1.

I Belgien beslutade sig ett allmännyttigt bostadsbolag och en kommun att ingå ett ramavtal om upphandling. Enligt ramavtalet skulle ett kontrakt om tekniskt stöd för bostadsbyggande och ett kontrakt om asbestinventering tilldelas en tredje enhet, som också var offentlig, utan något upphandlingsförfarande.

2.

Den myndighet som den vallonska regeringen har gett i uppdrag att utöva tillsyn över de allmännyttiga bostadsbolagens verksamhet ogiltigförklarade det ovannämnda ramavtalet, eftersom den fann att villkoren för direkttilldelning av kontrakt inte var uppfyllda i detta fall.

3.

Var och en av de två parter som ingått avtalet överklagade ogiltigförklaringen av det, eftersom de ansåg att direkttilldelningen var förenlig med direktiv 2014/24/EU. ( 2 ) Tvisten har nått den högsta förvaltningsdomstolen i Belgien, som begärt förhandsavgörande från EU-domstolen i två separata mål.

4.

I skäl 31 anges följande:

”Det råder betydande rättsosäkerhet om i vilken mån kontrakt som ingåtts mellan enheter inom den offentliga sektorn ska omfattas av regler för offentlig upphandling. Tolkningen av relevant rättspraxis från Europeiska unionens domstol varierar mellan medlemsstaterna och även mellan upphandlande myndigheter. Det är därför nödvändigt att klargöra i vilka fall reglerna om offentlig upphandling inte är tillämpliga på kontrakt som ingås inom den offentliga sektorn.

Ett sådant klargörande bör vägledas av de principer som fastställts i Europeiska unionens domstols relevanta rättspraxis. Enbart det faktum att båda avtalsparterna själva är myndigheter utesluter inte i sig tillämpning av upphandlingsreglerna. Tillämpningen av reglerna för offentlig upphandling bör dock inte inskränka upphandlande myndigheters frihet att utföra de offentliga uppdrag som åligger dem genom att använda sina egna resurser, vilket innefattar möjligheten att samarbeta med andra myndigheter.

…”

5.

I skäl 33 anges följande:

”Upphandlande myndigheter bör kunna välja att tillhandahålla sina offentliga tjänster gemensamt genom samarbete utan skyldighet att använda en viss juridisk form. Ett sådant samarbete kan omfatta alla typer av verksamhet som sammanhänger med fullgörandet av tjänster och ansvar som förelagts de deltagande myndigheterna eller som de påtagit sig ansvaret för, t.ex. obligatoriska eller frivilliga uppgifter för lokala eller regionala myndigheter eller tjänster som genom lag ålagts vissa organ. De tjänster som tillhandahålls av de olika deltagande myndigheterna måste inte nödvändigtvis vara identiska; de kan också komplettera varandra.

Kontrakt för gemensamt tillhandahållande av offentliga tjänster bör inte omfattas av tillämpningen av reglerna i detta direktiv förutsatt att de har ingåtts uteslutande mellan upphandlande myndigheter, att genomförandet av samarbetet endast styrs av överväganden som sammanhänger med allmänintresset och att ingen privat tjänsteleverantör gynnas i förhållande till sina konkurrenter.

För att uppfylla dessa villkor bör samarbetet grundas på ett samarbetskoncept. För sådant samarbete krävs inte att alla deltagande myndigheter åtar sig att fullgöra de huvudsakliga avtalsförpliktelserna så länge det finns åtaganden om att bidra till ett fullgörande av den berörda offentliga tjänsten genom samarbete. Genomförandet av samarbetet, inbegripet ekonomiska överföringar mellan de deltagande upphandlande myndigheterna, bör dessutom endast styras av överväganden som sammanhänger med allmänintresset.”

6.

Artikel 12 (”Offentliga kontrakt mellan enheter i den offentliga sektorn”) har följande lydelse:

”1.   Kontrakt som en upphandlande myndighet tilldelar en privaträttslig eller offentligrättslig juridisk person ska inte omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv om samtliga följande villkor är uppfyllda:

…

3.   En upphandlande myndighet som inte utövar kontroll över en privaträttslig eller offentligrättslig juridisk person i den mening som avses i punkt 1 kan emellertid tilldela ett offentligt kontrakt till denna juridiska person utan att tillämpa detta direktiv om samtliga följande villkor är uppfyllda:

4.   Ett kontrakt som ingåtts uteslutande mellan två eller flera upphandlande myndigheter ska inte omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv, om samtliga följande villkor är uppfyllda:

…”

7.

La Société de logement de service public Sambre & Biesme ( 3 ) är en offentlig enhet som har den rättsliga formen kooperativt bolag med begränsat ansvar. Dess huvudsakliga aktieägare är kommunerna Farciennes och Aiseau-Presles. Bolaget ingår i ett nät av allmännyttiga bostadsbolag i Vallonien (Belgien).

8.

År 2015 beslutade SLSP Sambre & Biesme och Commune Farciennes (kommunen Farciennes) att skapa ett miljökvarter i Farciennes med cirka 150 offentliga och privata bostäder. Med hänsyn till projektets omfattning beslutade parterna att ta hjälp av Intercommunale pour la gestion et la réalisation d’études techniques et économiques, ( 4 ) som är en enhet som har den rättsliga formen kooperativt bolag med begränsat ansvar.

9.

Igretec ägs uteslutande av offentligrättsliga juridiska personer. År 2016 var över 70 kommuner (däribland Farciennes) och över 50 andra myndigheter andelsägare. Kommunerna hade 5054351 andelar med rösträtt och de andra myndigheterna hade 17126 liknande andelar.

10.

Enligt Igretecs stadgar ska kommunerna inneha en majoritet av röstetalet och även inneha ordförandeskapet i olika förvaltningsorgan. De beslut som fattas av dessa organ ska fattas med en majoritet av rösterna bland de medlemmar som är kommuner.

11.

Vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna ingick i Igretecs styrelse ett kommunalråd i kommunen Farciennes, som också var ledamot av styrelsen för SLSP Sambre & Biesme.

12.

Den 29 oktober 2015 beslutade SLSP Sambre & Biesme att köpa en andel i Igretec, till ett värde av 6,20 euro, för att kunna omfattas av bolagets tjänster. Därigenom fick SLSP Sambre & Biesme ställning som medlem i den mellankommunala sammanslutningen, trots att dess andelsinnehav var rent symboliskt. ( 5 )

13.

I januari 2017 utarbetade kommunen Farciennes och SLSP Sambre & Biesme ett förslag till ramavtal för att fastställa rättigheter och skyldigheter för respektive part vad gäller utformning och uppförande av miljökvarteret i Farciennes. Där nämns bland annat följande avtalsvillkor:

14.

Den 9 februari 2017 beslutade styrelsen för SLSP Sambre & Biesme: a) ”att godkänna ingåendet av ett ramavtal om gemensam upphandling med kommunen Farciennes”, och b) ”att inte konkurrensutsätta det offentliga kontraktet för asbestinventering”, för vilket den tidigare hade godkänt den särskilda kravspecifikationen, ”med hänsyn till den interna förbindelsen mellan [SLSP Sambre & Biesme] och Igretec”. Denna kravspecifikation beskrivs som den första etappen i genomförandet av miljökvartersprojektet i Farciennes.

15.

Den 10 februari 2017 överklagade kommissarien vid den SWL som utövar tillsyn över SLSP Sambre & Biesme de två ovannämnda besluten (nedan kallade de omtvistade besluten) till SWL. SWL utövar tillsyn över de allmännyttiga bostadsbolagen för den vallonska regeringens räkning.

16.

Den 25 februari 2017 ogiltigförklarade och upphävde SWL de omtvistade besluten på grund av att SLSP Sambre & Biesme utan upphandlingsförfarande hade tilldelat Igretec kontraktet om tekniskt stöd (artikel 5 i ramavtalet) och kontraktet om asbestinventering.

17.

SWL anser att

18.

Eftersom SWL:s beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol, överklagade SLSP Sambre & Biesme och kommunen Farciennes var och en för sig de omtvistade besluten.

19.

Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien), som ska pröva dessa överklaganden, har begärt förhandsavgörande från EU-domstolen i två olika mål.

20.

I det första målet (mål C‑383/21) har Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) ställt följande frågor:

21.

I det andra målet (mål C‑384/21) har den hänskjutande domstolen förutom de ovannämnda frågorna ställt följande frågor:

22.

Begärandena om förhandsavgörande registrerades vid domstolen den 24 juni 2021. Målen förenades vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.

23.

Skriftliga yttranden har getts in av SLSP Sambre & Biesme, kommunen Farciennes, den belgiska regeringen och kommissionen. Samtliga deltog i den muntliga förhandlingen den 30 mars 2022.

24.

På uppmaning av domstolen behandlas i detta förslag till avgörande bara fråga 1 i de båda målen och fråga 4 och 5 i mål C‑384/21.

25.

Den hänskjutande domstolen förklarar att den belgiska lag genom vilken direktiv 2014/24 införlivas med belgisk rätt ännu inte hade trätt i kraft vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet, trots att fristen för införlivande hade löpt ut. ( 8 )

26.

Klagandena i respektive mål har gjort gällande att artikel 12.3 och 12.4 i direktiv 2014/24 har direkt effekt, eftersom den innehåller ovillkorliga och tillräckligt exakta bestämmelser som ger upphov till rättigheter för enskilda som dessa kan göra gällande gentemot staten och alla dess förvaltningsorgan. ( 9 )

27.

Den belgiska regeringen och kommissionen ( 10 ) är av motsatt uppfattning. De menar att artikel 12.3 och 12.4 i direktiv 2014/24 inte uppfyller villkoren för att ha direkt effekt, i korthet av följande skäl:

28.

Det resultat som jag förespråkar nedan (att artikel 12.3 och 12.4 i direktiv 2014/24 ska tillämpas i förevarande mål), kan i praktiken uppnås, antingen genom att medge att den eventuella direkta effekten av dessa punkter gynnar de offentliga enheterna i fråga, som får åberopa den gentemot staten, eller genom att helt enkelt göra gällande att dessa enheter var bundna av bestämmelserna i fråga, eftersom direktivet inte hade införlivats inom utsatt tid. Jag anser att det sistnämnda alternativet är det riktiga.

29.

Enligt min uppfattning är det synsätt som ligger till grund för dessa tolkningsfrågor inte det allra lämpligaste. Om så hade varit fallet skulle svaret ha överensstämt med det som SWL förespråkade i den ursprungliga tvisten och som den belgiska regeringen och kommissionen förespråkar i förevarande mål.

30.

Som stöd för detta vill jag erinra om att den så kallade doktrinen om den direkta effekten, som domstolen har utvecklat med avseende på direktiven och som i första hand syftar till att skydda enskilda, gör det möjligt för dessa att utöva rättigheter som direktiven tillerkänner dem som de inte kan göra gällande på annat sätt, på grund av att de genomförandeåtgärder som krävs inte har vidtagits på nationell nivå.

31.

Av domstolens fasta praxis rörande direktivens direkta effekt följer vem som får åberopa denna direkta effekt och på vilka villkor. Det gäller i synnerhet direktiv som inte har införlivats i tid eller som införlivats felaktigt.

32.

I sin nyligen meddelade dom av den 8 mars 2022 slog domstolen fast följande:

33.

Mot bakgrund av detta anser jag att offentliga enheter, som liksom kommunen Farciennes och SLSP Sambre & Biesme helt enkelt utgör en del av staten i vid mening, inte får åberopa att artikel 12 i direktiv 2014/24 (hypotetiskt sett) har direkt effekt gentemot staten.

34.

Även om det skulle godtas att punkterna 3 och 4 i den artikeln har en ”tillräckligt preciserad” formulering, kan det knappast hävdas att den är ”ovillkorlig” och ålägger medlemsstaterna en otvetydig skyldighet. Tvärtom medger den att medlemsstaterna, om de finner det lämpligt, undantar avtal mellan enheter i den offentliga sektorn från tillämpningsområdet för direktiv 2014/24.

35.

Domstolen har förklarat att artikel 12.1 i direktiv 2014/24, ”som … begränsar sig till att precisera de villkor som en upphandlande myndighet ska uppfylla när den önskar ingå en intern transaktion, … endast [innebär] att medlemsstaterna har befogenhet att utesluta en sådan transaktion från tillämpningsområdet för direktiv 2014/24”. ( 14 )

36.

På samma sätt har domstolen slagit fast att direktiv 2014/24 ”inte medför någon skyldighet för medlemsstaterna att använda sig av ett förfarande för offentlig upphandling” och det innebär inte heller att ”medlemsstaterna är skyldiga att genomföra en intern transaktion när villkoren i artikel 12.1 är uppfyllda”. ( 15 ) Samma sak gäller för punkterna 3 och 4 i den artikeln.

37.

Detta konstaterande är förenligt med medlemsstaternas frihet ”att välja hur de tjänster ska tillhandahållas som ska tillgodose de upphandlande myndigheternas egna behov”. ( 16 )

38.

Vidare får, som nämnts, kommunala enheter och offentligrättsliga organ (även om de har bolagsform) göra gällande att artikel 12.3 och 12.4 i direktiv 2014/24 har ”direkt effekt” gentemot staten. I sina förbindelser med de statliga organ som kontrollerar deras beslut, är de kommunala enheterna inte ”enskilda” som får åberopa en sådan effekt.

39.

Av dessa skäl anser jag att det i förevarande mål inte behöver lämnas något svar rörande den direkta effekten av artikel 12.3 och 12.4 i direktiv 2014/24. Om domstolen trots det beslutar sig för att pröva denna fråga, vilken var föremål för en omfattande diskussion vid förhandlingen, så är jag av samma uppfattning som den belgiska regeringen och kommissionen.

40.

Artikel 12 i direktiv 2014/24 föreskriver minimivillkoren för en befogenhet, vars utövande medlemsstaterna som nämnts får utesluta helt och hållet. Om de inte väljer att utesluta den, är det enda tänkbara fall då artikel 12 kan ha direkt effekt (vilket bara kan göras gällande av en ekonomisk aktör som anses ha lidit skada), när en upphandlande myndighet försöker kringgå bestämmelserna om offentlig upphandling och genomföra en intern transaktion eller ett horisontellt samarbete där de minimivillkor som föreskrivs i den artikeln inte är uppfyllda.

41.

Det ovan anförda innebär emellertid inte att artikel 12.3 och 12.4 i direktiv 2014/24 inte skulle vara tillämplig i förevarande mål.

42.

Att myndigheter omfattas av artikel 12.3 och 12.4 innan direktivet har införlivats beror inte på den direkta effekt som dessa bestämmelser eventuellt har, utan på ”skyldigheten för alla statliga myndigheter att iaktta bestämmelserna i direktiven (artikel 288 tredje stycket FEUF) samt att samarbeta lojalt och säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av institutionernas rättsakter (artikel 4.3 FEU)”. ( 17 )

43.

Det adekvata svaret på den första tolkningsfrågan i respektive begäran om förhandsavgörande bör således i första hand inriktas på myndigheternas bundenhet av direktiv 2014/24 (eller dess tvingande verkan, som kommissionen uttryckte det vid förhandlingen) när det ännu inte hade införlivats trots att fristen hade löpt ut.

44.

Domstolen har bekräftat att det förhåller sig så. ( 18 )

45.

Vad beträffar de upphandlande myndigheter som är involverade i dessa två mål, vars offentligrättsliga karaktär är oomtvistad, innebär det att de var bundna av direktiv 2014/24 från och med den tidpunkt då det skulle ha införlivats. ( 19 )

46.

Eftersom direktiv 2014/24 inte hade införlivats, och oberoende av huruvida artikel 12.3 och 12.4 i direktivet hade direkt effekt så att de kunde åberopas av enskilda gentemot myndigheter eller enheter som hör under dessa, var myndigheterna när de handlade som upphandlande myndigheter skyldiga att underkasta sig de villkor som föreskrivs i den bestämmelsen.

47.

Om kommunen Farciennes och SLSP Sambre & Biesme, för att få tillgång till de tjänster de behövde för att kunna genomföra projekten, föredrog att inte vända sig till marknaden och ville undvika att använda sig av sedvanliga offentliga upphandlingsförfaranden, omfattades de vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna av de villkor som föreskrivs i artikel 12 i direktiv 2014/24.

48.

När direktivet väl har införlivats ska vertikalt (internt) och horisontellt samarbete mellan offentliga enheter inte omfattas av de offentliga upphandlingsfarandena, om medlemsstaten utnyttjar sin frihet och väljer att använda sig av de möjligheter den enligt artikel 12 i direktiv 2014/24 har att göra undantag från direktivets tillämpningsområde, så som domstolen har tolkat den. ( 20 )

49.

Det innebär att när en medlemsstat har valt att tillåta de mekanismer för samarbete mellan myndigheter som är undantagna från de formaliserade förfarandena i direktiv 2014/24, måste de upphandlande myndigheterna där uppfylla kraven i artikel 12.3 och 12.4 om de inte vill vända sig till marknaden för att få tillgång till vissa varor eller tjänster.

50.

Den femte tolkningsfrågan i mål C‑384/21 handlar om det undantag från tillämpningsområdet för direktiv 2014/24 som avses i artikel 12.4.

51.

Till skillnad från det undantag som avses i artikel 12.2 och 12.3 i direktiv 2014/24, enligt vilken en upphandlande myndighet (eller flera) ska utöva kontroll över den som tilldelas det offentliga kontraktet, bygger undantaget i artikel 12.4 på ett samarbete mellan upphandlande myndigheter mellan vilka det inte finns något kontrollförhållande.

52.

Tolkningsfrågan bygger på de argument som kommunen Farciennes har anfört i andra hand, för det fallet att det skulle slås fast att villkoren i artikel 12.3 i direktivet inte är uppfyllda, mot bakgrund av förhållandet mellan SLSP Sambre & Biesme och Igretec. ( 21 )

53.

Kommunen Farciennes har gjort gällande att även om det inte skulle föreligga någon sådan kontroll som avses i artikel 12.3, kan det ändå ske ett horisontellt samarbete mellan upphandlande myndigheter, enligt artikel 12.4 i direktiv 2014/24. Enligt kommunen Farciennes är dess samarbete med SLSP Sambre & Biesme och Igretec av den karaktären.

54.

Att döma av dess yttrande förespråkar kommunen Farciennes två olika sätt att se på förbindelserna mellan de berörda offentliga enheterna:

55.

I båda dessa kombinationer omfattas förbindelserna av artikel 12.4 i direktiv 2014/24. Följaktligen behöver det inte göras någon offentlig upphandling.

56.

Enligt artikel 12.4 omfattas ett offentligt kontrakt inte av tillämpningsområdet för direktiv 2014/24 om de tre kumulativa villkor som anges i led a, b och c i den bestämmelsen är uppfyllda. ( 24 )

57.

Den nationella domstolens osäkerhet rör begreppet ”samarbete” i den mening som avses i den artikeln, vilket ska ges en självständig tolkning. ( 25 )

58.

Jag har vid ett tidigare tillfälle ( 26 ) påpekat att bestämmelsen avspeglar domstolens praxis före kodifieringen, men att den går längre än så. Den preciserar nämligen denna praxis och gör den mer flexibel, så att villkoren i den i viss mån liknar villkoren i de andra formuleringar som gör det möjligt att utesluta vissa kontrakt med enheter inom den offentliga sektorn från direktiv 2014/24. ( 27 )

59.

Så här förklaras följande egenskaper hos ett horisontellt samarbete som inte omfattas av de formaliserade offentliga upphandlingsförfarandena, enligt direktiv 2014/24:

60.

Samarbetet mellan parterna måste däremot syfta till att uppnå gemensamma mål för dem alla. Detta är ett centralt inslag i det horisontella samarbetet, vilket skiljer det från direkttilldelning till enheter som kontrolleras av den upphandlande myndigheten.

61.

Detta slog domstolen fast i domen Remondis II, där den hänvisade till ”ett direkt samarbete” enligt artikel 12.4 i direktiv 2014/24. Detta direkta samarbete tar sig bland annat uttryck i förberedelse av ett samarbetsavtal genom att parterna gemensamt fastställer sina behov och hur dessa ska mötas. ( 33 )

62.

Vidare grundas det horisontella samarbetet på ett samarbetskoncept, vilket innebär att det tar sig uttryck i ömsesidiga åtaganden från deltagarna. Dessa åtaganden handlar inte bara om att utföra en viss tjänst, å ena sidan, och vederlaget för den, å den andra, vilket klargörs i domen Remondis II. ( 34 )

63.

Uttrycket ”samarbetskoncept”, vilket återfinns i skäl 33 i direktiv 2014/24, motsvarar förslagen att kräva ett ”verkligt samarbete”, och detta ”innebär ömsesidiga rättigheter och skyldigheter för parterna”. ( 35 ) Det utesluter att en av de upphandlande myndigheterna ”bara är en ’köpare’” ( 36 ) av entreprenaden, tjänsten eller varan i fråga.

64.

Att det rör sig om ett verkligt samarbete är av avgörande betydelse vid alla avtal som är tänkta att omfattas av artikel 12.4 i direktiv 2014/24. Denna egenskap gör det möjligt att skilja denna form av horisontellt samarbete från ett vertikalt (internt) samarbete och även från de kontrakt som omfattas av offentliga upphandlingsförfaranden, i vilka en av parterna utför en uppgift enligt den andra partens anvisningar, vilken i sin tur betalar en ersättning för detta. ( 37 )

65.

Kommunen Farciennes beskriver ett första scenario som grund för att hävda att det föreligger ett horisontellt samarbete mellan kommunen, SLSP Sambre & Biesme och Igretec.

66.

Jag vill i korthet erinra om följande:

67.

Jag anser att ett sådant trepartsförhållande inte omfattas av artikel 12.4 i direktiv 2014/24. Jag delar denna bedömning med den hänskjutande domstolen, som menar att ”enbart den omständigheten att [Igretec] utför uppdrag inom ramen för det ramavtal som ingåtts mellan kommunen Farciennes och SLSP Sambre & Biesme för att genomföra ett gemensamt projekt med att skapa ett miljökvarter i Farciennes, … inte [innebär] att Igretec självt samarbetar med projektet eller att det eftersträvar ett mål som det har gemensamt med parterna i avtalet”. ( 38 )

68.

Det finns flera skäl till att jag, liksom kommissionen, instämmer med den hänskjutande domstolens bedömning, mot bakgrund av den hänskjutande domstolens beskrivning av de faktiska omständigheterna. Jag vill betona att det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva sakförhållandena i målet, vilket innebär att den ska göra en bedömning av de berörda rättssubjektens medverkan och det mål som vart och ett av dem eftersträvar.

69.

För det första finns det, som den hänskjutande domstolen har påpekat på det ovan återgivna sättet, inte några gemensamma mål som motiverar ett samarbete mellan de tre enheterna, i den mening som avses i artikel 12.4 i direktiv 2014/24. ( 39 )

70.

En granskning av Igretecs stadgar och av dess medverkan i de omtvistade projekten, har föranlett Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att betona att de uppgifter som Igretec utfört i förevarande mål motsvarar ”område I” i dess verksamhetsföremål, det vill säga tjänster som specialiserade studie- och förvaltningsföretag tillhandahåller på marknaden vid igångsättning av projekt, och inte ”område II”, som avser ekonomisk och social utveckling och utveckling av turismen i regionen och i synnerhet byggande, finansiering och nyttjande av vissa fastigheter. ( 40 )

71.

För det andra saknas även samarbetsdimensionen, vilken innebär att de parter som har för avsikt att samarbeta redan från början fastställer gemensamma behov och lösningar. I detta skede kan Igretecs yrkesmässiga insats hjälpa kommunen Farciennes och SLSP Sambre & Biesme att identifiera och förstå vilka behoven är i det miljöstadsdelsprojekt som de båda vill skapa. För Igretec handlar det dock om andras behov.

72.

För det tredje anser jag att strategin för att på bästa sätt dela och gemensamt använda parternas resurser begränsar sig till kommunen Farciennes och till SLSP Sambre & Biesme, även om de utgår från alternativ som föreslagits av Igretec. ( 41 ) Igretec tillhandahåller i själva verket inte någon offentlig tjänst tillsammans med kommunen Farciennes och SLSP Sambre & Biesme.

73.

Avslutningsvis uppfyller Igretecs medverkan i förhållandet mellan de båda upphandlande myndigheterna ( 42 ) genom avtalet om hjälp med projekthantering och om juridiska tjänster och tjänster på miljöområdet, inte kraven för ett verkligt samarbete. Genom det avtalet förbinder sig kommunen Farciennes och SLSP Sambre & Biesme inte till något annat gentemot Igretec, än de skulle ha gjort vid en offentlig upphandling. De efterfrågar tjänster som Igretec erbjuder och åtar sig i gengäld bara att betala för dem.

74.

Det andra scenariot innebär en kombination av horisontellt och vertikalt samarbete, där Igretec, som kontrolleras av en av de två deltagarna i det horisontella samarbetet (kommunen Farciennes), även utför en tjänst för den andra deltagaren (SLSP Sambre & Biesme) och får ersättning från båda.

75.

Kommunen Farciennes anser att när den anlitar Igretec för att få hjälp med projektförvaltning, rättsliga tjänster och tjänster på miljöområdet, använder den sina egna resurser. Denna omständighet bör även beaktas i samband med samarbetet mellan kommunen Farciennes och SLSP Sambre & Biesme.

76.

Jag anser inte att man kan godta detta argument, som kommunen Farciennes själv anför i andra hand (inom ramen för ett resonemang som i sin tur är underordnat huvudresonemanget) och som den kanske på grund av detta inte utvecklar vidare.

77.

Om jag har uppfattat kommunen Farciennes ståndpunkt rätt, menar den att de två enheter som deltar i det vertikala samarbetet (Igretec och kommunen själv), genom det förhållandet utgör en enda enhet när det gäller det horisontella samarbetet med en tredje part. ( 43 ) Det är då följaktligen inte nödvändigt att båda ingår ramavtalet med SLSP Sambre & Biesme.

78.

Jag instämmer inte med detta resonemang. Vid ett vertikalt (internt) samarbete är den upphandlande myndigheten och den instrumentella enhet över vilken den upphandlande myndigheten utövar en kontroll motsvarande den som den utövar över sin egen förvaltning, formellt sett olika enheter, såväl före som efter att ett offentligt kontrakt ingås.

79.

Den omständigheten att det föreligger en intern förbindelse mellan kommunen Farciennes och Igretec, är således inte tillräcklig för att villkoren för att det ska föreligga ett horisontellt samarbete med SLSP Sambre & Biesme ska anses vara uppfyllda.

80.

Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska besvara de frågor som ställts av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien) på följande sätt: