52010DC0043

[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 9.2.2010

KOM(2010)43 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

ANDRA LÄGESRAPPARTEN OM TILLÄMPNINGEN AV DIREKTIV 1999/5/EGom radioutrustning och teleterminalutrustning och om ömsesidigt erkännande av utrustningens överensstämmelse

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

ANDRA LÄGESRAPPARTEN OM TILLÄMPNINGEN AV DIREKTIV 1999/5/EGom radioutrustning och teleterminalutrustning och om ömsesidigt erkännande av utrustningens överensstämmelse

INLEDNING

I radio- och teleterminalsdirektivet (nedan kallat direktivet )[1] fastställs bestämmelser för utsläppande på marknaden av, fri rörlighet för och ibruktagande av radioutrustning och teleterminalutrustning i Europeiska unionen. Direktivet omfattar en stor del av marknaden för telekommunikations- och radioutrustning (som uppgår till 90 miljarder euro), och täcker bl.a. mobiltelefoner, mobilbasstationer, fasta telefoner och datamodem. Infrastruktur för annan telekommunikation än radiokommunikation, t.ex. växlar och routrar, omfattas inte av direktivet. Direktivet tillämpas i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), men också i Turkiet genom avtalet om en tullunion mellan EU och Turkiet. Schweiz har frivilligt anpassat sin lagstiftning till direktivet.

Den utrustning som omfattas av direktivet berörs också i hög grad av annan EU-lagstiftning, t.ex. regelverket för elektronisk kommunikation[2] och särskilt radiospektrumbeslutet[3] och dess genomförandeåtgärder för en successiv spektrumharmonisering.

Denna andra lägesrapport har utarbetats i enlighet med artikel 17 i direktivet där det föreskrivs att kommissionen regelbundet ska rapportera om hur direktivet fungerar och bl.a. visa vilka framsteg som har gjorts med utarbetandet av relevanta standarder samt ta upp eventuella problem som har uppstått under genomförandet.

Rapporten är baserad på

- ett offentligt samråd under 2007, då 60 uppgiftslämnare besvarade ca 120 frågor om direktivets tillämpning[4],

- överläggningarna inom ständiga kommittén (TCAM[5]),

- återkoppling från nationella tillsynsmyndigheter och andra berörda parter.

Rapporten lyfter fram vissa problem i samband med direktivets tillämpning, så att de önskade effekterna ska uppnås. Möjliga åtgärder för att komma till rätta med problemen kommer att behandlas i en övergripande konsekvensanalys i samband med en framtida revidering av direktivet. Kommissionen beräknas lägga fram ett förslag till revidering i slutet av 2010.

DIREKTIVETS TILLÄMPNING

Direktivets tillämpningsområde

Begreppet ”terminal” som definieras i artikel 2 är en viktig komponent i direktivets tillämpningsområde. Under 90-talet infördes en distinktion mellan ”terminal” och ”telekommunikationsnät” i EU-lagstiftningen för att förhindra gemensam dominans för nätoperatörer i monopolställning och associerade tillverkare av användarutrustning. Syftet med denna distinktion och med operatörernas skyldighet att offentliggöra de tekniska specifikationerna för sina nätgränssnitt i enlighet med artikel 4.2 i direktivet är att öppna upp marknaden för användarutrustning för alla tillverkare och därigenom uppmuntra konkurrens och innovation. Till följd av den tekniska utvecklingen och förändrade marknadsvillkor bör man undersöka om distinktionen fortfarande är relevant för att främja konkurrens. Dessutom innehåller konkurrensrelaterade frågor numera också aspekter rörande tillgång till innehåll som ofta är oberoende av leverantörerna av användarterminaler eller av abonnemang på teletjänster.

Direktivets tillämpningsområde måste nu ses över. Som exempel kan nämnas att de radio- och tevemottagare som inte kan sända via radio eller kabel inte omfattas av direktivet, medan de som kan sända signaler omfattas av det.

Vissa tämligen specifika delar av radioutrustning ingår i system som också omfattas av annan EU-lagstiftning om säkerhet eller av internationella fördrag. Detta gäller särskilt säkerhetssystem för sjöfart, på land och för luftfart . Dessa komponenter passar inte in i radio- och teleterminalsdirektivets förfaranden och standardiseringsprocesserna.

Definition av väsentliga krav

Artikel 3 i direktivet innehåller ett antal väsentliga krav för att skydda hälsa och säkerhet, garantera elektromagnetisk kompatibilitet och undvika skadliga störningar. De berörda parterna anser generellt att beskrivningen av dessa väsentliga krav i direktivet är adekvat. Dock förefaller formuleringen ”hur utrustningen är avsedd att användas” skapa viss förvirring mellan direktivets väsentliga krav och andra allmänintressen, exempelvis den allmänna säkerheten eller kommunikationsfriheten, som inte omfattas av direktivet.

Artikel 3.3 e genom vilken EU kan ställa ytterligare krav på tillgång till larmtjänster har också tillämpats ett antal gånger i samband med specifik maritim och markbunden säkerhetsutrustning.

Harmoniserade standarder till stöd för direktivet

Direktivet grundar sig på principerna för den nya metoden: om de harmoniserade standarderna följs ger det presumtion om överensstämmelse med de väsentliga kraven i direktivet, en möjlighet som tillverkare av radioutrustning och teleterminalutrustning ofta använt. Andra sätt att uppfylla de väsentliga kraven hör till undantagen. En förteckning över harmoniserade standarder offentliggörs regelbundet i EUT, med för närvarande över 200 standarder[6]. Standarderna är således mycket viktiga för direktivets tillämpning.

Det har bara förekommit några få fall med standarder som inte uppfyller de väsentliga kraven i direktivet, så kommissionen har sällan behövt ge standardiseringsorganen instruktioner. Som exempel kan nämnas att några 5 GHz WiFi RLAN-system[7] under 2007 störde meteorologisk radarutrustning som arbetar i samma band och uppfyller kraven i den harmoniserade standarden. Kommissionen och TCAM ingrep och utfärdade riktlinjer om översyn av den berörda harmoniserade standarden och enades i samråd med berörda parter om en metod för dynamisk anpassning av WiFi RLAN-produkter innan de sprids på massmarknaden. Efter 2003 års allokering av 5 GHz-band för global mobil användning (dvs. WiFi RLAN) utöver meteorologisk tjänst beaktades inte hela spektrat av meteorologiska tillämpningar i den europeiska standardiseringen. Detta fall visar tydligt att alla parter som berörs av spektrumdelning måste delta i standardiseringen.

Det har också framkommit att de harmoniserade standarderna i vissa fall kan vara för långtgående. Marknadsövervakningskampanjer har gett vid handen att en del utrustning med låg effekt som undantagits från tillståndsplikt inte tycks uppfylla kraven i de harmoniserade standarderna (jfr punkt 2.5). Men det tycks inte ha påverkat antalet registrerade skadliga störningar.

Samrådet har bekräftat att de små och medelstora företagen och konsumenterna hindras från att fullt ut delta i standardiseringsprocessen på telekomområdet, vilket behandlats mer generellt på senare tid i två meddelanden från kommissionen[8],[9]. Samrådet visade också att insynen i standardiseringsprocessen behöver bli bättre. Beträffande radioutrustning har det till viss del visat sig att EU har problem att leda den globala standardiseringen, vilket också framkom nyligen i kommissionens vitbok om IKT-standardisering[10]. Processen för att allokera frekvensband och användningen av dem skiljer sig åt mellan olika kontinenter och standarderna är inte alltid utbytbara.

Vid samrådet betonade man också att standardiseringsarbetet och processerna som leder till beslut om reglering av spektrumanvändningen skulle kunna påskyndas så att det tekniska arbetet kan baseras på ett stabilt regelverk. För att detta ska ske måste förvaltningarna i högre grad delta i Etsi på olika nivåer.

Avslutningsvis framkom det av samrådet att man måste gå mot mer flexibla och allmänna harmoniserade standarder som inte är så specifika för en viss teknik eller tillämpning.

Anmälda organ

Om det saknas harmoniserade standarder eller om tillverkaren inte har följt dem ska de anmälda organen i enlighet med direktivet bistå tillverkarna under hela förfarandet för bedömning av överensstämmelse, och framför allt avge yttranden om produkternas tekniska dokumentation. I praktiken gäller de anmälda organens yttranden produkter för vilka man använder harmoniserade standarder för att säkerställa att de väsentliga kraven i direktivet är uppfyllda men för vilka tillverkarna på grund av att bedömningen av överensstämmelse ofta är tekniskt mycket komplicerad föredrar att söka stöd från ett kvalificerat organ med erfarenhet.

Många av de anmälda organen har anmälts till kommissionen av medlemsstaterna[11]. De anmälda organen är etablerade i EES men också i länder med vilka Europeiska unionen har ingått avtal om ömsesidigt erkännande. De anmälda organen deltar på frivillig basis i sammanslutningen för frågor om överensstämmelse för radioutrustning och teleterminalutrustning ( R&TTE Compliance Association )[12]. Några specifika problem när det gäller samarbetet mellan tillverkare och anmälda organ har inte rapporterats.

Tillsynsmyndigheter, direktivets efterlevnad samt överensstämmelse med kraven

Varje år anmäler tillsynsmyndigheterna till kommissionen ungefär 50 fall av utrustning som inte uppfyller kraven och som har förbjudits på den nationella marknaden i enlighet med skyddsklausulsförfarandet i artikel 9.

Tillsynsmyndigheterna samarbetar aktivt på EU-nivå och träffas regelbundet i gruppen för administrativt samarbete för genomförandet av radio- och teleterminalsdirektivet ( ADCO ). ADCO-gruppen samordnar gemensamma övervakningskampanjer och bör nu dra nytta av de bestämmelser som införts genom det nya regelverket[13] för att föra upp samarbetet till en ny nivå. Redan vid de tidigare kampanjerna tog man upp problemen med överensstämmelse i vissa produktgrupper . Man konstaterade att särskilt radioutrustning med låg effekt i mycket ringa utsträckning uppfyller kraven i direktivet , medan läget är bättre på andra områden. Många importörer och tillverkare av sådan utrustning känner inte till direktivet eller bortser medvetet från det. Flera berörda parter påpekade att detta inte har lett till påtagliga risker för konsumentsäkerheten och för telenätens integritet eller till en ökning av den skadliga störningen. Företag som följer direktivet anser att produkter som inte uppfyller kraven leder till att konkurrensen snedvrids.

Bristfälliga produkters spårbarhet är ett problem, eftersom tillsynsmyndigheterna sällan kan identifiera tillverkaren eller den person som är ansvarig för att släppa ut utrustningen på marknaden, särskilt när det är fråga om mindre marknadsaktörer. Tillsynsmyndigheterna lägger ner mycket energi och ofta mycket pengar på att spåra tillverkare eller importörer, när deras begränsade resurser hade kunnat användas effektivare. Under samrådet föreslogs det att man skulle införa obligatorisk onlineregistrering av antingen tillverkarna eller deras produkter och/eller en anpassning av direktivet till det nya regelverket som ett sätt att öka spårbarheten.

Direktivet innehåller bestämmelser om skyddsåtgärder (artikel 9), t.ex. försäljningsförbud. Enligt det nuvarande förfarandet ska nationella åtgärder anmälas till kommissionen. Detta förfarande har ansetts vara för långsamt, eftersom det vanligtvis inte kan avslutas före utgången av den bristfälliga produktens livscykel. Gruppen för radiospektrumpolitik (RSPG)[14] rekommenderade i sitt yttrande Streamlining the regulatory environment for the use of spectrum att man skulle undersöka möjligheten av att låta nationella säkerhetsåtgärder i förekommande fall omfatta hela EU-marknaden[15].

Bestämmelser som aldrig eller sällan används

Vid flera tillfällen har man övervägt om man ska tillämpa artiklarna 3.3 a–d och 3.3 f som ger EU möjlighet att ställa strängare krav till förmån för allmännyttan, t.ex. för att bekämpa bedrägerier eller garantera driftskompatibilitet eller skydd av privatlivet, men i slutändan har man valt att inte göra det.

Det har inte kommit några anmälningar om att terminaler har kopplats från i enlighet med artikel 7.4 eller anmälningar om förbud i enlighet med artikel 9.5 mot utrustning som uppfyller kraven.

När nationella radiogränssnitt harmoniseras till följd av tekniska genomförandeåtgärder i enlighet med radiospektrumbeslutet[16] är det en överloppsgärning att bedöma om de är likvärdiga i enlighet med artikel 4.1 i direktivet med avseende på utrustningsklass.

Direktivet innehåller arton administrativa bestämmelser vars relevans i vissa fall har ifrågasatts. Det finns olika typer av mycket liten utrustning, t.ex. RFID-taggar och hörselimplantat, som sänder ut radiosignaler som knappast orsakar skadlig störning. Det är inte alltid befogat att tillämpa direktivets alla administrativa bestämmelser på sådan från störningssynpunkt ofarlig utrustning, särskilt med tanke på att det är administrativt betungande. Sådan utrustning kräver spektrum för att fungera, och därför måste man ta hänsyn till beslut om reglering som rör spektrum för dessa apparater.

Överensstämmelse med andra bestämmelser i EU-lagstiftningen

Allt fler massmarknadsprodukter, som leksaker, innehåller numera radiokretsar. Detta leder till komplicerade situationer, multipla bedömningar av överensstämmelse och skiljaktiga tolkningar och metoder i de olika medlemsstaterna.

Direktivet kompletterar i hög grad radiospektrumbeslutet[17], men det finns problem med gränsdragning och konsekvens mellan de två rättsakterna som i vissa fall skapar osäkerhet om hur de ska tillämpas. Även resultatet av översynen av regelverket för elektroniska kommunikationer[18] och direktiv som RoHS-direktivet[19] och WEEE-direktivet[20] men också genomförandeåtgärderna i enlighet med direktivet om ekodesign har stor betydelse för radioutrustning och teleterminalutrustning. Radio- och teleterminalsdirektivet är inte helt förenligt med dessa rättsakter, vilket leder till problem med tillämpningen och tolkningen.

TCAM och en enhetlig tillämpning av direktivet

Den kommittén som inrättats genom direktivet har hållit ca tre tvådagarsmöten per år, med deltagande av praktiskt taget alla medlemsstater. Under direktivets första år diskuterade kommittén huvudsakligen ärenden avseende enhetlig tillämpning , men numera behandlar den alltmer frågor om reglering och standardisering, problem med efterlevnaden samt eventuell tillämpning av artikel 3.3 som gör det möjligt att fastställa kompletterande krav.

Medlemsstaterna har i TCAM beslutat om ett gemensamt synsätt i vissa frågor. Det har dock inte alltid gått att enas om ett gemensamt tillvägagångssätt, särskilt inte när det gäller innovativ teknik. Detta kan ha lett till att några företag och investerare har lanserat innovativa produkter utanför Europa.

Det finns inga enhetliga kriterier för anmälan enligt artikel 6.4 av utrustning som använder frekvensband som inte är harmoniserade. Sedan januari 2008 har dock det gemensamma anmälningssystemet (online) mildrat effekterna av den bristande överensstämmelsen mellan länderna, även om det inte har löst problemet.

Under samrådet uttryckte några berörda parter en önskan om att TCAM:s slutsatser ska vara bindande för alla medlemsstater när det gäller vissa detaljer i direktivets genomförande.

Tekniska utmaningar

Direktivet har kunnat användas för de flesta tekniska utvecklingar. Men vissa frågor har varit särskilt komplicerade, t.ex. när det gäller utrustning som under användning omkonfigureras av användarna eller någon annan än den ursprungliga tillverkaren, t.ex. mjukvaruradio ( Software Defined Radio ) eller omkonfigurerbar kognitiv radio . Det nuvarande direktivet, som utgår från att ett enda rättssubjekt utformar utrustningen och ser till att den uppfyller kraven en gång för alla, är inte lämpat för att hantera denna flexibilitet.

Radio- och teleterminalsdirektivet och det allmänna regelverket för konkurrenskraft och innovation på detta område

Alltsedan direktivet trädde i kraft har det bidragit till att stärka den inre marknaden för produkter som omfattas av det. Det fungerar bra för utsläppande på marknaden av utrustning som använder etablerad teknik och underlättar också utvecklingen av den, särskilt genom regelbundna revideringar av harmoniserade standarder.

Däremot tycks direktivet fungera sämre för utsläppande på marknaden av produkter som bygger på helt ny radioteknik som ännu inte omfattas av harmoniserade standarder. I brist på harmoniserade standarder måste tillverkaren vända sig till ett anmält organ för att kunna släppa ut produkten på marknaden. Gruppen för radiospektrumpolitik (RSPG) konstaterade i sitt yttrande Streamlining the regulatory environment for the use of spectrum [21] att de berörda parterna (anmälda organ, tillverkare m.fl.) inte verkar kunna fastställa med säkerhet om radioutrustning uppfyller de väsentliga kraven i radio- och teleterminalsdirektivet i de fall en harmoniserad standard inte har tillämpats eller inte existerar. Tillsynsorganen tenderar också att låta innovativa radioprodukter omfattas av stränga användningsbegränsningar i de tillåtna banden.

En annan fråga, som visserligen inte omfattas av direktivet men har stark koppling till införandet av innovativ radioteknik, är att innovationer inte alltid ryms inom den befintliga spektrumtilldelningen och därför inte får användas enligt lag. Medlemsstaterna kan dock bevilja rätt att använda spektrum i provningssyfte, vilket kan vara till stöd för utvecklingen av innovativ teknik på nationell nivå.

Vid övergången från forskning och utveckling till kommersiell spridning kan det uppstå osäkerhet om rättsläget på grund av bristen på harmoniserade standarder som gör det möjligt att släppa ut innovativa produkter på marknaden i överensstämmelse med lagstiftningskraven och bristen på tillgång till lämpliga spektrumtilldelningar och villkor för användning. Därigenom kan potentiella teknikinvesterare avskräckas. Men ökad flexibilitet för spektrumanvändning, som i 2009 års översyn av regelverket för elektronisk kommunikation, kan vara lösningen på problemet.

På grund av dessa svårigheter, som beror på ett komplext och ganska stelbent regelverk, kan företag komma att flytta pilottesterna samt försöksanvändningen i det förkommersiella stadiet och i det första stadiet av den kommersiella användningen till andra handelsområden, som USA. Därigenom hindras innovation inom radioteknik i Europa från att nå sin fulla potential.

SLUTSATSER

Direktivet har bidragit till en fungerande inre marknad för radioutrustning genom att ersätta tusentals nationella typgodkännandesystem och införa ett smidigt rättsligt system som underlättar innovation och konkurrens. På det stora hela har direktivets bestämmelser gjort det möjligt att uppnå de planerade målen , dvs. en hög skyddsnivå för användarnas hälsa och säkerhet, elektromagnetisk kompatibilitet för teleterminaler och radioutrustning samt undvikande av skadlig störning.

När det gäller spektrumanvändningen finns det inget som tyder på ökade nivåer av skadlig störning, trots den begränsade tekniska överensstämmelse som har konstaterats för vissa typer av produkter. Det kan tyda på att standarderna kanske är för långtgående och att en översyn av de tekniska metoderna på området eventuellt leder till en intensivare och effektivare spektrumanvändning.

Två områden förtjänar att undersökas mer ingående: marknadstillträde för innovativ radioteknik till följd av arbetet med att införa de nödvändiga besluten om reglering med avseende på spektrumanvändning och harmoniserade standarder, och möjlighet att spåra tillverkaren eller den person som ansvarar för att släppa ut produkterna på marknaden.

[1] EGT L 91, 7.4.1999, s. 10.

[2] Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 om ändring av direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, direktiv 2002/19/EG om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter och direktiv 2002/20/EG om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/136/EG av den 25 november 2009 om ändring av direktiv 2002/22/EG om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, direktiv 2002/58/EG om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation och förordning (EG) nr 2006/2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen .

[3] Europaparlamentets och rådets beslut nr 676/2002/EG av den 7 mars 2002 om ett regelverk för radiospektrumpolitiken i Europeiska gemenskapen (radiospektrumbeslut).

[4] En sammanfattning av svaren finns på http://ec.europa.eu/enterprise/rtte/index_en.htm.

[5] Kommittén för bedömning av överensstämmelse och marknadsövervakning inom teleområdet.

[6] http://ec.europa.eu/enterprise/rtte/harstand.htm.

[7] Radio Local Access Networks.

[8] KOM(2008) 133 slutlig. Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet samt Europeiska ekonomiska och sociala kommittén – Ökat bidrag från standardiseringen till innovation i EU.

[9] KOM(2008) 394 slutlig. Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén – Tänk småskaligt först – En ”Small Business Act” för Europa.

[10] KOM(2009) 324 slutlig. Vitbok – Moderniserad IKT-standardisering i EU: vägen framåt.

[11] http://ec.europa.eu/enterprise/newapproach/nando/index.cfm?fuseaction=directive.notifiedbod y&dir_id=22&type_dir=NO%20CPD&pro_id=99999&prc_id=99999&ann_id=99999&prc_anx=99999.

[12] http://www.rtteca.com/.

[13] Europaparlamentets och rådets beslut nr 768/2008/EG av den 9 juli 2008 om en gemensam ram för saluföring av produkter och upphävande av rådets beslut 93/465/EEG.

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93.Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 764/2008 av den 9 juli 2008 om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat och om upphävande av beslut nr 3052/95/EG.

[14] Kommissionens rådgivande grupp för radiospektrumpolitik (RSPG) består av företrädare från medlemsstaterna som ansvarar för spektrumpolitik (se: http://rspg.ec.europa.eu/).

[15] Rekommendation 5.19 i dokument RSPG08-246 (http://rspg.ec.europa.eu/rspg_opinions/index_en.htm).

[16] a.a., s. 2.

[17] a.a., s. 2.

[18] a.a., s. 2.

[19] Direktiv 2002/95/EG om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter.

[20] Direktiv 2002/96/EG om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter.

[21] RSPG08-246 (http://rspg.ec.europa.eu/rspg_opinions/index_en.htm).