig i (78).
74. Det skal derfor heraf udledes, at den omtvistede socialydelse ikke falder ind under anvendelsesområdet for artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98, heller ikke selv om den måtte opfylde elementære behov som omhandlet i Domstolens praksis for fortolkning af artikel 11, stk. 4, i direktiv 2003/109 vedrørende princippet om ligebehandling, der gælder for tredjelandsstatsborgere, som har status som fastboende udlænding.
75. Disse »elementære behov« er blevet defineret af Domstolen som behov for ernæring, bolig eller sundhed. Den fandt, at disse behov er dækket af begrebet »centrale ydelser«, hvis tildeling ikke kan udelukkes af medlemsstaterne ved anvendelse af artikel 11, stk. 4, i direktiv 2003/109 med hensyn til social bistand og social beskyttelse (79).
76. For så vidt angår de tredjelandsstatsborgere, der er indehavere af en kombineret tilladelse, er det berettiget konkret at lægge til grund, at betingelserne for udstedelse og fornyelse af denne tilladelse med henblik på udøvelse af beskæftigelse og opfyldelse af kravet om tilstrækkelige midler minimerer sandsynligheden for, at de nødsages til at ansøge om sådanne centrale ydelser. Disse personers situation kan imidlertid have ændret sig inden fornyelsen af den nævnte tilladelse, hvilket er en situation, som Kommissionen med rette gjorde opmærksom på i retsmødet. Ifølge den forelæggende rets bedømmelse er formålet med den omtvistede ydelse dog at sikre en værdig tilværelse for dem, der ikke har tilstrækkelige midler.
77. I denne forbindelse finder jeg det for det første nyttigt at anføre, at Corte costituzionale (forfatningsdomstol) har gjort gældende, at ydelserne udbetales for at opfylde »et primært behov hos den enkelte, som intet har med dennes geografiske tilhørsforhold at gøre« (80). Den italienske regering forklarede i retsmødet, at disse ydelser af forskellig art tjener til at forsørge mennesker, der befinder sig i en situation, der truer deres sundhed eller sikkerhed. Den gentog den forelæggende rets forklaring om, at »ydelsen i dette tilfælde ikke er en del af den sociale bistand (som er forbeholdt »borgerne« efter forfatningens artikel 38, stk. 1), men et nødvendigt instrument til at sikre de ukrænkelige menneskerettigheder (forfatningens artikel 2)« (81).
78. Det forekommer mig for det andet, at der er andre individuelle situationer, der er mindre alvorlige, men dog krænkende for værdigheden for en tredjelandsstatsborger, der er indehaver af en kombineret tilladelse, som bør tages i betragtning. Eftersom en sådan borger opholder sig lovligt på en medlemsstats område, bør de nationale myndigheder med beføjelser på området for sociale ydelser nemlig have pligt til at sikre sig, at et afslag på at tildele vedkommende sådanne ydelser på grund af den opholdstilladelse, som denne er indehaver af, udsætter den pågældende borger, som ikke råder over nogen midler til at forsørge sig selv, for en konkret og aktuel risiko for, at vedkommendes grundlæggende rettigheder tilsidesættes, navnlig den rettighed, der er sikret ved chartrets artikel 1 (82).
79. Jeg er således enig i det synspunkt, som Kommissionen udtrykte i retsmødet. Efter min opfattelse begrunder visse individuelle situationer nemlig indrømmelsen af et »sikkerhedsnet« (83).
80. Sammenfattende er det min opfattelse, at den manglende ligebehandling på området for sociale ydelser af de arbejdstagere fra tredjelande, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra b) og c), i direktiv 2011/98, med statsborgerne i den medlemsstat, hvor de bor, følger af fortolkningen af begrebet »sociale sikringsgrene«, hvortil dette direktivs artikel 12, stk. 1, litra e), henviser. Denne fortolkning udelukker dog ikke samtidig, at de kompetente myndigheder i værtsmedlemsstaten i situationer, der er særligt kritiske, henset til respekten for de grundlæggende rettigheder, foretager en overordnet vurdering uden at afvente, at det bliver nødvendigt at yde støtte på grund af en eksistentiel risiko.
V. Forslag til afgørelse
81. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det af Corte costituzionale (forfatningsdomstol, Italien) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger:
»Artikel 12, stk. 1, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/98/EU af 13. december 2011 om én enkelt ansøgningsprocedure for en kombineret tilladelse til tredjelandsstatsborgere til at opholde sig og arbejde på en medlemsstats område og om et sæt fælles rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der har lovligt ophold i en medlemsstat,
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, der udelukker de tredjelandsstatsborgere, der er omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 1, litra b) og c), fra at modtage en ydelse, der efter denne lovgivning tilkendes personer over 65 år (siden den 1.1.2019 personer over 67 år), som befinder sig i en vanskelig økonomisk situation og på grund af alder har nedsat arbejdsevne.
De nationale myndigheder med beføjelser på området for sociale ydelser har imidlertid pligt til at sikre sig, at et afslag på at tildele sådanne ydelser ikke udsætter disse borgere, som ikke råder over nogen midler til at dække deres elementære behov, for en konkret og aktuel risiko for tilsidesættelse af deres grundlæggende rettigheder, navnlig den, der er fastsat i artikel 1 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.«
1 – Originalsprog: fransk.
i Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.
2 – EUT 2011, L 343, s. 1.
3 – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 29.4.2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT 2004, L 166, s. 1, berigtiget i EUT 2004, L 200, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 988/2009 af 16.9.2009 (EUT 2009, L 284, s. 43) (herefter »forordning nr. 883/2004«).
4 – GURI nr. 190 af 16.8.1995, s. 3 – almindeligt tillæg til GURI nr. 101, herefter »lov nr. 335/95«.
5 – Denne ydelse optræder for så vidt angår Italien i bilag X til forordning nr. 883/2004.
6 – GURI nr. 302 af 29.12.2000, s. 5 – almindeligt tillæg til GURI nr. 219, herefter »lov nr. 388/2000«.
7 – Siden 2007 har det opholdskort, der blev udstedt på grundlag af italiensk ret, været erstattet af en tilladelse, der på fransk betegnes »permis de séjour de l’Union pour résidents de longue durée« (»EU-opholdstilladelse som fastboende udlænding«), således som det er nævnt i anmodningen om præjudiciel afgørelse. I dette forslag til afgørelse benytter jeg det udtryk, som EU-lovgiver har anvendt, og som på fransk betegnes »permis de séjour de résident de longue durée – UE« (»EU-opholdstilladelse for fastboende udlændinge«).
8 – GURI nr. 147 af 25.6.2008, s. 5 – almindeligt tillæg til GURI nr. 152.
9 – GURI nr. 195 af 21.8.2008, s. 3 – almindeligt tillæg til GURI nr. 196.
10 – I retsmødet blev det bekræftet, at V.M. har fået opholdstilladelse i forbindelse med en familiesammenføring, idet hun er mor til referencepersonen.
11 – Herefter »chartret«.
12 – Denne ret har navnlig henvist til dom af 2.9.2021, INPS (Fødselsydelse og moderskabsydelse for indehavere af en kombineret tilladelse) (C-350/20, herefter »dommen i sagen INPS C-350/20«, EU:C:2021:659).
13 – Denne ret har navnlig henvist til dommen i sagen INPS C-350/20. Jf. i denne henseende navnlig denne doms præmis 23.
14 – Der er henvist til dom nr. 137/2021 af 25.5.2021.
15 – Corte costituzionale (forfatningsdomstol) har navnlig henvist til dom af 11.11.2014, Dano (C-333/13, herefter »Dano-dommen«, EU:C:2014:2358, præmis 83), af 15.9.2015, Alimanovic (C-67/14, herefter »Alimanovic-dommen«, EU:C:2015:597), og af 25.2.2016, García-Nieto m.fl. (C-299/14, EU:C:2016:114).
16 – Corte costituzionale (forfatningsdomstol) har henvist til dom af 12.10.1978, Belbouab (10/78, EU:C:1978:181).
17 – Jf. dommen i sagen INPS C-350/20 (præmis 44-46).
18 – Jf. dommen i sagen INPS C-350/20 (præmis 48 og 49).
19 – Jf. definitionen i artikel 3, stk. 1, litra c), i direktiv 2011/98.
20 – Rådets forordning af 13.6.2002 om ensartet udformning af opholdstilladelser til tredjelandsstatsborgere (EFT 2002, L 157, s. 1). Jf. definitionen i artikel 3, stk. 1, litra b), i direktiv 2011/98 og 20. betragtning hertil.
21 – Jf. dommen i sagen INPS C-350/20 (præmis 47).
22 – Jf. dommen i sagen INPS C-350/20 (præmis 50).
23 – Betingelsen om mindst ti års ophold (jf. punkt 11 i dette forslag til afgørelse) ifølge italiensk lovgivning affødte bemærkninger i retsmødet. Jeg præciserer, at den forelæggende rets spørgsmål ikke vedrører denne betingelse. Hvad i øvrigt angår en analog betingelse, som fastboende tredjelandsstatsborgere skal opfylde for at få adgang til en social sikrings-, bistands- eller beskyttelsesforanstaltning, jf. dom af 29.7.2024, CU og ND (Social bistand – indirekte forskelsbehandling) (C-112/22 og C-223/22, EU:C:2024:636).
24 – Jf. ligeledes artikel 2, litra b), i direktiv 2011/98 med hensyn til definitionen af udtrykket »arbejdstager fra et tredjeland«.
25 – Dette udtryk optræder med samme ordlyd i artikel 12, stk. 1, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2024/1233 af 24.4.2024 om én enkelt ansøgningsprocedure for en kombineret tilladelse til tredjelandsstatsborgere til at opholde sig og arbejde på en medlemsstats område og om et sæt fælles rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der har lovligt ophold i en medlemsstat (EUT L, 2024/1233). Det ophæver direktiv 2011/98 og finder anvendelse fra den 22.5.2026. Jf. artikel 19 og artikel 20, andet afsnit, i direktiv 2024/1233.
26 – Jf. artikel 16, stk. 1, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2021/1883 af 20.10.2021 om indrejse- og opholdsbetingelser for tredjelandsstatsborgere med henblik på højt kvalificeret beskæftigelse og om ophævelse af Rådets direktiv 2009/50/EF (EUT 2021, L 382, s. 1), også kaldet direktivet om det blå EU-kort, artikel 18, stk. 2, litra c), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/66/EU af 15.5.2014 om indrejse- og opholdsbetingelser for virksomhedsinternt udstationerede tredjelandsstatsborgere (EUT 2014, L 157, s. 1), og artikel 23, stk. 1, litra d), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/36/EU af 26.2.2014 om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på arbejde som sæsonarbejdere (EUT 2014, L 94, s. 375). I artikel 22, stk. 2, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/801 af 11.5.2016 om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på forskning, studier, praktik, volontørtjeneste, elevudvekslingsprogrammer eller uddannelsesprojekter, og au pair-ansættelse (EUT 2016, L 132, s. 21), henvises der til artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98.
27 – Rådets direktiv af 25.11.2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (EUT 2004, L 16, s. 44). Jf. dette direktivs artikel 11, stk. 1, litra f).
28 – Jf. artikel 12, stk. 1, litra d), i forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (COM(2022) 650 final), der blev fremsat den 27.4.2022, samt kommentarer fra P. Melin, »Social security rights of third-country nationals coming from outside the EU: the scope and meaning of equal treatment«, Research Handbook on European Social Security Law, Edward Elgar Publishing, Northampton, 2023, s. 353-378, navnlig s. 363. Ordlyden af dette forslag er uændret i Generalsekretariatet for Rådets dokument af 28.11.2023 til delegationerne om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding – Mandat til at forhandle med Europa-Parlamentet (dokument 16000/23). Med hensyn til rækkevidden af bestemmelserne om ligebehandling af tredjelandsstatsborgere alt efter status for så vidt angår social sikring, social bistand og adgangen til varer og tjenesteydelser og leveringen af de varer og tjenesteydelser, der tilbydes offentligheden, jf. dom af 28.10.2021, ASGI m.fl. (C-462/20, herefter »ASGI-dommen«, EU:C:2021:894).
29 – Jf. i denne retning artikel 12, stk. 2, litra b), første afsnit, i direktiv 2011/98 om grænserne for ligebehandling, der fastsætter visse garantier for arbejdstagere fra tredjelande, der har været beskæftiget i mindst seks måneder, og som er registreret som arbejdsløse. Jf. i denne retning dom af 25.11.2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Familieydelser til indehavere af en kombineret tilladelse) (C-302/19, herefter »dommen i sagen INPS C-302/19«, EU:C:2020:957, præmis 25).
30 – EUT 2003, L 251, s. 12.
31 – Jf. dommen i sagen INPS C-302/19 (præmis 30). Jf. ligeledes dom af 19.12.2024, Caisse d’allocations familiales des Hauts-de-Seine (C-664/23, EU:C:2024:1046, præmis 38).
32 – Jf. punkt 9 i dette forslag til afgørelse.
33 – Jf. ligeledes punkt 27 i dette forslag til afgørelse.
34 – Jf. dom af 15.7.2021, A (Offentlige sundhedsydelser) (C-535/19, EU:C:2021:595, præmis 32 og 33). Jf. ligeledes, med hensyn til en sondring mellem ret til social tryghed og ret til social bistand og lægehjælp, artikel 12 og 13 i den europæiske socialpagt, der blev undertegnet i Torino den 18.10.1961.
35 – Jf. første og tredje betragtning til forordning nr. 883/2004.
36 – Jf. 4. og 45. betragtning til forordning nr. 883/2004. Jf. ligeledes navnlig dom af 2.4.2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Barn af ægtefælle til en grænsearbejder) (C-802/18, EU:C:2020:269, præmis 68).
37 – Jf. artikel 70, stk. 1, i forordning nr. 883/2004. Min fremhævelse.
38 – Jf. artikel 70, stk. 2, litra a), nr. i), i forordning nr. 883/2004. Min fremhævelse. Jf. denne forordnings artikel 70, stk. 2, litra a), nr. ii), med hensyn til det andet tilfælde.
39 – Min fremhævelse.
40 – Sammenholdt med artikel 13, pkt. 1, i den europæiske socialpagt. Jf. kommentarer fra A. Eleveld og G. Katrougalos, »The right to social security and social assistance in the »case law« and conclusions of the Social Rights Committee«, Research Handbook on European Social Security Law, nævnt ovenfor, s. 64-83, navnlig s. 70.
41 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77, berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35).
42 – Jf. Dano-dommen (præmis 63) og henvisning analogt til denne dom i ASGI-dommen (præmis 34).
43 – Jf. Alimanovic-dommen (præmis 43, 45 og 46 og den deri nævnte retspraksis). Med hensyn til økonomiske ydelser, som har til formål at lette adgangen til arbejdsmarkedet i en medlemsstat, uafhængigt af hvordan de kvalificeres i den nationale lovgivning, jf. derimod dom af 4.6.2009, Vatsouras og Koupatantze (C-22/08 og C-23/08, EU:C:2009:344, præmis 45). Vedrørende det forhold, at det er uden betydning, om en ydelse betegnes som en social sikringsydelse i den nationale lovgivning eller ej, jf. ligeledes dommen i sagen INPS C-350/20 (præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
44 – Jf. ASGI-dommen (præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).
45 – Jf. artikel 70, stk. 2, litra b), første punktum, i forordning nr. 883/2004.
46 – Jf. artikel 70, stk. 2, litra c), i forordning nr. 883/2004.
47 – Min fremhævelse.
48 – De synspunkter i retslitteraturen, som jeg har fået adgang til, er samstemmende hermed. Jf. navnlig D. Thym, European Migration Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, herunder kapitel 15 med overskriften »Integration and Settlement«, s. 469-504, navnlig punkt 15.3.3.1 (s. 482).
49 – Jf. dom af 17.11.1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, præmis 12), af 16.7.2020, AFMB m.fl. (C-610/18, EU:C:2020:565, præmis 50), og af 8.5.2025, Pielatak (C-410/23, EU:C:2025:325, præmis 54).
50 – Jf. punkt 28 dette forslag til afgørelse.
51 – Vedrørende betingelsen om det offentliges bidrag til familieydelser jf. ASGI-dommen (præmis 28). Med hensyn til denne korrelation med bidraget til finansieringen af de sociale sikringsordninger jf. ligeledes A. Beduschi, »An Empty Shell? The Protection of Social Rights of Third-Country Workers in the EU after the Single Permit Directive«, European Journal of Migration and Law, bind 17, nr. 2-3, Wolters Kluwer, Haag, 2015, s. 210-238, navnlig s. 223. Jf. i øvrigt artikel 26 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9).
52 – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 16.9.2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT 2009, L 284, s. 1).
53 – Jf. dommen i sagen INPS C-302/19 (præmis 43).
54 – Jf. punkt 48-50 i dette forslag til afgørelse.
55 – Jf. artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109, som omhandler »social sikring og centrale ydelser, der tildeles som social bistand i henhold til national lovgivning«. Jf. til sammenligning artikel 29 i direktiv 2011/95. Jf. i denne henseende ASGI-dommen (præmis 33 og 34).
56 – Jf. dom af 29.7.2024, CU og ND (Social bistand – indirekte forskelsbehandling) (C-112/22 og C-223/22, EU:C:2024:636, præmis 45 og 46). For så vidt angår det forhold, at de ved direktiv 2003/109 sikrede rettigheder ikke altid er så gunstige som garanteret ved direktiv 2011/98, hvis den pågældende medlemsstat begrænser ligebehandlingen på socialområdet i overensstemmelse med artikel 11, stk. 4, i direktiv 2003/109, jf. imidlertid H. Verschueren, »Employment and Social Security Rights of Third-Country Labour Migrants under EU Law: An Incomplete Patchwork of Legal Protection«, European Journal of Migration and Law, nævnt ovenfor, bind 18, nr. 4, 2016, s. 373-408, navnlig s. 387 og 388. Vedrørende sammenligningen med de »mobile« unionsborgere jf. ligeledes P. Weingerl og M. Tratnik, »Climbing the Wall around EU Citizenship: Has the Time Come to Align Third-Country Nationals with Intra-EU Migrants?«, European Journal of International Law , European University Institute, Firenze, bind 33, nr. 1, 2022, s. 15-38.
57 – Jf. artikel 5, stk. 1, litra a), i direktiv 2003/109 samt D. Thym, »Article 5 – Conditions for acquiring long-term resident status«, i K. Hailbronner og D. Thym, EU Immigration and Asylum Law: a Commentary, 2. udg., Beck, München, 2016, s. 453-460, navnlig punkt 7 (s. 456).
58 – I overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i direktiv 2004/38 finder dette direktiv anvendelse på og giver de heri fastsatte rettigheder til de unionsborgere, der rejser til eller tager ophold i en anden medlemsstat end den, hvor de er statsborgere, samt deres familiemedlemmer som defineret i det nævnte direktivs artikel 2, nr. 2), som ledsager eller slutter sig til dem.
59 – Jf. artikel 16, stk. 1, i direktiv 2004/38 og Dano-dommen (præmis 72).
60 – Der er tale om de første tre måneder af et ophold (dette direktivs artikel 6) eller den arbejdssøgningsperiode, hvormed den første periode forlænges [det nævnte direktivs artikel 14, stk. 4, litra b)]. Jf. Dano-dommen (præmis 64 og 65) og dom af 25.2.2016, García-Nieto m.fl. (C-299/14, EU:C:2016:114, præmis 44). Jf. ligeledes vedrørende retten til ligebehandling dom af 15.7.2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C-709/20, herefter »CG-dommen«, EU:C:2021:602, præmis 75 og den deri nævnte retspraksis).
61 – Vedrørende betingelserne for denne opholdsret jf. CG-dommen (præmis 76 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes Kommissionens meddelelse med titlen »Vejledning om retten til fri bevægelighed for EU-borgere og deres familie« (EUT C/2023/1392), punkt 11.1.2 og 11.1.3 (s. 50). Jf. i øvrigt D. Martin, »Article 24 – Égalité de traitement«, Directive 2004/38 relative au droit de séjour des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille, Bruylant, Bruxelles, 2020, s. 373-396, navnlig s. 383, punkt 24.
62 – Jf. Alimanovic-dommen (præmis 53 og 54).
63 – Jf. artikel 24 i direktiv 2004/38 og dom af 25.2.2016, García-Nieto m.fl. (C-299/14, EU:C:2016:114, præmis 44). I øvrigt skal det påpeges, at i tilfælde af en eventuel forskelsbehandling af unionsborgere og tredjelandsstatsborgere kan artikel 18 TEUF ikke finde anvendelse. Jf. dom af 4.6.2009, Vatsouras og Koupatantze (C-22/08 og C-23/08, EU:C:2009:344, præmis 52), udtalelse 1/17 (CETA-aftalen EU-Canada) af 30.4.2019 (EU:C:2019:341, præmis 169), og dom af 2.9.2021, État belge (Ret til ophold i tilfælde af vold i hjemmet) (C-930/19, EU:C:2021:657, præmis 51).
64 – Om tilblivelseshistorien bag artikel 12 i direktiv 2011/98 jf. navnlig S. Iglesias Sánchez, »Article 12 – Right to equal treatment«, i K. Hailbronner og D. Thym, EU Immigration and Asylum Law: a Commentary, nævnt ovenfor, punkt 7-9 (s. 919) og punkt 29 og 30 (s. 922 og 923).
65 – Min fremhævelse. Jf. navnlig dommen i sagen INPS C-302/19 (præmis 34). Med hensyn til det politiske kompromis jf. navnlig A. Beduschi, nævnt ovenfor, navnlig punkt 2.2 (s. 218 og 219). For så vidt angår udviklingen siden konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Tammerfors 15.-16.10.1999 jf. ligeledes E. Tsourdi og P. Philippe De Bruycker, Research Handbook on EU Migration and Asylum Law, Edward Elgar Publishing, Northampton, 2022, herunder kapitel 1 med overskriften »The evolving EU asylum and migration law«, s. 1-55, navnlig punkt 2.1.6.1, andet afsnit (s. 20 og 21).
66 – Jf. ligeledes dom af 19.12.2024, Caisse d’allocations familiales des Hauts-de-Seine (C-664/23, EU:C:2024:1046, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
67 – Jf. til sammenligning dom af 16.6.2022, Kommissionen mod Østrig (Indeksregulering af familieydelser) (C-328/20, EU:C:2022:468, præmis 108).
68 – Vedrørende den konstatering, at ingen af de øvrige direktiver om lovlig migration omfatter begrebet »social bistand« i den form, der skal bidrage til mindsteindkomsten for at dække de basale leveomkostninger, jf. D. Thym, European Migration Law, nævnt ovenfor, navnlig s. 483.
69 – Jf. anden betragtning til direktiv 2011/98 og 2024/1233. For så vidt angår den ligeret, der søges i det nye direktiv 2024/1233, er ordlyden af 28., 30., 31. og 34. betragtning til dette direktiv stort set identisk med ordlyden af henholdsvis 19., 20., 21. og 24. betragtning til direktiv 2011/98. Betragtningerne vedrørende social sikring er fremhævet.
70 – Jf. fodnote 25 i dette forslag til afgørelse.
71 – Jf. artikel 12, stk. 2, i direktiv 2011/98 og artikel 11, stk. 2, 3 og 4, i direktiv 2003/109. Jf. ligeledes dommen i sagen INPS C-302/19 (præmis 38 og 39). Vedrørende muligheden for at vedtage gunstigere bestemmelser jf. ligeledes artikel 13, stk. 2, i direktiv 2011/98 og artikel 11, stk. 5, i direktiv 2003/109.
72 – Med hensyn til den ramme, hvori Domstolen udøver sin domstolsprøvelse, jf. navnlig Alimanovic-dommen (præmis 60 og 61). Jf. ligeledes E. Muir, EU Equality Law: The First Fundamental Rights Policy of the EU, Oxford University Press, Oxford, 2018, herunder kapitel 3 med overskriften »EU Equality Law at a Constitutional Crossroads«, s. 58-109, navnlig s. 103.
73 – Jf. punkt 19 i dette forslag til afgørelse.
74 – Jf. punkt 46 og 47 i dette forslag til afgørelse.
75 – Jf. navnlig dom af 16.9.2015, Kommissionen mod Slovakiet (C-361/13, EU:C:2015:601, præmis 47, 52 og 55 samt den deri nævnte retspraksis).
76 – Jf. dom af 16.9.2015, Kommissionen mod Slovakiet (C-361/13, EU:C:2015:601, præmis 60).
77 – Jf. i denne retning dom af 8.3.2001, Jauch (C-215/99, EU:C:2001:139, præmis 17).
78 – Jf. punkt 17 i dette forslag til afgørelse.
79 – Jf. dom af 24.4.2012, Kamberaj (C-571/10, EU:C:2012:233, præmis 91).
80 – Jf. punkt 18 i dette forslag til afgørelse.
81 – Jeg henviser til anmodningen om præjudiciel afgørelse (s. 11 og 12).
82 – Sammenholdt med CG-dommen (præmis 92). Denne dom vedrører en situation, hvor en »mobil« unionsborger ikke kan påberåbe sig princippet om forbuddet mod forskelsbehandling i artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38 (jf. den nævnte doms præmis 80).
83 – For så vidt angår dette udtryk jf. følgende kommentar til CG-dommen: E. de Becker, »Social security in the fundamental rights case law of the Court of Justice«, Research Handbook on European Social Security Law, nævnt ovenfor, s. 2-29, navnlig s. 7 og s. 16 ff., navnlig s. 17. Ifølge denne forfatter er det, som Domstolen gjorde i denne dom, tydeligvis at gøre medlemsstaterne opmærksom på nødvendigheden af at sikre en beskyttelse, selv når bestemmelserne i traktaterne eller i den afledte EU-ret ikke præciserer, hvordan denne beskyttelse bør tilkendes. Jf. ligeledes kommentarer til anvendelsen af visse rettigheder i chartret i en situation, hvor unionsborgeren har en national opholdsret, på gunstigere betingelser end dem, der er fastsat ved direktiv 2004/38, fra K. Lenaerts, »The broadening of EU competences through the case law of the Court of Justice: myth or reality?«, ERA Forum, Journal of the Academy of European Law, ERA, Trier, 2023, nr. 4, s. 589-598, navnlig fodnote 40 (s. 596).
