1.

Genom antagandet av direktiv 2000/60/EG ( 2 ) (nedan kallat ramdirektivet för vatten) vidtog Europeiska unionen år 2000 en radikalt innovativ åtgärd. För första gången fastställs i en unionsrättslig rättsakt en ram för gemensam förvaltning och gemensamt skydd för vatten som inte bygger på nationella gränser eller nationell politik, utan utgår från vattnets formationer, det vill säga från avrinningsområden, för en hållbar utveckling. Ramdirektivet var dessutom en nyskapande åtgärd genom att ekonomiska överväganden integrerades i vattenpolitiken, vilket inte enbart kommer till uttryck genom tillämpningen av principen att förorenaren betalar, utan även genom skyldigheten att göra en ekonomisk bedömning av vissa vattenkostnader eller viss vattenanvändning ( 3 ) samt genom användningen av styrmedel såsom prispolitiken för vatten.

2.

Kommissionen har genom sin talan yrkat att domstolen ska fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt ramdirektivet, och särskilt enligt direktivets artikel 2.38 ( 4 ), och artikel 9 ( 5 ) genom att undanta vissa tjänster (till exempel uppdämning för vattenkraftproduktion, sjöfart och skydd mot översvämningar, vattenuttag för bevattning och för användning i industri, samt för egenkonsumtion) från tillämpningen av begreppet vattentjänster. ( 6 ) Kommissionen har medgett att förevarande talan ”huvudsakligen avser tolkningen av begreppet vattentjänster som avses i artikel 2.38 i ramdirektivet”. Enligt kommissionen har tolkningen av nämnda begrepp ”väsentliga följder för frågan avseende tillämpningsområdet för artikel 9 i ramdirektivet för vatten”. ( 7 )

3.

Det ska inledningsvis noteras att förevarande mål är av betydelse i flera avseenden. Först och främst är det första gången som domstolen har blivit ombedd att redogöra för räckvidden av principen om prissättning för vattentjänster inom ramen för ramdirektivet för vatten. Detta utgör emellertid en stor utmaning vad avser genomförandet av ramdirektivet för vatten i dess helhet. Såsom kommissionen bekräftat under förhandlingen utgör förevarande mål dessutom ett pilotmål på så sätt att kommissionen beroende på domstolens tolkning i förevarande fall kommer att kunna väcka talan i ett stort antal mål. ( 8 )

4.

Förbundsrepubliken Tyskland, som i detta hänseende får stöd av flera medlemsstater, har gjort gällande att det genom ramdirektivet för vatten har upprättas en övergripande ordning för förvaltning av vatten inom ramen för vilken de miljömål som eftersträvas framför allt ska uppnås genom de åtgärdsprogram och förvaltningsplaner som avses i ramdirektivet för vatten. Skyldigheten att täcka kostnaderna för vattentjänster är inte ett centralt eller avgörande styrmedel för att lösa de problem som uppkommer i Europa avseende vattenresurser, utan snarare en särskild åtgärd som ska tillämpas i fråga om vattenförsörjning och insamling och rening av avloppsvatten.

5.

Det stämmer visserligen att kommissionens talan uppvisar allvarliga brister i förfaranderättsligt hänseende, men jag kommer i förevarande förslag till avgörande förespråka tolkningen att unionslagstiftaren i ramdirektivet för vatten föreskrivit prissättning för två huvudtyper av verksamheter. Det är dels fråga om vattenförsörjning, såsom den definieras i artikel 2.38 a i ramdirektivet för vatten, vars ordalydelse återspeglar avsikten att fastställa alla individuella etapper som ska inbegripas i det pris som slutanvändaren betalat, dels om insamling och rening av avloppsvatten i den mening som avses i artikel 2.38 b i ramdirektivet för vatten. Vattentjänster ska nämligen tillhandahållas av en tjänsteleverantör till en konsument eller till en annan användare, såväl privata som offentliga, som företräder en industri- eller jordbrukssektor. Denna tolkning som enligt min mening förefaller vara den enda rimliga stöds såväl av lydelsen som av systematiken i ramdirektivet för vatten, dess bakgrund, dess rättsliga grund samt huvudsyfte, nämligen att skydda vatten i egenskap av ett gemensamt arv.

6.

Kommissionen tog i augusti 2006 emot ett klagomål om att Förbundsrepubliken Tyskland hade tolkat begreppet vattentjänster i artikel 2.38 i ramdirektivet för vatten på så sätt att de aktuella tjänsterna enbart avsåg vattenförsörjning och insamling, rening och eliminering av avloppsvatten, så att tillämpningsområdet för artikel 9 i ramdirektivet för vatten begränsades.

7.

Den 7 november 2007 skickade kommissionen en formell underrättelse till Förbundsrepubliken Tyskland, i vilken den anförde att den tyska lagstiftningen inte överensstämmer med ett flertal bestämmelser i ramdirektivet för vatten och att medlemsstaten inte tillämpat begreppet vattentjänster på ett korrekt sätt.

8.

Förbundsrepubliken Tyskland besvarade den formella underrättelsen genom skrivelser av den 6 mars 2008 och av den 24 september 2009.

9.

Den 30 september 2010 skickade kommissionen en kompletterande formell underrättelse till Förbundsrepubliken Tyskland, vilken besvarades genom skrivelse av den 18 november 2010. Den 27 juli 2011 översände medlemsstaten till kommissionen lagstiftningen avseende skydd för ytvatten av den 20 juli 2011 genom vilken artikel 5 i ramdirektivet för vatten hade införlivats.

10.

Genom skrivelse av den 30 september 2011 avgav kommissionen ett motiverat yttrande till Förbundsrepubliken Tyskland. Förbundsrepubliken Tyskland besvarande det motiverade yttrandet den 31 januari 2012, det vill säga inom den föreskrivna fristen, som hade förlängts på dess begäran. I juli 2012 underrättade den kommissionen om införlivandet av artiklarna 2.38, 2.39 och 9 i ramdirektivet för vatten.

11.

Kommissionen ansåg att problemet med avvikande tolkningar av begreppet vattentjänster, och följaktligen en bristfällig efterlevnad av artikel 9 i ramdirektivet för vatten, kvarstod, trots att de aktuella bestämmelserna hade införlivats. Kommissionen väckte således förevarande talan den 11 november 2012.

12.

Genom beslut av domstolens ordförande av den 2, 5, 8, 11, och av den 15 april 2013, tilläts Republiken Österrike, Konungariket Sverige, Republiken Finland, Republiken Ungern, Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland, samt Konungariket Danmark att intervenera till stöd för Förbundsrepubliken Tysklands yrkanden.

13.

Förbundsrepubliken Tyskland, Ungern, Republiken Finland, Konungariket Sverige, och kommissionen yttrade sig vid den förhandling som hölls den 5 mars 2014.

14.

Kommissionen har genom sin talan huvudsakligen gjort gällande att Förbundsrepubliken Tyskland genom att tolka begreppet vattentjänster i artikel 2.38 i ramdirektivet för vatten restriktivt och enligt kommissionens uppfattning således felaktigt inte har uppfyllt kraven i artikel 9 i ramdirektivet för vatten. Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att talan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom kommissionen genom förevarande talan vill att domstolen ska klargöra rent hypotetiska rättsfrågor, talan inte är tillräckligt precis och inte överensstämmer med föremålet för det motiverade yttrandet. Den finska och den svenska regeringen har också dragit slutsatsen att talan inte kan tas upp till sakprövning.

15.

I förfaranderättsligt hänseende ligger det problem som förevarande talan ger upphov till således först och främst i att klart fastställa föremålet för och arten av det fördragsbrott som gjorts gällande, eftersom kommissionens talan är fullständigt inkonsekvent i detta avseende. Denna bedömning utgör en förutsättning för att talan ska kunna prövas av domstolen. Om det skulle medges att det är möjligt att väcka en talan som enbart avser en felaktig tolkning av ett direktiv, utan att kommissionen skulle ha skyldighet att ange vari de brister som gjorts gällande består, så skulle detta innebära att man tillät kommissionen att väcka talan om fördragsbrott ”avseende tolkningen” i syfte att få en tolkning av unionsrätten bekräftad av domstolen. Detta är emellertid inte förenligt med systematiken i och syftet med förfarandet enligt artikel 258 FEUF som har till syfte att få fastställt att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter. Om ett sådant fördragsbrott fastställs föreligga är den aktuella medlemsstaten, enligt artikel 260.1 FEUF, skyldig att vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom. ( 9 )

16.

Det ska i detta avseende noteras att kommissionen i punkt 1 i ansökan ( 10 ) har anfört att dess talan ”huvudsakligen avser tolkningen av begreppet vattentjänster i artikel 2.38 i ramdirektivet för vatten”. Kommissionen har emellertid medgett att bestämmelserna i artiklarna 2.38 och 9 i ramdirektivet för vatten införlivats under det administrativa förfarandet genom en proposition av den 18 juli 2012 i vilken det föreskrivs att nämnda bestämmelser ska införlivas ordagrant. Kommissionen anser emellertid att ”svarandens [tolkning] inte överensstämmer med det exakta innehållet i bestämmelsen”. ( 11 ) Enligt kommissionen kvarstår följaktligen problemet med en avvikande tolkning av begreppet vattentjänster och följaktligen en ”bristfällig efterlevnad av artikel 9 i ramdirektivet för vatten”. Kommissionen har av ovan anförda skäl beslutat att ”begränsa sin talan till att omfatta felaktigt införlivande av artiklarna 2.38 och 9 i ramdirektivet för vatten”. ( 12 )

17.

Kommissionen har i repliken anfört att dess talan kan tas upp till sakprövning och gjort gällande att ”svarandens tolkning av artikel 2.38 i ramdirektivet för vatten utgjorde kärnan i överträdelsen.” Kommissionen har anfört att den icke enhetliga och felaktiga tillämpningen av artikel 9 i ramdirektivet för vatten i Tyskland strider mot skälen 14 och 18 i ramdirektivet för vatten. ( 13 ) Kommissionen har i yrkandena i ansökan begärt att domstolen ska fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt ramdirektivet för vatten genom att ”undanta vissa tjänster … från tillämpningen av begreppet vattentjänster.” ( 14 )

18.

Det är följaktligen oklart om kommissionen har anklagat Förbundsrepubliken Tyskland för

19.

Det har inte bestritts att en ansökan genom vilken en talan anhängiggjorts ska innehålla uppgifter om tvisteföremålet och en kortfattad framställning av grunderna för talan. Dessa uppgifter ska vara tillräckligt klara och precisa för att svaranden ska kunna förbereda sitt försvar och för att domstolen ska kunna utöva sin kontroll. Av detta följer att de väsentliga faktiska och rättsliga omständigheter på vilka talan grundas på ett konsekvent och begripligt sätt ska framgå av innehållet i själva ansökan och att yrkandena i ansökan ska vara tydligt utformade för att undvika att domstolen dömer utöver vad som har yrkats (ultra petita) och för att förhindra att en anmärkning inte blir prövad. ( 15 )

20.

Vad för det första gäller frågan huruvida kommissionen avser ett felaktigt införlivande av ramdirektivet för vatten eller en felaktig tillämpning av detta direktiv har kommissionen vinnlagt sig om att ange och analysera en mängd exempel på tjänster som den betraktar som vattentjänster, dock utan att anknyta till tillämpningen av ramdirektivet för vatten på svarandemedlemsstatens territorium. Det är inte förrän i de slutliga punkterna i ansökan som fördragsbrottet preciseras genom en anmärkning om att det i lagstiftningen i vissa förbundsstater ( 16 ) inte föreskrivs någon avgift för uttag, medan en sådan avgift nyligen införts i andra förbundsstater. ( 17 ) Kommissionen har även riktat kritik mot de undantag som gjorts på området för uttag av vatten och hänvisat till de problem som uppstår i samband med uttag av vatten för gruvdrift under jord eller ovan jord som kan ifrågasättas med hänsyn till ramdirektivet för vatten. ( 18 ) Repliken bringar inte större klarhet.

21.

Talans struktur kan ge intrycket att kommissionen framför allt avser fel och brister vad avser tillämpningen av nationella bestämmelser som antagits för att införliva bestämmelserna i artikel 9 i ramdirektivet för vatten jämförd med direktivets artikel 2.38. Eftersom ovannämnda exempel på en sådan bristfällig och felaktig tillämpning avser den lagstiftning som antagits av ett visst antal förbundsstater stöder detta uppfattningen om fördragsbrott till följd av ett felaktigt införlivande. Kommissionen har dessutom enbart angett de berörda förbundsstaterna genom att skicka länkar för att, i vart fall delvis, ge tillgång till de omtvistade handlingarna, utan att deras innehåll preciserats. ( 19 )

22.

Enligt rättspraxis ska av kommissionens ansökan tydligt framgå om talan avser det sätt på vilket direktivet har införlivats i den nationella rättsordningen, eller om det snarare rör sig om kritik mot det konkreta resultatet av tillämpningen av lagstiftningen om införlivande. Såsom domstolen fastslagit är det enbart i det förstnämnda fallet som det inte är nödvändigt att fastslå de verkliga effekterna av den nationella lagstiftning genom vilken direktivet införlivats för att bevisa att direktivet har införlivats på ett otillräckligt eller olämpligt sätt. Det räcker nämligen att jämföra bestämmelserna för att fastställa att införlivandet är otillräckligt eller bristfälligt. ( 20 )

23.

Det stämmer att införlivandet i vissa fall inte enbart innebär att medlemsstaterna måste anta en övergripande rättslig ram, utan de måste också vidta konkreta och specifika åtgärder som möjliggör att uppnå det mål som föreskrivs. Detta är till exempel fallet vad gäller direktiv 92/43/EEG ( 21 ), kallat livsmiljödirektivet, inom ramen för vilket införandet av ett strikt skyddssystem kräver att sammanhängande och samordnade åtgärder av förebyggande karaktär vidtas som gör det möjligt att hindra skada på eller förstörelse av häcknings- eller rastplatser för djurarter. ( 22 ) Kommissionen är i det fallet emellertid skyldig att förebringa bevisning för att fördragsbrott föreligger genom att ange konkreta exempel som styrker avsaknaden av ett effektivt skyddssystem. ( 23 ) Av ovan anförda skäl är detta emellertid inte fallet vad gäller förevarande ansökan.

24.

Om förevarande talan emellertid antas avse ett felaktigt införlivande, så har domstolen inte någon möjlighet att bedöma de rättsakter som upprättats av förbundsstaterna, till vilka kommissionen hänvisade den 30 januari 2012, det vill säga den tidpunkt vid vilken fristen i det motiverande yttrandet löpte ut. ( 24 ) Det är nämligen utrett att det motiverade yttrandet och talan måste innehålla en konsekvent och precis framställning av anmärkningarna, så att domstolen exakt kan förstå räckvidden av det påstådda åsidosättandet av unionsrätten, vilket är nödvändigt för att domstolen ska kunna kontrollera huruvida det påstådda fördragsbrottet föreligger. ( 25 )

25.

Kommissionen har för att åskådliggöra gällande rätt i förbundsstaterna Bayern, Hessen och Thüringen i sin ansökan på ett oprecist sätt hänvisat till det utkast till förslag till lag som regeringen i Rheinland-Pfalz lagt fram samt en artikel i doktrinen. ( 26 ) Rheinland-Pfalz lag om avgifter för uttag som det hänvisas till i en fotnot i ansökan ( 27 ) antogs den 3 juli 2012. Kommissionen borde således ha kunnat ange i vilken mån ett eventuellt förslag till nämnda lag varit föremål för det administrativa förfarandet. I det motiverade yttrandet anges emellertid enbart lagen i förbundsstaten Nordrhein-Westphalen ( 28 ) samt lagen i förbundsstaten Brandenburg. ( 29 )

26.

Det kan med hänsyn till ordalydelsen i ansökan noteras att kommissionen inte har yrkat att domstolen ska fastställa att det föreligger ett eller flera punktuella fördragsbrott som den förefaller ha anklagat vissa förbundsstater för, trots att den kunnat göra gällande sådana individuella fördragsbrott i ett specifikt fall, ( 30 ) eftersom deminimis-bestämmelsen inte är tillämplig inom ramen för artikel 258 FEUF. ( 31 ) Kommissionen har i stället för att göra gällande konkreta överträdelser som antingen följer av den federala lagstiftningen eller förbundsstaternas lagstiftning i sina yrkanden enbart allmänt angett att vissa vattentjänster i den mening som avses i ramdirektivet för vatten är utdantagna.

27.

När det för det tredje gäller antagandet att det föreligger ett strukturellt fördragsbrott, är det utrett att en förvaltningspraxis kan utgöra föremål för en fördragsbrottstalan om den är tillräckligt utbredd och allmängiltig. ( 32 ) Detta kräver att kommissionen fastställer fördragsbrottets horisontella karaktär. Domstolen har medgett att en talan som väckts av kommissionen som klart grundar sig på ett strukturerat och allmängiltigt åsidosättande av miljölagstiftningen av en medlemsstat kan tas upp till sakprövning. ( 33 ) Kommissionen får enligt fast rättspraxis i detta syfte använda ett ”övergripande angreppssätt” ( 34 ) i sin talan.

28.

För att ett fördragsbrott ska anses vara visat när en talan syftar till att en nationell bestämmelse inte ska få tillämpas, krävs nämligen att domstolen förses med bevisuppgifter av särskilt slag i förhållande till dem som normalt är i fråga inom ramen för en fördragsbrottstalan som endast avser innehållet i en nationell bestämmelse. När föremålet för fördragsbrottstalan avser tillämpningen av en nationell bestämmelse, kan ett fördragsbrott endast bevisas med stöd av en tillräckligt dokumenterad och utförlig beskrivning av den praxis som läggs den berörda medlemsstaten till last och som den berörda medlemsstaten kan ställas till svars för. ( 35 ) Ansökan uppfyller emellertid inte dessa krav i förevarande fall.

29.

Det kan uteslutas att kommissionen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rättspraxis vad avser tvistens omfattning. ( 36 ) Eftersom föremålet för förevarande fördragsbrott är oklart kan en utvidgning inte ens komma i fråga.

30.

Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden anser jag att förevarande talan uppenbarligen inte uppfyller kraven enligt rättspraxis på att talan ska vara exakt och konsekvent och att det därför inte är möjligt att fastställa dess föremål. Jag föreslår följaktligen att domstolen i första hand ska fastställa att talan inte kan tas upp till sakprövning. Prövningen i sak av talan ska således framställas i andra hand.

31.

Kommissionen har gjort gällande att artikel 2.38 i ramdirektivet för vatten ska tolkas så att varje vattentjänst som avses i denna bestämmelse ska omfattas av principen om täckning av kostnaderna och incitament för en effektiv användning av vattenresurser, vilket krävs enligt artikel 9 i ramdirektivet för vatten. Kommissionen har anfört att vissa vattentjänster, i strid med artikel 9 i ramdirektivet för vatten, inte leder till kostnadstäckning vid tillämpningen av ramdirektivet för vatten i Tyskland, trots att de är av betydelse för vattenförekomsten. Kommissionens uttalande hänför sig till Europeiska miljöbyråns rapport ( 37 ) av vilken det framgår att den omtvistade tolkningen skulle leda till att enbart 21 procent av vattenuttaget i Europa ska betraktas som en vattentjänst, vilket innebär att artikel 9 i ramdirektivet för vatten inte skulle vara tillämplig på cirka 80 procent av det sammanlagda vattenuttaget i Europa, vilket allvarligt skulle påverka den ändamålsenliga verkan av ramdirektivet för vatten. Kommissionen har visserligen påpekat att medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning att avgöra huruvida vissa vattentjänster ska undantas från principen om kostnadstäckning enligt artikel 9 i ramdirektivet för vatten, men anser att undantaget för vattentjänster omfattar många olika verksamheter och att svaranden i sin praxis har överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning.

32.

Kommissionen har förslagit att begreppet tjänster ska klargöras med hänvisning till direktiv 2004/35/EG ( 38 ) och gjort gällande att tjänster i miljölagstiftningen varken kräver ett deltagande av människor i egenskap av tjänstetillhandahållare eller tjänstemottagare eller att det föreligger ett avtalsförhållande, såsom är fallet vad gäller ”ekosystemtjänster”. ( 39 ) Vattenuttag för självförsörjning ska således också betraktas som en vattentjänst.

33.

Förbundsrepubliken Tyskland har i sitt svaromål gjort gällande att prissättning för vattenanvändning inte är den enda åtgärd enligt ramdirektivet för vatten som ska ge vattenförbrukare incitament till en mer sparsam och försiktig förvaltning av vatten. Kommissionen har inte beaktat olika förvaltningsinstrument som lagstiftaren föreskrivit såväl av subsidiaritetsskäl som av effektivitetsskäl.

34.

Medlemsstaten har dessutom åberopat stukturen hos definitionen av vattentjänster som avses i artikel 2.38 a i ramdirektivet för vatten. I denna bestämmelse anges verksamheter som är sammanbundna genom konjunktionen ”och” vilket innebär att samtliga etapper i vattenförsörjningen har beaktats i kostnadsberäkningen. Begreppet vattentjänster omfattar således vattenförsörjning i dess helhet och inte enbart ett bestämt antal verksamheter, såvida detta inte leder till en rättstridig utvidgning av definitionen.

35.

Förbundsrepubliken Tyskland har dessutom föreslagit att begreppet tjänster i den mening som avses i artikel 2.38 i ramdirektivet för vatten ska definieras med hänvisning till artikel 57 FEUF och att det krävs att det föreligger ett ömsesidigt förhållande, vilket inte är fallet till exempel när vatten används för sjöfart eller vid skyddsåtgärder mot översvämningar, men vid vattenförsörjning och rening av avloppsvatten. Svarandemedlemsstaten har gjort gällande att direktiv 2004/35 och hänvisningen till begreppet ekosystemtjänster saknar relevans.

36.

Den danska, ungerska, österrikiska, finska och svenska regeringen samt Förenade kungarikets regering har, i sina interventionsinlagor, i sak gjort gällande den tolkning av artikel 2.38 i ramdirektivet för vatten som förespråkas av Förbundsrepubliken Tyskland.

37.

Den danska regeringen har dessutom anfört att finansiella styrmedel, till skillnad från distribution av vatten och rening av avloppsvatten, inte har samma reglerande effekt på följderna av sådana verksamheter, såsom utvecklingen av vattenvägar för sjöfart och skydd mot översvämningar. Den ungerska regeringen har i sin tur påpekat att kommissionens tolkning suddar ut skiljelinjen mellan begreppen vattenanvändning och vattentjänster. Den ungerska regeringen har påpekat att kommissionens ståndpunkt att principen om kostnadstäckning omfattade samtliga verksamheter avseende vatten uttryckligen avfärdades under de förarbeten som ledde till att ramdirektivet för vatten antogs. Den österrikiska regeringen har i sin tur anfört att åtgärdsprogrammen och förvaltningsplanerna utgör nyckelinstrumenten för att uppnå de mål som eftersträvas med ramdirektivet för vatten. Målsättningen att genom prispolitiken för vatten ge incitament till en sparsam användning av vatten är enbart av betydelse för vattenförsörjning till konsumenter och inte till exempel för vattenkraft, eftersom detta skulle leda till att kostnaden för förnybar elektricitet som härrör från denna ökar.

38.

Den finska regeringen har motsatt sig den extensiva tolkning av begreppet vattentjänster som företräds av kommissionen. En sådan tolkning skulle rubba balansen mellan de styrmedel som föreskrivs i ramdirektivet för vatten som avser förvaltning av vattenresurser, med hänsyn till att direktivet enbart utgör ett ”ramverk” varigenom den nationella lagstiftaren tillerkänns ett stort utrymme för skönsmässig bedömning att avgöra vilka åtgärder som ska genomföras. ( 40 ) Det är enligt den svenska regeringen tydligt att de olika medlemsstaternas specifika naturliga och geografiska förhållanden inte beaktats vid den definition som kommissionen föreslagit. Förenade kungariket har också bestritt kommissionens ståndpunkt.

39.

Unionslagstiftaren har på vattenpolitikens område först under 70-talet intresserat sig för vattenanvändning (dricksvatten, badvatten, fiskodlingar, skaldjursodlingar), och därefter för minskning av föroreningar (avloppsvatten, nitrater från jordbruket). ( 41 ) EU:s lagstiftning innehöll således flera sektoriella direktiv avseende vatten. Denna fragmenterade hantering har betraktats som förlegad, inkonsekvent och svår att anpassa till framsteg inom vetenskapen.

40.

I ramdirektivet för vatten som betecknats som en kopernikansk revolution på vattenpolitikens område, ( 42 ) fastställdes gemensamma ramar för att samordna och delvis ersätta en mängd olika unionslagstiftningar och nationella lagstiftningar. ( 43 )

41.

Ramdirektivet för vatten utgör en avgörande etapp i utvecklingen av vattenpolitiken, eftersom vattenkvalitetsförvaltningen regleras i detta direktiv, medan frågor avseende kvantitativ förvaltning enbart kompletteringsvis berörs i detta direktiv. ( 44 ) För övrigt återspeglar detta den rättsliga grunden för ramdirektivet för vatten som antogs på grundval av artikel 175 EG (nu artikel 192 i FEUF) avseende det tidigare medbeslutandeförfarandet. Det kan däremot i detta avseende noteras att det av artikel 175.2 EG framgår att beslut avseende kvantitativ förvaltning av vattenresurser eller sådana beslut som direkt eller indirekt berör tillgången till dessa resurser kräver enhällighet vid lagstiftningsförfarandet.

42.

Ramdirektivet för vatten syftar till att bevara och förbättra miljön i unionen. Vattenkvaliteten har emellertid ett direkt samband med detta mål, medan kvantitativ förvaltning enbart utgör en kompletterande åtgärd som bidrar till god vattenkvalitet. Av det skälet innehåller ramdirektivet för vatten även åtgärder med avseende på kvantiteten som främjar målet att säkerställa en god kvalitet. ( 45 )

43.

Det ska i detta sammanhang påpekas att utmaningen med förevarande talan är att vattenpolitiken som är en viktig faktor för den mänskliga verksamheten och som dessutom avser en gemensam egendom har reglerats på flera nivåer i unionsrätten, vilket kräver ett angreppssätt som kan förena olika nivåer. Sambandet mellan ramdirektivet för vatten och ett antal kompletterande direktiv, såsom direktivet om grundvatten, ( 46 ) direktivet om rening av avloppsvatten, ( 47 ) om nitrater, ( 48 ) direktivet om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område, ( 49 ) direktivet om översvämningar ( 50 ) och direktivet om tekniska specifikationer och standardmetoder för kemisk analys och övervakning av vattenstatus ( 51 ) bör understrykas.

44.

Vidare bör det sektorövergripande perspektivet beaktas inom ramen för en hållbar användning av vattenresurser med hänsyn tagen till bland annat jordbrukspolitiska instrument, instrument inom regionalpolitiken, rättsakter som antas på området för förnybar energi eller transport på inre vattenvägar, samt bestämmelser om växttäcke, utan att den nödvändiga anpassningen till klimatförändringar försummas. ( 52 )

45.

Medan yt- och grundvattenresurser är förnybara naturresurser, ( 53 ) gör den ojämna vattenfördelningen i unionen det mycket svårt att anta och tillämpa ett komplext ramverk för skydd av vatten. ( 54 ) Sötvattenresurserna per invånare är 20 gånger större i de nordeuropeiska länderna än i de sydeuropeiska länderna. ( 55 ) Förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten utgör följaktligen de viktigaste hjälpmedlen för genomförande av ramdirektivet för vatten. ( 56 ) I skäl 13 i ramdirektivet för vatten anges i detta avseende att ”[o]lika omständigheter och behov inom gemenskapen kräver särskilda lösningar. Dessa olikheter bör beaktas vid planering och genomförande av åtgärder som syftar till att säkerställa skydd för och en hållbar användning av vatten inom avrinningsområdets ram. Beslut bör fattas så nära de platser där vattnet påverkas eller används som möjligt. Åtgärder som ligger inom medlemsstaternas ansvarsområde bör prioriteras genom utarbetande av åtgärdsprogram som är anpassade till regionala och lokala förhållanden” (min kursivering).

46.

Det ska slutligen påpekas att den komplexitet som präglar ramdirektivet för vatten har föranlett kommissionen att anta en mängd förklarande dokument och rapporter avseende genomförandet av ramdirektivet för vatten ( 57 ) och precisera strategin för att skydda Europas vattentillgångar. ( 58 )

47.

Det är mot bakgrund av dessa allmänna synpunkter som de omtvistade bestämmelserna ska bedömas.

48.

Såsom kommissionen har anfört utgör tolkningen av artikel 2.38 i ramdirektivet för vatten ”kärnan för förevarande mål”. Vid fastställandet av en gemenskapsrättslig bestämmelses innebörd är det emellertid nödvändigt att ta hänsyn till såväl dess lydelse som till dess sammanhang och ändamål. ( 59 ) Förarbetena till en unionsrättslig bestämmelse kan även vara relevanta för tolkningen av densamma. ( 60 )

49.

Jag vill inledningsvis påpeka att principen om prissättning vad avser de kostnader som uppkommer i samband med vattentjänster som följer av artikel 9 i ramdirektivet för vatten är ett innovativt verktyg som syftar till att säkerställa en bättre efterlevnad av bestämmelsen om att förorenaren betalar inom sektorn för vattenanvändning. ( 61 ) Ramdirektivet för vatten är således ett av initiativen som syftar till att lägga större vikt vid ekonomiska styrmedel inom miljöpolitiken.

50.

I artikel 9 i ramdirektivet för vatten föreskrivs följaktligen att medlemsstaterna ska beakta principen om kostnadstäckning för vattentjänster. Medlemsstaterna ska närmare bestämt se till att prispolitiken för vatten ger vattenförbrukarna tillräckliga incitament till effektiv användning av vattenresurserna och att den därigenom bidrar till miljömålen i ramdirektivet för vatten. De olika vattenanvändningsverksamheterna, som i ramdirektivet för vatten uppdelas på industri, hushåll och jordbruk bidrar adekvat till kostnadstäckningen för vattentjänster, med utgångspunkt i den ekonomiska analys som utförts enligt bilaga III i ramdirektivet för vatten och med beaktande av principen om att förorenaren betalar.

51.

I artikel 2.38 i ramdirektivet för vatten definieras vattentjänster som alla tjänster som ”tillhandahåller” a) uttag, uppdämning, lagring, rening och distribution av ytvatten eller grundvatten, b) insamling och rening av avloppsvatten som senare släpps ut till ytvatten.”

52.

Det är således legitimt att anse att unionslagstiftaren definierat vattentjänster med avseende på två huvudsakliga verksamheter som är oundgängliga för vattenanvändningen, nämligen vattenförsörjningen uppströms och rening av avloppsvatten nedströms.

53.

Ovannämnda definition innebär med nödvändighet att det finns en tjänsteleverantör. Av nämnda definition följer dessutom att aktuella verksamheter enbart betraktas som vattentjänster om de ingriper i vattenförsörjning eller rening av avloppsvatten. De verksamheter som anges i punkt 38 a i artikel 2 i ramdirektivet för vatten har enbart preciserats för att kunna beaktas i prissättningsförfarandet. Såsom företrädaren för den finska regeringen påpekat under förhandlingen var det enligt lagstiftaren nödvändigt att se till att samtliga parter som deltar i distributionen av vatten beaktas vid beräkningen av de kostnader som avses i artikel 9 i ramdirektivet för vatten. Om punkt 38 i ramdirektivet för vatten enbart hade innehållit begreppet försörjning så hade bestämmelsen kunna tolkas på så sätt att den enbart avsåg det sista ledet, nämligen distribution av vatten till en slutanvändare.

54.

Jag delar därför Förbundsrepubliken Tysklands uppfattning att målsättningen med artikel 2.38 i ramdirektivet för vatten är att inbegripa vattenförsörjningen i alla dess aspekter och att fastställa priser för att täcka kostnaderna i enlighet med artikel 9 i ramdirektivet för vatten. ( 62 ) Enligt min mening ska nämnda princip tillämpas oberoende av försörjningskedjans sammansättning. Med andra ord ska den kostnad som betalats av konsumenten eller andra användare av dricksvatten innefatta samtliga tjänster oberoende av antalet inblandade tjänstetillhandahållare.

55.

Denna tolkning av artikel 2.38 i ramdirektivet för vatten bekräftas av den vanliga betydelsen av begreppen i denna bestämmelse, samt av dess förarbeten och systematiken i ramdirektivet för vatten och en teleologisk tolkning av bestämmelsen.

56.

Det är utrett att artikel 2 i ramdirektivet för vatten innehåller definitioner som ska användas vid tillämpningen av direktivet. Dess tolkning ska följaktligen huvudsakligen grundas på de gemensamma nämnarna för den vanliga betydelsen av begreppen i samtliga medlemsstater. Detta är särskilt viktigt, eftersom ramdirektivet för vatten är ett ramdirektiv.

57.

Det ska i detta avseende erinras om att domstolen redan har avvisat ett resonemang som kommissionen fört inom ramen för en fördragsbrottstalan i fråga om beskattning, i vilken kommissionen klandrade en medlemsstat för att ha underlåtit att göra en tolkning som innebär en rättelse av en bestämmelse i det relevanta direktivet, trots en ordagrann återgivning av dess innehåll i den nationella rättsordningen. Det förefaller emellertid som att kommissionen har intagit en liknande ståndpunkt i förevarande fall på grundval av den ovannämnda förordningen om skydd för ytvatten. Domstolen hänvisade i sin dom till rättssäkerhetsprincipen som kräver att en unionsbestämmelse möjliggör för dem som berörs därav att få kännedom om den exakta omfattningen av de skyldigheter som de åläggs genom bestämmelsen. ( 63 ) Domstolen erinrade vidare om att för det fall att lydelsen av bestämmelserna är klar och otvetydig, vilken ytterligare styrks av bestämmelsernas systematik, begreppet som förekommer i dessa bestämmelser inte kan tolkas så, att det utökar de därmed sammanhängande skyldigheterna för medlemsstaterna. ( 64 )

58.

Med hänsyn till den stora mängd diskussioner som föregick antagandet av ramdirektivet för vatten och direktivets nytänkande karaktär i syfte att skydda miljön som bygger på naturliga geografiska och hydrologiska formationer och inte utgår från politiska gränser, anser jag att det i vart fall inte är till stor nytta att söka efter klargöranden av begreppen i ramdirektivet för vatten i andra sekundärrättsliga rättsakter, såsom direktivet om tjänster och miljödirektivet, såsom kommissionen och Förbundsrepubliken Tyskland föreslagit. Dessutom innehåller ramdirektivet för vatten sådana uttryckliga hänvisningar i de fall där lagstiftaren ansett det vara nödvändigt, bland annat vad gäller definitionen av uttrycket dricksvatten i artikel 2.37 i ramdirektivet för vatten, i vilken det hänvisas till definitionen i direktiv 80/778/EEG. ( 65 )

59.

Enligt den vanliga betydelsen av begreppet tjänst ska det nämligen tolkas så, att det avser en verksamhet som tillhandahålls av tjänstetillhandahållare till olika typer av tjänstemottagare, oberoende av om de företräder hushåll, myndigheter eller en industri- eller jordbrukssektor. Det strider däremot mot den vanliga betydelsen av begreppet egenförsörjning att betrakta det som en tjänst. Det stämmer visserligen att det finns fall där det i en specifik bestämmelse föreskrivs att ett ombud rättsligt sett ska anses ha tillhandahållit en tjänst för eget bruk, men en sådan tolkning är inte förenlig med den vanliga betydelsen av begreppet och ska framgå klart av lydelsen i den berörda bestämmelsen. ( 66 )

60.

De olika språkversionerna av artikel 2.38 i ramdirektivet för vatten överensstämmer inte med varandra. I den franska språkversionen av direktivet återfinns begreppet tjänster som ”omfattar” den verksamhet som anges i punkterna a och b i nämnda punkt 38, vilket inte direkt hänvisar till en tjänst som tillhandahålls en mottagare.

61.

Det ska emellertid erinras om att det, på grund av nödvändigheten av en enhetlig tillämpning och tolkning av unionsrättsliga bestämmelser, är uteslutet att endast en språkversion av en bestämmelses ordalydelse tas i beaktande i fall där det råder osäkerhet. Det krävs tvärtom att den aktuella bestämmelsens ordalydelse tolkas och tillämpas mot bakgrund även av de övriga officiella språkversionerna. I händelse av skillnader mellan de olika språkversionerna av en gemenskaps-bestämmelse, ska bestämmelsen i fråga tolkas mot bakgrund av den allmänna systematiken i och syftet med de föreskrifter i vilka den ingår. ( 67 )

62.

I de flesta övriga språkversioner betonas emellertid den omständigheten att den verksamhet som anges i artikel 2.38 punkterna a och b i ramdirektivet för vatten erbjuds eller tillhandahålls en användare. ( 68 ) Detta talar för uppfattningen att lagstiftaren krävt att det klart föreligger ett ömsesidigt förhållande som innebär att en part vidtar en åtgärd mot den andra parten.

63.

Det är däremot enligt min mening onödigt att vid bedömningen beakta strukturen i den aktuella bestämmelsen, och särskilt de konjunktioner och kommatecken som använts. När en unionsbestämmelse kan tolkas på flera sätt, ska företräde nämligen ges för den tolkning som är ägnad att säkerställa bestämmelsens ändamålsenliga verkan. ( 69 ) Av följande skäl innebär den tolkning av artikel 2.38 i ramdirektivet för vatten som kommissionen föreslagit att skillnaden mellan begreppet vattentjänster och begreppet vattenanvändning suddas ut, och i slutändan att den balans mellan förhållandet mellan olika styrmedel som lagstiftaren önskat uppnå för att bibehålla den ändamålsenliga verkan med ramdirektivet för vatten rubbas.

64.

Frågan huruvida det ska röra sig om en tjänst mot vederlag är enligt min mening inte särskilt relevant i detta avseende, eftersom syftet med bestämmelserna om prissättning i ramdirektivet för vatten är att se till att fakturor utställs för varje vattentjänst och betalas av förbrukarna. ( 70 )

65.

Tvärtemot vad som hävdats av kommissionen är jag övertygad om att förarbetena till en rättsakt är en tillförlitlig källa som är särskilt rik på information som möjliggör att återskapa de diskussioner som föregick antagandet av rättsakten, och i viss mån fastställa lagstiftarens avsikt. Detta gäller enligt min mening än mer på ett känsligt område, såsom på vattenpolitikens område, som betraktas som ett arv som kräver ett särskilt skydd.

66.

Kommissionen betonade i lagstiftningsförslaget att syftet med ramdirektivet för vatten är att upprätta en ram inom gemenskapen för skydd av vatten enligt en gemensam strategi för att uppnå gemensamma mål på grundval av gemensamma principer och åtgärder. ( 71 )

67.

I ovannämnda förslag var kommissionen således angelägen om en fullständig kostnadstäckning, så att samtliga kostnader för samtliga vattentjänster skulle täckas fullt ut, varvid samtliga förbrukare i varje ekonomisk sektor beaktades. ( 72 )

68.

Europeiska unionens råd avfärdade ett sådant tillvägagångssätt i den gemensamma ståndpunkten och påpekade att det ankommer på medlemsstaterna att på grundval av en ekonomisk bedömning avgöra vilka åtgärder som ska vidtas för efterlevnaden av kostnadstäckningsprincipen. ( 73 )

69.

Ramdirektivet för vatten främjar således fastställande av priser för kostnader utan att principen om fullständig kostnadstäckning för den skull är obligatorisk, med undantag för vattentjänster som tolkas som tjänster som inbegriper vattenförsörjning och rening av avloppsvatten. Denna tolkning finner också stöd i förlikningskommitténs gemensamma utkast av vilken det framgår att priset för dessa två former av vattenanvändning var en huvudfråga i förhandlingarna. ( 74 )

70.

Såsom framgår av analysen av förarbetena är en av de viktigaste punkterna i den konflikt som föreligger mellan medlemsstaterna skillnaden mellan ett synsätt som fokuserar på kvaliteten på vatten och ett synsätt som fokuserar på kvantiteten. Det kan mot bakgrund av den slutgiltiga texten i ramdirektivet för vatten konstateras att problematiken med kvantitativ förvaltning i sig undantogs från direktivets tillämpningsområde, vilket för övrigt är förenligt med den rättsliga grund som har valts, ( 75 ) trots att vissa kvantitativa aspekter omfattas indirekt.

71.

Genom sin talan avser kommissionen att få fastställt att skyldigheten till prissättning för användning av vatten ska tolkas extensivt vilket kan utvidga tillämpningsområdet för ramdirektivet för vatten till att inbegripa regleringen av kvantitativ förvaltning av vatten eller i vart fall ”direkt eller indirekt [beröra] tillgången” till vattenresurser. Den ekonomiska analys som föreskrivs i bilaga III till ramdirektivet för vatten ska emellertid bland annat innefatta uppskattningar av de volymer, priser och kostnader som är förenade med vattentjänster, vilket bekräftar att prissättningen i systematiken i ramdirektivet för vatten avser en kvantitativ aspekt och att den av den anledningen är subsidiär i förhållande till förvaltning av vatten. Det synsätt som kommissionen företräder kan följaktligen åsidosätta den rättsliga grunden för ramdirektivet för vatten, eftersom det innebär att det krav som följer av tidigare artikel 175.2 EG kringgås.

72.

Det ska erinras om att de övergripande principerna i ramdirektivet för vatten är: förvaltning genom avrinningsområden, fastställande av mål genom ”vattenförekomst”, planering och utarbetande av program med hjälp av en specifik arbetsmetod och tidsfrister, en ekonomisk analys om hur prissättningen för vatten ska ske och en integrering av miljökostnaderna samt samråd med allmänheten för att öka insynen i vattenpolitiken.

73.

I ramdirektivet för vatten fastställs även en arbetsmetod som är gemensam för medlemsstaterna som grundar sig på fyra viktiga handlingar: En lägesrapport som gör det möjligt att fastställa de problem som ska behandlas, förvaltningsplanerna i vilka miljömålen fastställs, åtgärdsprogrammet i vilket de åtgärder, genom vilka målen ska kunna uppnås, fastställs och övervakningsprogrammet genom vilket det säkerställs att de fastställda målen följs. En lägesrapport, en förvaltningsplan och ett åtgärdsprogram ska utarbetas vart sjätte år.

74.

Mot denna bakgrund kan artikel 9 i ramdirektivet för vatten, i vilken principen om kostnadstäckning fastslås, inte analyseras för sig. Den är i själva verket förbunden med artikel 11 i ramdirektivet för vatten avseende medlemsstaternas skyldighet att upprätta ett åtgärdsprogram som är ett av de viktigaste styrmedlen för förvaltning av vattenkvaliteteten. Enligt artikel 11.3 b i ramdirektivet för vatten anges bland de grundläggande kraven på varje program de åtgärder som anses lämpliga för de syften som anges i artikel 9. Åtgärder avseende kostnadstäckning för vattentjänster ingår således i åtgärdsprogrammen. Kommissionen borde följaktligen mot denna bakgrund ha undersökt om en medlemsstat iakttagit sina skyldigheter enligt ramdirektivet för vatten.

75.

Artikel 9 i ramdirektivet för vatten ska även läsas tillsammans med artikel 4 i samma direktiv, eftersom prispolitiken för vatten ger vattenförbrukarna tillräckliga incitament för en effektiv användning av vattenresurserna och bidrar till att de miljömål som fastställs i artikel 4 i ramdirektivet för vatten uppnås.

76.

Jag anser följaktligen att det kan anses vara fastställt att prissättning inte utgör ett självständigt styrmedel i ramdirektivet för vatten, utan att detta instrument ska användas i nära förening med en rad andra styrmedel som föreskrivs i ovannämnda direktiv.

77.

I artikel 2 i ramdirektivet för vatten görs dessutom en åtskillnad mellan, dels ”vattentjänster” som anges i punkt 38, dels ”vattenanvändning” som anges i punkt 39. Enligt sistnämnda punkt omfattar ”vattenanvändning” vattentjänster samt all annan verksamhet som anges ha en väsentlig effekt på vattenstatusen. Det står således klart att definitionen av vattenanvändning omfattar den kategori tjänster som anges i artikel 2.38 i ramdirektivet för vatten. Detta har för övrigt bekräftats av kommissionen i en referenshandling avseende medlemsstaternas införlivande av ramdirektivet för vatten. ( 76 )

78.

Vattenanvändning är en verksamhet som har en väsentlig inverkan på vattenstatusen. Det säger för övrigt sig självt att vattentjänster också har en sådan inverkan. De exempel på vattenanvändning som kommissionen angett, såsom bad och sportfiske kan däremot knappast anses ha en väsentlig inverkan på vattenstatusen. Om det skulle förhålla sig på det sättet så skulle den tolkning som kommissionen föreslagit innebära att artikel 2.39 i ramdirektivet för vatten förlorar sin ändamålsenliga verkan.

79.

Det ska mot bakgrund av vad ovan anförts konstateras att kommissionen i sin talan har kritiserat ett visst antal förfaranden som utgör vattenanvändning och som kan ifrågasättas i ekologiskt hänseende samt med avseende på en hållbar vattenförvaltning, bland annat inom gruvsektorn. Kommissionen har enligt min mening även underlåtit att beakta de styrmedel som står till medlemsstaternas förfogande i förhållande till begreppet vattenförekomst, vilket utgör en enhet för utvärdering och styrning.

80.

Eftersom vattenförekomsten är föremål för övervakning upprättas ett övervakningsprogram i varje avrinningsområde för att bedöma statusen hos vattenförekomsten och säkerställa att målen uppnås. Kommissionen borde således ha företrätt ett sådant synsätt för att visa att det föreligger ett fördragsbrott.

81.

Det ska i detta avseende påpekas att medlemsstaterna enligt artikel 4.3 i ramdirektivet för vatten undantagsvis får definiera en vattenförekomst som kraftigt modifierad. Denna kvalificering som föreskrivs i ramdirektivet för vatten är tillämplig på vattenförekomster med avseende på vilka en eller flera specifika verksamheter utövas som medför väsentliga förändringar i vattenförekomstens ursprungliga hydromorfologiska egenskaper, så att en god ekologisk status utan en betydande negativ inverkan på den aktuella verksamheteten inte kan uppnås. För att kunna definieras som en kraftigt modifierad eller konstgjord vattenförekomst ska vattenförekomsten uppfylla en rad kriterier som anges i ramdirektivet för vatten. En sådan definition ska särskilt omnämnas i förvaltningsplanerna (se artikel 4.3 b i ramdirektivet för vatten).

82.

Dessutom avser vissa av kommissionens invändningar i själva verket direktiv 2006/118 om skydd för grundvatten. I nämnda direktiv föreskrivs nämligen kriterier för utvärdering av den kemiska statusen hos vatten, kriterier för att fastställa och motverka betydande tendens till ökning av koncentrationen av föroreningar, samt åtgärder för att förebygga och begränsa utsläppen av föroreningar i grundvatten.

83.

Tolkningen av principen om prissättning såsom en åtgärd som står till medlemsstaternas förfogande förekommer också i en rad handlingar som offentliggjorts av kommissionen med avseende på ramdirektivet för vatten. I sitt första meddelande avseende tillämpningen av ramdirektivet för vatten ( 77 ) anförde kommissionen att den hittills bristande internaliseringen av miljökostnaderna kan vara ett ytterligare skäl till varför vattenanvändningen ännu inte är hållbar. Genom ramdirektivet för vatten införs ett system enligt vilket miljö- och resurskostnader måste beaktas vid fastställandet av med hur mycket de olika typerna av användande ska bidra till kostnadstäckningen för vattentjänster. ( 78 ) Härav framgår klart att prissättningen utgör ett komplement.

84.

I de nationella systemen finns dessutom andra metoder för internalisering av miljökostnader för vattenanvändning. Betydande användning av vattenförekomster kan till exempel omfattas av en kompensationsskyldighet för den skada som följer härav, bland annat för den berörda befolkningen, andra vattenanvändare och berörda parter. I rådets slutsatser ”Miljö” från år 2012 angavs andra styrmedel och hjälpmedel än sådana av ekonomisk natur genom vilka vatteneffektiviteten kan förbättras, såsom utbildning och medvetandegörande. ( 79 )

85.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan kan kommissionens tolkning inte godtas.

86.

Det är utrett att flera mål eftersträvas med ramdirektivet för vatten, såsom förebyggande och reglering av föroreningar, främjande av en hållbar vattenanvändning, skydd för miljön, förbättring av statusen hos akvatiska ekosystem och mildring av effekterna av översvämning och torka. I ramdirektivet för vatten fastställs mål i syfte att bevara och återställa statusen hos ytvatten (sötvatten och kustvatten) och grundvatten. Det allmänna målet är att från och med i dag till år 2015 uppnå en god ekologisk och kemisk status för samtliga vattenresurser inom Europa.

87.

Vattenpolitiken i ramdirektivet för vatten utgör en klar och tydlig, effektiv och enhetlig rättslig ram som fastställer gemensamma principer och en allmän ram för åtgärderna och samordnar och integrerar och, på längre sikt, ytterligare utvecklar de allmänna principerna och strukturerna för skydd och hållbar användning av vattenresurserna i unionen i enlighet med subsidiaritetsprincipen. ( 80 )

88.

Domstolen har visserligen ännu inte haft tillfälle att tolka ramdirektivet för vatten i dess helhet, men den har tagit ställning till vissa aspekter som är viktiga för förevarande förfarande. Domstolen har således slagit fast att ramdirektivet för vatten är ett ramdirektiv i vilket gemensamma principer och en allmän ram för åtgärder för vattenskydd fastställs, och genom direktivet säkerställs samordning, integration och på längre sikt, en utveckling av de gemensamma principerna och strukturerna för skydd och ekologiskt hållbar användning av vattenresurserna i Europeiska gemenskapen. Det är medlemsstaterna som successivt ska utveckla de gemensamma principerna och den allmänna ramen för åtgärderna för vattenskydd som fastställs i direktivet och medlemsstaterna ska vidta ett antal specifika åtgärder i enlighet med de tidsfrister som anges i direktivet. Syftet med direktivet är emellertid inte att fullständigt harmonisera medlemsstaternas lagstiftning om vatten. ( 81 )

89.

Ramdirektivet för vatten hör således till den typ av rättsakter i vilken det föreskrivs att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att vissa allmänt angivna och icke kvantifierbara mål uppnås, samtidigt som medlemsstaterna ges ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om vilka åtgärder som ska vidtas. ( 82 )

90.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan i punkterna 86–89 samt med hänsyn till den särskilda karaktären på ramdirektivet för vatten som redogjorts för i punkterna 39–50 och 72–74 i förevarande förslag till avgörande, står det enligt min mening således klart att medlemsstaterna för att uppnå målen med ramdirektivet för vatten ska vidta åtgärder, framfört allt vad gäller effektiviteten i förhållande till deras nationella system och beakta regionala, sociala, miljömässiga och ekonomiska särdrag. De har således ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning som inte kan göras enhetligt för tillämpningen av ett ekonomiska synsätt som det som kommissionen företräder. Detta synsätt utgår för övrigt felaktigt från att vattenresurserna fortfarande är offentliga i samtliga medlemsstater, vilket innebär att medlemsstaten skulle ha rätt att fastställa priser för användning av vatten när det exempelvis gäller egenförsörjning eller uttag för vattenkraftproduktion.

91.

Av särskilda studier framgår dessutom att den största utmaningen ligger i prisstrukturen och inte enbart i införandet av ett pris. ( 83 ) Ett system med förhandstillstånd för åtgärder som kan påverka vattenförekomsten eller grundvatten, såsom uttag och uppdämning, eller i vissa fall ett totalförbud för dessa åtgärder är instrument som ofta är bättre lämpade att säkerställa en god vattenstatus samt en hållbar användning av vattenresurserna.

92.

En enhetlig tillämpning av principen om fastställande av pris som felaktig grundar sig på en extensiv tolkning av begreppet vattentjänster i den mening som avses i artikel 2.38 i ramdirektivet för vatten kan inte godtas, inte enbart på grund av att det föreligger betydande skillnader mellan medlemsstaterna i fråga om vattenförsörjning till följd av geografiska förhållanden och klimatförhållanden, utan även till följd av att det finns flera modeller för vattenförvaltning i medlemsstaterna. ( 84 )

93.

Den tolkning som kommissionen föreslagit kan, såsom den tyska och den österrikiska regeringen anfört, ge ekonomiska incitament som inte är försvarbara i ekologiskt hänseende. En allmän skyldighet att fastställa priser kan motverka produktionen av förnybar vattenkraft, inlandssjöfart och skyddet mot översvämningar. En sådan skyldighet skulle i själva verket innebära att medlemsstaterna tvingas att ge vattenkraftverk ekonomiska incitament att främja översvämningar före fördämningen och vattenbrist nedanför denna.

94.

Allmänt kan konstateras att det i samtliga medlemsstater visserligen finns tungt vägande ekologiska skäl för att främja en begränsad användning av sötvatten inom ramen för vattenförsörjningen. Ett sådant rent kvantitativt synsätt företräds knappast i de medlemsstater som har betydande vattenresurser när det gäller användning för energiproduktion eller skydd mot översvämningar. I nämnda medlemsstater är det främsta målet att skydda vattenkvaliteten och säkerställa en balanserad förvaltning av den årliga hydrologiska cirkulationen för att förhindra för stora vattenståndsvariationer i vattenförekomster som bildar ett hydrologiskt integrerat system. Den sistnämna aspekten kan vara viktig för den miljömässiga hållbarheten vad avser vissa livsmiljöer och hotade arter. Det är just av det skälet som ett övergripande angreppssätt använts i ramdirektivet för vatten vad gäller förvaltning av vatten, vilket innebär att ett sådant styrmedel som prissättning inte allmänt kan tillämpas i samtliga medlemsstater oberoende av deras ekologiska och hyrdrologiska särdrag.

95.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen ogillar kommissionens talan.

96.

Om domstolen trots de brister i bedömningen av tvisteföremålet och räckvidden av tvisten som gjorts gällande, samt karaktären hos det aktuella fördragsbrottet emellertid anser att förevarande talan kan tas upp till sakprövning och ansluter sig till den tolkning som kommissionen föreslagit, så kan det konstateras att bristen i den bevisning som förebringats emellertid är uppenbar. Det framgår nämligen av fast rättspraxis att det ankommer på kommissionen att fastställa att ett fördragsbrott föreligger. Kommissionen ska förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera om fördragsbrott föreligger och får därvid inte uteslutande stödja sig på någon presumtion. ( 85 )

97.

Såsom jag redan konstaterat i punkt 20 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande har kommissionen fokuserat sin talan på den tolkning som enligt kommissionen ska göras av en bestämmelse i ramdirektivet för vatten, utan att domstolen tillhandahållits bevisning som gör det möjligt att fastställa det aktuella fördragsbrottet. De enda exempel som kommissionen har gett vad avser de olika tolkningarna av begreppet vattentjänster går förlorade bland allmänna överväganden avseende tolkningen av ramdirektivet för vatten. För att åskådliggöra riskerna för vattenstatusen har kommissionen bland annat vid flera tillfällen angett exempel vars relevans kan ifrågasättas (Genèvesjön eller påståendet att 44 procent att det vatten som uttas i unionen används för produktion av energi), utan att det därigenom kan fastställas att Förbundsrepubliken Tyskland gjort sig skyldig till fördragsbrott.

98.

Talan ska enligt min mening följaktligen även ogillas av det skälet att bevisning saknas.

99.

Jag föreslår att domstolen