–

em representação do Obshtina Balchik, por A. Atanasov, advokat,

–

em representação do Governo Checo, por L. Halajová, M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,

–

em representação do Governo Estónio, por M. Kriisa, na qualidade de agente,

–

em representação da Comissão Europeia, por G. Gattinara, C. Georgieva e G. Wils, na qualidade de agentes,

1

Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação do artigo 72.o, n.o 1, alínea e), e n.o 4, alíneas a) e b), da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65), conforme alterada pelo Regulamento Delegado (UE) 2017/2365 da Comissão, de 18 de dezembro de 2017 (JO 2017, L 337 p. 19) (a seguir «Diretiva 2014/24»).

2

Estes pedidos foram apresentados no âmbito de dois litígios que opõem, no primeiro (processo C‑441/22), o Zamestnik‑ministar na regionalnoto razvitie i blagoustroystvoto rakovoditel na Upravliavashtia organ na Operativna programa «Regioni v rastezh» 2014–2020 (Ministro Adjunto do Desenvolvimento Regional e das Obras Públicas e Diretor da Autoridade Nacional do Programa Operacional «Regiões em crescimento» 2014–2020, Bulgária) e, no segundo (processo C‑443/22), o Zamestnik‑ministar na regionalnoto razvitie i blаgoustroystvoto i rakovoditel na Natsionalnia organ po Programa INTERREG V‑A Rumania‑Bulgaria 2014–2020 (Ministro Adjunto do Desenvolvimento Regional e das Obras Públicas e Diretor da Autoridade Nacional do Programa «INTERREG V A Roménia Bulgária 2014–2020») (a seguir, indistintamente em cada um dos dois processos, o «Diretor da autoridade de gestão»), respetivamente, no Obshtina Razgrad (Município de Razgrad, Bulgária) e no Obshtina Balchik (Município de Balchik, Bulgária) a respeito de decisões tomadas pelo Diretor da autoridade de gestão através das quais este aplicou a estes dois municípios uma correção financeira de 25 % dos custos elegíveis a título dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (a seguir «Fundos FEEI») no âmbito de contratos de empreitada de obras públicas organizados por estes últimos.

3

Os considerandos 58, 107 e 109 da Diretiva 2014/24 enunciam:

[…]

[…]

4

O artigo 2.o desta diretiva, sob a epígrafe «Definições», dispõe, no seu n.o 1:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[…]

[…]

[…]»

5

O artigo 4.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Montantes limiares», prevê, na sua alínea a), que é aplicável aos contratos de empreitada de obras públicas cujo valor estimado, sem imposto sobre o valor acrescentado (IVA), seja igual ou superior a 5548000 euros.

6

O artigo 72.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Modificação de contratos durante o seu período de vigência», tem a seguinte redação:

«1.   Os contratos e os acordos‑quadro podem ser modificados sem novo procedimento de contratação, nos termos da presente diretiva, em qualquer dos seguintes casos:

[…]

[…]

[…]

4.   A modificação de um contrato ou de um acordo‑quadro durante o seu período de vigência é considerada substancial, na aceção do n.o 1, alínea e), quando tornar o contrato ou o acordo‑quadro materialmente diferente do contrato ou acordo‑quadro celebrado inicialmente. Em qualquer caso, sem prejuízo dos n.os 1 e 2, uma modificação é considerada substancial se se verificar uma ou mais das seguintes condições:

[…]

5.   As modificações das disposições de um contrato público ou de um acordo‑quadro durante a sua vigência que sejam diferentes das modificações previstas nos n.os 1 e 2 obrigam a novo procedimento de contratação nos termos da presente diretiva.»

7

O artigo 107.o da zakon za obshtestvenite porachki (Lei dos Contratos Públicos, DV n.o 13, de 16 de fevereiro de 2016), na versão aplicável aos litígios nos processos principais (a seguir «Lei dos Contratos Públicos»), que transpôs a Diretiva 2014/24 para a ordem jurídica búlgara, dispõe:

«Além dos motivos referidos nos artigos 54.o e 55.o, a autoridade adjudicante exclui:

[…]»

8

Nos termos do artigo 116.o da Lei dos Contratos Públicos:

«(1)   Os contratos públicos e os acordos‑quadro podem ser modificados quando:

[…]

[…]

[…]

(5)   A modificação de um contrato de adjudicação de um contrato público é considerada substancial na aceção do § 1, ponto 7, se se verificar um ou mais das seguintes condições:

9

O § 2, ponto 27, das disposições complementares da Lei dos Contratos Públicos prevê que as «circunstâncias imprevisíveis» são circunstâncias ocorridas após a celebração do contrato, que não poderiam ter sido previstas ainda que a adjudicação inicial tivesse sido preparada de forma razoavelmente diligente e que não resultam de um ato ou de uma omissão das partes, mas que tornam impossível a execução nas condições acordadas. O § 3, ponto 1, destas disposições prevê que a referida lei transpõe os requisitos da Diretiva 2014/24.

10

O 20.o‑A da zakon za zadalzheniata i dogovorite (Lei das Obrigações e dos Contratos, DV, n.o 275, de 22 de novembro de 1950) dispõe:

«Os contratos têm força de lei entre as partes contratantes.

Os contratos só podem ser modificados, rescindidos, anulados ou revogados por acordo entre as partes ou por motivos previstos na lei.»

11

O artigo 1.o, n.o 2, da zakon za upravlenie na sredstvata ot Evropeyskite strukturni i investitsionni fondove (Lei relativa à Gestão dos [Fundos FEEI], DV n.o 101, de 22 de dezembro de 2015, a seguir «Lei relativa à Gestão dos Fundos FEEI») define os custos elegíveis ao abrigo dos FEEI em direito nacional.

12

O artigo 2.o, n.o 1, anexo 1, ponto 23, do Despacho relativo à deteção de irregularidades que constituem motivos para a realização de correções financeiras, bem como aos indicadores percentuais para a determinação do montante das correções financeiras à luz da [Lei Relativa à Gestão dos Recursos dos Fundos FEEI] (DV n.o 27, de 31 de março de 2017), prevê:

«Modificações ilegais de um contrato público.

[…]»

13

O artigo 15.o, n.o 1, Lei Relativa ao Ordenamento do Território na Costa do Mar Negro (DV n.o 48, de 15 de junho de 2007), em vigor desde 1 de janeiro de 2008, dispõe:

«É proibida a realização de trabalhos de construção e de instalação nas estâncias balneares nacionais na costa do mar Negro no período entre 15 de maio a 1 de outubro.»

14

Em 3 de julho de 2018, com o objetivo de executar as atividades financiadas pelos fundos FEEI, o Município de Razgrad, na sua qualidade de entidade pública adjudicante, lançou um concurso público para adjudicação de um contrato público que tinha por objeto a construção de um pavilhão desportivo num liceu técnico deste município. Foi apresentada uma única proposta, a saber, a apresentada pela «SAV — Razgrad» OOD.

15

Por contrato de 13 de setembro de 2018, o Município de Razgrad adjudicou o contrato público a esta sociedade. Por força do artigo 5.o, n.os 1 e 2, deste contrato, o período de execução das obras era de 235 dias, e não podia prolongar‑se além de 30 de novembro de 2019.

16

Durante a execução do contrato, em 29 de novembro de 2019, as partes celebraram uma adenda n.o 1 ao contrato, substituindo a data inicialmente prevista para o fim das obras, em 30 de novembro de 2019, pela data de 30 de janeiro de 2020. A justificação para essa modificação apresentada pelas partes foi a ocorrência de circunstâncias imprevistas que levaram à necessidade de adaptar o projeto de investimento.

17

No decurso do período de execução, foram emitidos seis avisos de suspensão das obras, cinco dos quais devido a condições climatéricas desfavoráveis e um em função da necessidade de reestruturar o projeto de investimento.

18

Em 24 de fevereiro de 2020, foi emitida uma declaração atestando a conformidade da obra.

19

Depois de deduzir do período de suspensão efetivo de 525 dias os períodos de suspensão das obras para os quais tinha sido devidamente emitido um aviso, sem ter sido contestado pela autoridade de gestão, foi adotado um prazo para a execução de 264 dias.

20

No que respeita ao período de atraso compreendido entre 30 de janeiro e 24 de fevereiro de 2020, não foi apresentada nenhuma justificação e a autoridade adjudicante não calculou penalidade em razão de atraso.

21

Fazendo referência, nomeadamente, às considerações expostas nos n.os 14 a 20 do presente acórdão, o Diretor da autoridade de gestão decidiu aplicar uma correção financeira de 25 % ao Município de Razgrad sobre os custos elegíveis a título dos fundos FEEI, na aceção do artigo 1.o, n.o 2, da Lei relativa à Gestão dos Fundos FEEI, devido à violação da Lei dos Contratos Públicos. Segundo o Diretor da autoridade de gestão, a duração da execução do contrato é um elemento essencial deste último. Com efeito, a autoridade adjudicante previu, nos documentos do concurso, uma duração máxima e uma data a não ultrapassar para a execução do contrato, sendo que, estes elementos constituem aliás critérios de adjudicação com vista à avaliação das propostas. Por conseguinte, um incumprimento destes prazos que não seja objetivamente justificado e aceite pela autoridade adjudicante, sem objeções e sem aplicação de uma cláusula penal em razão de atraso, constitui uma alteração ilegal das condições do contrato público em causa.

22

O Município de Razgrad interpôs recurso desta decisão para o Administrativen sad — Razgrad (Tribunal Administrativo de Razgrad, Bulgária). Este último considerou que uma modificação do contrato de adjudicação de um contrato público apenas pode ser realizada mediante a celebração de um acordo escrito, o que não aconteceu no caso em apreço no que respeita ao último período de atraso. Por conseguinte, tal situação não é constitutiva de uma modificação das condições do contrato, em violação do artigo 116.o, n.o 1, da Lei dos Contratos Públicos, mas de uma execução irregular do contrato de adjudicação do contrato público. Ainda que este contrato previsse uma cláusula penal por atraso no cumprimento, a questão de saber se a autoridade adjudicante exigiu tal indemnização ao adjudicatário seria desprovida de pertinência. Deste modo, o Administrativen sad —Razgrad (Tribunal Administrativo de Razgrad) declarou que o Diretor da autoridade de gestão tinha considerado erradamente que a situação em causa no processo principal constituía uma modificação ilegal das condições do contrato, pelo que a sua decisão nesse sentido devia ser anulada.

23

O Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo, Bulgária), órgão jurisdicional de reenvio, é chamado a pronunciar‑se sobre um recurso de cassação interposto contra a referida sentença pelo Diretor da autoridade de gestão.

24

Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a questão de saber se uma situação como a que está em causa no processo principal constitui uma modificação ilegal das condições do contrato público é objeto de debate nos órgãos jurisdicionais nacionais. De acordo com uma primeira abordagem, esta questão deve ser examinada à luz de todas as circunstâncias pertinentes, o que inclui, além de um acordo escrito, as declarações e o comportamento das partes durante a execução do contrato. De acordo com uma segunda abordagem, para que haja uma modificação do contrato, é necessário que as partes cheguem a um acordo, celebrado por escrito. Na falta deste acordo, no caso de o atraso na execução do contrato público ser imputável ao adjudicatário, tratar‑se‑ia antes de uma situação de execução irregular do contrato público.

25

Por conseguinte, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre qual é a interpretação do artigo 72.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o seu n.o 4, alíneas a) e b), que importa adotar para determinar, em especial, se uma modificação substancial do contrato público, na aceção destas disposições, pode apenas ser constatada se existir um acordo escrito nesse sentido entre as partes ou se pode também ser deduzido do seu comportamento.

26

Nestas condições, o Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

27

Em 2 de janeiro de 2019, o Município de Balchik lançou um concurso público para adjudicação de um contrato público no âmbito de projetos financiados pelos fundos FEEI, tendo por objeto o alargamento do passeio pedonal costeiro desse município. Foram apresentadas duas propostas, uma das quais a da Infra Expert AD.

28

Tendo o contrato sido adjudicado a esta última, as partes assinaram um contrato em 19 de abril de 2019, determinando, nomeadamente, o prazo de execução em conformidade com a proposta técnica da adjudicatária, a saber, em 45 dias civis.

29

Durante a execução do contrato, algumas ocorrências levaram à suspensão do prazo de execução devido, por um lado, a condições climatéricas adversas e, por outro, à proibição, por força do artigo 15.o, n.o 1, da Lei Relativa ao Ordenamento do Território na Costa do Mar Negro, da realização de trabalhos de construção e de instalação nas estações balneares nacionais na costa do mar Negro durante a época turística, entre 15 de maio e 1 de outubro.

30

A duração efetiva da execução do contrato foi, por essa razão, aumentada para 250 dias. A autoridade adjudicante não reclamou uma indemnização por mora.

31

Baseando‑se, nomeadamente, em fundamentos análogos aos que estavam em causa no processo C‑441/22, o Diretor da autoridade de gestão aplicou, por Decisão de 26 de outubro de 2020, uma correção financeira de 25 % ao Município de Balchik a título dos custos elegíveis para os FEEI, na aceção do artigo 1.o, n.o 2, da Lei relativa à Gestão dos FEEI, devido à violação da Lei dos Contratos Públicos. Segundo o Diretor da autoridade de gestão, em conformidade com o artigo 107.o, n.o 1, da Lei dos Contratos Públicos, o prazo de execução das obras é fixado no caderno de encargos de uma forma e dentro dos limites que, se não forem respeitados, implicam a exclusão do proponente. Tendo em conta a repetida suspensão dos trabalhos, apesar de se tratar de condições climatéricas adversas habituais e de uma proibição regulamentar razoavelmente previsível, em conformidade com o artigo 116.o, n.o 1, ponto 3, dessa lei, o Diretor da autoridade de gestão considerou que o incumprimento do prazo de execução inicialmente acordado constituía, de facto, uma modificação substancial do contrato público, em violação da referida lei.

32

O Município de Balchik interpôs recurso desta decisão do Diretor da autoridade de gestão para o Administrativen sad Dobrich (Tribunal Administrativo de Dobrich, Bulgária). Este último declarou, em substância, que, por força do artigo 20.o‑A da Lei das Obrigações e dos Contratos, os contratos entre as partes podem ser modificados de comum acordo ou nos casos previstos na lei. Além disso, a única forma permitida para que as modificações do contrato público sejam válidas é o acordo em forma escrita. No caso em apreço, o contrato foi alterado por um acordo tácito, o que constitui não uma modificação do mesmo, mas uma execução irregular do contrato, que apenas permite à autoridade adjudicante impor a cláusula penal acordada de forma expressa e prévia no contrato. Não é juridicamente relevante saber quais eram os motivos da suspensão dos trabalhos e se eram ou não previsíveis para as partes.

33

O Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo), órgão jurisdicional de reenvio, foi chamado a pronunciar‑se sobre um recurso de cassação da decisão do Administrativen sad Dobrich (Tribunal Administrativo de Dobrich), interposto pelo Diretor da autoridade de gestão.

34

Além do que já foi exposto no n.o 24 do presente acórdão, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a resolução do litígio no processo C‑443/22 exige que seja precisado o alcance dos conceitos de «diligência razoável na preparação do contrato inicial», de «circunstâncias imprevisíveis» e de «circunstâncias que uma autoridade adjudicante diligente não possa prever», na aceção da Diretiva 2014/24.

35

Seria também pertinente interpretar o artigo 72.o, n.o 1, alíneas c) e e), e n.o 4, alíneas a) e b), da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o seu considerando 109, para determinar, em especial, por um lado, se uma modificação substancial do contrato público exige um acordo escrito ou se também pode ser deduzida do comportamento conjunto das partes e, por outro, se a definição do conceito de «circunstâncias imprevisíveis» que figura no artigo 116.o, n.o 1, pontos 2 e 3, da Lei dos Contratos Públicos constitui uma transposição correta para o direito búlgaro das disposições relevantes da Diretiva 2014/24.

36

Nestas condições, o Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

37

Por Decisão do Tribunal de Justiça de 10 de agosto de 2022, os processos C‑441/22 e C‑443/22 foram apensados para efeitos das fases escrita e oral, bem como do acórdão.

38

Como decorre dos pedidos de decisão prejudicial, o valor estimado de cada um dos contratos públicos em causa no processo principal é inferior ao limiar de aplicabilidade da Diretiva 2014/24, fixado em 5548000 euros pelo seu artigo 4.o, alínea a), no que respeita aos contratos de empreitada de obras públicas, pelo que este contrato não é abrangido pelo âmbito de aplicação desta diretiva.

39

Não obstante, como resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, quando uma legislação nacional remete de modo direto e incondicional, no que respeita às soluções que prevê para situações não abrangidas por um ato do direito da União, para as soluções adotadas por esse ato, há um certo interesse da União em que as disposições do ato para que se remete sejam interpretadas de modo uniforme. Com efeito, isso permite evitar divergências de interpretação futuras e assegurar um tratamento idêntico a essas situações e às abrangidas pelo âmbito de aplicação das referidas disposições (Acórdão de 31 de março de 2022, Smetna palata na Republika Bulgaria, C‑195/21, EU:C:2022:239, n.o 43 e jurisprudência referida).

40

A este respeito, o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de declarar, no n.o 44 do Acórdão de 31 de março de 2022, Smetna palata na Republika Bulgaria (C‑195/21, EU:C:2022:239), que a Lei dos Contratos Públicos, que transpôs para a ordem jurídica búlgara a Diretiva 2014/24, se aplica mais genericamente a todos os procedimentos de contratação pública subvencionados por fundos europeus, independentemente do valor dos contratos em causa.

41

Ora, não resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que, desde a prolação desse acórdão, o âmbito de aplicação da Lei dos Contratos Públicos tenha sido alterado. Pelo contrário, resulta dos pedidos de decisão prejudicial que a referida lei transpõe para o direito interno o artigo 72.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o artigo 72.o, n.o 4, alíneas a) e b), da mesma, pelo que as regras enunciadas nestas disposições se tornaram aplicáveis aos contratos públicos em causa no processo principal, que escapam normalmente ao âmbito de aplicação desta diretiva.

42

Nestas condições, o valor estimado de cada um dos contratos em causa no processo principal não obsta a que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais.

43

Nas suas observações escritas, o Município de Balchik sustenta que a terceira a quinta questões no processo C‑443/22 são desprovidas de pertinência para o litígio no processo principal. Segundo esta parte, os factos, tal como apurados pelo órgão jurisdicional de reenvio, são inexatos, uma vez que a autoridade de gestão definiu erradamente o prazo do contrato. A duração dos trabalhos é estipulada no contrato, mas não está sujeita a uma exigência de continuidade. Não houve exigência de execução durante um período ou uma época anual específica.

44

A este respeito, importa recordar que a jurisprudência consolidada segundo a qual as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional no quadro regulamentar e factual que define sob sua própria responsabilidade, e cuja exatidão não cabe ao Tribunal de Justiça verificar, beneficiam de uma presunção de pertinência. O indeferimento, pelo Tribunal de Justiça, de um pedido apresentado por um órgão jurisdicional nacional só é possível se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (Acórdão de 12 de janeiro de 2023, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, C‑132/21, EU:C:2023:2, n.o 24 e jurisprudência referida).

45

Ora, resulta do pedido de decisão prejudicial no processo C‑443/22, que o litígio no processo principal tem origem no incumprimento do prazo de execução das obras fixado tanto no caderno de encargos como no contrato público em causa no processo principal e que esse prazo constituía um critério determinante na avaliação das propostas, uma vez que os proponentes cujas propostas eram superiores ao prazo máximo foram excluídos desse procedimento. Por conseguinte, não se pode considerar que questões relativas às eventuais circunstâncias em que esse prazo pode ser incumprido sem necessidade de um novo procedimento de contratação não têm relação com a realidade ou com o objeto desse litígio, ou que são hipotéticas pelas razões apresentadas pelo Município de Balchik.

46

Por conseguinte, a terceira a quinta questões no processo C‑443/22 são admissíveis.

47

O Município de Balchik sustenta que a sexta questão no processo C‑443/22, conforme formulada pelo órgão jurisdicional de reenvio, equivale, em substância, a submeter ao Tribunal de Justiça não uma questão de interpretação do direito da União, mas a resolver diretamente o litígio no processo principal.

48

É certo que, segundo jurisprudência constante, o artigo 267.o TFUE não habilita o Tribunal de Justiça a aplicar as regras do direito da União a uma determinada situação, mas apenas a pronunciar‑se sobre a interpretação dos Tratados e dos atos adotados pelas instituições da União Europeia (Acórdão de 13 de julho 2017, Ingsteel e Metrostav, C‑76/16, EU:C:2017:549, n.o 25 e jurisprudência referida).

49

Todavia, há que considerar que, com a sexta questão no processo C‑443/22, lida à luz dos fundamentos do pedido de decisão prejudicial nesse processo, o órgão jurisdicional de reenvio não pretende, tal como na terceira questão no processo C‑441/22, que o próprio Tribunal de Justiça aplique as disposições do artigo 72.o da Diretiva 2014/24 às circunstâncias do processo principal, pretendendo antes interrogar o Tribunal de Justiça sobre a questão de saber se este artigo deve ser interpretado no sentido de que uma modificação do prazo de execução das obras acordado no contrato celebrado na sequência da adjudicação de um contrato público que tenha ocorrido posteriormente a essa adjudicação, por razões não previstas nos documentos do concurso, pode ser considerada uma forma de execução irregular do contrato público em causa, à qual não se aplicam as regras previstas neste artigo, apesar de uma tal modificação estar abrangida pelo conceito de «modificação substancial», na aceção do n.o 4 do referido artigo.

50

Por conseguinte, há que considerar que o Tribunal de Justiça é competente para responder à sexta questão no processo C‑443/22.

51

Há que recordar que o artigo 72.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2014/24 enumera as situações em que os contratos e os acordos‑quadro podem ser modificados sem que seja necessário lançar um novo procedimento de contratação em conformidade com esta diretiva. Segundo as disposições do n.o 5 deste artigo, é necessária a abertura de um novo procedimento quando ocorram modificações diferentes das referidas nos n.os 1 e 2 do referido artigo.

52

Assim, em conformidade com o artigo 72.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2014/24, não é necessário um novo procedimento se as modificações introduzidas não forem «substanciais», na aceção do artigo 72.o, n.o 4, desta diretiva. Segundo a própria redação desta última disposição, sem prejuízo dos n.os 1 e 2 deste artigo, a modificação de um contrato durante o seu período de vigência é considerada substancial se estiver preenchida pelo menos uma das condições previstas nas alíneas a) a d) deste n.o 4.

53

No caso em apreço, resulta dos pedidos de decisão prejudicial que as modificações em causa no processo principal preenchem tanto a condição prevista no artigo 72.o, n.o 4, alínea a), da Diretiva 2014/24 — uma vez que, se a autoridade adjudicante em causa tivesse fixado logo, durante a fase de adjudicação do contrato, um prazo de execução mais longo, correspondente ao prazo inicial acrescido do período do incumprimento finalmente acusado, mais participantes teriam sido atraídos por este — como a condição prevista no artigo 72.o, n.o 4, alínea b), desta diretiva, porquanto esse incumprimento do prazo alterou o equilíbrio económico do contrato a favor do adjudicatário de uma forma que não estava prevista no contrato inicial.

54

Por conseguinte, para responder às questões submetidas, importa ao Tribunal de Justiça basear‑se na premissa, que incumbe em última instância ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, de que, pelo menos, uma das condições previstas no artigo 72.o, n.o 4, da Diretiva 2014/24 está preenchida em cada um dos litígios no processo principal.

55

Com as suas primeiras e segundas questões nos processos C‑441/22 e C‑443/22, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 72.o, n.o 1, alínea e), e n.o 4, da Diretiva 2014/24, deve ser interpretado no sentido de que uma modificação de um contrato público apenas pode ser considerada «substancial», na aceção desta disposição, se as partes no contrato tiverem assinado um acordo por escrito que tenha por objeto essa modificação, ou se basta existirem outros elementos escritos emanados dessas partes que demonstrem uma vontade comum de proceder à referida modificação.

56

Importa observar que, em cada uma das situações que deram origem aos litígios no processo principal, a data efetiva da finalização das obras não foi objeto de um acordo escrito assinado pelas partes no contrato público.

57

Assim, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber se a falta de acordo escrito quanto à alteração do prazo de execução das obras, conforme fixado no contrato inicial de contrato público, obsta a que se considere que a prorrogação de facto deste prazo resultante de atrasos na execução dessas obras constitui uma modificação «substancial» do contrato em causa, na aceção do artigo 72.o, n.o 4, da Diretiva 2014/24.

58

A este respeito, é verdade que o artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2014/24 define, por um lado, no seu ponto 5, um «contrato público» como um contrato a título oneroso celebrado por escrito entre um ou mais operadores económicos e uma ou mais autoridades adjudicantes e, por outro, no seu ponto 18, a expressão «escrito» ou «por escrito», no sentido de que se refere a qualquer expressão constituída por palavras ou algarismos que possa ser lida, reproduzida e posteriormente comunicada, incluindo informações transmitidas e armazenadas por meios eletrónicos. Por outro lado, o considerando 58 da Diretiva 2014/24, enuncia que apesar de os elementos essenciais de um procedimento de adjudicação, como os documentos do concurso, os pedidos de participação ou confirmação de interesse e as propostas, terem sempre de ser sempre apresentados por escrito, a comunicação oral com os operadores económicos deverá continuar a ser possível, desde que o seu conteúdo seja suficientemente documentado.

59

Em contrapartida, o artigo n.o 72 da Diretiva 2014/24 não prevê que, tratando‑se de uma modificação de um contrato público em execução, tal modificação apenas possa ser qualificada como «substancial», na aceção do artigo 1.o, alínea e), e do n.o 4 do mesmo artigo, no caso de esta modificação do contrato público ter sido consagrada mediante acordo escrito, e que esta consagração não possa ser deduzida a partir de elementos escritos estabelecidos no decurso da comunicação entre as partes.

60

Esta interpretação do artigo 72.o da Diretiva 2014/24 é corroborada pelos objetivos prosseguidos por esta disposição e pelo contexto em que esta se insere.

61

Em especial, ao enquadrar as condições em que os contratos públicos em curso podem ser modificados, o artigo 72.o da Diretiva 2014/24 visa assegurar o respeito pelos princípios da transparência dos procedimentos e da igualdade de tratamento dos proponentes. Com efeito, esses princípios obstam a que, após a adjudicação de um contrato público, a autoridade adjudicante e o adjudicatário introduzam alterações às disposições deste contrato em termos tais, que essas disposições passem a apresentar características substancialmente diferentes das do contrato inicial (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de abril de 2010, Wall, C‑91/08, EU:C:2010:182, n.o 37 e jurisprudência referida, e de 3 de fevereiro de 2022, Advania Sverige e Kammarkollegiet, C‑461/20, EU:C:2022:72, n.o 19 e jurisprudência referida). O respeito destes princípios inscreve‑se, por sua vez, no objetivo mais geral das regras da União em matéria de contratos públicos que consiste em assegurar a livre circulação de serviços e a abertura à concorrência não falseada em todos os Estados‑Membros (v., neste sentido, Acórdãos de 19 de junho de 2008, pressetext Nachrichtenagentur, C‑454/06, EU:C:2008:351, n.os 31 e 32 e jurisprudência referida; de 13 de abril de 2010, Wall, C‑91/08, EU:C:2010:182, n.o 37 e jurisprudência referida; e de 12 de maio de 2022, Comune di Lerici, C‑719/20, EU:C:2022:372, n.o 42 e jurisprudência referida).

62

Ora, como alegaram, em substância, os Governos Checo e Estónio e a Comissão Europeia nas suas observações escritas, com o objetivo de garantir o efeito útil das regras previstas no artigo 72.o da Diretiva 2014/24 e, por conseguinte, o respeito dos princípios que esta disposição visa assegurar, a qualificação de uma modificação de um contrato público como «modificação substancial» deste não pode depender da existência de um acordo escrito assinado pelas partes no contrato público e que tenha por objeto essa alteração. Com efeito, uma interpretação segundo a qual a constatação de uma modificação substancial seria condicionada pela existência de tal acordo escrito facilitaria a evasão às regras relativas à modificação dos contratos em execução, previstas na referida disposição, permitindo às partes no contrato público modificar, à sua vontade, as condições de execução desse contrato, quando essas condições foram enunciadas de forma transparente nos cadernos de encargos dos contratos públicos e deviam aplicar‑se de forma igual a todos os potenciais proponentes, para garantir uma concorrência equitativa e não falseada no mercado.

63

No que respeita ao contexto em que se inscreve o artigo 72.o da Diretiva 2014/24, o considerando 107 desta diretiva indica que as modificações ao contrato são consideradas substanciais quando «demonstram a intenção das partes de renegociar termos ou condições essenciais desse contrato». Daqui resulta que, como o Tribunal de Justiça já teve ocasião de precisar, por princípio, uma modificação substancial, na aceção do artigo 72.o da Diretiva 2014/24, reveste caráter consensual (v., neste sentido, Acórdão de 17 de junho de 2021, Simonsen & Weel, C‑23/20, EU:C:2021:490, n.o 70).

64

Ora, a intenção de renegociar as condições do contrato pode ser revelada de outras formas que não um acordo escrito que incida expressamente sobre a modificação em causa, podendo essa intenção ser deduzida, nomeadamente, de elementos escritos estabelecidos no decurso da comunicação entre as partes no contrato público.

65

Por conseguinte, há que responder às primeiras e segundas questões nos processos C‑441/22 e C‑443/22 que o artigo 72.o, n.o 1, alínea e), e n.o 4, da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que, para qualificar de «substancial» uma modificação de um contrato de adjudicação de um contrato público, na aceção desta disposição, as partes no contrato não têm de ter assinado um acordo escrito que tenha por objeto essa modificação, podendo também deduzir‑se uma vontade comum de proceder à modificação em questão, designadamente a partir de outros elementos escritos emanados dessas partes.

66

Com a terceira a quinta questões no processo C‑443/22, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 72.o, n.o 1, alínea c), i), da Diretiva 2014/24, lido à luz do seu considerando 109, deve ser interpretado no sentido de que a diligência que a autoridade adjudicante deve ter demonstrado para poder invocar esta disposição exige, nomeadamente, que esta tenha tomado em consideração, na preparação do contrato público em causa, os riscos que as condições climatéricas habituais implicam para o cumprimento do prazo de execução do mesmo, bem como das proibições regulamentares de execução de obras previamente publicadas e aplicáveis durante um período incluído no período de execução do referido contrato. Esse órgão jurisdicional pergunta, além disso, por um lado, se as «circunstâncias que uma autoridade adjudicante diligente não possa prever», na aceção da referida disposição, incluem apenas as circunstâncias ocorridas após a adjudicação do contrato em questão e, por outro, se, mesmo no caso de essas condições climatéricas e proibições regulamentares deverem ser consideradas previsíveis, poderiam, não obstante, constituir uma justificação objetiva para a execução do contrato para além do prazo fixado nos documentos que regem o procedimento de adjudicação, bem como no contrato público inicial.

67

A este respeito, há que recordar que, em conformidade com o artigo 72.o, n.o 1, alínea c), i), da Diretiva 2014/24, é possível modificar um contrato sem novo procedimento de contratação quando «a alteração se tornar necessária por circunstâncias que uma autoridade adjudicante diligente não podia prever» e que estão também preenchidas algumas das outras condições previstas neste n.o 1, que não são objeto das questões submetidas nos presentes processos.

68

Como decorre da redação do considerando 109 da Diretiva 2014/24/UE, as circunstâncias imprevisíveis são circunstâncias exteriores que a autoridade adjudicante não podia prever no momento da adjudicação do contrato público, apesar de ter preparado a adjudicação inicial de forma razoavelmente diligente, tendo em conta os meios que tinha à sua disposição, a natureza e as características do projeto específico, as boas práticas no domínio em questão e a necessidade de assegurar uma relação adequada entre os recursos utilizados na preparação da adjudicação do contrato e o seu valor previsível.

69

Decorre assim do artigo 72.o, n.o 1, alínea c), i), da Diretiva 2014/24, lido à luz do seu considerando 109, que, como alegaram, em substância, tanto os Governos Checo e Estónio como a Comissão nas suas observações escritas, as condições climatéricas habituais e as proibições regulamentares de execução dos trabalhos previamente publicados e aplicáveis a um período incluído no período de execução do contrato não podem ser consideradas circunstâncias que uma autoridade adjudicante diligente não podia prever, na aceção destas disposições.

70

Daqui resulta necessariamente que tais condições climatéricas e proibições regulamentares também não podem ser consideradas, a outro título, como justificativas do incumprimento do prazo para a finalização da obra, que tinha sido fixado de forma clara nos documentos que regem o procedimento de adjudicação, bem como no contrato público inicial.

71

Além disso, considerando que existem circunstâncias que são previsíveis para uma autoridade adjudicante diligente, esta pode, em conformidade com o artigo 72.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva 2014/24, prever expressamente, nos documentos que regem o procedimento de adjudicação e no contrato público inicial, cláusulas de revisão por força das quais as condições de execução deste contrato poderão ser adaptadas, em caso de ocorrência de uma ou outra circunstância específica, o que permite introduzir modificações que de outra forma necessitariam de um novo procedimento de adjudicação do contrato nos termos do referido artigo 72.o Com efeito, ao prever expressamente a faculdade de modificar essas condições e ao fixar as modalidades de aplicação da mesma nos referidos documentos, a autoridade adjudicante garante que todos os operadores económicos interessados em participar no referido concurso tiveram disso conhecimento desde o início e estão assim, em pé de igualdade no momento de formular a sua proposta (v., neste sentido, Acórdãos de 29 de abril de 2004, Comissão/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, n.o 118, e de 7 de setembro de 2016, Finn Frogne, C‑549/14, EU:C:2016:634, n.os 30, 36 e 37).

72

Dado que circunstâncias como as apresentadas pelo Município de Balchik no processo C‑443/22 para justificar o incumprimento do prazo de execução inicialmente acordado com o adjudicatário não se podem considerar incluídas naquelas que uma autoridade adjudicante diligente não podia razoavelmente prever no momento da preparação do contrato público em causa, não é necessário responder à questão de saber se o conceito de «circunstâncias que uma autoridade adjudicante diligente não possa prever», na aceção do artigo 72.o, n.o 1, alínea c), i), da Diretiva 2014/24, lido à luz do seu considerando 109, visa unicamente circunstâncias ocorridas após a celebração do contrato.

73

Atendendo a todas as considerações precedentes, há que responder à terceira a quinta questões no processo C‑443/22, que o artigo 72.o, n.o 1, alínea c), i), da Diretiva 2014/24, deve ser interpretado no sentido de que a diligência que a autoridade adjudicante deve ter demonstrado para poder invocar esta disposição exige nomeadamente que esta, aquando da preparação do contrato público em causa, tenha tomado em consideração os riscos de incumprimento do prazo de execução deste contrato induzidos por causas de suspensão previsíveis, tais como as condições climatéricas habituais e as proibições regulamentares de execução de obras publicadas antecipadamente e aplicáveis durante um período incluído no período de execução do referido contrato, visto que essas condições climatéricas e proibições regulamentares não podem justificar, quando não estejam previstas nos documentos que regem o procedimento de adjudicação do contrato público, a execução das obras para além do prazo fixado nesses documentos e no contrato público inicial.

74

Tendo em conta as respostas dadas à primeira e segunda questões no processo C‑441/22 e à primeira a quinta questões no processo C‑443/22, não há que responder à terceira questão no processo C‑441/22, nem à sexta questão no processo C‑443/22.

75

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Décima Secção) declara: