–

za EN: C. Friis Bach Ryhl a T. Ryhl, advokater,

–

za dánskou vládu: J. F. Kronborg a C. Maertens, jako zmocněnkyně, ve spolupráci s: R. Holdgaard, advokat,

–

za Evropskou komisi: O. Glinicka, B.-R. Killmann a C. Vang, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 13 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem (dále jen „rozhodnutí č. 1/80“).

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi EN, tureckým státním příslušníkem, a Udlændingenævnet (Odvolací komise pro záležitosti přistěhovalectví, Dánsko) ve věci jejího zamítnutí žádosti EN o vydání povolení k trvalému pobytu v Dánsku.

3

Z článku 2 Dohody zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem podepsané v Ankaře dne 12. září 1963 Tureckou republikou na jedné straně a členskými státy EHS a Společenstvím na straně druhé a uzavřené, schválené a potvrzené jménem Společenství rozhodnutím Rady 64/732/EHS ze dne 23. prosince 1963 (Úř. věst. 1964, 217, s. 3685; Zvl. vyd. 11/11, s. 10, dále jen „dohoda o přidružení“), vyplývá, že cílem této dohody je podporovat stálé a vyvážené posilování obchodních a hospodářských vztahů mezi smluvními stranami při plném respektování nutnosti zajistit urychlený rozvoj hospodářství Turecka a pozvednout úroveň zaměstnanosti a životní úroveň tureckého lidu.

4

Za tímto účelem obsahuje dohoda o přidružení přípravnou etapu umožňující Turecké republice posílit své hospodářství s pomocí Společenství (článek 3), přechodnou etapu, v průběhu které smluvní strany zajistí postupné zavedení celní unie a sblížení jejich hospodářských politik (článek 4), a konečnou etapu, která je založena na celní unii a zahrnuje posílení koordinace hospodářských politik smluvních stran (článek 5).

5

Článek 6 dohody o přistoupení stanoví:

„Za účelem zajištění provádění a postupného rozvoje režimu přidružení se smluvní strany scházejí v [r]adě přidružení, která jedná v mezích pravomocí, které jí svěřuje tato dohoda [o přidružení].“

6

Podle článku 8 dohody o přidružení, nacházejícího se v hlavě II této dohody, nadepsané „Provádění přechodné etapy“:

„Pro dosažení cílů uvedených v článku 4 určí [r]ada přidružení před začátkem přechodné etapy postupem podle článku 1 [prozatímního] protokolu podmínky, pravidla a harmonogram provádění ustanovení týkajících se jednotlivých oblastí [Smlouvy o ES], které je nutno vzít v úvahu, což se týká především oblastí uvedených v této hlavě a veškerých ochranných klauzulí, které se jeví jako účelné.“

7

Článek 9 dohody o přidružení zní následovně:

„Smluvní strany uznávají, že v oblasti působnosti dohody [o přidružení], aniž jsou dotčena zvláštní ustanovení, která mohou být vydána na základě článku 8, je v souladu se zásadou zakotvenou v článku 7 Smlouvy o [ES] zakázána každá diskriminace na základě státní příslušnosti.“

8

Článek 12 dohody o přidružení, uvedený v kapitole 3, nadepsané „Jiná hospodářská ustanovení“, hlavy II této dohody uvádí:

„Smluvní strany se dohodly, že se při vzájemném postupném zavádění volného pohybu pracovníků budou inspirovat články [45], [46] a [47 SFEU].“

9

Dodatkový protokol, podepsaný dne 23. listopadu 1970 v Bruselu a uzavřený, schválený a potvrzený jménem Společenství nařízením Rady (EHS) č. 2760/72 ze dne 19. prosince 1972 (Úř. věst. 1972, L 293, s. 1; Zvl. vyd. 11/11, s. 41, dále jen „dodatkový protokol“), který v souladu s jeho článkem 62 tvoří nedílnou součást dohody o přidružení, stanoví podle jeho článku 1 „podmínky, pravidla a harmonogram realizace přechodné etapy uvedené v článku 4 [této dohody]“.

10

Dodatkový protokol obsahuje hlavu II, nadepsanou „Pohyb osob a služeb“, jejíž kapitola I se týká „[p]racovníků“ a kapitola II je nadepsána „Právo usazování, služby a doprava“.

11

Článek 41 dodatkového protokolu, který je obsažen v této kapitole II, zní následovně:

„1.   Smluvní strany mezi sebou nebudou zavádět nová omezení svobody usazování a volného pohybu služeb.

2.   Rada přidružení stanoví v souladu se zásadami uvedenými v článcích 13 a 14 dohody o přidružení harmonogram a podrobnosti, podle nichž budou smluvní strany vzájemně postupně rušit omezení svobody usazování a volného pohybu služeb.

[…]“

12

Jak vyplývá z třetího bodu odůvodnění rozhodnutí č. 1/80, toto rozhodnutí má zlepšit režim pro turecké pracovníky a jejich rodinné příslušníky v sociální oblasti ve srovnání s režimem stanoveným rozhodnutím Rady přidružení č. 2/76 ze dne 20. září 1976.

13

Kapitola II rozhodnutí č. 1/80, nadepsaná „Sociální ustanovení“, obsahuje oddíl 1, nadepsaný „Otázky vztahující se k zaměstnání a k volnému pohybu pracovníků“, který zahrnuje články 6 až 16 tohoto rozhodnutí.

14

Článek 6 rozhodnutí č. 1/80 stanoví:

„1.   Aniž jsou dotčena ustanovení článku 7 o volném přístupu rodinných příslušníků k zaměstnání, má turecký pracovník působící na řádném trhu práce v členském státě:

[…]

3.   Podmínky použití odstavců 1 a 2 stanoví vnitrostátní právní předpisy.“

15

Článek 13 rozhodnutí č. 1/80 stanoví:

„Členské státy Společenství a Turecko nemohou přijmout nová omezení týkající se podmínek přístupu k zaměstnání pracovníků a jejich rodinných příslušníků, kteří se nacházejí na jejich příslušném území v legálním postavení, co se týče pobytu a zaměstnání.“(neoficiální překlad)

16

V souladu s článkem 16 rozhodnutí č. 1/80 se ustanovení oddílu 1 kapitoly II použijí ode dne 1. prosince 1980.

17

Ustanovení § 11 udlændingeloven (zákon o cizincích), ve znění použitelném na skutkový stav v původním řízení a vyplývajícím z kodifikační vyhlášky č. 412 ze dne 9. května 2016 a jejích pozdějších změn (dále jen „zákon o cizincích“), znělo takto:

„1.   Povolení k pobytu podle § 7 – § 9f, § 9i – § 9n nebo § 9p se udělí s možností časově neomezeného pobytu nebo za účelem dočasného pobytu v Dánsku. Povolení k pobytu může být časově omezeno.

[…]

3.   Není-li třeba povolení k pobytu odejmout podle § 19, může cizinec ve věku nejméně 18 let požádat o povolení k trvalému pobytu a získat jej za těchto podmínek:

[…]

[…]

5.   S výjimkou případu, kdy je třeba odejmout povolení k pobytu podle § 19, může být povolení k trvalému pobytu vydáno na základě žádosti cizinci ve věku nejméně 18 let, který legálně pobýval v Dánsku po dobu nejméně čtyř let a po celou tuto dobu měl povolení k pobytu podle § 7– § 9f, § 9 i – § 9n nebo § 9p, pokud splňoval podmínky stanovené v odst. 3 bodech 2 až 9 a v odstavci 4. […]

[…]

16.   I v případě, že nejsou splněny podmínky stanovené v odst. 3 bodech 4 až 9 nebo v odst. 4 bodech 1 až 4, může být povolení k trvalému pobytu vydáno cizinci staršímu 18 let, pokud nelze požadovat splnění těchto podmínek v souladu s mezinárodními závazky Dánska, včetně [Úmluvy Organizace spojených národů o právech osob se zdravotním postižením, schválené jménem Evropského společenství rozhodnutím Rady 2010/48/ES ze dne 26. listopadu 2009 (Úř. věst. 2010, L 23, s. 35)].“

18

Dne 24. května 2013 bylo žalobci v původním řízení, tureckému státnímu příslušníkovi, vydáno povolení k přechodnému pobytu v Dánsku na základě jeho manželství s dánskou státní příslušnicí pobývající na dánském území, které bylo rozhodnutím Udlændingestyrelsen (Imigrační úřad, Dánsko) ze dne 15. října 2020 prodlouženo do 15. října 2026.

19

Dne 27. března 2017 podal žalobce v původním řízení, který měl v Dánsku postavení pracovníka, a z tohoto důvodu spadal do oblasti působnosti dohody o přidružení a rozhodnutí č. 1/80, k imigračnímu úřadu žádost o povolení k trvalému pobytu v Dánsku.

20

Rozhodnutím ze dne 10. listopadu 2017 zamítl imigrační úřad tuto žádost s odůvodněním, že žalobce v původním řízení nesplňuje podmínku nepřetržitého legálního pobytu v Dánsku po dobu alespoň šesti let, stanovenou v § 11 odst. 3 bodě 1 zákona o cizincích, ani zvláštní podmínky stanovené v tomto § 11 odst. 5 umožňující získat povolení k trvalému pobytu po čtyřech letech legálního pobytu v Dánsku.

21

Dne 14. listopadu 2017 podal žalobce v původním řízení proti tomuto rozhodnutí opravný prostředek k Odvolací komisi pro záležitosti přistěhovalectví. Rozhodnutím ze dne 18. července 2018 potvrdila tato komise rozhodnutí imigračního úřadu z důvodu, že žalobce v původním řízení nesplňuje podmínky stanovené zákonem o cizincích.

22

Dne 15. října 2018 podal žalobce v původním řízení žalobu ke Københavns byret (městský soud v Kodani, Dánsko), kterou se domáhal zrušení posledně uvedeného rozhodnutí.

23

Usnesením ze dne 31. března 2020 postoupil tento soud věc Østre Landsret (odvolací soud pro východní oblast, Dánsko), který rozhodnutím ze dne 2. února 2022 vyhověl návrhovým žádáním odvolací komise pro záležitosti přistěhovalectví směřujícím k zamítnutí této žaloby.

24

Dne 1. března 2022 podal žalobce v původním řízení proti tomuto rozhodnutí kasační opravný prostředek k Højesteret (Nejvyšší soud, Dánsko), který je předkládajícím soudem.

25

Předkládající soud uvádí, že k tomu, aby bylo opatření kvalifikováno jako „nové omezení“ ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80, musí mít za cíl nebo za následek podrobení výkonu svobody pohybu tureckým státním příslušníkem na území dotčeného členského státu přísnějším podmínkám, než jsou ty, které platily v okamžiku vstupu tohoto rozhodnutí na území tohoto členského státu v platnost [rozsudek ze dne 22. prosince 2022, Udlændingenævnet (Jazyková zkouška uložená cizincům), C‑279/21, EU:C:2022:1019, bod 30].

26

Uvedený soud připomíná, že Soudní dvůr sice rozhodl, že zásady přijaté v rámci článků 45 až 47 SFEU se musí v co největším možném rozsahu vztahovat na turecké státní příslušníky, kterým náleží práva uznaná přidružením EHS-Turecko (rozsudky ze dne 6. června 1995, Bozkurt,C‑434/93, EU:C:1995:168, body 19 a 20, jakož i ze dne 8. prosince 2011, Ziebell,C‑371/08, EU:C:2011:809, bod 66). Nicméně širší cíl usnadnit výkon základního a osobního práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, které je přiznáno přímo občanům Unie, na němž je založena směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38 ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst. 2004, L 158, s. 77; Zvl. vyd. 05/05, s. 46) chybí, pokud jde o rozhodnutí č. 1/80 (rozsudek ze dne 8. prosince 2011, Ziebell,C‑371/08, EU:C:2011:809, bod 68).

27

Soudní dvůr sice již uznal, že změny podmínek pro udělení povolení k pobytu spadají do působnosti článku 13 rozhodnutí č. 1/80, pokud se dotýkají postavení tureckých pracovníků (rozsudek ze dne 9. prosince 2010, Toprak a Oguz, C‑300/09 a C‑301/09, EU:C:2010:756, bod 44), avšak dosud nerozhodl o tom, zda vnitrostátní právní úprava, která stanoví přísnější podmínky pro získání povolení k trvalému pobytu v členském státě ve srovnání s podmínkami, které byly použitelné v okamžiku vstupu tohoto rozhodnutí v platnost v tomto členském státě, představuje „nové omezení“, ve smyslu tohoto článku.

28

Kdyby tomu tak bylo, předkládající soud si klade otázku, zda takové omezení může být odůvodněno naléhavým důvodem obecného zájmu. Soudní dvůr uznal, že cíl spočívající v zajištění úspěšné integrace státních příslušníků třetích zemí v dotyčném členském státě, kterého se dovolávají dánské orgány, může představovat naléhavý důvod obecného zájmu s ohledem na rozhodnutí č. 1/80 (rozsudek ze dne 12. dubna 2016, Genc,C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 56). Soudní dvůr však ještě nemusel rozhodovat o otázce, zda podmínky týkající se předchozí délky pobytu a výkonu zaměstnání tureckým pracovníkem v dotyčném členském státě, kterým podléhá vydání povolení k trvalému pobytu, mohou být považovány za vhodné k zajištění uskutečnění tohoto cíle.

29

Za těchto podmínek se Højesteret (Nejvyšší soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

30

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda článek 13 rozhodnutí č. 1/80 musí být vykládán v tom smyslu, že právní úprava členského státu, která podmiňuje získání povolení k trvalému pobytu tureckým pracovníkem, který legálně pobývá v tomto členském státě a spadá do působnosti čl. 6 odst. 1 tohoto rozhodnutí, přísnějšími podmínkami, než jsou ty, které platily v uvedeném členském státě v okamžiku vstupu uvedeného rozhodnutí v platnost, představuje „nové omezení“ ve smyslu článku 13 téhož rozhodnutí.

31

Ze znění tohoto článku 13 vyplývá, že tento článek upravuje doložku standstill, která členským státům zakazuje přijmout nová omezení týkající se přístupu k zaměstnání tureckých pracovníků a jejich rodinných příslušníků, kteří se nacházejí na jejich území v legálním postavení, co se týče pobytu a zaměstnání.

32

Z ustálené judikatury vyplývá, že tato doložka standstill obecně zakazuje přijetí jakéhokoliv nového vnitrostátního opatření, které by mělo za cíl nebo za následek, že by výkon volného pohybu pracovníků na státním území byl v případě tureckého státního příslušníka podroben přísnějším podmínkám, než které pro něj platily ke dni, kdy rozhodnutí č. 1/80 vstoupilo pro dotyčný členský stát v platnost [rozsudek ze dne 9. února 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid a další (Odnětí práva pobytu tureckého pracovníka), C‑402/21, EU:C:2023:77, bod 52 a citovaná judikatura].

33

Takovýto široký výklad působnosti doložky standstill je odůvodněný z hlediska cíle rozhodnutí č. 1/80 spočívajícího v zavedení volného pohybu pracovníků. Nové omezení, které tureckému pracovníkovi nebo jeho rodinným příslušníkům ztěžuje podmínky přístupu k první pracovní činnosti, stejně jako i nové omezení, jež poté, co již tento pracovník nebo jeho rodinní příslušníci požívají práv v oblasti zaměstnání na základě článku 6 nebo 7 tohoto rozhodnutí, zužuje jeho přístup k výdělečné činnosti zaručené těmito právy, jsou totiž v rozporu s cílem uvedeného rozhodnutí zajistit volný pohyb těchto pracovníků [rozsudek ze dne 9. února 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid a další (Odnětí práva pobytu tureckého pracovníka), C‑402/21, EU:C:2023:77, bod 53].

34

Soudní dvůr rozhodl, že opatření členského státu, jejichž cílem je vymezovat kritéria legálnosti postavení tureckých státních příslušníků tím, že stanoví nebo mění zejména podmínky pobytu těchto státních příslušníků na svém území, mohou představovat nová omezení ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80. Soudní dvůr rovněž rozhodl, že vnitrostátní právní úprava umožňující odejmout práva pobytu, která dotyčným osobám svědčí podle čl. 6 odst. 1 třetí odrážky a čl. 7 druhého pododstavce tohoto rozhodnutí, omezuje jejich právo na volný pohyb v porovnání s právem na volný pohyb, jehož požívaly v době vstupu uvedeného rozhodnutí v platnost, a představuje tudíž nové omezení ve smyslu uvedeného článku 13 [rozsudek ze dne 9. února 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid a další (Odnětí práva pobytu tureckého pracovníka), C‑402/21, EU:C:2023:77, body 58 a 59].

35

V projednávané věci z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že od května 2013 je žalobce v původním řízení držitelem povolení k přechodnému pobytu v Dánsku, jehož platnost byla prodloužena do 15. října 2026 a které ho opravňuje pracovat a studovat v tomto členském státě. Žalobce v původním řízení má tudíž postavení pracovníka legálně pobývajícího v uvedeném členském státě a spadá do působnosti čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80.

36

Je třeba připomenout, že toto ustanovení přiznává tureckému pracovníkovi po určité době řádného zaměstnání právo pokračovat ve výkonu zaměstnání u stejného zaměstnavatele nebo v téže profesi u zaměstnavatele podle svého výběru nebo také právo volného přístupu k jakékoli zaměstnanecké činnosti podle svého výběru. To nutně znamená existenci souvisejícího práva pobytu, neboť jinak by bylo právo přístupu na trh práce a výkonu zaměstnání zbaveno veškerého účinku (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 6. června 1995, Bozkurt,C‑434/93, EU:C:1995:168, bod 28, jakož i ze dne 2. června 2005, Dörr a Ünal, C‑136/03, EU:C:2005:340, bod 66 a citovaná judikatura).

37

Skutečnost, že příslušné vnitrostátní orgány odmítly přiznat na základě zákona o cizincích právo trvalého pobytu tureckým pracovníkům, na které se stejně jako žalobce v původním řízení vztahuje čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 a kteří jsou držiteli povolení k přechodnému pobytu v Dánsku, přitom nemá za následek to, že by posledně uvedeným bylo bráněno pokračovat ve výkonu jejich výdělečné činnosti a požívat práv přiznaných tímto ustanovením, zejména práva pobytu v tomto členském státě. Takové odmítnutí tedy nezasahuje do výkonu práva volného pohybu tureckými pracovníky spadajícími do působnosti uvedeného ustanovení, kteří legálně pobývají v uvedeném členském státě.

38

Z toho vyplývá, že i když zákon o cizincích, který zejména stanoví, že cizinci starší 18 let mohou získat povolení k trvalému pobytu za podmínky, že legálně pobývali v Dánsku po dobu alespoň šesti let a vykonávali zaměstnání na plný úvazek nebo vykonávali samostatnou výdělečnou činnost po dobu nejméně dvou let a šesti měsíců během tří let předcházejících vydání tohoto povolení, představuje zpřísnění podmínek pro získání povolení k trvalému pobytu oproti podmínkám, které platily ke dni vstupu rozhodnutí č. 1/80 v platnost v tomto členském státě, tento zákon nepředstavuje „nové omezení“ ve smyslu článku 13 tohoto rozhodnutí. Uvedený zákon totiž nezasahuje do výkonu práva na volný pohyb na území tohoto členského státu tureckými státními příslušníky, na které se vztahuje čl. 6 odst. 1 uvedeného rozhodnutí a kteří v uvedeném členském státě legálně pobývají.

39

Jakýkoli opačný výklad by pomíjel skutečnost, že turečtí pracovníci nemohou vyvozovat právo trvalého pobytu v členském státě z článku 13 rozhodnutí č. 1/80 ve spojení s čl. 45 odst. 3 písm. d) SFEU. Režim použitelný na základě článku 45 SFEU totiž nelze automaticky přenést na turecké pracovníky (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. června 1995, Bozkurt,C‑434/93, EU:C:1995:168, bod 41) a doložka standstill uvedená v tomto článku 13 nemůže sama o sobě přiznat tureckým státním příslušníkům jen na základě unijní právní úpravy právo na volný pohyb ani právo na pobyt, které s ním souvisí (obdobně viz rozsudky ze dne 20. září 2007, Tum a Dari, C‑16/05, EU:C:2007:530, bod 52, jakož i ze dne 24. září 2013, Demirkan,C‑221/11, EU:C:2013:583, bod 54).

40

Je tedy třeba na první otázku odpovědět tak, že článek 13 rozhodnutí č. 1/80 musí být vykládán v tom smyslu, že právní úprava členského státu, která podmiňuje získání povolení k trvalému pobytu tureckým pracovníkem, který legálně pobývá v tomto členském státě a spadá do působnosti čl. 6 odst. 1 tohoto rozhodnutí, přísnějšími podmínkami, než jsou ty, které platily v okamžiku vstupu uvedeného rozhodnutí v uvedeném členském státě v platnost, nepředstavuje„nové omezení“ ve smyslu článku 13 téhož rozhodnutí, jelikož nezasahuje do výkonu práva volného pohybu na území tohoto členského státu tureckými státními příslušníky, kteří v témže členském státě legálně pobývají.

41

Vzhledem k odpovědi na první otázku není namístě odpovídat na druhou otázku, jelikož ji předkládající soud pokládá pouze pro případ kladné odpovědi na tuto první otázku.

42

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (sedmý senát) rozhodl takto:

Článek 13 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem

musí být vykládán v tom smyslu, že

právní úprava členského státu, která podmiňuje získání povolení k trvalému pobytu tureckým pracovníkem, který legálně pobývá v tomto členském státě a spadá do působnosti čl. 6 odst. 1 tohoto rozhodnutí, přísnějšími podmínkami, než jsou ty, které platily v okamžiku vstupu uvedeného rozhodnutí v uvedeném členském státě v platnost, nepředstavuje „nové omezení“ ve smyslu článku 13 téhož rozhodnutí, jelikož nezasahuje do výkonu práva volného pohybu na území tohoto členského státu tureckými státními příslušníky, kteří v témže členském státě legálně pobývají.