1.Slutsatser och rekommendationer

1.1Sektorn för maskinprodukter är en av de centrala näringsgrenarna i Europeiska unionen. Maskinernas förmåga och användningsområden ökar explosionsartat till följd av nya tekniska och ingenjörsvetenskapliga möjligheter. Det är hög tid att ta större hänsyn till digital teknik såsom artificiell intelligens, sakernas internet och robotteknik. Följaktligen måste också de rättsliga kraven på hälsa och säkerhet vad gäller maskiner anpassas. Mot denna bakgrund är förslaget till förordning också av stor betydelse för den inre marknaden. EESK har redan utförligt behandlat innehållet i maskindirektivet i sin informationsrapport ”Översyn av maskindirektivet” 1 från 2020.

1.2Samtidigt som det är nödvändigt att sätta EU-omfattande standarder för maskiner, fastställa rättsligt bindande krav och se till att dessa efterlevs konsekvent, betonar EESK att man inte får förbise företagen i EU samt maskintillverkarna och maskinoperatörerna. Detta gäller inte bara de stora företagen, utan även och i synnerhet små och medelstora företag. Verkstadsindustrin är en internationell bransch, och EU:s produktreglering måste kunna främja kvalitet, säkerhet och konkurrenskraft och bör hjälpa företagen att utveckla innovativa metoder. Regleringen får inte bli en hämsko för företagen.

1.3EESK välkomnar att operatörerna av maskinprodukter och arbetstagarna fortfarande står i centrum för förslaget till förordning, eftersom skyddet av deras hälsa och säkerhet är och förblir en central fråga. Att maskindirektivet rättsligt omvandlas till en förordning innebär dessutom den fördelen att tolkningen blir mer enhetlig i alla medlemsstater. På så sätt kommer det att bli ännu lättare att upptäcka och åtgärda säkerhetsbrister, vilket framför allt är till nytta för dem som använder maskinerna.

1.4EESK riktar följande rekommendationer till kommissionen:

1.4.1Övergångsbestämmelserna till den nya maskinförordningen måste konkretiseras i syfte att uppnå rättssäkerhet alla berörda parter.

1.4.2EESK anser att bilagorna till förslaget till förordning måste anpassas strukturellt och innehållsmässigt. Numreringen, indelningen av maskintyper och överlappningarna med angränsande EU-lagstiftning väcker fortfarande frågor.

1.4.3EESK anser att det måste framgå tydligt att maskiner ska vara säkra när de släpps ut på marknaden och under hela sin livslängd.

1.4.4Alltmer komplexa maskiner kräver särskild utbildning för användarna så att arbetstagarna inte utsätts för onödiga risker 2 . Det finns också behov av strukturer som möjliggör en tydlig ansvarsfördelning i händelse av olyckor. Arbetstagarrepresentanterna bör göras delaktiga i förfarandena för inköp och installation av nya maskiner.

1.4.5Användningen av artificiell intelligens kräver en individuellt definierad säkerhetsram inom vilken driften av sådana system kan ske.

1.4.6Det obligatoriska anlitandet av anmälande organ för att utföra bedömningar av överensstämmelse för maskinprodukter måste förbli ekonomiskt överkomligt för företagen.

1.4.7EESK anser det vara nödvändigt att kontinuerligt övervaka lagstiftningen om maskinprodukter, i samarbete med berörda aktörer, för att kunna reagera på tekniska innovationer, utmaningar för producenterna och skyddet av arbetstagarnas fysiska och psykiska hälsa.

2.Bakgrund till yttrandet och lagförslaget i fråga

2.1År 2018 uppvisade verkstadsindustrin en omsättning på 700 miljarder euro, en produktion till ett värde av 670 miljarder euro och ett förädlingsvärde på 230 miljarder euro. EU:s samlade export av maskiner och utrustning uppgick till 517 miljarder euro, varav ca 50 % exporterades till EU-medlemsstater (dvs. handel inom EU) och resten exporterades till länder utanför EU (handel med tredjeländer) 3 .

2.2Kommissionens förslag till ny förordning om maskinprodukter ingår i ett bredare ”AI-paket”. Det maskinspecifika förslaget gäller översynen av det så kallade maskindirektivet (direktiv 2006/42/EG). Översynen syftar till att både främja den digitala omvandlingen och stärka den inre marknaden. Maskindirektivet är en del av lagstiftningen om produktsäkerhet. Dess syfte är att säkerställa en hög skyddsnivå för arbetstagare, konsumenter och andra berörda personer genom att sätta maskinens säkerhet i centrum. Genom direktivet är maskintillverkarna skyldiga att ta hänsyn till säkerhetsaspekter redan när maskinerna konstrueras och tillverkas (”safety by design”).

2.3Förslaget har sex särskilda mål:

1.Att begränsa nya risker i samband med ny digital teknik.

2.Att säkerställa en konsekvent tolkning av tillämpningsområdet och definitionerna samt förbättra säkerheten för konventionell teknik.

3.Att göra en ny bedömning av maskiner som kan utgöra en hög risk och göra en ny bedömning av därmed förbundna förfaranden för överensstämmelse.

4.Att minska kraven på dokumentation i pappersform.

5.Att säkerställa överensstämmelse med andra bestämmelser i den nya lagstiftningsramen.

6.Att minska eventuella tolkningsskillnader som härrör från införlivandet i nationell lagstiftning.

2.4Som en del av en konsekvensbedömning har kommissionen övervägt olika alternativ för att hantera det 15 år gamla maskindirektivet från 2006, som grundar sig på ett regelverk från 1989. Med tanke på den tekniska och ingenjörsvetenskapliga utvecklingstakten är detta en mycket lång tidsperiod. Mot denna bakgrund har man bestämt sig för en översyn med målet att dels öka konkurrenskraften genom att minimera bördan för tillverkarna, dels öka säkerheten genom tydligare och ytterligare krav. För detta accepterar man ytterligare kostnader för efterlevnad.

2.5Genom att ändra lagstiftningen från ett direktiv till en förordning vill man undvika att lagstiftningen införlivas på olika sätt i olika medlemsstater. På så sätt förväntar sig kommissionen kunna öka och allmänt säkerställa enhetligheten i tolkningen och genomförandet av rättsakten.

3.Allmänna kommentarer

3.1Till skillnad från många andra direktiv har det nu gällande maskindirektivet ännu inte anpassats till den så kallade nya lagstiftningsramen. EESK välkomnar därför att lagstiftningen nu uppdateras och anpassas till de förändrade ramarna för EU:s lagstiftning. Det är viktigt att tillämpningsområdet klargörs, särskilt gränsdragningen gentemot lågspänningsdirektivet, direktivet om tryckbärande anordningar och andra direktiv, samt att begrepp såsom ”delvis fullbordad maskin” konkretiseras.

3.2Med förslaget till översyn går man in på ett viktigt område för många företag, arbetstagare och andra berörda grupper i EU. De föreslagna reglerna utgör den centrala rättsliga grunden för alla företag som konstruerar, bygger eller använder maskiner. Säkerheten för de arbetstagare som använder maskiner är i hög grad beroende av att reglerna tillämpas och kontrolleras på ett enhetligt sätt i medlemsstaterna.

3.3Det är i linje med likhetsprincipen i EU att hälso- och säkerhetskraven beträffande maskiner är likalydande i alla medlemsstater och att de måste vara bindande i lika hög grad för samtliga tillverkare, distributörer och operatörer i dessa länder. EESK ser det som självklart att om dessa krav uppfylls får produkterna handlas fritt mellan alla medlemsstater.

3.4EESK välkomnar att förslaget till förordning bevarar den centrala ambitionen i det befintliga direktivet: att i fråga om maskiner fastställa grundläggande EU-omfattande regler om säkerhet, hälsa och fri rörlighet för varor. De viktigaste målen kvarstår: å ena sidan säkerhet och å andra sidan undanröjande av handelshinder, men nu med beaktande av aktuella och framtida tekniska och ingenjörsvetenskapliga innovationer inom maskinsektorn.

3.5EESK betonar behovet av transparenta, lämpliga och begripliga övergångsbestämmelser under omställningen från maskindirektivet till den nya maskinförordningen. Artikel 50 i förslaget måste specificeras. Det är oklart vilka regler som gäller för maskiner som tillverkas eller släpps ut på marknaden under övergångsfasen på 30 månader och hur dessa maskiner ska särskiljas från produkter från tiden före övergångsfasen. Tillverkare och importörer behöver en lämplig ledtid. En ändamålsenlig lösning skulle till exempel vara att föreskriva att medlemsstaterna fram till 42 månader efter det att den nya förordningen har trätt i kraft inte får förhindra att maskiner tillverkade i enlighet med direktiv 2006/42/EG före dagen för dess upphävande släpps ut på marknaden.

3.6I det aktuella förslaget om maskinprodukter utvidgas än en gång omfattningen av mycket olika typer av maskiner som berörs av en sådan förordning. EESK anser att detta är logiskt för att skapa ett heltäckande och begripligt regelverk. Särskilt för tillverkare, exportörer och även köpare av maskiner är det viktigt att i synnerhet integreringen av AI-system i maskinparken regleras på ett säkert sätt. Tack vare denna heltäckande regleringsstrategi behöver företagen göra endast en bedömning av överensstämmelse vid varje enskilt tillfälle.

3.7EESK anser att bilagorna till förslaget till förordning måste anpassas strukturellt och innehållsmässigt. Det finns ingen anledning att ändra numreringen på de tillhörande bilagorna till förslaget till förordning (bilaga IV är nu bilaga I osv.). Ändringarna bör begränsas till de fall där det finns ett klart behov. Dessutom är det – med tanke på deras potentiellt höga risk – lämpligt att vissa säkerhetskomponenter från bilaga II, såsom överrullningsskydd, skydd mot nedfallande föremål eller programvara som säkerställer säkerhetsfunktioner, också tas med i förteckningen över högriskmaskinprodukter i bilaga I. Vidare bör man undvika motstridiga överlappningar med annan befintlig EU-lagstiftning som är tillämplig på maskiner, såsom lågspänningsdirektivet. Förfarandena för bedömning av överensstämmelse bör bara genomföras en gång. Detta skulle till exempel vara relevant för vissa hälso- och säkerhetskrav som förtecknas i bilaga III till detta förslag och som är kopplade till risker (t.ex. direktiv 2014/53/EU om radioutrustning eller direktiv 2014/68/EU om tryckbärande anordningar). I detta fall bör bara de förfaranden för bedömning av överensstämmelse för utsläppande på marknaden eller ibruktagande som föreskrivs i detta förslag till förordning tillämpas.

3.8EESK anser att skyddet av arbetstagarnas hälsa och säkerhet är centralt. Maskintillverkare och maskinkonstruktörer ansvarar för maskinernas grundläggande säkerhet. Maskiner vars säkerhet inte kan garanteras får inte tas i bruk. Personer som dagligen använder maskiner får inte utsättas för risker som kan undvikas. Detta innebär rent konkret att maskinerna måste vara säkra när de släpps ut på marknaden och under hela sin livslängd. Efterlevnaden av säkerhetsbestämmelserna måste kontrolleras regelbundet. Maskinerna måste kunna användas på ett säkert sätt och alla säkerhets- och skyddsanordningar måste vara konstruerade så att de inte enkelt kan kringgås eller stängas av. Dessutom måste alla kvarvarande risker som inte kan elimineras vid konstruktionen vara tydligt synliga för användare och operatörer genom märkning och i den tekniska dokumentationen, i synnerhet en bruksanvisning. EESK rekommenderar att kommissionen i förslaget till förordning inkluderar en rekommendation om behovet av samråd med arbetstagarrepresentanter och skyddsombud på arbetsplatsen. Dessutom bör fysiska eller juridiska personers ansvar i händelse av en olycka fastställas entydigt, särskilt när det gäller användningen av artificiell intelligens.

3.9EESK hänvisar till innehållet i sitt yttrande ”Samordnad om artificiell intelligens” 4 från 2019. Där konstaterades redan att för att minska de risker som människor kan utsättas för när de använder maskiner måste arbetstagarna utbildas individuellt i användningen av AI och robotar så att de kan arbeta säkert med dem och stoppa dem i en nödsituation (”nödbromsprincipen”). Detta gäller framför allt vid särskilt nära interaktion mellan människa och maskin. Internationella standardiseringsorganisationen (ISO) har för detta antagit en standard för robotar, som riktar sig till tillverkare, distributörer och användare. Denna standard innehåller riktlinjer för hur arbetsstationer ska vara utformade och organiserade i syfte att minska riskerna på arbetsplatsen.

3.10EESK anser att digitala bruksanvisningar bör prioriteras. På kundens begäran kan tillverkaren tillhandahålla bruksanvisningen i pappersform. Erfarenheterna i branschen visar dock att kunderna i många fall redan efterfrågar en digital bruksanvisning.

3.11Den vardagliga användningen av maskiner visar att mångfalden av användningsområden och de därmed förknippade riskerna knappast gör det möjligt att tillämpa generella och, som det kan tyckas, enklare regler, såsom att helt enkelt ”förbjuda” förekomsten av vassa metallkanter, då dessa ibland är en del av en maskins funktion. För många typer av maskiner, såsom pressar eller laserskärningssystem, är farorna för maskinoperatörerna oupplösligt förbundna med maskinens önskade funktion. Det är tillverkarnas ansvar att så långt som möjligt minimera dessa skaderisker genom att vidta lämpliga skyddsåtgärder.

3.12EESK anser det vara riktigt att förslaget till förordning nu framför allt omfattar även sådana maskiner som är mer avancerade och därmed mindre beroende av människor för sin drift. Dessa teknikformers andel på EU:s sammantagna marknad för maskiner väntas öka kraftigt under de kommande åren. Det behövs i synnerhet enhetliga standarder för maskiner som har förmågan att lära sig på egen hand, gradvis bli mer självständiga och därmed även utföra nya operationer och driftsteg. Det säger sig nämligen nästan självt att digital teknik såsom artificiell intelligens, sakernas internet och robotteknik kommer att medföra nya utmaningar i fråga om produktsäkerhet. Särskilt användningen av artificiell intelligens kräver en individuellt definierad säkerhetsram inom vilken driften av sådana system kan ske.

3.13EESK betonar att förutom skyddet av maskinoperatörernas (fysiska och psykiska) hälsa måste miljöaspekterna och klimatpåverkan också ha en betydande inverkan på bedömningen av huruvida en maskin är säker. Tillverkningen och driften av en maskin och frågan om hållbarhet måste beaktas tillsammans och bedömas med avseende på inverkan på människor och miljö. En maskin som varaktigt skadar klimatet kan knappast anses vara säker. I förslaget tas frågan om miljöpåverkan upp. Detta gäller särskilt vad som händer när maskinprodukter i efterhand ändras fysiskt eller digitalt, möjligen utan att detta har förutsetts av tillverkaren. Detta skulle kunna innebära att grundläggande hälso- och säkerhetskrav inte längre uppfylls och att de bedömningar av överensstämmelse som gjorts inte längre är giltiga. När man tittar på hur tillverkningen och driften av en maskin generellt påverkar miljö- och klimatskyddet behövs en samstämmig koppling till annan EU-lagstiftning (t.ex. om produkters hållbarhet).

3.14Vad gäller högriskmaskiner som måste provas ska enligt kommissionens förslag möjligheten för tillverkaren att genomföra förfarandet för bedömning av överensstämmelse helt och hållet i egen regi avskaffas i framtiden, även när harmoniserade standarder tillämpas. Många av maskinerna i fråga tillverkas dock i små serier eller t.o.m. som enskilda produkter. I dessa fall är det i praktiken inte lämpligt att anlita ett externt provningsorgan. EESK rekommenderar därför att de nuvarande reglerna bibehålls i motiverade enskilda fall, t.ex. även när andelen artificiell intelligens endast avser statisk programvara som inte kan vidareutvecklas på egen hand eller fatta beslut. Dessutom kan man fråga sig om inte ett obligatoriskt anlitande av ett anmälande organ för att utföra en bedömning av överensstämmelse medför betydande kostnader som kan utgöra en tung börda, inte minst för små och medelstora företag. Detta är särskilt fallet när endast en liten del av maskinen är utrustad med artificiell intelligens, men den därför måste provas fullt ut och anmälas som en högriskmaskin. I synnerhet när det gäller enskilda produkter, där ingen lämplig provningsstandard kan tillämpas, kan man fråga sig om det är ändamålsenligt med ett externt anmälande organ.

3.15Kommittén är positiv till att kommissionen kan utarbeta egna tekniska specifikationer i de fall det saknas lämpliga harmoniserade standarder. I detta syfte måste alla berörda aktörer göras delaktiga på förhand.

3.16EESK rekommenderar att man inom ramen för enhetliga provnings- och anmälningsförfaranden inför ett europeiskt intyg för företag för att bevisa AI-systems tillförlitlighet 5 .

3.17Enligt förslaget får maskinprodukter endast tillhandahållas på marknaden eller tas i bruk då de är korrekt installerade, underhållna och används för avsett ändamål. Dessutom ska de grundläggande hälso- och säkerhetskraven i bilaga III vara uppfyllda (artikel 7). Delvis fullbordade maskiner behöver dock inte tas i bruk och bör därför undantas från bestämmelserna om ibruktagande. En separat bestämmelse skulle exempelvis kunna införas om att delvis fullbordade maskiner får tillhandahållas på marknaden endast om de uppfyller de grundläggande hälso- och säkerhetskraven i bilaga III, för vilka tillverkaren i sin försäkran om inbyggnad har förklarat överensstämmelse.

3.18För att maskinförordningen ska kunna genomföras på ett så enhetligt sätt som möjligt anser EESK att det finns ett behov av kontinuerlig övervakning för kommissionen och alla berörda parter. Detta kräver samordnade avstämningsprocesser mellan GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering och GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik. Dessutom skulle man rent konkret till exempel kunna inrätta ett av kommissionen finansierat organ för kontinuerlig samordning, bestående av grupperna för administrativt samarbete (Adco) inom maskinsektorn samt yrkesinspektörskommittén (Slic) för säkerhet och hälsa på arbetsplatsen.

Bryssel den 22 september 2021

Christa SCHWENG

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

_____________

(1)       Informationsrapport ”Översyn av maskindirektivet” .

(2)    Se även EUT C 240, 16.7.2019, s. 51 .

(3)      Källa: https://ec.europa.eu/growth/sectors/mechanical-engineering/machinery_sv .

(4)     EUT C 240, 16.7.2019, s. 51 .

(5)    Se även EUT C 240, 16.7.2019, s. 51 .