FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

PHILIPPE LÉGER

föredraget den 29 september 2005 ¹(1)

Mål C‑274/04

ED & F Man Sugar Ltd

mot

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

(begäran om förhandsavgörande från Finanzgericht Hamburg (Förbundsrepubliken Tyskland))

”Jordbruk – Exportbidrag – Återbetalning av felaktigt utbetalda belopp – Sanktion – Villkor för tillämpningen – Ansökan om högre bidrag än det tillämpliga – Underlåtenhet att överklaga beslutet om återbetalning av exportbidrag – Överklagande av sanktionsbeslutet”

1.     Får nationella myndigheter och domstolar inom ramen för ett överklagande av ett beslut om sanktionsåtgärder pröva huruvida exportören har ansökt om bidrag med ett högre belopp än denne haft rätt till trots att beslutet om återbetalning av vad som felaktigt har utbetalats vunnit laga kraft? Påverkas, för det fall att den frågan skall besvaras nekande, svaret på denna fråga av den tolkning av gemenskapsrätten som domstolen, efter det att beslutet om återbetalning fattats, fastslagit i ett mål, när beslutets laglighet beror på den tolkningen av gemenskapsrätten?

2.     Dessa är i sak de frågor som Finanzgericht Hamburg (Tyskland) ställt inom ramen för ett mål mellan bolaget ED & F Man Sugar Ltd (nedan kallad sökanden) och Hauptzollamt Hamburg-Jonas (nedan kallad Hauptzollamt), angående åläggandet av en sådan sanktion som avses i artikel 11.1 första stycket a i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter.(2)

3.     Domstolen har i förevarande mål att närmare ange villkoren för tillämpning av sanktionsbeslut och vad som gäller för krav på återbetalning grundade på artikel 11.3 i förordning nr 3665/87.

I –    Tillämpliga bestämmelser

A –    Gemenskapsrätten

1.      Bestämmelser om exportbidrag för jordbruksprodukter

4.     Förordning nr 3665/87 innehåller bestämmelser för tillämpningen av systemet med exportbidrag, och i synnerhet materiella och processuella bestämmelser avseende erhållandet av sådana subventioner.

5.     I avdelning 2, kapitel 1, som har titeln ”Rätt till bidrag”, anges de villkor som de ekonomiska aktörerna skall uppfylla för att ha en sådan rätt. Bland dessa bestämmelser återfinns artikel 3.5 i förordningen, vilken har följande lydelse:

”De dokument som används vid exporten för att styrka att produkterna berättigar till bidrag måste innehålla all information som är nödvändig för att beräkna bidragsbeloppet, särskilt

a)      en beskrivning av produkterna enligt bidragsnomenklaturen,

b)      uppgifter om produkternas nettovikt, eller motsvarande uttryckt i den måttenhet som skall användas vid beräkningen av bidraget, samt

c)      uppgifter om produkternas sammansättning eller en hänvisning till en sådan, i den utsträckning som behövs för att beräkna bidragets storlek.

…”

6.     När exportören önskar erhålla förskott på bidraget vid bearbetning eller lagring innan exporten sker skall denne till tullmyndigheterna lämna en betalningsdeklaration med angivande av basprodukternas benämning och deras kvantitet samt uppgift om avkastningsgrad, i enlighet med artikel 25.2 andra stycket i förordning nr 3665/87.

7.     I artikel 5.1 i samma förordning föreskrivs följande:

”Betalning av ett rörligt eller fast bidrag skall i följande fall ske, inte enbart på villkor att produkten har lämnat gemenskapens tullområde, utan också – utom när den på grund av force majeure förstörts under transport – att den har importerats till tredje land eller, i tillämpliga fall, till ett bestämt tredje land inom tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot:

a)      Det råder starkt tvivel om produktens faktiska bestämmelse,

[eller]

b)      Produkten kan komma att återinföras till gemenskapen …

…”.

8.     I artikel 11 i förordning nr 3665/87 finns bestämmelser om återbetalning och sanktioner för att regelöverträdelser och bedrägerier som konstateras vid beviljandet av exportbidrag skall kunna bekämpas på ett mer effektivt sätt. I första, tredje och femte skälen i förordning nr 2945/94 anges följande:

”Under de gällande gemenskapsbestämmelserna beviljas exportbidrag enbart på grundval av objektiva kriterier, som särskilt rör den exporterade produktens art och kvantitet, dess egenskaper och bestämmelseort. Erfarenheten visar att det finns behov av förstärkta insatser för att bekämpa oegentligheter, särskilt bedrägeri som drabbar gemenskapens budget. Det bör därför fastställas att felaktigt utbetalda belopp skall indrivas och det bör införas sanktioner för att stimulera exportörerna att uppfylla gemenskapens bestämmelser.

…

Har en exportör lämnat felaktiga upplysningar, kan detta leda till felaktig bidragsutbetalning om felet inte uppdagas. Om felet upptäcks är det berättigat att pålägga exportören ett sanktionsbelopp i proportion till det belopp som han felaktigt skulle ha tagit emot om felet inte hade upptäckts. Om de felaktiga upplysningarna lämnades med avsikt är det också berättigat att tillämpa en strängare sanktion.

...

Erfarenheten liksom hittills konstaterade fall av oegentligheter och särskilt bedrägeri på detta område visar att denna åtgärd är nödvändig och lämplig, att den kommer att ha tillräckligt avskräckande verkan och att den kommer att tillämpas lika i alla medlemsstater.”

9.     Artikel 11.1 första och andra styckena i förordning nr 3665/87 har följande lydelse:

”Om det konstateras att en exportör i avsikt att få exportbidrag har ansökt om ett bidrag som är större än det som vederbörande har rätt till, skall bidraget för exporten i fråga vara lika med det bidrag som gäller för den faktiska exporten, minskat med ett belopp motsvarande

a)      hälften av skillnaden mellan det begärda bidraget och det bidrag som gäller för den faktiska exporten

b)      två gånger skillnaden mellan det begärda bidraget och det bidrag som gäller för den faktiska exporten, om exportören med avsikt har lämnat felaktiga upplysningar.

Det begärda bidraget anses vara det belopp som fås vid en beräkning på grundval av de upplysningar som lämnats enligt artikel 3 eller artikel 25.2. Om bidragssatsen varierar beroende på destination, skall den differentierade delen av det begärda bidraget beräknas på grundval av de uppgifter som lämnats enligt artikel 47.”

10.   I artikel 11.3 första stycket i förordning nr 3665/87 föreskrivs följande:

”Utan att det påverkar förpliktelsen att betala ett negativt belopp i enlighet med punkt 1 fjärde stycket, skall mottagaren när det felaktigt utbetalas ett bidrag återbetala det felaktigt mottagna beloppet, inklusive eventuella sanktionsbelopp enligt punkt 1 första stycket, till en ränta som beräknas på grundval av den tid som förflyter mellan utbetalning och återbetalning…”

2.      Förordning (EG, Euratom) nr 2988/95

11.   För att på ett mer effektivt sätt kunna bekämpa bedrägerier riktade mot Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen har rådet antagit förordning (EG, Euratom) nr 2988/95.(3) Genom den förordningen skapas en gemensam rättslig ram inom alla de områden som omfattas av gemenskapspolitiken.(4) Förordningen innehåller allmänna regler om de administrativa åtgärder och sanktioner som är tillämpliga vid oegentligheter som begås i förhållande till gemenskapsrätten.(5)

12.   I nionde skälet i denna förordning anförs att de ”åtgärder och sanktioner som har antagits inom ramen för förverkligandet av målen för den gemensamma jordbrukspolitiken ingår som en nödvändig del i bidragssystemen ….[och] … har ett mål i sig själva …”.

13.   Enligt artikel 2.1 andra meningen i förordning nr 2988/95 skall dessa administrativa åtgärder och sanktioner ”vara effektiva, proportionella och avskräckande, så att de säkerställer ett adekvat skydd för gemenskapens finansiella intressen”.

14.   Vidare föreskrivs i artikel 4.1 i samma förordning att varje oegentlighet medför att den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in, bland annat genom skyldighet att återbetala felaktigt utbetalade belopp. I artikel 5.1 i samma förordning uppräknas de administrativa sanktioner som tillämpas vid uppsåtligen begångna eller av oaktsamhet orsakade oegentligheter. Bland dessa sanktioner återfinns i synnerhet ”betalning av ett belopp som överstiger de summor som otillbörligen mottagits”.(6)

B –    De nationella bestämmelserna

15.   I 48 § i förvaltningsprocesslagen (Verwaltungsverfahrensgesetz) av den 25 maj 1976(7) finns bestämmelser om återkallelse av rättsstridiga förvaltningsbeslut. Den har följande lydelse:

”Ett rättsstridigt förvaltningsbeslut kan, även efter det att det vunnit laga kraft, helt eller delvis med retroaktiv eller framtida verkan återkallas. Ett förvaltningsbeslut som utgör grunden för eller är en bekräftelse på en rättighet eller förmån (gynnande förvaltningsbeslut) får endast återkallas inom de begränsningar som föreskrivs i andra–fjärde styckena.

…”

16.   51 § i sagda lag rör återupptagande av förfarandet, och har följande lydelse:

”Myndigheten skall, på den berörde personens begäran om upphävande eller ändring av ett lagakraftvunnet förvaltningsbeslut, fatta beslut då

1.      de rättsliga eller faktiska omständigheter som låg till grund för förvaltningsbeslutet senare ändrats på ett sätt som är till fördel för vederbörande,

2.      ny bevisning föreligger som skulle ha inneburit att ett för vederbörande gynnande beslut fattats,

3.      grunder för att återuppta förfarandet i enlighet med § 580 i Zivilprozessordnung föreligger.”

II – Omständigheter och förfarandet vid den nationella domstolen

17.   Den 12 och den 13 februari 1998 lämnade sökanden till den behöriga tyska tullmyndigheten fyra exportdeklarationer avseende export av totalt 100 ton vitsocker till Polen, för vilket sökanden ansökte om exportbidrag.

18.   Genom fyra beslut av den 6 april 1998 beviljade Hauptzollamt sökanden exportbidrag med 84 831,16 DEM.

19.   Efter undersökningar som genomförts av Zollkriminalamt Köln (tullkriminalen i Köln), där det framkommit uppgifter som tydde på att vitsocker som skulle ha exporterats till Polen, Republiken Tjeckien och Schweiz inte hade nått destinationslandet, fastslog Hauptzollamt Hamburg-Jonas inom ramen för en härav föranledd prövning av sökandens ankomstbevis att dessa bevis inte visade att varorna övergått till fri omsättning i Polen utan att de endast visade att de var föremål för ett förädlingsförfarande.

20.   Eftersom sökanden inte kunnat visa att de berörda varorna importerats till avsett tredje land, såsom krävs enligt artikel 5.1 a i förordning nr 3665/87, krävde Hauptzollamt i fyra beslut av den 17 april 2000, vilka antagits med stöd av artikel 11.3 i samma förordning, återbetalning av hela det bidrag som utbetalats. Sökanden återbetalade beloppen utan att överklaga återbetalningsbesluten, och dessa har således vunnit laga kraft. Hauptzollamt har därefter, i fyra beslut av den 5 juni 2000, med stöd av artikel 11.1 första stycket a i förordning nr 3665/87 utdömt en sanktionsavgift på 42 415,60 DEM.

21.   Efter det att Hauptzollamt avslagit sökandens begäran om omprövning överklagade sökanden till Finanzgericht Hamburg, och gjorde därvid gällande att de beslut om sanktionsavgifter som fattats av Hauptzollamt var rättsstridiga. Sökanden har anfört att deras laglighet beror på huruvida de återbetalningsbeslut som fattades några veckor tidigare är lagligen grundade. Enligt sökanden kan den lagligheten ifrågasättas utifrån domstolens tolkning av artikel 5.1 a i förordning nr 3665/87 i domen i målet Emsland-Stärke(8), vilken avkunnades den 14 december 2000, efter det att återbetalningsbesluten vunnit laga kraft. Sökanden anser nämligen att Hauptzollamt mot bakgrund av detta avgörande inte hade rätt att kräva de bevis som anges i artikel 5.1 a i sagda förordning efter det att bidraget betalats ut. Sökanden har således gjort gällande att återbetalningskravet inte är lagligen grundat, och att Hauptzollamt inte längre hade rätt att döma ut den sanktion som föreskrivs i artikel 11.1 första stycket a i förordning nr 3665/87.

22.   Hauptzollamt har gjort gällande att de invändningar som sökanden nu framställt vid Finanzgericht Hamburg i stället borde ha framställts inom ramen för ett överklagande av återbetalningsbesluten. Mot bakgrund av att besluten om återbetalning vunnit laga kraft är det fastslaget att sökanden ansökt om ett bidrag som är större än vad den hade rätt till.

III – Tolkningsfrågorna

23.   Mot bakgrund av vad parterna anfört i målet vid den nationella domstolen har Finanzgericht Hamburg beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

”1)      Får de nationella myndigheterna och domstolarna, inom ramen för ett överklagande av en sanktionsåtgärd som beslutats med stöd av artikel 11.1 första stycket i förordning nr 3665/87, pröva huruvida exportören har ansökt om ett bidrag som är större än det som han har rätt till, då återbetalningsbeslutet enligt artikel 11.3 första stycket i förordning nr 3665/87 vunnit laga kraft innan sanktionsåtgärden vidtogs?

2)      För det fall den första tolkningsfrågan besvaras nekande ställs följande tolkningsfråga: Får det inom ramen för ett överklagande av en sanktionsåtgärd som vidtagits med stöd av artikel 11.1 första stycket i förordning nr 3665/87 samt under de omständigheter som anges i denna begäran om förhandsavgörande prövas huruvida exportören har ansökt om ett exportbidrag som är större än det som han har rätt till, för att därigenom beakta en mellankommande tolkning av gemenskapsrätten?”

IV – Bedömning

 A –   Tolkningsfrågornas omfattning

24.   För att undanröja varje tvivel om innebörden och omfattningen av tolkningsfrågorna skall jag göra två anmärkningar.

25.   Den första avser grunden för de återbetalnings- och sanktionsbeslut som Hauptzollamt fattat med stöd av artikel 11.1 och 11.3 i förordning nr 3665/87. För att kunna tillhandahålla ett svar som den nationella domstolen har nytta av anser jag att tolkningsfrågorna skall tolkas mot bakgrund av omständigheterna i målet vid den nationella domstolen.

26.   Såsom framgår av begäran om förhandsavgörande har Hauptzollamt motiverat besluten om återbetalning av exportbidragen med att sökanden inte har kunnat visa att sockret som exporterats till Polen övergått till fri omsättning, vilket krävs enligt artikel 5.1 första stycket a i förordning nr 3665/87.(9)

27.   När det gäller sanktionsbeslutet förefaller Hauptzollamt ha utgått från att villkoren för sanktioner var uppfyllda eftersom sökanden inte klagat på återbetalningsbesluten och därmed implicit erkänt sig ha ansökt om ett högre bidrag än det som var tillämpligt.(10) Eftersom den nationella domstolen för övrigt upprepade gånger har anmärkt att exportören lämnat precisa uppgifter i sina exportdeklarationer,(11) förefaller grunden för sanktionsbeslutet inte vara klart uttalad.

28.   Den andra anmärkningen avser sökandens påstående att Hauptzollamts krav på återbetalning skulle vara rättsstridigt mot bakgrund av domen i det ovannämnda målet Emsland-Stärke, som meddelats vid en senare tidpunkt.

29.   Det skall anmärkas att även om domstolen i detta avgörande fastslagit att kravet, i artikel 10.1 i förordning nr 2730/79(12), på bevis för att berörd vara skall ha övergått till fri omsättning på marknaden i det tredje land till vilket exporten skett endast får göras gällande innan bidraget beviljas,(13) har domstolen också fastslagit att bidraget skall återbetalas när behöriga nationella myndigheter har fastställt att exportförfarandet utgör ett missbruk i avsikt att erhålla en förmån som följer av gemenskapsbestämmelserna genom att konstruera de omständigheter som krävs för att få förmånen.(14)

30.   När det gäller de konkreta omständigheterna avseende exportförfarandet i målet vid den nationella domstolen ankommer det på denna att i enlighet med nationella förfarandebestämmelser avgöra huruvida återbetalningskravet var lagligen grundat, och därvid beakta den tolkning av relevanta bestämmelser som domstolen uttalat efter det att omständigheterna inträffat.(15)

31.   Efter dessa anmärkningar skall jag pröva den första tolkningsfrågan och därefter, om så skulle vara nödvändigt, den andra.

 B –   Den första tolkningsfrågan

32.   Finanzgericht Hamburg har ställt den första tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida nationella domstolar och myndigheter har rätt att inom ramen för ett mål om överklagande av ett sanktionsbeslut som grundas på artikel 11.1 första stycket i förordning nr 3665/87 pröva huruvida exportören har ansökt om ett större bidrag än denne haft rätt till när återbetalningsbeslutet, som antagits med stöd av artikel 11.3 första stycket i den förordningen, grundar sig på avsaknaden av bevis för att varan importerats till avsett tredje land enligt artikel 5.1 i den förordningen och har vunnit laga kraft innan sanktionsbeslutet antogs.

33.   Den nationella domstolen har i huvudsak sökt utröna huruvida exportören har rätt att bestrida ett sanktionsbeslut som fattats enligt artikel 11.1 första stycket i förordning nr 3665/87 när detta beslut fattats efter ett beslut om att kräva återbetalning av exportbidrag, och det beslutet grundas på avsaknad av bevis för att varan omsatts i handeln i avsett tredje land, och exportören inte har klagat på återbetalningsbeslutet.

34.   Finanzgericht Hamburg har med andra ord frågat huruvida förekomsten av ett återbetalningsbeslut avseende exportbidrag, som inte överklagats, medför att det skall anses fastslaget att villkoren för tillämpning av den sanktion som föreskrivs i artikel 11.1 första stycket i förordning nr 3665/87 är uppfyllda.

35.   Enligt min mening är det inte möjligt att dra sådana slutsatser. Den första frågan skall således enligt min mening besvaras jakande.

36.   Jag anser nämligen inte att ett sanktionsbeslut såsom i förevarande mål kan fattas på den grunden att den ekonomiske aktören inte har lyckats visa att varan övergått till fri omsättning i avsett tredje land, såsom krävs enligt artikel 5.1 i förordning nr 3665/87.

37.   Jag drar av detta slutsatsen att när återbetalningsbeslutet fattats med stöd av artikel 5.1 i denna förordning har villkoret för tillämpning av sanktioner, att exportören ansökt om ett högre bidrag än denne haft rätt till, inte kunnat prövas. Jag anser vidare att det inte går att sluta sig till att detta villkor är uppfyllt bara av den anledningen att den ekonomiske aktören inte har klagat på återbetalningsbeslutet.

38.   Jag anser således att de nationella domstolarna och myndigheterna är behöriga i ett mål som det vid den nationella domstolen att pröva huruvida villkoren för tillämpning av sanktionen är uppfyllda, och i synnerhet huruvida exportören har ansökt om ett högre bidrag än denne haft rätt till.

39.   Denna bedömning grundas dels på lydelsen av artikel 11.1 första stycket och 11.3 första stycket i förordning nr 3665/87, dels på den förordningens syfte.

1.      Lydelsen av artikel 11.1 första stycket och 11.3 första stycket i förordning nr 3665/87

40.   Jag påminner om att det i artikel 11.1 första stycket i förordning nr 3665/87 föreskrivs att en sanktion skall tillämpas ”[o]m det konstateras att en exportör i avsikt att få exportbidrag har ansökt om ett bidrag som är större än det som vederbörande har rätt till …”. Enligt denna bestämmelse skall exportbidraget minskas med ett belopp motsvarande hälften av skillnaden mellan det begärda bidraget och det bidrag som gäller för den faktiska exporten(16) eller två gånger skillnaden mellan det begärda bidraget och det bidrag som gäller för den faktiska exporten, om exportören med avsikt har lämnat felaktiga upplysningar(17).

41.   Till skillnad från krav på återbetalning, som endast syftar till att en ekonomisk fördel som felaktigt erhållits skall återgå, medför ett sanktionsbeslut således antingen en väsentlig minskning av det tillämpliga bidraget, eller en ekonomisk bestraffning.(18) En sådan sanktion kan således medföra en särskilt tyngande ekonomisk börda för företaget, som i vissa fall kan äventyra företagets fortlevnad.(19)

42.   Under dessa förhållanden anser jag att det är nödvändigt att säkerställa ett tillräckligt rättsligt skydd för den ekonomiske aktören genom att göra en strikt tolkning av lydelsen av artikel 11.1 första stycket i förordning nr 3665/87, i enlighet med legalitets- och rättssäkerhetsprinciperna. Såsom domstolen har fastslagit vid upprepade tillfällen gör sig kraven på rättssäkerhet gällande med särskild styrka när de ifrågavarande bestämmelserna kan få ekonomiska konsekvenser för de ekonomiska aktörerna.(20)

43.   För det första framgår det av uttryckssättet i artikel 11.1 i förordning nr 3665/87 att tillämpningsområdet för sanktionsbestämmelserna har begränsats till sådana fall där det konstaterats att ”en exportör … har ansökt om ett bidrag som är större än det som vederbörande har rätt till”.(21)

44.   Denna tillämpningsförutsättning, som återgivits som sådan av den nationella domstolen i dess tolkningsfrågor, har en egen definition.

45.   Begreppet ”det begärda bidraget” definieras nämligen i andra stycket i nämnda bestämmelse som ”det belopp som fås vid en beräkning på grundval av de upplysningar som lämnats enligt artikel 3 eller artikel 25.2 [i förordning nr 3665/87]”. Enligt nämnda artiklar är dessa upplysningar de som återfinns i den handling som används vid exporten för att erhålla bidrag, avseende bland annat varornas benämning, deras vikt och deras sammansättning.(22) Således är det, såsom domstolen fastslagit i dom av den 14 april 2005 i målet Käserei Champignon Hofmeister, ”det eller de dokument som innehåller de uppgifter som föreskrivs i artikel 3 eller artikel 25.2, på grundval av vilka bidragsbeloppet beräknas, som utgör den ansökan som, på grund av felaktiga upplysningar, utlöser tillämpning av den sanktionsåtgärd som föreskrivs i nämnda artikel 11.1”.(23)

46.   Det är i denna mening som det i tredje skälet i förordning nr 2945/94, vilket återges i artikel 11.1 i förordning nr 3665/87, anges att ”[n]är en exportör lämnat felaktiga upplysningar, kan detta leda till felaktig bidragsutbetalning om felet inte uppdagas. Om felet upptäcks är det berättigat att pålägga exportören ett sanktionsbelopp i proportion till det belopp som han felaktigt skulle ha tagit emot om felet inte hade upptäckts. Om de felaktiga upplysningarna lämnades med avsikt är det också berättigat att tillämpa en strängare sanktion.” Gemenskapslagstiftaren har således ålagt exportören, i dennes egenskap av sista led i kedjan av produktion, bearbetning och export av jordbruksprodukter, en skyldighet att upprätta korrekta deklarationer.

47.   Följaktligen förefaller tillämpningsområdet för sanktionsbeslut vara begränsat till fall där en exportör av misstag eller avsiktligen har lämnat oriktiga uppgifter i sin exportdeklaration. Med andra ord skall en sådan sanktion inte utdömas när, såsom är fallet i förevarande mål, den ekonomiske aktören inte har lyckats visa att han uppfyllt tullformaliteter vid varans import till avsett tredje land, vilket krävs enligt artikel 5.1 i förordning nr 3665/87. En motsatt slutsats skulle medföra ett flertal svårigheter.

48.   Till att börja med, och såsom redan har påpekats, skulle en sådan tolkning strida mot legalitets- och rättssäkerhetsprinciperna. Detta skulle nämligen innebära ett tillägg till det som framgår av lydelsen av artikel 11.1 i förordning nr 3665/87, och artikeln skulle få ett mer vidsträckt tillämpningsområde än det som gemenskapslagstiftaren utan tvekan har avsett. Det framgår av fast rättspraxis att ”en sanktion, även om den inte är av straffrättslig art, endast kan påföras om den har en klar och otvetydig rättslig grund”.(24) För det fall att gemenskapslagstiftaren skulle ha avsett att sanktioner skulle tillämpas i andra situationer skulle den således utan tvekan ha vinnlagt sig om att ange en sådan precisering i artikel 11.1 i denna förordning, eftersom den bestämmelsen utgör en hörnsten i det system som inrättats genom denna förordning.

49.   Vidare skulle en sådan tolkning riskera att åsidosätta proportionalitetsprincipen avseende sanktioner, vilken det inte endast påmints om i femte skälet i förordning nr 2945/94 och artikel 2.1 i förordning nr 2988/95, utan även i domstolens praxis.(25) Domstolen har nämligen vid ett stort antal tillfällen understrukit de svårigheter som exportörer kan möta när det gäller att erhålla tullhandlingar från myndigheterna i det tredje land där importen sker, mot vilka de saknar påtryckningsmöjligheter.(26) Att i en sådan situation döma ut en sanktion vore inte lämpligt med hänsyn till svårigheterna för exportörerna att erhålla de bevis som krävs enligt artikel 5.1 i förordning nr 3665/87.

50.   En sådan tolkning skulle slutligen enligt min mening riskera att åsidosätta principen om att alla sanktioner skall tillämpas enhetligt, vilken angivits i femte skälet i förordning nr 2945/94, eftersom Europeiska gemenskapernas revisionsrätt konstaterat stora skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller godtagandet av verifikationer och ankomstbevis.(27)

51.   Det framgår således av lydelsen av artikel 11.1 första och andra styckena i förordning nr 3665/87 att en sanktion inte får dömas ut för att den ekonomiske aktören inte har inkommit med de bevis som krävs enligt artikel 5.1 i samma förordning. Vid sådant förhållande får enligt min mening den behöriga nationella myndigheten inte, inom ramen för ett krav på återbetalning grundat på ett åsidosättande av artikel 5.1 i samma förordning, pröva huruvida exportören har ansökt om ett större bidrag än denne har rätt till.

52.   För det andra anser jag inte att det är möjligt att dra slutsatsen att förutsättningarna för utdömande av en sanktion är uppfyllda bara för att den ekonomiske operatören inte har klagat på beslutet om återbetalning.

53.   Den omständigheten att återbetalningsbeslutet inte har överklagats av exportören och därmed vunnit laga kraft innebär nämligen inte att denne har ansökt om ett högre bidrag än denne haft rätt till i den mening som avses i artikel 11.1 första och andra styckena i förordning nr 3665/87.

54.   Ett avstående från att överklaga ett återbetalningsbeslut kan för övrigt enligt min mening inte med automatik medföra att en sanktion skall dömas ut. Det skall nämligen understrykas att sanktionerna har utformats så att de skall kunna tillämpas självständig, oberoende av återbetalningskrav, och de skall således inte anses utgöra endast ett komplement till den påföljden.

55.   Sålunda framgår det av artikel 11.1 första stycket i förordning nr 3665/87 att den behöriga nationella myndigheten får besluta om sanktion när det ”konstateras” att exportören har ansökt om ett större bidrag än denne haft rätt till.

56.   En sanktion får således dömas ut innan exportören erhållit något exportbidrag. Såsom domstolen fastslagit i ett mål om tolkningen av samma bestämmelse framgår det av lydelsen av artikel 11.1 första stycket i förordning nr 3665/87 att ”gemenskapslagstiftaren velat att den sanktionsåtgärd som föreskrivs i artikel 11.1 i denna förordning tillämpas, inte efter det att gemenskapsbudgeten åsamkats ekonomisk förlust på grund av felaktig utbetalning av exportbidrag, utan i ett tidigare skede när exportören, om än oavsiktligt, lämnat felaktiga upplysningar i bidragsansökan”.(28)

57.   Ett beslut om sanktioner kan emellertid fattas även efter det att exportbidrag betalats ut. I sådant fall kan två situationer aktualiseras.

58.   Den första situationen är att den behöriga nationella myndigheten konstaterar felaktiga uppgifter och beslutar att inte bara återkräva det belopp som obehörigen erhållits, utan också att besluta om en sanktion. Denna situation är uttryckligen förutsedd i artikel 11.3 första stycket i förordning nr 3665/87, där det föreskrivs att ”mottagaren när det felaktigt utbetalas ett bidrag [skall] återbetala det felaktigt mottagna beloppet, inklusive eventuella sanktionsbeloppenligt punkt 1 första stycket …”.(29) Användningen av uttrycket ”inklusive” innebär enligt min mening att återbetalningsbeslut och beslut om sanktion i en sådan situation kan vara kumulativa.

59.   Det finns vidare inget i lydelsen av artikel 11.3 första stycket i förordning nr 3665/87 som indikerar hur bestämmelserna om återbetalning och sanktioner skall tillämpas i en sådan situation. Jag konstaterar bara att det inte finns något i denna bestämmelses lydelse som tyder på att ett återbetalningsbeslut skulle vara det huvudsakliga beslutet, och ett sanktionsbeslut vara underordnat detta.

60.   Enligt min mening ankommer det i en sådan situation således på varje behörig nationell myndighet att, i enlighet med deras processuella autonomi vid genomförandet av bestämmelserna om exportbidrag, anta dessa beslut på ett sådant sätt att exportörens rättigheter iakttas.

61.   Den andra situationen är den att den behöriga nationella myndigheten beslutar utdöma en sanktion till följd av felaktiga uppgifter i en deklaration medan ett beslut om återbetalning redan fattats på annan grund. I en sådan situation rör det sig om två separata beslut som skall kunna laglighetsprövas som sådana av nationella myndigheter och domstolar.

62.   Det skall dock konstateras att innehållet i artikel 11.1 första stycket och 11.3 första stycket i förordning nr 3665/87 utgör hinder mot att villkoret för tillämpning av en sanktion, att exportören ansökt om ett högre bidrag än denne haft rätt till, prövas inom ramen för ett krav på återbetalning, på grund av åsidosättande av artikel 5.1 i samma förordning, eller att förhandenvaron av detta villkor fastslås endast utifrån den omständigheten att exportören inte har överklagat ett sådant återbetalningsbeslut.

63.   Denna bedömning vinner stöd av syftet med förordning nr 3665/87.

2.      Syftet med förordning nr 3665/87

64.   Det framgår klart att syftet med förordning nr 3665/87, såsom detta kommit till uttryck i dess titel och i första, andra och femte skälen i förordning nr 2945/94, är att bekämpa oegentligheter och bedrägeri som konstateras i fråga om exportbidrag. Detta syfte skall uppfyllas genom att det upprättas dels ett system för återbetalning av felaktigt utbetalda belopp, dels ett system för sanktioner.(30) I nionde skälet i förordning nr 2988/95 har gemenskapslagstiftaren angett att de båda har ”ett mål i sig själva”.

65.   För det första framgår det av tredje skälet i förordning nr 2945/94 att inrättandet av en administrativ sanktion svarar mot gemenskapslagstiftarens specifika strävan att på ett mer effektivt sätt kunna bekämpa oegentligheter och bedrägerier i exportdeklarationer som kunnat konstateras av myndigheterna. Såsom ovan har understrukits är det nämligen på grundval av sådana handlingar som behöriga nationella myndigheter prövar huruvida det föreligger en rätt till bidrag och beräknar bidragets storlek. Eftersom ansökningar om bidrag förekommer alltför rikligt för att kunna underkastas systematiska och fullständiga kontroller och det är svårt att tänka sig att förefintliga kontroller skulle förstärkas, har gemenskapslagstiftaren ålagt den ekonomiske aktören en skyldighet att vid äventyr av ekonomisk bestraffning lämna korrekta uppgifter i deklarationer.

66.   För det andra är enligt min mening sanktionsbeslut avsedda att kunna tillämpas autonomt.

67.   Gemenskapslagstiftaren har nämligen konstaterat att en skyldighet att endast återbetala felaktigt utbetalda belopp inte ger ett effektivt skydd åt gemenskapens ekonomiska intressen. För det första gör en återbetalningsskyldighet inte det möjligt att undvika negativa konsekvenser för gemenskapens ekonomi, eftersom den per definition inte kan åläggas förrän efter det att bidraget betalats ut. För det andra avskräcker den inte de ekonomiska aktörerna från att uppträda oaktsamt eller klandervärt.

68.   Upprättandet av ett system med sanktioner tjänar således två syften. För det första kan det bättre ta till vara gemenskapens ekonomiska intressen, eftersom en sanktion, såsom framhållits ovan, kan beslutas så snart felaktiga uppgifter kan medföra skada, det vill säga långt innan bidraget lämnats till den ekonomiske operatören.

69.   Vidare skall, såsom anges i andra och femte skälen i förordning nr 2945/94, denna sanktion vara ”avskräckande”. Således är avsikten med att tillämpa en sanktion inte, i motsats till ett återbetalningskrav, att återställa en materiellt riktig situation, att reparera en skada eller att undanröja konsekvenserna av en oegentlighet, utan att bestraffa ett rättsstridigt beteende som skett avsiktligt eller av oaktsamhet.

70.   Med hänsyn till syftet med förordning nr 3665/87 och de skilda och självständiga ändamål som eftersträvas med återbetalningskrav respektive sanktionsbeslut, är det enligt min mening uppenbart att ett sanktionsbeslut som antagits med stöd av artikel 11.1 i förordningen skall anses utgöra en självständig beslutsform som, inom det system som upprättats genom denna förordning, skall säkerställa gemenskapens ekonomiska intressen. Att uppfatta ett sanktionsbeslut som en konsekvens av återbetalningsbeslutet vore således att beröva det dess fulla verkan, vilket skulle motverka det syfte som gemenskapslagstiftaren eftersträvat.

71.   Jag anser följaktligen att det syfte som eftersträvas med förordning nr 3665/87 inte är förenligt med att villkoret för tillämpning av en sanktion, att exportören har ansökt om ett högre bidrag än denne har rätt till, prövas inom ramen för ett krav på återbetalning som grundas på ett åsidosättande av artikel 5.1 i samma förordning eller att villkoret anses vara uppfyllt endast till följd av att exportören inte har överklagat detta beslut om återbetalning.

72.   Mot bakgrund av vad som ovan anförs finns det således inget som hindrar att nationella myndigheter och domstolar inom ramen för en prövning av huruvida ett sanktionsbeslut är lagligen grundat prövar huruvida exportören faktiskt har ansökt om ett högre bidrag än denne har rätt till i den mening som avses i artikel 11.1 första och andra styckena i förordning nr 3665/87.

73.   Slutsatsen av allt vad som anförts ovan är således att nationella myndigheter och domstolar är behöriga att, inom ramen för ett mål om överklagande av ett sanktionsbeslut som fattats med stöd av artikel 11.1 första stycket i förordning nr 3665/87, pröva huruvida exportören har ansökt om ett högre bidrag än denne har rätt till, även om ett beslut om återbetalning som grundas på att det inte visats att den berörda varan importerats till avsett tredje land, såsom krävs enligt artikel 5.1 i denna förordning, hade vunnit laga kraft innan sanktionsbeslutet antogs.

B –    Den andra tolkningsfrågan

74.   Den nationella domstolen har endast ställt denna fråga för det fall att den första frågan besvaras nekande. Mot bakgrund av det svar som jag föreslagit att domstolen skall lämna på den frågan anser jag det inte nödvändigt att besvara den andra tolkningsfrågan.

V –    Förslag till avgörande

75.   Mot ovanstående bakgrund anser jag att domstolen skall besvara de tolkningsfrågor som ställts av Finanzgericht Hamburg på följande sätt:

Nationella myndigheter och domstolar är behöriga att, inom ramen för ett mål om överklagande av ett sanktionsbeslut som fattats med stöd av artikel 11.1 första stycket i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2945/94 av den 2 december 1994 om ändring av kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 vad gäller indrivning av felaktigt utbetalda belopp och sanktioner, pröva huruvida exportören har ansökt om ett högre bidrag än denne har rätt till, även om beslutet om återbetalning, som antagits med stöd av artikel 11.3 första stycket i förordning nr 3665/87, i dess lydelse enligt förordning nr 2945/94, grundas på att det inte visats att den berörda varan importerats till avsett tredje land, såsom krävs enligt artikel 5.1 i denna förordning, och detta beslut hade vunnit laga kraft innan sanktionsbeslutet antogs.

---

1 – Originalspråk: franska.

---

2 – EGT L 351, s. 1, svensk specialutgåva, område 3, volym 24, s. 216, i dess ändrade lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2945/94 av den 2 december 1994 om ändring av kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 om allmänna tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter vad gäller indrivning av felaktigt utbetalda belopp och sanktioner (EGT L 310 s. 57, svensk specialutgåva, område 3, volym 63 s. 83) (nedan kallad förordning nr 3665/87). Denna förordning har, efter att de händelser som gett upphov till tvisten i förevarande mål inträffat, upphävts genom kommissionens förordning (EG) nr 800/1999 av den 15 april 1999 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter (EGT L 102, s. 11), vilken inte är tillämplig i förevarande mål.

---

3 – Rådets förordning nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, s. 1).

---

4 – Se fjärde skälet i denna förordning.

---

5 – Med ”oegentligheter” skall enligt artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 förstås ”varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för gemenskapernas räkning”.

---

6 – Se artikel 5.1 b i förordning nr 2988/95.

---

7 – BGBl. I s. 1253.

---

8 – Dom av den 14 december 2000 i mål C‑110/99, Emsland-Stärke (REG 2000, s. I‑11569).

---

9 – Se begäran om förhandsavgörande i dess franska lydelse, s. 3.

---

10 – Ibidem, s. 4.

---

11 – Ibidem, s. 9 och 10.

---

12 – Kommissionens förordning av den 29 november 1979 med gemensamma bestämmelser om tillämpningen av systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter (EGT L 317 s. 1), vilken var gällande när omständigheterna i målet vid den nationella domstolen inträffade och vars artikel 10.1 i sak motsvarar artikel 5.1 i förordning nr 3665/87.

---

13 – Se domen i det ovannämnda målet Emsland-Stärke (punkterna 48 och 49).

---

14 – Ibidem (punkterna 50–54).

---

15 – Se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 13 januari 2004 i mål C-453/00, Kühne & Heitz (REG 2004, s. I‑837), i vilket domstolen fastslagit att ”[s]amarbetsprincipen i artikel 10 EG ställer krav på att ett förvaltningsorgan, som har att ta ställning till en begäran om omprövning av ett definitivt förvaltningsbeslut, skall ompröva detta för att beakta den tolkning av den relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelsen som domstolen gjort under tiden under följande förutsättningar:

---

– Förvaltningsorganet har enligt nationell rätt behörighet att ändra beslutet.

---

– Beslutet i fråga har blivit definitivt som en följd av en dom från en nationell domstol som avgör målet i sista instans.

---

– Nämnda dom grundas, med hänsyn till rättspraxis från domstolen som meddelats efter denna dom, på en felaktig tolkning av gemenskapsrätten som gjorts utan att domstolen erhållit en begäran om förhandsavgörande i enlighet med föreskrifterna i artikel 234 tredje stycket EG.

---

– Den berörda parten vände sig till förvaltningsorganet så snart han fått kännedom om denna rättspraxis från domstolen.”

---

16  Se artikel 11.1 första stycket a i förordning nr 3665/87.

---

17 – Ibidem, under b.

---

18 – Se artiklarna 2, 4 och 5 i förordning nr 2988/95 för en allmän översikt av de bestämmelser som gäller för åtgärder (såsom återbetalningskrav) och administrativa sanktioner.

---

19 – Se artikel 11.1 första stycket a och b i förordning nr 3665/87.

---

20 – Se, till exempel, dom av den 9 juli 1981 i mål 169/80, Gondrand Frères och Garancini (REG 1981, s. 1931), punkt 17, av den 15 december 1987 i mål 326/85, Nederländerna mot kommissionen (REG 1987, s. 5091), punkt 24, av den 22 februari 1989 i de förenade målen 92/87 och 93/87, kommissionen mot Frankrike och Förenade kungariket (REG 1989, s. 405), punkt 22, av den 13 februari 1996 i mål C-143/93, Van Es Douane Agenten (REG 1996, s. I‑431), punkt 27, och av den 23 september 2003 i mål C-78/01, BGL (REG 2003, s. I‑9543), punkterna 71–73.

---

21 – Min kursivering.

---

22 – Se artiklarna 3.5 första stycket och 25.2 första stycket i förordning nr 3665/87.

---

23 – Dom av den 14 april 2005 i mål C‑385/03, Käserei Champignon Hofmeister (REG 2005, s. I‑0000), punkt 22.

---

24 – Se, till exempel, dom av den 25 september 1984 i mål 117/83, Könecke (REG 1984, s. 3291), punkt 11, och av den 11 juli 2002 i mål C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister (REG 2002, s. I‑6453), punkt 52.

---

25 – Se domen av den 11 juli 2002 i det ovannämnda målet Käserei Champignon Hofmeister, (punkterna 59–68). I det målet ansåg domstolen att en sanktion som beslutats med stöd av artikel 11.1 första stycket a i förordning nr 3665/87 till följd av felaktigheter i en deklaration var proportionerlig.

---

26 – Se, till exempel, dom av den 12 juli 1990 i mål C-155/89, Philipp Brothers (REG 1990, s. I‑3265), punkt 27, och av den 19 juni 2003 i mål C-467/01, Eribrand (REG 2003, s. I‑6471), punkt 41.

---

27 – Särskild rapport nr 7/2001 om exportbidrag – bestämmelseort och utsläppande på marknaden samt kommissionens svar (EGT C 314, s. 1, punkterna 9–13). Revisionsrätten har angett att ett antal olika dokument kan accepteras som ankomstbevis, och att det inte finns någon harmonisering vad gäller deras godtagande.

---

28 – Se domen av den 14 april 2005 i det ovannämnda målet Käserei Champignon Hofmeister (punkt 34).

---

29 – Min kursivering.

---

30 – Se domen av den 11 juli 2002 i det ovannämnda målet Käserei Champignon Hofmeister (punkt 60), och domen av den 14 april 2005 i det ovannämnda målet Käserei Champignon Hofmeister (punkt 27).