1.

År 2022 införde Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (tillsynsmyndigheten för kommunikationer, Italien) ( 2 ) en rad informationskrav för de företag som tillhandahåller paketleveranstjänster i Italien.

2.

Några av dessa företag överklagade AGCOM:s beslut till en domstol i första instans, som biföll deras överklaganden. AGCOM har överklagat domarna i första instans till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som i korthet har ställt följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

3.

Artikel 2 har följande lydelse:

”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

…”

4.

I artikel 3.7 föreskrivs följande:

”De samhällsomfattande tjänsterna som de definieras i denna artikel skall täcka såväl nationella tjänster som gränsöverskridande tjänster.”

5.

Artikel 22.2 första stycket har följande lydelse:

”De nationella tillsynsmyndigheterna ska ha som särskild uppgift att säkerställa att de skyldigheter som härrör från detta direktiv iakttas, särskilt genom att inrätta övervaknings- och tillsynsförfaranden för att garantera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. De får även ha till uppgift att säkerställa överensstämmelse med konkurrensreglerna inom postsektorn.”

6.

Artikel 22a har följande lydelse:

”1.   Medlemsstaterna ska se till att tillhandahållare av posttjänster tillhandahåller alla uppgifter särskilt till de nationella tillsynsmyndigheterna för följande syften, inklusive ekonomiska uppgifter och uppgifter om tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster:

2.   … De uppgifter som den nationella tillsynsmyndigheten begär ska stå i proportion till fullgörandet av dess uppdrag. …

…”

7.

Skäl 13 har följande lydelse:

”I nuläget regleras posttjänster genom direktiv [97/67]. … Denna förordning kompletterar därför reglerna i direktiv [97/67] för gränsöverskridande paketleveranstjänster …”

8.

Enligt artikel 2 (”Definitioner”) ( 5 ) punkt 3 avses med ”tillhandahållare av paketleveranstjänster: ett företag som tillhandahåller en eller flera paketleveranstjänster; med undantag av företag som är etablerade i endast en medlemsstat, som bara tillhandahåller inrikes paketleveranstjänster som en del av ett köpeavtal och som en del av detta avtal personligen levererar varor som omfattas av avtalet till användaren”.

9.

I artikel 4 (”Tillhandahållande av information”) föreskrivs följande:

”…

3.   Senast den 30 juni varje kalenderår ska samtliga tillhandahållare av paketleveranstjänster lämna följande information till den nationella tillsynsmyndigheten i den medlemsstat där de är etablerade, såvida inte den nationella tillsynsmyndigheten redan har begärt och mottagit denna information:

…

5.   De nationella tillsynsmyndigheterna får införa informationskrav utöver dem som avses i punkterna 1 och 3 förutsatt att de behövs och är proportionella.

6.   Punkterna 1–5 får inte tillämpas på tillhandahållare av paketleveranstjänster som under det föregående kalenderåret i genomsnitt sysselsatte färre än 50 personer som var sysselsatta med tillhandahållandet av paketleveranstjänster i den medlemsstat där tillhandahållaren är etablerad, såvida inte tillhandahållaren är etablerad i mer än en medlemsstat. En nationell tillsynsmyndighet får i detta tröskelvärde på 50 personer inkludera de personer som arbetar för underleverantörer till tillhandahållaren av paketleveranstjänster.

7.   Utan hinder av punkt 6 får en nationell tillsynsmyndighet begära den information som ska lämnas in enligt punkterna 1–5 från alla tillhandahållare av paketleveranstjänster som under det föregående kalenderåret i genomsnitt sysselsatte 25–49 personer om särdragen i den berörda medlemsstaten kräver detta och om detta behövs och är proportionellt för att säkerställa överensstämmelse med denna förordning.”

10.

Artikel 5 (”Insyn i gränsöverskridande taxor”) punkt 1 har följande lydelse:

”Alla tillhandahållare av gränsöverskridande paketleveranstjänster, utom de som undantas i enlighet med artikel 4.6 och 4.7, ska förse den nationella tillsynsmyndigheten i den medlemsstat där de är etablerade med en offentliggjord prislista med taxor som gäller den 1 januari varje kalenderår för leverans av enstaka postförsändelser som inte är ett skriftligt meddelande och som omfattas av de kategorier som förtecknas i bilagan. Denna information ska lämnas senast den 31 januari varje kalenderår.”

11.

Artikel 6 (”Bedömning av gränsöverskridande taxor för enstaka paket”) har följande lydelse:

”1.   På grundval av de offentliggjorda prislistor med taxor som har mottagits i enlighet med artikel 5, ska den nationella tillsynsmyndigheten fastställa, för var och en av de enstaka postförsändelser som anges i bilagan, vilka gränsöverskridande taxor för paketleveranstjänster från en tillhandahållare i dess medlemsstat, som omfattas av en skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster och som den nationella tillsynsmyndigheten objektivt anser ska bedömas.

2.   Den nationella tillsynsmyndigheten ska objektivt bedöma, i linje med principerna i artikel 12 i [direktiv 97/67], de gränsöverskridande taxor som har fastställts enligt punkt 1 för att fastslå vilka gränsöverskridande taxor som den anser vara orimligt höga. Vid bedömningen ska den nationella tillsynsmyndigheten särskilt beakta följande:

…”

12.

Enligt artikel 2.4 ska den nationella tillsynsmyndigheten för postsektorn

”… med fullständigt oberoende i fråga om bedömning och beslut utöva följande funktioner:

…

13.

Artikel 14a återger nästan ordagrant artikel 22a i direktiv 97/67.

14.

I beslutet att begära förhandsavgörande anges följande: ( 7 )”Genom beslut nr 94/22/CONS av den 31 mars 2022 om ’tillsynskrav på marknaden för paketleveranstjänster’ införde AGCOM vissa (symmetriska) informationskrav för medelstora och stora företag som är verksamma på marknaden för paketleveranstjänster för att höja tillsynsnivån för villkoren för tillhandahållandet av tjänsterna, avtalsvillkoren som styr förbindelserna mellan de företag som utför de olika delarna av tjänsten och arbetsvillkoren. Dessutom infördes vissa särskilda (asymmetriska) informationskrav som AGCOM har övervägt att endast ålägga Amazon på grund av de kritiska punkter som identifierats i analysen av marknaden för paketleveranstjänster.”

15.

Beslut nr 94/22/CONS innefattar således följande:

16.

När det gäller den första kategorin av operatörer krävde AGCOM att de varje år skulle tillhandahålla följande:

17.

När det gäller de särskilda informationskrav som ålagts Amazon, krävde AGCOM att Amazon skulle tillhandahålla följande:

18.

Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express Italy Srl, TNT Global Express Srl, Fedex Express Italy Srl och United Parcel Service Italia Srl, BRT SpA, Federazione Italiana Trasportatori (FEDIT) (nedan gemensamt kallade operatörerna bortsett från Amazon) och Amazon Italia Transport Srl, Amazon Italia Logistica Srl och Amazon EU Sàrl (nedan gemensamt kallade Amazon) ingav fyra separata överklaganden av beslut nr 94/22/CONS till Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) (nedan kallad TAR Lazio).

19.

TAR Lazio biföll de fyra överklagandena genom fyra separata domar och ogiltigförklarade det överklagade beslutet.

20.

AGCOM har överklagat domarna i första instans till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som har hänskjutit fyra tolkningsfrågor till EU-domstolen, av vilka jag återger den första, den andra och den fjärde, ( 9 ) vilka har följande lydelse:

…

21.

Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 10 maj 2024.

22.

AICAI m.fl., Amazon, BRT, FEDIT, den italienska regeringen, Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Samtliga var närvarande vid förhandlingen den 26 mars 2025.

23.

På uppmaning av domstolen tar jag i detta förslag till avgörande inte upp den tredje tolkningsfrågan.

24.

Den hänskjutande domstolen vill veta om förordning 2018/644 ”enbart [är] tillämplig på tillhandahållare av gränsöverskridande leveranstjänster eller allmänt tillämplig på alla tillhandahållare av paketleveranstjänster, med vissa specifika undantag i enlighet med enskilda bestämmelser”.

25.

Amazon anser att frågan är irrelevant, eftersom det nationella målet inte handlar om huruvida förordning 2018/644 är tillämplig på gränsöverskridande paketleveranstjänster. Enligt Amazons uppfattning bör den omformuleras för att få klarlagt huruvida förordning 2018/644 ”kan utgöra en lämplig rättslig grund för nationella tillsynsmyndigheter att införa ytterligare informationskrav för icke gränsöverskridande frågor”. ( 10 )

26.

Det ankommer det på den nationella domstolen, och inte på parterna i målet, att bedöma om tolkningsfrågorna är nödvändiga och att bestämma deras innehåll. ( 11 )

27.

Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) anser att det nationella målet avser de informationskrav som införts genom det överklagade beslutet och att det ”bland annat” ( 12 ) ger upphov till tvivel om ”förekomsten och, i förekommande fall, omfattningen av [den nationella tillsynsmyndighetens] befogenhet att införa sådana krav …, med början i situationen för tillhandahållare av paketleveranstjänster som inte är gränsöverskridande, såsom Amazon”. ( 13 )

28.

Om frågan uppfattas så är den relevant. Med hänsyn till att den hänskjutande domstolen betvivlar att de krav som åläggs tillhandahållare av paketleveranstjänster är lagliga, är det berättigat att först och främst fråga om tillämpningsområdet för förordning 2018/644. Ett svar på denna fråga skulle klargöra för den hänskjutande domstolen huruvida bestämmelserna om informationskrav i denna förordning omfattar alla som tillhandahåller sådana tjänster, såväl inrikes som gränsöverskridande.

29.

Frågan är således inte irrelevant om det inte är möjligt för den hänskjutande domstolen att klart urskilja den rättsliga grunden för den funktion som AGCOM har. Detta gäller särskilt som, tillägger den hänskjutande domstolen, ”det förefaller som om AGCOM tidigare skulle ha uteslutit att befogenheten att ålägga informationskrav byggde från förordning 2018/644, samtidigt som motsatsen hävdas i förevarande mål”. ( 14 )

30.

Förordning 2018/644 handlar om gränsöverskridande paketleveranstjänster, vilket framgår av dess titel. Detta är den kategori av tjänster som huvuddelen av bestämmelserna avser.

31.

Enligt artikel 1 i förordning 2018/644 fastställs där ”följande särskilda bestämmelser för att främja bättre gränsöverskridande paketleveranstjänster, utöver de som fastställs i direktiv 97/67/EG …”.

32.

I artikel 1 b och 1 c i förordning 2018/644 nämns ”[i]nsyn i taxor och bedömning av taxor för vissa gränsöverskridande paketleveranstjänster …” respektive ”[i]nformation till konsumenter från näringsidkare om gränsöverskridande paketleveranstjänster”.

33.

Andra bestämmelser i förordning 2018/644 rör också enbart tillhandahållare av gränsöverskridande paketleveranstjänster. Detta gäller artiklarna 5 (insyn i gränsöverskridande taxor), 6 (bedömning av gränsöverskridande taxor för enstaka paket) och 7 (information till konsumenter om valmöjligheter och priser för gränsöverskridande leveranser).

34.

Sammantaget tycks det vid en första anblick framgå av dessa bestämmelser att förordning 2018/644 inte är tillämplig på paketleveranstjänster som inte är gränsöverskridande. Andra bestämmelser i samma förordning gör det dock möjligt att hävda motsatsen när det gäller informationskraven.

35.

För det första anges i artikel 1 i förordning 2018/644 att ett av förordningens syften är ”tillsyn med avseende på paketleveranstjänster”. Där avses inte enbart gränsöverskridande tjänster, utan även inrikes tjänster.

36.

När det, för det andra, gäller regleringen av den information som tillhandahållare av paketleveranstjänster ska lämna till den nationella tillsynsmyndigheten i den medlemsstat där de är etablerade, riktar sig artikel 4.1 och 4.3 i förordning 2018/644 uttryckligen och på ett allmänt sätt till ”alla tillhandahållare av paketleveranstjänster” (min kursivering). Där görs således ingen åtskillnad mellan tillhandahållare av inrikes och gränsöverskridande tjänster.

37.

Definitionen av begreppet ”tillhandahållare av paketleveranstjänster” i artikel 2.3 i förordning 2018/644 bekräftar denna tolkning. På samma sätt är begreppet ”tillhandahållare av posttjänster” i artikel 2.1a i direktiv 97/67 (”företag som tillhandahåller en eller flera posttjänster”) inte heller begränsat till inrikes tjänster. Den definitionen i direktiv 97/67 ska, som anges i artikel 2 första stycket i förordning 2018/644, användas vid tillämpningen av den sistnämnda förordningen.

38.

För det tredje rör artiklarna 5, 6 och 7 i förordning 2018/644 vissa typer av information (av tariff- eller avtalskaraktär) som enbart ska tillhandahållas av paketleveransföretag som tillhandahåller paketleveranstjänster i sin gränsöverskridande verksamhet. Denna information ska läggas till den information som anges i artikel 4.1 och 4.3 i samma förordning för alla operatörer utan åtskillnad. Artiklarna 5, 6 och 7 utgör således bestämmelser som riktar sig till en specifik grupp bland alla tillhandahållare av inrikes och gränsöverskridande paketleveranstjänster.

39.

Huruvida paketleveranstjänsterna är inrikes eller gränsöverskridande kan vara relevant för förordning 2018/644. Jag vidhåller emellertid att det inte ska utgöra ett kriterium för att avgränsa tillämpningsområdet för informationskraven – till att enbart omfatta tillhandahållare av gränsöverskridande paketleveranstjänster – utan för att precisera vilken information som de olika operatörerna ska tillhandahålla.

40.

Som jag påpekat ovan beaktas visserligen i vissa bestämmelser i förordning 2018/644 den särskilda situationen för operatörer som tillhandahåller gränsöverskridande tjänster. Detta hindrar dock inte att det i förordningen föreskrivs att alla operatörer inom sektorn, oavsett om den tjänst de tillhandahåller är av inrikes eller gränsöverskridande karaktär, är skyldiga att uppfylla informationskraven i artikel 4.

41.

Det kriterium som fastställs i artikel 4.1 och 4.3 i förordning 2018/644 beaktar således, sett till dess ordalydelse, den tillhandahållna tjänstens materiella karaktär och inte huruvida den har en inrikes eller en gränsöverskridande dimension.

42.

För denna tolkning talar enligt min mening artikel 4.3 c i förordning 2018/644: tillhandahållare av paketleveranstjänster ska, när de rapporterar antalet paket som behandlats i den medlemsstat där de är etablerade, uppdelat på ”inrikes … och gränsöverskridande paket”. Informationskravet omfattar således, enligt förordningen, även inrikes paket.

43.

Vad beträffar syftet med det informationskrav som ställs på tillhandahållare av paketleveranstjänster, uppfylls det bättre om de nationella tillsynsmyndigheter som är mottagare av denna information har tillgång till uppgifter om både inrikes och gränsöverskridande tjänster för att kunna utföra sina uppgifter. ( 15 ) Dessa uppgifter ger dem en fullständig och inte en fragmentarisk bild av den sektor de utövar tillsyn över och den marknad de ska bedöma.

44.

Jag anser därför att förordning 2018/644 är tillämplig på alla tillhandahållare av paketleveranstjänster, oavsett om det rör sig om inrikes eller gränsöverskridande tjänster, när det gäller tillhandahållande av information.

45.

Den hänskjutande domstolen ställer sin andra tolkningsfråga om svaret på den första frågan bekräftar att förordning 2018/644 endast är tillämplig på tillhandahållare av gränsöverskridande paketleveranstjänster.

46.

Enligt min mening är emellertid den andra tolkningsfrågan relevant oavsett svaret på den första frågan.

47.

Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) vill veta huruvida ”direktiv 97/67/EG eller de så kallade implicita befogenheterna [utgör] den rättsliga grunden för att de nationella tillsynsmyndigheterna under alla omständigheter får införa allmänna informationskrav även för tillhandahållare av icke-gränsöverskridande leveranstjänster”.

48.

Den eventuella tillämpningen av direktiv 97/67, i dess lydelse enligt direktiv 2008/6, påverkar de informationskrav som kan ställas på tillhandahållare av paketleveranstjänster.

49.

Enligt min mening skulle införandet av informationskrav för tillhandahållare av gränsöverskridande paketleveranstjänster kunna stödjas av direktiv 97/67, även om det inte fanns någon rättslig grund i förordning 2018/644. Ingen bestrider längre att dessa paketleveranstjänster kan betecknas som posttjänster. ( 16 )

50.

Som framgår av skäl 13 i förordning 2018/644 fastställs i direktiv 97/67 ”gemensamma regler för tillhandahållande av posttjänster och samhällsomfattande posttjänster”. I skäl 2 i direktiv 2008/6 erinras också om att genom direktiv 97/67 infördes ”[e]tt regelverk för postsektorn inom gemenskapen … vilket inbegriper åtgärder för att garantera samhällsomfattande posttjänster”.

51.

Direktiv 97/67 omfattar således alla tillhandahållare av posttjänster ( 17 ) och inte enbart de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster. Vidare ingår, såsom kommissionen har påpekat, ( 18 ) enligt artikel 3.7 i direktiv 97/67 både nationella och gränsöverskridande tjänster i de samhällsomfattande posttjänsterna.

52.

Mot bakgrund av detta föreskrivs i artikel 22a i direktiv 97/67 att medlemsstaterna ska se till att tillhandahållare av posttjänster tillhandahåller alla uppgifter särskilt till de nationella tillsynsmyndigheterna, inklusive ekonomiska uppgifter och uppgifter om tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. ( 19 )

53.

Återigen hänvisas det till tillhandahållare av posttjänster utan att någon åtskillnad görs mellan nationella och gränsöverskridande tjänster. En sådan generalisering är nödvändig, inte minst eftersom det i samma bestämmelse anges att de nationella tillsynsmyndigheterna ska ”… säkerställa överensstämmelse med [bestämmelserna i direktiv 97/67] eller med beslut i enlighet med detta”.

54.

Eftersom ”bestämmelserna i direktiv 97/67” avser tillhandahållare av icke gränsöverskridande posttjänster, är det logiskt att även dessa generellt kan åläggas att tillhandahålla information. Detta betonas i skäl 51 i direktiv 2008/6: ”De nationella tillsynsmyndigheterna behöver samla in uppgifter från marknadsaktörer för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt.”

55.

Såsom kommissionen framhöll vid förhandlingen, utgör direktiv 97/67 dessutom inte hinder för att de nationella bestämmelser som införlivar direktivet ger de nationella tillsynsmyndigheterna befogenhet att begära mer omfattande uppgifter än vad som anges i direktivet (förutsatt att dessa uppgifter står i proportion till vad som krävs för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter).

56.

Sammanfattningsvis innebär direktiv 97/67 att allmänna informationskrav kan ställas på alla tillhandahållare av posttjänster, både nationella och gränsöverskridande, vilket innefattar paketleveranstjänster.

57.

Med den fjärde tolkningsfrågan vill den hänskjutande domstolen få klarlagt ”inom vilka gränser” den nationella tillsynsmyndigheten får införa informationskrav för tillhandahållare av paketleveranstjänster. Den vill bland annat veta om det är möjligt att införa ”symmetriska informationskrav” om vissa villkor och avtal (som jag ska återkomma till senare).

58.

I överensstämmelse med mitt svar på de två första frågorna anser jag, liksom kommissionen, att de bestämmelser som är relevanta för att besvara den fjärde frågan är artikel 4.3 och 4.5 i förordning 2018/644 och artikel 22a i direktiv 97/67.

59.

Av dessa bestämmelser följer å ena sidan den information som ska lämnas till de nationella tillsynsmyndigheterna enligt förordning 2018/644 och direktiv 97/67, och å andra sidan den ytterligare information som de nationella tillsynsmyndigheterna kan begära av tillhandahållare av paketleveranstjänster. Till detta ska i förekommande fall läggas den information som de nationella tillsynsmyndigheterna begär på grundval av nationella bestämmelser. ( 20 )

60.

Jag kommer först att behandla den obligatoriska informationen och den ytterligare information som de nationella tillsynsmyndigheterna kan begära och därefter konsekvenserna av denna bedömning för svaret till den hänskjutande domstolen.

61.

Den information som alla operatörer är skyldiga att lämna till de nationella tillsynsmyndigheterna varje år anges i artikel 4.3 i förordning 2018/644 ( 21 ) och avser de fem kategorier av uppgifter som jag redan har redogjort för. ( 22 )

62.

Artikel 22a i direktiv 97/67 är mer öppet formulerad och där specificeras inte vilken typ av uppgifter som ska lämnas.

63.

Enligt direktiv 97/67 (artikel 22.2) kan de nationella tillsynsmyndigheterna dessutom ha fått till uppgift att säkerställa överensstämmelse med konkurrensreglerna inom postsektorn. ( 23 ) I det fallet är det obligatoriskt för företag inom sektorn att tillhandahålla den information som normalt ska lämnas till de myndigheter som ansvarar för konkurrensfrågor.

64.

Direktiv 97/67 innehåller inga uttryckliga bestämmelser om krav på ytterligare information. Med tanke på de breda formuleringarna i artikel 22a, där det betonas att den begärda informationen ska vara proportionerlig, är det upp till de nationella tillsynsmyndigheterna att med stöd av denna regel bedöma om deras informationskrav är relevanta.

65.

Däremot får de nationella tillsynsmyndigheterna, i enlighet med artikel 4.5 i förordning 2018/644, ”införa informationskrav utöver dem som avses i punkterna 1 och 3 förutsatt att de behövs och är proportionella”.

66.

Till detta ska läggas den information som de nationella tillsynsmyndigheterna har rätt att begära enligt nationella bestämmelser.

67.

Den hänskjutande domstolens fjärde tolkningsfråga innehåller två delar:

68.

Den första av de två ovanstående delfrågorna är alltför brett hållen. Enligt min mening uppmanar en fråga som är formulerad på detta sätt domstolen att ge ett svar som måste omfatta alla typer av ”begränsningar”, oavsett om de påverkar utgången av målet eller inte. En sådan fråga går utöver vad som är domstolens uppgift enligt artikel 267 FEUF. ( 24 )

69.

För att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar och undvika alltför abstrakta överväganden, är det lämpligt att fokusera på den information som AGCOM har begärt. ( 25 ) De ”symmetriska informationskrav” som nämns i den andra delfrågan överensstämmer i huvudsak med de krav som AGCOM anger i artikel 1 i beslut nr 94/22/CONS.

70.

Som alla parter i målet medgav vid förhandlingen, är det inte EU-domstolen utan de italienska domstolarna som ska bedöma om den information som begärts i det beslutet är förenlig med de bestämmelserna i dess regelverk. Jag kommer därför att begränsa mig till att redogöra för min uppfattning om hur dessa krav i allmänhet är förenliga med de unionsrättsliga bestämmelser som åberopats.

71.

AGCOM ålade vissa tillhandahållare av paketleveranstjänster, som klassificerats enligt vissa parametrar, informationskrav avseende a) de ”ekonomiska villkoren” för utbudet av tjänster till allmänheten, b) de ”ekonomiska referensvillkoren (genomsnittliga priser)” för vissa grupper av affärskunder, och c) de ”gällande avtal … med de företag i sektorn som bidrar till att tillhandahålla posttjänsten och som reglerar affärsförhållandena med dessa företag”. ( 26 )

72.

I princip skulle detta informationskrav kunna omfattas antingen av skyldigheten att lämna information enligt artikel 4.3 i förordning 2018/644 eller av artikel 22a i direktiv 97/67.

73.

När det särskilt gäller de ekonomiska referensvillkoren för vissa grupper av kunder och de gällande avtalen med andra företag inom sektorn, ( 27 ) kan den hänskjutande domstolen bedöma om begäran om information grundar sig på AGCOM:s befogenheter när det gäller konkurrensen inom postsektorn. ( 28 )

74.

I artikel 22.2 i direktiv 97/67 föreskrivs att de nationella tillsynsmyndigheterna, utöver att säkerställa att skyldigheterna enligt direktivet iakttas, ”även [kan] ha till uppgift att säkerställa överensstämmelse med konkurrensreglerna inom postsektorn”.

75.

Den hänskjutande domstolen ska således pröva om den nationella lagstiftningen verkligen tilldelar AGCOM uppgifter på konkurrensområdet, vilket Amazon bestrider. Det ska klargöras om artikel 2.4 d i lagdekret nr 261/1999, genom att AGCOM anförtros uppgiften att ”främja konkurrensen på postmarknaderna”, ger denna nationella tillsynsmyndighet befogenhet att samla in uppgifter som, såsom de omtvistade, kan vara relevanta för att fastställa villkoren på postmarknaden som en nödvändig förutsättning för att främja konkurrensen. Det är svårt att ”främja” konkurrensen inom postsektorn utan ingående kunskaper om situationen på den marknaden, vilka endast aktörerna på marknaden kan tillhandahålla.

76.

AGCOM begärde att samma tillhandahållare av paketleveranstjänster som hade ålagts krav att lämna kommersiell information skulle tillhandahålla AGCOM följande: a) ”en försäkran om att uppfylla anställningsvillkoren för samtliga personer som är sysselsatta med tillhandahållandet av tjänsten, oberoende av deras nivå i nätverksorganisationen”, och b) ”de standardavtal som används för de olika personalkategorierna på varje enskild nivå i organisationen”. ( 29 )

77.

Den hänskjutande domstolen ska, mot bakgrund av den information som begärts, först avgöra om denna information av arbetsrättslig karaktär omfattas av artikel 4.3 b i förordning 2018/644. ( 30 )

78.

Som regel gör denna typ av information det möjligt för en nationell tillsynsmyndighet att bedöma situationen för arbetstagare i företag som tillhandahåller paketleveranstjänster och därmed uppfylla skyldigheten att specificera antalet personer som har arbetat för dem, i enlighet med artikel 4.3 b i förordning 2018/644.

79.

Den hänskjutande domstolen kan också, i förekommande fall, bedöma om denna information av arbetsrättslig karaktär omfattas av artikel 22a i direktiv 97/67. Enligt den artikeln ska tillhandahållare av posttjänster tillhandahålla ”all information” för att säkerställa ”överensstämmelse med direktivets bestämmelser”. ”Bestämmelserna” i direktiv 97/67 omfattar bland annat följande:

80.

Såsom jag har redogjort för ovan kan den information som AGCOM begär under rubriken ”Allmänna informationskrav” i artikel 1 i beslut nr 94/22/CONS grundas på både artikel 4.3 och 4.5 i förordning 2018/644 och artikel 22a i direktiv 97/67.

81.

Eftersom de ”särskilda informationskrav” som ålagts Amazon genom artikel 2 i beslut nr 94/22/CONS i själva verket endast är en noggrann precisering av en av de allmänna krav som anges i artikel 1.2 och 1.3 i detta beslut, kan samma rättsliga grund tillämpas för dem.

82.

Om den hänskjutande domstolen finner att båda kraven omfattas av motsvarande bestämmelser i förordning 2018/644 och direktiv 97/67, ska den dessutom pröva om de är nödvändiga och proportionerliga.

83.

Den information som avses i artikel 4.3 i förordning 2018/644 omfattar i korthet den årliga omsättningen, antal anställda, antal paket som behandlats eller namn på underleverantörer. Kravet på dessa uppgifter motiveras i förordning 2018/644 av uppfyllandet av de tillsynsbefogenheter som tilldelats de nationella tillsynsmyndigheterna. Det är således unionslagstiftaren själv som prövar om dessa uppgifter är nödvändiga och proportionerliga, utan att giltigheten av denna bestämmelse har ifrågasatts.

84.

Detta gäller inte för annan information än den som anges i artikel 4.3 i förordning 2018/644. De ”ytterligare informationskrav” som de nationella tillsynsmyndigheterna kan ställa enligt artikel 4.5 i den förordningen måste bedömas i varje enskilt fall (när de ifrågasätts) för att pröva om de är ”nödvändiga och proportionerliga”. Båda kriterierna tas även upp i artikel 22a i direktiv 97/67: informationen ska vara nödvändig (punkt 1) och stå i stå i proportion till fullgörandet av den nationella tillsynsmyndighetens uppdrag (punkt 2).

85.

Följaktligen måste begäran om information prövas mot kraven på nödvändighet och proportionalitet i enlighet med skäl 51 i direktiv 2008/6 (”[b]egäran om information bör stå i proportion till syftet och får inte vara orimligt betungande för företagen”).

86.

Beslutet att begära förhandsavgörande är ytterst knapphändigt när det gäller kriterierna nödvändighet och proportionalitet, vilket inte underlättar bedömningen av dessa. Trots det kan vissa anvisningar rörande detta lämnas till den hänskjutande domstolen.

87.

Huruvida den aktuella informationen är nödvändig ( 32 ) beror på om de nationella tillsynsmyndigheterna inte skulle kunna utföra de uppgifter som de har tilldelats på ett effektivt sätt om de inte hade kännedom om den.

88.

Även om det är den hänskjutande domstolen som ska bedöma om det är nödvändigt att AGCOM får denna information med den grad av noggrannhet som krävs, leder ovanstående överväganden mig till slutsatsen att de nationella tillsynsmyndigheterna inom postsektorn för att på ett effektivt sätt ska kunna utföra sina uppgifter, behöver ha fått tillgång till denna information.

89.

Om det skulle slås fast att den begärda informationen är nödvändig, återstår fortfarande att avgöra om den, med hänsyn till dess omfattning och komplexitet, är förenlig med proportionalitetsprincipen. Som jag redan har påpekat bör de nationella tillsynsmyndigheterna inte begära information som innebär en orimlig börda för företagen.

90.

Av de överklagade domarna framgår att TAR Lazio i det nationella målet gjorde en ingående prövning av de informationskrav som införts och bedömde deras proportionalitet. Huruvida de bedömningar som domstolen i första instans gjorde i detta avseende är riktiga eller inte är en fråga som det uteslutande ankommer på Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) att besvara.

91.

Denna fråga var särskilt i fokus i de skriftliga yttrandena från BRT och Amazon, i egenskap av enskilda operatörer, och från de organisationer (FEDIT och AICAI) som företräder deras medlemmar.

92.

De hävdade alla, i större eller mindre utsträckning och med olika eftertryck, att de informationskrav som beskrivs i den fjärde tolkningsfrågan är omöjliga för företagen att uppfylla av organisatoriska, personalmässiga och ekonomiska skäl. Den italienska regeringen hävdade motsatsen.

93.

Enligt min mening, som i stort sett överensstämmer med kommissionens, ( 33 ) är EU-domstolen inte behörig att uttala sig om dessa frågor, utan det ankommer enbart på den hänskjutande domstolen att bedöma dem. Detta medgav samtliga parter vid förhandlingen, inklusive den italienska regeringen.

94.

Det är den hänskjutande domstolen som ska avgöra om uppfyllandet av de omtvistade kraven, med hänsyn till den begärda informationens omfattning och detaljnivå, innebär en orimlig börda för de berörda företagen eller om det eftersträvade målet kan uppnås med mindre betungande åtgärder. ( 34 )

95.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen besvarar Consiglio di Statos (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) första, andra och fjärde fråga på följande sätt: