–

za Obština Balčik: A. Atanasov, advokat,

–

za českou vládu: L. Halajová, M. Smolek a J. Vláčil, jako zmocněnci,

–

za estonskou vládu: M. Kriisa, jako zmocněnkyně,

–

za Evropskou komisi: G. Gattinara, C. Georgieva a G. Wils, jako zmocněnci,

1

Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu čl. 72 odst. 1 písm. e) a odst. 4 písm. a) a b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 65), ve znění nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2017/2365 ze dne 18. prosince 2017 (Úř. věst. 2017, L 337, s. 19) (dále jen „směrnice 2014/24“).

2

Tyto žádosti byly předloženy v rámci dvou sporů, v prvním případě (věc C‑441/22) mezi náměstkem ministra pro regionální rozvoj a veřejné práce a vedoucím řídicího orgánu operačního programu „Rozvoj regionů“ 2014-2020 (Zamestnik-ministar na regionalnoto razvitie i blagoustrojstvoto i rakovoditel na Upravljavaštia organ na Operativna programa „Regioni v rastež“ 2014–2020, Bulharsko) a ve druhém případě (věc C‑443/22) mezi náměstkem ministra pro regionální rozvoj a veřejné práce a vedoucím národního orgánu programu INTERREG V-A Rumunsko- Bulharsko 2014-2020 (Zamestnik ministar na regionalnoto razvitie i blagoustrojstvoto i rakovoditel na Nacionalnia organ po programa INTERREG V-A Rumania-Bulgaria 2014–2020, Bulharsko) (dále jen, bez rozdílu v obou věcech, „vedoucí řídicího orgánu“) a obcí Razgrad (Obština Razgrad, Bulharsko) v prvním případě a obcí Balčik (Obština Balčik, Bulharsko) v druhém případě, ohledně rozhodnutí přijatých vedoucím řídicího orgánu, kterými tento vedoucí uplatnil u těchto dvou obcí finanční opravu ve výši 25 % na způsobilé výdaje z evropských strukturálních a investičních fondů (dále jen „fondy ESI“) v rámci veřejných zakázek na stavební práce, které tyto obce organizovaly.

3

Body 58, 107 a 109 odůvodnění směrnice 2014/24 uvádějí:

[…]

[…]

4

Článek 2 této směrnice, nadepsaný „Definice“, v odstavci 1 stanoví:

„Pro účely této směrnice se použijí následující definice:

[…]

[…]

[…]“

5

Článek 4 uvedené směrnice, nadepsaný „Finanční limity“, v písmeni a) stanoví, že směrnice se vztahuje na veřejné zakázky na stavební práce, jejichž odhadovaná hodnota bez daně z přidané hodnoty (DPH) je 5548000 eur nebo vyšší.

6

Článek 72 téže směrnice, nadepsaný „Změny smluv na veřejné zakázky v době jejich trvání“, zní následovně:

„1.   Smlouvy na veřejné zakázky a rámcové dohody mohou být změněny bez nového zadávacího řízení v souladu s touto směrnicí v těchto případech:

[…]

[…]

[…]

4.   Změna smlouvy na veřejnou zakázku nebo rámcové dohody během jejího trvání se považuje za podstatnou ve smyslu odst. 1 písm. e), pokud činí novou smlouvu nebo rámcovou dohodu podstatně odlišnou od původně uzavřené smlouvy na veřejnou zakázku nebo rámcové dohody. Aniž jsou dotčeny odstavce 1 a 2, považuje se změna v každém případě za podstatnou, pokud je splněna alespoň jedna z těchto podmínek:

[…]

5.   V případě jiných změn ve smlouvě na veřejnou zakázku či rámcové dohodě v průběhu jejich trvání, než jsou změny uvedené v odstavcích 1 a 2, musí být zahájeno nové zadávací řízení v souladu s touto směrnicí.“

7

Článek 107 zákona o zadávání veřejných zakázek (zakon za obštestvenite porački, DV č. 13, ze dne 16. února 2016), ve znění použitelném na spory v původních řízeních (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“), který provedl směrnici 2014/24 do bulharského právního řádu, stanoví:

„Vedle důvodů uvedených v článcích 54 a 55 veřejný zadavatel vyloučí:

[…]“

8

Podle článku 116 zákona o veřejných zakázkách:

„(1)   Smlouvy o zadání veřejných zakázek a rámcové dohody mohou být změněny, pokud:

[…]

[…]

[…]

(5)   Změna smlouvy o zadání veřejné zakázky se považuje za podstatnou ve smyslu odst. 1 bodu 7, pokud je splněna jedna nebo více z těchto podmínek:

9

Odstavec 2 bod 27 doplňkových ustanovení k zákonu o veřejných zakázkách stanoví, že „nepředvídatelné okolnosti“ jsou okolnosti, které nastaly po uzavření smlouvy, nemohly být s náležitou péčí předvídány a nevyplývají z jednání nebo opomenutí smluvních stran, ale které znemožňují plnění za dohodnutých podmínek. Odstavec 3 bod 1 těchto ustanovení stanoví, že uvedený zákon provádí požadavky směrnice 2014/24.

10

Článek 20a zákona o závazkových a smluvních vztazích (zakon za zadalženijata i dogovorite, DV no 275, ze dne 22. listopadu 1950) stanoví:

„Smlouvy mají mezi smluvními stranami sílu zákona.

Smlouvy mohou být změněny, ukončeny, zrušeny nebo rozvázány pouze vzájemnou dohodou stran nebo z důvodů stanovených zákonem.“

11

Článek 1 odst. 2 zákona o správě prostředků z [fondů ESI] (zakon za upravlenie na sredstvata ot Evropejskite strukturni i investicionni fondove, DV č. 101, ze dne 22. prosince 2015, dále jen „zákon o správě prostředků z fondů ESI“) definuje způsobilé výdaje z fondů ESI ve vnitrostátním právu.

12

Článek 2 odst. 1 příloha 1 bod 23 nařízení o zjišťování nesrovnalostí, které jsou důvodem pro provedení finančních oprav, jakož i o procentuálních indikátorech ke stanovení výše finančních oprav podle [zákona o správě prostředků z fondů ESI] (DV č. 27, ze dne 31. března 2017), stanoví:

„Protiprávní změny veřejné zakázky.

[…]“

13

Článek 15 odst. 1 zákona o rozvoji pobřeží Černého moře (DV č. 48 ze dne 15. června 2007), platný od 1. ledna 2008, stanoví:

„Od 15. května do 1. října je zakázáno provádět stavební a instalační práce v národních přímořských letoviscích na pobřeží Černého moře.“

14

Dne 3. července 2018 zahájila obec Razgrad jakožto veřejný zadavatel za účelem realizace činností financovaných z fondů ESI otevřené zadávací řízení na veřejnou zakázku, jejímž předmětem byla výstavba tělocvičny ve střední odborné škole této obce. Byla předložena jediná nabídka, a to nabídka společnosti „SAV – Razgrad“ OOD.

15

Smlouvou ze dne 13. září 2018 obec Razgrad zadala veřejnou zakázku této společnosti. Podle čl. 5 odst. 1 a 2 této smlouvy činila doba provádění stavebních prací 235 dnů, nejdéle však do 30. listopadu 2019.

16

V průběhu plnění zakázky se smluvní strany dne 29. listopadu 2019 dohodly na dodatku č. 1 ke smlouvě, kterým bylo původní datum 30. listopadu 2019 stanovené pro ukončení prací nahrazeno datem 30. ledna 2020. Důvodem této změny, který strany uvedly, byl vznik nepředvídaných okolností, které vedly k potřebě upravit investiční projekt.

17

V průběhu realizace bylo vyhotoveno šest zpráv o přerušení prací, z nichž k pěti došlo z důvodu nepříznivých povětrnostních podmínek a k jednomu z důvodu nutnosti přepracovat investiční projekt.

18

Dne 24. února 2020 byl vydán kolaudační souhlas.

19

Po odečtení období přerušení stavebních prací, o nichž byla řádně vyhotovena zpráva, kterou řídicí orgán nezpochybnil, od skutečné doby realizace v délce 525 dnů činila doba realizace 264 dnů.

20

Pokud jde o prodlení od 30. ledna do 24. února 2020, nebylo předloženo žádné odůvodnění a veřejný zadavatel neúčtoval smluvní pokutu za prodlení.

21

S poukazem zejména na úvahy uvedené v bodech 14 až 20 tohoto rozsudku se vedoucí řídicího orgánu rozhodl uplatnit vůči obci Razgrad finanční opravu ve výši 25 % na způsobilé výdaje z fondů ESI ve smyslu čl. 1 odst. 2 zákona o správě prostředků z fondů ESI z důvodu porušení zákona o veřejných zakázkách. Podle vedoucího řídicího orgánu je doba plnění smlouvy podstatným prvkem smlouvy. Veřejný zadavatel totiž v zadávací dokumentaci stanovil maximální dobu trvání a datum, které nesmí být při plnění zakázky překročeny, přičemž tyto prvky kromě toho představovala kritéria pro zadání zakázky při hodnocení nabídek. Překročení těchto lhůt, které není objektivně odůvodněné a které veřejný zadavatel akceptoval bez připomínek a bez smluvní pokuty za prodlení, tedy podle vedoucího řídicího orgán představuje protiprávní změnu podmínek dotčené veřejné zakázky.

22

Obec Razgrad podala proti tomuto rozhodnutí žalobu ke správnímu soudu v Razgradu (Administrativen sad – Razgrad, Bulharsko). Uvedený soud měl za to, že ke změně smlouvy na veřejnou zakázku může dojít pouze písemnou dohodou, což se v projednávaném případě nestalo, pokud jde o poslední období prodlení. Takový případ tedy podle něj nepředstavuje změnu podmínek zakázky v rozporu s čl. 116 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, ale vadné plnění smlouvy na veřejnou zakázku. I kdyby posledně uvedená smlouva obsahovala ustanovení o smluvní pokutě za prodlení, otázka, zda ji veřejný zadavatel od úspěšného uchazeče požadoval, je irelevantní. Správní soud v Razgradu (Administrativen sad – Razgrad) tudíž rozhodl, že vedoucí řídicího orgánu měl nesprávně za to, že situace dotčená ve věci v původním řízení představuje protiprávní změnu podmínek zakázky, takže jeho rozhodnutí v tomto smyslu musí být zrušeno.

23

Vedoucí řídicího orgánu podal proti uvedenému rozsudku kasační opravný prostředek k Nejvyššímu správnímu soudu (Varchoven administrativen sad, Bulharsko), který je předkládajícím soudem.

24

Podle předkládajícího soudu je otázka, zda taková situace, o jakou se jedná v původním řízení, představuje protiprávní změnu podmínek veřejné zakázky, v rámci vnitrostátních soudů sporná. Podle jednoho přístupu musí být tato otázka přezkoumána ve světle všech relevantních okolností, což zahrnuje kromě písemné dohody i prohlášení a jednání stran při plnění smlouvy. Podle druhého přístupu je k tomu, aby došlo ke změně smlouvy, nezbytné, aby strany dospěly k dohodě, která je zdokumentována písemně. Při neexistenci takové dohody se v případě, kdy je prodlení s plněním veřejné zakázky přičitatelné úspěšnému uchazeči, jedná spíše o vadné plnění zakázky.

25

Předkládající soud si tudíž klade otázku, jaký výklad čl. 72 odst. 1 písm. e) směrnice 2014/24 ve spojení s odstavcem 4 písm. a) a b) tohoto článku je třeba použít zejména za účelem určení, zda lze podstatnou změnu smlouvy na veřejnou zakázku ve smyslu těchto ustanovení konstatovat pouze tehdy, existuje-li mezi stranami písemná dohoda v tomto smyslu, nebo zda lze takovou změnu vyvodit rovněž z jednání stran.

26

Za těchto podmínek se Nejvyšší správní soud (Varchoven administrativen sad) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

27

Dne 2. ledna 2019 zahájila obec Balčik otevřené zadávací řízení v rámci projektů financovaných z fondů ESI, jejichž předmětem byla úprava pobřežní promenády v této obci. Byly předloženy dvě nabídky, včetně nabídky společnosti Infra Expert AD.

28

Zakázka byla zadána této společnosti a smluvní strany podepsaly dne 19. dubna 2019 smlouvu, která stanovila mimo jiné dobu plnění v souladu s technickým návrhem úspěšného uchazeče, a sice 45 kalendářních dnů.

29

Během plnění zakázky došlo k přerušení lhůty pro plnění, a to zaprvé z důvodu špatných povětrnostních podmínek a zadruhé z důvodu zákazu provádět stavební a instalační práce v národních přímořských letoviscích na pobřeží Černého moře během turistické sezóny, od 15. května do 1. října, podle čl. 15 odst. 1 zákona o rozvoji pobřeží Černého moře.

30

Skutečná doba plnění zakázky byla z tohoto důvodu prodloužena na 250 dnů. Veřejný zadavatel nepožadoval náhradu škody za neprovedení ve stanovené lhůtě.

31

Zejména na základě obdobných důvodů, jako jsou důvody dotčené ve věci C‑441/22, uplatnil vedoucí řídicího orgánu rozhodnutím ze dne 26. října 2020 u obce Balčik finanční opravu ve výši 25 % na způsobilé výdaje z fondů ESI ve smyslu čl. 1 odst. 2 zákona o správě prostředků z fondů ESI z důvodu porušení zákona o veřejných zakázkách. Podle vedoucího řídicího orgánu je v souladu s čl. 107 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách doba provádění stavebních prací stanovena v zadávací dokumentaci způsobem a v mezích, které, nejsou-li dodrženy, vedou k vyloučení uchazeče. S ohledem na opakované přerušení prací, ačkoli se jednalo o obvyklé nepříznivé povětrnostní podmínky a rozumně předvídatelný zákonný zákaz, v souladu s čl. 116 odst. 1 bodem 3 tohoto zákona, měl vedoucí řídicího orgánu za to, že překročení původně dohodnuté doby plnění představuje de facto podstatnou změnu smlouvy na veřejnou zakázku v rozporu s uvedeným zákonem.

32

Obec Balčik podala proti tomuto rozhodnutí vedoucího řídicího orgánu žalobu ke správnímu soudu v Dobriči (Administrativen sad Dobrič, Bulharsko). Uvedený soud v podstatě rozhodl, že podle článku 20a zákona o závazkových a smluvních vztazích mohou být smlouvy mezi stranami změněny na základě jejich vzájemné dohody nebo z důvodů stanovených zákonem. Kromě toho jedinou formou umožňující, aby změny smlouvy na veřejnou zakázku byly platné, je písemná dohoda. V projednávaném případě byla smlouva změněna mlčky uzavřenou dohodou, což nepředstavuje změnu smlouvy, nýbrž neodpovídající plnění zakázky, které veřejnému zadavateli umožňuje pouze uložit smluvní pokutu výslovně a předem dohodnutou ve smlouvě. Z právního hlediska není relevantní, jaké byly důvody přerušení prací a zda byly pro smluvní strany předvídatelné, či nikoli.

33

Vedoucí řídicího orgánu podal proti rozsudku správního soudu v Dobriči (Administrativen sad Dobrič) kasační opravný prostředek k Nejvyššímu správnímu soudu (Varchoven administrativen sad, Bulharsko), který je předkládajícím soudem.

34

Kromě toho, co již bylo uvedeno v bodě 24 tohoto rozsudku, má předkládající soud za to, že řešení sporu v původním řízení ve věci C‑443/22 vyžaduje, aby byl upřesněn rozsah pojmů „přiměřeně pečlivá příprava zadávacího řízení na původní veřejnou zakázku“, „nepředvídatelné okolnosti“ a „okolnosti, které veřejný zadavatel postupující s řádnou péčí nemohl předvídat“, ve smyslu směrnice 2014/24.

35

Je tedy žádoucí vyložit čl. 72 odst. 1 písm. c) a e), jakož i odst. 4 písm. a) a b) směrnice 2014/24, ve spojení s bodem 109 jejího odůvodnění, za účelem určení zejména toho, zda podstatná změna smlouvy o veřejné zakázce vyžaduje písemnou dohodu, nebo zda ji lze vyvodit i ze společného jednání stran, a dále, zda definice pojmu „nepředvídatelné okolnosti“ obsažená v čl. 116 odst. 1 bodech 2 a 3 zákona o veřejných zakázkách představuje správné provedení relevantních ustanovení směrnice 2014/24 do bulharského práva.

36

Za těchto podmínek se Nejvyšší správní soud (Varchoven administrativen sad) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

37

Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 10. srpna 2022 byly věci C‑441/22 a C‑443/22 spojeny pro účely písemné i ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku.

38

Jak vyplývá ze žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, odhadovaná hodnota každé ze zakázek dotčených v původních řízeních je nižší než prahová hodnota pro použitelnost směrnice 2014/24, stanovená v jejím čl. 4 písm. a) na 5548000 eur, pokud jde o veřejné zakázky na stavební práce, takže tyto zakázky do působnosti této směrnice nespadají.

39

Jak však vyplývá z ustálené judikatury Soudního dvora, pokud se vnitrostátní právní předpisy přímo a bezpodmínečně přizpůsobí v řešeních, která stanoví pro situace, na které se nevztahuje akt unijního práva, řešením přijatým tímto aktem, je dán nepochybný zájem Unie na tom, aby se ustanovením převzatým z uvedeného aktu dostalo jednotného výkladu. To totiž umožňuje vyhnout se budoucím výkladovým rozdílům a zajistit rovné zacházení s těmito situacemi a se situacemi, které spadají do působnosti uvedených ustanovení (rozsudek ze dne 31. března 2022, Smetna palata na Republika Bulgaria,C‑195/21, EU:C:2022:239, bod 43 a citovaná judikatura).

40

V tomto ohledu již měl Soudní dvůr příležitost konstatovat, v bodě 44 rozsudku ze dne 31. března 2022, Smetna palata na Republika Bulgaria (C‑195/21, EU:C:2022:239), že zákon o veřejných zakázkách, kterým byla do bulharského právního řádu provedena směrnice 2014/24, se použije obecně na všechna řízení o zadávání veřejných zakázek dotovaná z evropských fondů bez ohledu na hodnotu dotčených zakázek.

41

Ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, přitom nevyplývá, že by od vyhlášení uvedeného rozsudku došlo ke změně působnosti zákona o veřejných zakázkách. Naopak z žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že uvedený zákon provádí do vnitrostátního práva čl. 72 odst. 1 písm. e) směrnice 2014/24 ve spojení s jejím čl. 72 odst. 4 písm. a) a b), takže pravidla uvedená v těchto ustanoveních se vztahují na veřejné zakázky dotčené ve věcech v původních řízeních, které do působnosti této směrnice běžně nespadají.

42

Za těchto podmínek odhadovaná hodnota každé ze zakázek dotčených v původních řízeních nebrání tomu, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky.

43

Obec Balčik ve svém písemném vyjádření tvrdí, že třetí až pátá otázka ve věci C‑443/22 nejsou pro spor v původním řízení relevantní. Podle této účastnice řízení je skutkový stav, jak byl zjištěn předkládajícím soudem, nepřesný, jelikož řídicí orgán vymezil dobu plnění zakázky nesprávně. Doba trvání prací je stanovena ve smlouvě, avšak není požadována její kontinuita. Během konkrétní doby nebo ročního období nebylo podle uvedené obce plnění vyžadováno.

44

V tomto ohledu je třeba připomenout ustálenou judikaturu, podle které se na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí na vlastní odpovědnost a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí žádosti podané vnitrostátním soudem je ze strany Soudního dvora možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (rozsudek ze dne 12. ledna 2023, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság,C‑132/21, EU:C:2023:2, bod 24 a citovaná judikatura).

45

Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci C‑443/22 přitom vyplývá, že spor v původním řízení vychází z překročení lhůty pro provedení stavebních prací stanovené jak v zadávací dokumentaci, tak ve smlouvě o veřejné zakázce dotčené v původním řízení, a že tato lhůta byla určujícím kritériem při hodnocení nabídek, přičemž uchazeči, kteří navrhovali delší než maximální lhůtu, byli ze zadávacího řízení vyloučeni. Nelze tedy mít za to, že otázky týkající se případných okolností, za kterých může být taková lhůta překročena, aniž je nutné nové zadávací řízení, mohou být považovány za otázky, které nemají žádný vztah k realitě nebo předmětu tohoto sporu, nebo za hypotetické z důvodů uvedených obcí Balčik.

46

Třetí až pátá otázka ve věci C‑443/22 jsou tudíž přípustné.

47

Obec Balčik tvrdí, že šestá otázka položená ve věci C‑443/22, jak ji formuluje předkládající soud, v podstatě znamená, že Soudní dvůr je žádán nikoli o výklad unijního práva, nýbrž o přímé vyřešení sporu v původním řízení.

48

Je pravda, že podle ustálené judikatury článek 267 SFEU neopravňuje Soudní dvůr k tomu, aby použil pravidla unijního práva na určitý případ, nýbrž pouze k tomu, aby se vyjádřil k výkladu Smluv a aktů přijatých orgány Evropské unie (rozsudek ze dne 13. července 2017, Ingsteel a Metrostav, C‑76/16, EU:C:2017:549, bod 25 a citovaná judikatura).

49

Je však třeba mít za to, že předkládající soud šestou otázkou ve věci C‑443/22, ve spojení s odůvodněním žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce v této věci, stejně jako třetí otázkou ve věci C‑441/22, nesměřuje k tomu, aby Soudní dvůr sám použil ustanovení článku 72 směrnice 2014/24 na okolnosti věci v původním řízení, nýbrž táže se Soudního dvora na to, zda tento článek musí být vykládán v tom smyslu, že změnu lhůty pro provedení stavebních prací, která byla sjednána ve smlouvě uzavřené v návaznosti na zadání veřejné zakázky, k níž došlo po tomto zadání z důvodů, které nebyly stanoveny v zadávací dokumentaci, lze považovat za vadné plnění dotčené veřejné zakázky, na které se nevztahují pravidla stanovená v tomto článku, ačkoliv taková změna spadá pod pojem „podstatná změna“ ve smyslu odstavce 4 uvedeného článku.

50

V důsledku toho je třeba mít za to, že Soudní dvůr má pravomoc odpovědět na šestou otázku ve věci C‑443/22.

51

Je třeba připomenout, že čl. 72 odst. 1 a 2 směrnice 2014/24 vyjmenovává situace, ve kterých mohou být smlouvy na veřejné zakázky a rámcové dohody změněny, aniž je nutné zahájit nové zadávací řízení v souladu s touto směrnicí. Podle ustanovení odstavce 5 tohoto článku musí být nové řízení zahájeno v případě jiných změn, než jsou změny uvedené v odstavcích 1 a 2 tohoto článku.

52

Podle čl. 72 odst. 1 písm. e) směrnice 2014/24 se nové řízení nevyžaduje, pokud prováděné změny nejsou „podstatné“ ve smyslu čl. 72 odst. 4 této směrnice. Podle samotného znění posledně uvedeného ustanovení, aniž jsou dotčeny odstavce 1 a 2 tohoto článku, se změna smlouvy na veřejnou zakázku považuje v každém případě za podstatnou, pokud je splněna alespoň jedna z podmínek stanovených v písmenech a) až d) tohoto odstavce 4.

53

V projednávané věci ze žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že změny dotčené ve věcech v původních řízeních splňují jak podmínku stanovenou v čl. 72 odst. 4 písm. a) směrnice 2014/24 – neboť kdyby dotyčný veřejný zadavatel stanovil delší lhůtu k provedení, odpovídající původní lhůtě prodloužené o její konečné překročení, rovnou ve fázi zadávání veřejné zakázky, přilákala by zakázka další účastníky – tak i podmínku stanovenou v čl. 72 odst. 4 písm. b) této směrnice – neboť toto překročení lhůty změnilo ekonomickou rovnováhu smlouvy ve prospěch dodavatele, a to způsobem, který v původní smlouvě na veřejnou zakázku nebyl upraven.

54

Pro účely odpovědi na položené otázky je tedy třeba, aby Soudní dvůr vycházel z předpokladu, jehož ověření přísluší v konečném důsledku předkládajícímu soudu, že v každé z věcí v původních řízeních je splněna alespoň jedna z podmínek stanovených v čl. 72 odst. 4 směrnice 2014/24.

55

Podstatou první a druhé otázky předkládajícího soudu ve věcech C‑441/22 a C‑443/22, které je třeba zkoumat společně, je, zda čl. 72 odst. 1 písm. e) a odst. 4 směrnice 2014/24 musí být vykládán v tom smyslu, že k tomu, aby byla změna smlouvy na veřejnou zakázku kvalifikována jako „podstatná“ ve smyslu tohoto ustanovení, musí smluvní strany podepsat písemnou dohodu, jejímž předmětem je tato změna, nebo zda stačí, že existují jiné písemné záznamy, které pocházejí od těchto stran a prokazují společnou vůli provést uvedenou změnu.

56

Je třeba poznamenat, že v žádné ze situací, které vedly ke sporům v původních řízeních, nebylo skutečné datum ukončení prací předmětem písemné dohody podepsané stranami smlouvy na veřejnou zakázku.

57

Předkládající soud si tak klade otázku, zda neexistence písemné dohody o změně lhůty pro provedení stavebních prací, jak byla stanovena v původní smlouvě na veřejnou zakázku, brání tomu, aby faktické prodloužení této lhůty v důsledku zpoždění s provedením těchto stavebních prací bylo považováno za „podstatnou“ změnu dotčené zakázky ve smyslu čl. 72 odst. 4 směrnice 2014/24.

58

V tomto ohledu je pravda, že čl. 2 odst. 1 směrnice 2014/24 definuje v bodě 5 „smlouvu na veřejnou zakázku“ jako úplatnou smlouvu uzavřenou písemnou formou mezi jedním nebo více hospodářskými subjekty a jedním nebo více veřejnými zadavateli a dále v bodě 18 definuje výrazy „písemný“ nebo „písemně“ jako jakýkoli soubor slov nebo čísel, který může být čten, reprodukován a dále sdělován, včetně informací, které jsou přenášeny a ukládány elektronickými prostředky. Kromě toho bod 58 odůvodnění směrnice 2014/24 konkrétně uvádí, že přestože by podstatné prvky určitého zadávacího řízení, jako je zadávací dokumentace, žádosti o účast, projevy zájmu a nabídky, měly být vždy vyhotoveny písemně, měla by i nadále existovat možnost ústní komunikace s hospodářskými subjekty, bude-li její obsah v dostatečné míře zdokumentován.

59

Naproti tomu článek 72 směrnice 2014/24 nestanoví, pokud jde o změnu smlouvy na veřejnou zakázku v době jejího plnění, že takovou změnu lze kvalifikovat jako „podstatnou“ ve smyslu odst. 1 písm. c) a odstavce 4 tohoto ustanovení pouze tehdy, je-li zaznamenána písemnou dohodou o změně smlouvy, a že tudíž podobné konstatování nelze dovodit z písemných záznamů vyhotovených v průběhu komunikace mezi smluvními stranami.

60

Tento výklad článku 72 směrnice 2014/24 potvrzují cíle sledované tímto ustanovením a kontext, do kterého je zasazeno.

61

Článek 72 směrnice 2014/24 tím, že vymezuje podmínky, za kterých mohou být smlouvy na veřejné zakázky v době jejich trvání změněny, má zejména za cíl zajistit dodržování zásad transparentnosti postupů a rovného zacházení s uchazeči. Tyto zásady totiž brání tomu, aby veřejný zadavatel a úspěšný uchazeč po zadání veřejné zakázky změnili ustanovení, jimiž se řídí tato zakázka, tak, že tato ustanovení budou mít podstatně jiné charakteristiky než ustanovení pro původní zakázku (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 13. dubna 2010, Wall,C‑91/08, EU:C:2010:182, bod 37 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 3. února 2022, Advania Sverige a Kammarkollegiet, C‑461/20, EU:C:2022:72, bod 19 a citovaná judikatura). Dodržování těchto zásad je součástí obecnějšího cíle unijních pravidel v oblasti veřejných zakázek, kterým je zajistit volný pohyb služeb a otevření nenarušené hospodářské soutěži ve všech členských státech (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 19. června 2008, pressetext Nachrichtenagentur,C‑454/06, EU:C:2008:351, body 31 a 32, jakož i citovaná judikatura; ze dne 13. dubna 2010, Wall,C‑91/08, EU:C:2010:182, bod 37 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 12. května 2022, Comune di Lerici,C‑719/20, EU:C:2022:372, bod 42 a citovaná judikatura).

62

Jak přitom v podstatě uvedly česká a estonská vláda, jakož i Evropská komise ve svých písemných vyjádřeních, za účelem zajištění užitečného účinku pravidel stanovených v článku 72 směrnice 2014/24, a tudíž dodržení zásad, které má toto ustanovení zajistit, nemůže kvalifikace změny veřejné zakázky jako její „podstatné změny“ záviset na existenci písemné dohody, jejímž předmětem je taková změna, podepsané stranami smlouvy na veřejnou zakázku. Výklad, podle kterého je konstatování podstatné změny podmíněno existencí takové písemné dohody, by totiž usnadnil obcházení pravidel pro změnu probíhajících zakázek, stanovených v uvedeném ustanovení, tím, že by stranám smlouvy o veřejné zakázce umožnil libovolně měnit podmínky plnění této smlouvy, ačkoli tyto podmínky byly transparentně uvedeny v zadávací dokumentaci a měly platit stejně pro všechny potenciální uchazeče, aby byla zajištěna spravedlivá a nenarušená hospodářská soutěž na trhu.

63

Pokud jde o kontext článku 72 směrnice 2014/24, bod 107 odůvodnění této směrnice uvádí, že změny smlouvy se považují za podstatné, pokud „ukazují na záměr smluvních stran znovu jednat o zásadních podmínkách veřejné zakázky“. Z toho plyne, jak Soudní dvůr již upřesnil, že podstatná změna ve smyslu článku 72 směrnice 2014/24 má v zásadě konsensuální povahu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. června 2021, Simonsen & Weel, C‑23/20, EU:C:2021:490, bod 70).

64

Úmysl znovu sjednat podmínky zakázky se přitom může projevit v jiných podobách než v písemné dohodě týkající se výslovně dotyčné změny, přičemž takový úmysl může být vyvozen zejména z písemných záznamů vyhotovených během komunikace mezi stranami smlouvy na veřejnou zakázku.

65

Na první a druhou otázku ve věcech C‑441/22 a C‑443/22 je proto třeba odpovědět tak, že čl. 72 odst. 1 písm. e) a odst. 4 směrnice 2014/24 musí být vykládán v tom smyslu, že k tomu, aby byla změna smlouvy na veřejnou zakázku kvalifikována jako „podstatná“ ve smyslu tohoto ustanovení, nemusí smluvní strany podepsat písemnou dohodu, jejímž předmětem je tato změna, přičemž společnou vůli provést dotčenou změnu lze rovněž vyvodit zejména z jiných písemných záznamů pocházejících od těchto stran.

66

Podstatou třetí až páté otázky předkládajícího soudu ve věci C‑443/22, které je třeba zkoumat společně, je, zda čl. 72 odst. 1 písm. c) bod i) směrnice 2014/24 ve spojení s bodem 109 jejího odůvodnění musí být vykládán v tom smyslu, že péče, kterou musí veřejný zadavatel vynaložit, aby se mohl dovolávat tohoto ustanovení, vyžaduje mimo jiné, aby při přípravě dotčené veřejné zakázky zohlednil rizika, která pro dodržení lhůty k provedení této zakázky představují obvyklé povětrnostní podmínky, jakož i zákonné zákazy provádění stavebních prací, vyhlášené předem a platné po dobu spadající do doby plnění uvedené zakázky. Tento soud se kromě toho táže, zda „okolnosti, které veřejný zadavatel jednající s náležitou péčí nemohl předvídat“, ve smyslu uvedeného ustanovení, zahrnují pouze okolnosti, které nastaly po zadání dotčené zakázky, a dále, zda i v případě, že takové povětrnostní podmínky a zákonné zákazy musí být považovány za předvídatelné, představují nicméně objektivní odůvodnění plnění zakázky po uplynutí lhůty stanovené v dokumentech, které upravují zadávací řízení, a v původní smlouvě na veřejnou zakázku.

67

V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 72 odst. 1 písm. c) bodu i) směrnice 2014/24 je možné změnit smlouvu na veřejnou zakázku bez nového zadávacího řízení, pokud „potřeba změny byla vyvolána okolnostmi, které veřejný zadavatel jednající s náležitou péčí nemohl předvídat“, a pokud jsou rovněž splněny některé další podmínky stanovené v tomto odstavci 1, které nejsou předmětem otázek položených v projednávaných věcech.

68

Jak vyplývá ze samotného znění bodu 109 odůvodnění směrnice 2014/24, nepředvídatelné okolnosti jsou vnější okolnosti, které veřejný zadavatel ani přes přiměřeně pečlivou přípravu zadávacího řízení na původní veřejnou zakázku nemohl předvídat při zadávání veřejné zakázky, při zohlednění jemu dostupných prostředků, povahy a vlastností konkrétního projektu, osvědčených postupů v dotčené oblasti a potřeby zajistit vhodný poměr mezi zdroji vynakládanými na přípravu zadání veřejné zakázky a její odhadovanou hodnotou.

69

Z článku 72 odst. 1 písm. c) bodu i) směrnice 2014/24 vykládaného ve světle bodu 109 odůvodnění této směrnice tedy vyplývá, což v podstatě uvedly jak česká a estonská vláda, tak Komise ve svých písemných vyjádřeních, že obvyklé povětrnostní podmínky, jakož i zákonné zákazy provádění stavebních prací, vyhlášené předem a platné po dobu spadající do doby plnění uvedené zakázky, nelze považovat za okolnosti, které veřejný zadavatel jednající s náležitou péčí nemohl předvídat, ve smyslu těchto ustanovení.

70

Z toho nutně vyplývá, že takové povětrnostní podmínky a zákonné zákazy nemohou být ani z jiného důvodu považovány za odůvodňující překročení jednoznačné lhůty pro provedení stavebních prací stanovené v dokumentech, které upravují zadávací řízení, a v původní smlouvě na tuto zakázku.

71

Kromě toho, existují-li okolnosti, které jsou pro veřejného zadavatele jednajícího s náležitou péčí předvídatelné, může využít možnosti podle čl. 72 odst. 1 písm. a) směrnice 2014/24 stanovit výslovně v dokumentech, které upravují zadávací řízení, a v původní smlouvě na veřejnou zakázku ustanovení o změnách, na základě kterých mohou být podmínky plnění této smlouvy upraveny, v případě, že nastane ta či ona konkrétní okolnost, což umožňuje provést změny, které by jinak na základě tohoto článku 72 vyžadovaly nové zadávací řízení. Veřejný zadavatel totiž tím, že výslovně upraví tuto možnost a podmínky jejího uplatnění v uvedených dokumentech, zajistí, aby všechny hospodářské subjekty, které se chtějí účastnit uvedeného zadávacího řízení, s ní byly seznámeny od začátku a byly tak v okamžiku podávání nabídek v rovném postavení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 29. dubna 2004, Komise v. CAS Succhi di Frutta,C‑496/99 P, EU:C:2004:236, bod 118, a ze dne 7. září 2016, Finn Frogne,C‑549/14, EU:C:2016:634, body 30, 36 a 37).

72

Vzhledem k tomu, že takové okolnosti, jako jsou okolnosti, které uvedla obec Balčik ve věci C‑443/22 za účelem odůvodnění překročení lhůty k provedení původně dohodnuté s úspěšným uchazečem, nemohou být považovány za okolnosti, které veřejný zadavatel jednající s náležitou péčí nemohl rozumně předvídat při přípravě dotčené veřejné zakázky, není nezbytné odpovídat na otázku, zda se pojem „okolnosti, které veřejný zadavatel jednající s náležitou péčí nemohl předvídat“, ve smyslu čl. 72 odst. 1 písm. c) bodu i) směrnice 2014/24 ve spojení s bodem 109 jejího odůvodnění vztahuje pouze na okolnosti, které nastaly po uzavření smlouvy.

73

S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na třetí až pátou otázku ve věci C‑443/22 odpovědět tak, že čl. 72 odst. 1 písm. c) bod i) směrnice 2014/24 musí být vykládán v tom smyslu, že péče, kterou musí veřejný zadavatel vynaložit, aby se mohl dovolávat tohoto ustanovení, vyžaduje mimo jiné, aby při přípravě dotčené veřejné zakázky zohlednil rizika překročení lhůty k provedení této zakázky vyvolaná předvídatelnými příčinami přerušení, jako jsou obvyklé povětrnostní podmínky, jakož i zákonné zákazy provádění stavebních prací, vyhlášené předem a platné po dobu spadající do doby plnění uvedené zakázky, přičemž takové povětrnostní podmínky a zákonné zákazy nemohou odůvodnit provedení stavebních prací po uplynutí lhůty stanovené v dokumentech, které upravují zadávací řízení, a v původní smlouvě na veřejnou zakázku, pokud nebyly v uvedených dokumentech stanoveny.

74

S ohledem na odpovědi na první a druhou otázku ve věci C‑441/22 a na první až pátou otázku ve věci C‑443/22 není namístě odpovídat na třetí otázku ve věci C‑441/22 a na šestou otázku ve věci C‑443/22.

75

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (desátý senát) rozhodl takto: