1.

Kan en tysk förvaltningsmyndighet, ( 2 ) som enligt nationell rätt har behörighet att utöva åklagarmyndighetens befogenheter och ansvar avseende vissa brott, utfärda en europeisk utredningsorder (nedan kallad utredningsorder) med avvikande från det godkännande som krävs enligt artikel 2 c ii i direktiv 2014/41/EU? ( 3 )

2.

Det är i huvudsak denna fråga en italiensk åklagarmyndighet ( 4 ) hänskjutit till domstolen efter att ha mottagit en utredningsorder som utfärdats av en av förvaltningsmyndigheterna i Tyskland och för vilken den ska besluta om erkännande och verkställighet. Innan jag tar ställning till dessa tvivel ska det först avgöras huruvida åklagarmyndigheten i Trento är behörig att använda sig av den mekanism för rättsligt samarbete som införts genom artikel 267 FEUF.

3.

Domstolen har således på nytt ställts inför frågan om åklagarmyndighetens ( 5 ) karaktär av ”rättslig myndighet”, denna gång utifrån ett helt nytt perspektiv. Det ska fastställas för det första om detta organ har möjlighet att begära förhandsavgörande inom ramen för en utredningsorder ( 6 ) och för det andra om ett förvaltningsorgan som enligt nationell rätt fått samma befogenheter som åklagarmyndigheten har för att lagföra vissa brott kan likställas med åklagarmyndigheten, återigen inom ramen för en utredningsorder.

4.

Skälen 12 och 15 har följande lydelse:

…

5.

I artikel 1 ([utredningsordern] och skyldigheten att verkställa den) föreskrivs följande:

”1.   En [utredningsorder] är ett rättsligt avgörande som har utfärdats eller godkänts av en rättslig myndighet i en medlemsstat (nedan kallad den utfärdande staten) för genomförande av en eller flera specifika utredningsåtgärder i en annan medlemsstat (nedan kallad den verkställande staten) i syfte att inhämta bevis i enlighet med detta direktiv.

Utredningsordern får också utfärdas i syfte att inhämta bevis som de behöriga myndigheterna i den verkställande staten redan har i sin besittning.

2.   Medlemsstaterna ska verkställa en utredningsorder på grundval av principen om ömsesidigt erkännande och i enlighet med detta direktiv.

…”

6.

I artikel 2 c definieras ”utfärdande myndighet” på följande sätt:

7.

Artikel 6 (Villkor för utfärdande och översändande av en utredningsorder) har följande lydelse:

”1.   Den utfärdande myndigheten får endast utfärda en utredningsorder om den har konstaterat att följande villkor är uppfyllda:

2.   Den utfärdande myndigheten ska i varje enskilt ärende göra en bedömning av huruvida de villkor som avses i punkt 1 är uppfyllda.

3.   Om en verkställande myndighet har skäl att tro att de villkor som avses i punkt 1 inte har uppfyllts, får den samråda med den utfärdande myndigheten om vikten av att verkställa utredningsordern. Efter samrådet får den utfärdande myndigheten besluta att återkalla utredningsordern.”

8.

I artikel 9 (Erkännande och verkställighet), föreskrivs följande:

”1.   Den verkställande myndigheten ska utan krav på vidare formaliteter erkänna en utredningsorder som översänds i enlighet med detta direktiv och se till att den verkställs på samma sätt och på samma villkor som om den berörda utredningsåtgärden hade begärts av en myndighet i den verkställande staten, såvida inte denna myndighet beslutar att åberopa något av skälen för icke-erkännande eller icke-verkställighet eller något av skälen för att skjuta upp verkställigheten enligt detta direktiv.

2.   Den verkställande myndigheten ska rätta sig efter de särskilda formaliteter och förfaranden som uttryckligen anges av den utfärdande myndigheten, såvida inte annat föreskrivs i detta direktiv och under förutsättning att sådana formaliteter och förfaranden inte strider mot de grundläggande rättsprinciperna i den verkställande staten.

3.   Om en verkställande myndighet tar emot en utredningsorder som inte har utfärdats av en sådan utfärdande myndighet som avses i artikel 2 c ska den verkställande myndigheten återsända utredningsordern till den utfärdande staten.

…”

9.

I artikel 11 räknas ”[s]käl för icke-erkännande eller icke-verkställighet” upp.

10.

I 386 § föreskrivs följande:

”1.   Vid misstanke om skattebrott ska detta utredas av skattemyndigheten. I denna avdelning avses med myndighet Hauptzollamt [huvudtullkontoret], Finanzamt, Bundeszentralamt für Steuern [den federala skattemyndigheten] och Familienkasse [kassan för familjeförmåner].

2.   Skattemyndigheten ska inom de gränser som anges i 399 § punkt 1 och 400 och 401 §§ självständigt genomföra utredningen när gärningarna

3.   Punkt 2 ska inte tillämpas efter att en arresteringsorder eller ett beslut om frihetsberövande har fattats mot den tilltalade på grund av gärningarna.

4.   Skattemyndigheten kan när som helst hänskjuta ärendet till åklagarmyndigheten. Åklagarmyndigheten kan när som helst överta ärendet. I båda fallen kan åklagarmyndigheten, efter samråd med skattemyndigheten, återlämna ärendet till skattemyndigheten.”

11.

399 § punkt 1 har följande lydelse:

”Om skattemyndigheten handlar självständigt enligt 386 § punkt 2, ska den utöva de befogenheter och skyldigheter som ankommer åklagarmyndigheten under förundersökningsskedet.”

12.

Den 14 mars 2017 avgav Förbundsrepubliken Tysklands ständiga representation vid Europeiska unionen följande förklaring avseende utredningsorder som utfärdats av tyska myndigheter:

”I enlighet med artikel 2 c i direktiv [2014/41] ska ansökningar från tyska myndigheter i allmänhet godkännas av åklagarmyndigheten vid den regionala domstol inom vars domkrets myndigheten är belägen. Delstaterna är dock fria att tilldela en domstol behörighet att godkänna dem eller att på annat sätt på lokal nivå reglera åklagarmyndigheternas behörighet för godkännande. En begäran från de tyska skattemyndigheterna, som är behöriga att självständigt utreda brottmål enligt 386 § punkt 2 i skattelagen, kräver inte något godkännande från en rättslig myndighet eller domstol. I ett sådant fall ska skattemyndigheterna utöva åklagarmyndighetens befogenheter och det ansvar enligt 399 § punkt 1 i skattelagen… och agera i egenskap av rättslig myndighet i den mening som avses i artikel 2 c i direktiv [2014/41].”

13.

I artikel 4.1 i lagstiftningsdekret 108/17 föreskrivs att ”den allmänna åklagaren vid domstolen i huvudstaden i den domkrets där de begärda åtgärderna ska verkställas ska erkänna utredningsordern genom motiverat beslut inom 30 dagar från mottagandet eller, i förekommande fall, inom en annan tidsfrist som fastställs av den utfärdande myndigheten, som inte får överstiga 60 dagar”.

14.

I artikel 5.1 stadgas vidare följande: ”Om den utfärdande myndigheten begär att åtgärden ska verkställas av en domare eller om den begärda åtgärden, enligt italiensk lag, måste verkställas av en domare, ska allmän åklagare erkänna utredningsordern och inge en begäran om verkställighet till undersökningsdomaren.”

15.

Enligt artikel 10.3 ska ”en utredningsorder återlämnas till den utfärdande myndigheten om den inte har utfärdats eller godkänts av en rättslig myndighet”.

16.

Den 14 november 2019 mottog åklagarmyndigheten i Trento en utredningsorder som utfärdats samma dag av Finanzamt Münster för att i enlighet med 369 och 370 §§ i den tyska skattelagen göra husrannsakan i ett antal affärslokaler i samband med en utredning om skatteundandragande.

17.

Utredningsordern var undertecknad av generaldirektören för Finanzamt Münster och var inte godkänd av någon rättslig myndighet.

18.

Den 20 december 2019 bekräftade åklagarmyndigheten i Trento för Finanzamt Münster att åklagarmyndigheten hade mottagit utredningsordern och tillställde Finanzamt Münster en skrivelse i vilken åklagarmyndigheten begärde en kopia av utredningsordern som godkänts av en rättslig myndighet. Godkännandet var enligt åklagarmyndigheten nödvändigt på grund av den utfärdande myndighetens karaktär av förvaltningsmyndighet.

19.

Den 8 januari 2020 informerade Finanzamt Münster åklagarmyndigheten i Trento om att utredningsordern inte behövde godkännas av en rättslig myndighet, eftersom Finanzamt i skattemål, i enlighet med 399 § punkt 1 i skattelagen, utför åklagarmyndighetens uppgifter och ska betraktas som en rättslig myndighet i den mening som avses i artikel 2 i direktiv 2014/41.

20.

Mot denna bakgrund har åklagarmyndigheten i Trento ställt följande tolkningsfråga till domstolen:

”Ska artikel 2 led c ii i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/41 …, i den del det däri föreskrivs att även ’en annan behörig myndighet, enligt den utfärdande statens definition, som i det enskilda fallet handlar i egenskap av utredande myndighet i straffrättsliga förfaranden, med behörighet att besluta om bevisinhämtning i enlighet med nationell rätt’ kan anses vara utfärdande myndighet, varvid det dock föreskrivs att i ett sådant fall ’ska utredningsordern, efter granskning av dess överensstämmelse med villkoren för utfärdande av en [utredningsorder] enligt detta direktiv, i synnerhet villkoren i artikel 6.1, och innan den översänds till den verkställande myndigheten, godkännas av en domare, domstol, undersökningsdomare eller allmän åklagare i den utfärdande staten’, tolkas så, att denna bestämmelse tillåter att en medlemsstat undantar en förvaltningsmyndighet från skyldigheten att se till att den europeiska utredningsordern godkänns, genom att kvalificera denna förvaltningsmyndighet som ’rättslig myndighet’ i den mening som avses i artikel 2 i direktivet?”

21.

Enligt åklagarmyndigheten i Trento har denna åklagarmyndighet i det passiva förfarandet för erkännande av utredningsordern, i enlighet med artikel 9 i direktiv 2014/41 och artiklarna 4 och 10 i lagstiftningsdekret nr 108/17, till uppgift att ”under fullständig oavhängighet avgöra en tvist”. Den är således behörig att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF.

22.

I sak har åklagarmyndigheten i Trento påpekat att utredningsordern ovillkorligen måste antas eller godkännas av en rättslig myndighet. Detta framgår av en jämförelse mellan utredningsordern och den europeiska arresteringsordern ( 11 ) i domen av den 10 november 2016, Özçelik. ( 12 )

23.

Det ska således fastställas huruvida en sådan förvaltningsmyndighet som Finanzamt, som enligt nationell rätt är behörig att under vissa omständigheter utöva åklagarmyndighetens uppgifter, kan utfärda en utredningsorder utan godkännande från en rättslig myndighet.

24.

Enligt åklagarmyndigheten i Trento ska frågan lösas genom att EU‑domstolens praxis avseende europeiska arresteringsorder överförs på detta fall, det vill säga genom att utgå dels från att begreppet ”rättslig myndighet” är enhetligt och inte kan bero på de enskilda medlemsstaterna, dels från att begreppet endast avser organ som inte är skyldiga att följa order eller instruktioner från ett annat organ, särskilt från den verkställande makten.

25.

Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolen den 24 januari 2020.

26.

Skriftliga yttranden har inkommit från den tyska, den italienska och den portugisiska regeringen samt från kommissionen.

27.

EU-domstolen ansåg inte att det var nödvändigt att hålla någon offentlig förhandling, men anmodade parterna att besvara två frågor om domstolskontrollen av utredningsordern ( 13 ) och tillämplig italiensk rätt. ( 14 )

28.

Enligt artikel 267 FEUF får, eller ska, endast ”domstolar” begära att domstolen ska ”meddela förhandsavgörande””om tolkningen av fördragen” eller ”om giltigheten och tolkningen” av unionens sekundärrätt.

29.

Vad som i detta sammanhang avses med ”domstolar” är något som ska klargöras enbart med stöd av unionsrätten: kraven på enhetlighet och enhetlig tillämpning av unionsrätten medför att det blir ett självständigt begrepp som är oberoende av de olika nationella rättsordningarna. ( 15 )

30.

För att definiera gränserna för detta begrepp har EU-domstolen traditionellt sett beaktat ett antal faktorer som började ta form i domen Vaassen-Göbbels. ( 16 ) Ställningen som domstol är förbehållen de myndigheter som, genom att de upprättats permanent enligt lag, tillämpar rättsregler genom ett kontradiktoriskt förfarande, vid utövandet av en tvingande jurisdiktion och med fullständig självständighet. ( 17 )

31.

I princip kan de villkor som anges ovan endast uppfyllas samtidigt av domstolarna, som ingår i den dömande makten i varje medlemsstat. EU-domstolen har emellertid varit relativt flexibel vid sin bedömning av huruvida dessa villkor är uppfyllda, vilket har gjort det möjligt för den att tillerkänna institutioner utanför den dömande makten, såsom en överklagandenämnd för yrkessamfund ( 18 ) eller en kommunal överklagandenämnd ( 19 ), ställning som ”domstol”.

32.

Att domstolen inte velat vara formalistisk på detta område har kritiserats med argumentet att kraven från domen Vaassen-Göbbels slutligen ”urvattnats”. ( 20 ) Domstolen har emellertid på senare tid justerat sin tidigare uppfattning, som var alltför tillåtande. ( 21 )

33.

I själva verket beaktas i domstolens praxis den bakomliggande grundtanken bakom den mekanism för rättsligt samarbete som inrättas genom artikel 267 FEUF: ”säkerställa att de särskilda egenskaperna och autonomin [hos] … [unionens] rättsordning bevaras.” ( 22 )

34.

Mot detta mål svarar ett domstolsväsende vars ”[kärna]… utgörs av förfarandet för förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF som, genom att det inrättas en dialog mellan domstolen och domstolarna i medlemsstaterna, syftar till att säkerställa en enhetlig tolkning av unionsrätten… och därigenom göra det möjligt att säkerställa unionsrättens koherens, fulla verkan och autonomi och, till sist, den specifika karaktären hos den rättsordning som inrättats genom fördragen”. ( 23 )

35.

Om förfarandet enligt artikel 267 FEUF fungerar som en ”dialog [mellan domstolarna]” beror detta på att det är domstolarna gemensamt som har det sista ordet om de bestämmelser som utgör medlemsstaternas rättsordningar. När unionsbestämmelser – och därtill knutna tvister – blir aktuella i dessa rättsordningar syftar hänskjutandet till EU-domstolen till att undvika att det utkristalliserar sig slutliga lösningar som är olämpliga utifrån ett unionsrättsligt perspektiv. ( 24 )

36.

Detta förklarar varför de nationella domstolarna vänder sig till EU‑domstolen för att få svar avseende de tvivel som uppkommer när det gäller den rätta innebörden av de unionsbestämmelser som är aktuella i en tvist.

37.

Vid de nationella domstolarna sammanställs de olika tolkningar av rätten som görs av personer utanför domstolarna (inklusive förvaltningsorgan) i den nationella rättsordningen till enhetlighet. Slutligen är det endast de tolkningar som sanktioneras av domstolarna som är giltiga, varför det är logiskt att artikel 267 FEUF gör domstolarna till EU-domstolens naturliga (och enda) interlokutörer.

38.

Det finns dock mer att säga om detta. Som jag påpekade ovan är målet att säkerställa ”en enhetlig tolkning av unionsrätten”. ( 25 ) Artikel 267 FEUF tjänar naturligtvis till att underlätta för de nationella domstolarna att tolka de unionsrättsliga bestämmelser som de ska tillämpa när de avgör tvister som anhängiggjorts vid dem. Den tjänar dock även till att säkerställa att ingen bestämmelse i unionsrätten inte är tillgänglig för domstolens godkända tolkning.

39.

Det handlar om att genom artikel 267 FEUF förhindra att tolkningar av unionsrätten som inte har kunnat bekräftas av EU-domstolen får fäste i de nationella rättsordningarna. Om så blev fallet skulle det finnas risk för felaktig tolkning och det skulle nästan oundvikligen uppstå en mångfald av förståelser av unionsbestämmelser i de olika medlemsstaterna, vilket skulle leda till att unionsrättens enhetlighet skadas. Detta är skälet till att det i artikel 267 FEUF inte bara ges möjlighet för de nationella domstolarna i sista instans att ställa giltighets- och tolkningsfrågor, utan även en skyldighet att ställa sådana frågor.

40.

Även om domstolen i sin rättspraxis har antagit ett pragmatiskt synsätt genom att godkänna hänskjutanden från myndigheter som inte i strikt mening är domstolar, anser jag att det har sin grund i samma avsikt. När dessa myndigheters rättsakter inte kan överklagas till domstol inom nationell rätt finns det en risk att slutgiltiga tolkningar av unionsrätten fastställs utan EU-domstolens medverkan.

41.

Som jag redan har påpekat är det nämligen domstolarna som gemensamt har sista ordet i medlemsstaternas rättsordningar. ( 26 ) I artikel 267 FEUF hänvisas således till de nationella domstolarna som EU-domstolens naturliga interlokutörer.

42.

Denna regel kan emellertid anpassas med framhållande av risken för skilda tolkningar av unionsrätten i undantagsfall där domstolsprövning i egentlig mening inte är möjlig mot bakgrund av den nationella rättens särdrag.

43.

Detta har generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer påpekat: ”[d]omstolsorganisationerna i unionens 27 medlemsstater är uppbyggda på mycket olika sätt”, vilket gör det ”svårt att tänka sig en samlad modell som innefattar domstolsfunktionerna i alla dessa länder”. Således har kriterierna i domen Vaassen-Göbbels fått ”en sådan vid och allmän tolkning”. ( 27 )

44.

EU-domstolen har därför arbetat utifrån en idealmodell som definieras av de drag som typiskt sett utmärker domstolar (sammanfattningsvis de drag som anges i domen Vaassen-Göbbels). ( 28 ) Under årens lopp har det emellertid kommit in mål som fått domstolen att tona ned betydelsen av kriterierna i den domen, när detta varit nödvändigt för att låta myndigheter som, även om de varit verksamma utanför den dömande makten, utövade jurisdiktion, omfattas av begreppet ”domstol”. ( 29 )

45.

Vad som aldrig har avhandlats är dock kravet på att den som begär ett förhandsavgörande faktiskt ska utöva jurisdiktion, det vill säga att den i en konkret tvist fäller utslag som vinner rättskraft.

46.

Som jag redan har angett har domstolen inte haft några betänkligheter kring att se en överklagandenämnd för ett yrkessamfund som en ”domstol”, trots att dess avgöranden kunde överklagas till domstol. Den sistnämnda omständigheten borde ha varit tillräcklig för att dra slutsatsen att det, i förekommande fall, skulle vara dessa domstolar som skulle hänskjuta en eventuell begäran om förhandsavgörande. Att nämndens beslut i praktiken inte hade överklagats var emellertid tillräckligt för att EU-domstolen skulle slå fast att dessa beslut i själva verket var av rättskipningskaraktär. ( 30 )

47.

Det viktiga i samband med artikel 267 FEUF är således att de som har sista ordet enligt nationell rätt kan få tillgång till EU-domstolen när det är fråga om tolkningen av unionsbestämmelser. Detta gäller såväl för domstolar, i strikt bemärkelse, som för andra som, i avsaknad av en sådan ställning, i undantagsfall faktiskt utövar slutgiltig jurisdiktion i ett ärende. Samtliga ska ges möjlighet att överlåta frågan till EU-domstolen för att EU-domstolen ska vara den som fäller utslag angående den tillåtna tolkningen av unionsrätten.

48.

Det är således förståeligt att uttrycket ”döma i saken” som används i artikel 267 FEUF har getts en vid tolkning för att undvika ”att ett stort antal processuella frågor inte kan prövas och inte kan bli föremål för EU-domstolens tolkning, samt att EU-domstolen inte kan tolka alla bestämmelser i unionsrätten som den hänskjutande domstolen måste tillämpa”. ( 31 )

49.

EU-domstolens omsorg om att vara den sista rösten som tolkar hela unionsrätten har därför lett till antagandet av de två undantag som generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer tog upp under sin tid som generaladvokat: i) när avgörandet inte kan överklagas till domstol och ii) när organ som inte är domstolar tillerkänns domstolsfunktioner genom en konstitutionell bestämmelse. ( 32 )

50.

Det är utifrån dessa förutsättningar som invändningen om att begäran om förhandsavgörande från åklagarmyndigheten i Trento inte kan tas upp till sakprövning ska prövas. Denna myndighet uppfyller kraven på att organet ska vara lagligen upprättat och av stadigvarande karaktär, att dess jurisdiktion ska vara av tvingande art och att den ska tillämpa rättsregler.

51.

Även om förfarandet för erkännande och verkställighet av utredningsorder inte var kontradiktoriskt, vilket kan betvivlas, har EU-domstolen redan tonat ned betydelsen av denna faktor när den funnit att den inte är ett ”absolut kriterium”. ( 33 )

52.

Allt verkar således tyda på att det första av de ovannämnda undantagen är uppfyllt, eftersom det, enligt de uppgifter som lämnats av åklagarmyndigheten i Trento och den italienska regeringen, ( 34 ) trots att åklagarmyndighetens beslut att erkänna utredningsordern kan bli föremål för domstolsprövning, inte finns något rättsmedel som gör att det går att överklaga till domstol för att angripa beslutet att vägra det erkännande av utredningsordern som krävs för dess verkställighet.

53.

Under dessa omständigheter anser jag att åklagarmyndigheten i Trento borde ges möjlighet att begära förhandsavgörande.

54.

Man skulle emellertid kunna invända att om åklagaren erkänner utredningsordern, skulle åklagarens beslut kunna överklagas till en domstol, som skulle få sista ordet, och att det därmed blir domstolen som förbehålls rätten att begära ett förhandsavgörande.

55.

I det aktuella skedet av det förfarande som ligger till grund för hänskjutandet har åklagarmyndigheten i Trento ännu inte kunnat fatta beslut om huruvida den utredningsorder vars erkännande den ska uttala sig om ska godkännas eller inte. Att den inte kunnat göra detta är just för att den hyser tvivel avseende huruvida villkoren för erkännande av den omtvistade utredningsordern var uppfyllda med hänsyn till direktiv 2014/41.

56.

Det enda agerande från åklagarmyndighetens sida som skulle kunna leda till ett förfarande vid domstol är således om den valde att erkänna utredningsordern, oberoende av om det enligt åklagarmyndigheten rör sig om en utredningsorder som har utfärdats av ett organ som saknar behörighet (Finanzamt Münster). Detta skulle alltså tvinga åklagarmyndigheten att fatta ett beslut med vetskap om att beslutet möjligen är rättsstridigt och i förhoppningen om att det ska inledas ett domstolsförfarande, vilket inte heller kan garanteras.

57.

Åklagarmyndigheten i Trento skulle endast kunna avgöra frågan efter bästa förmåga om den var säker på att även dess beslut att vägra erkänna utredningsordern kunde bli föremål för domstolsprövning. Det skulle sakna betydelse, för det syfte som eftersträvas med artikel 267 FEUF, att en sådan prövning gjordes av en domstol i den medlemsstat där utredningsordern utfärdades (Tyskland), som alltid skulle ha möjlighet att vända sig till EU‑domstolen. ( 35 )

58.

Den i detta mål omtvistade utredningsordern har emellertid inte utfärdats av en domstol, utan av ett förvaltningsorgan, som inte heller kan få tillgång till EU‑domstolen genom artikel 267 FEUF.

59.

För att hålla sig till det sammanhang i vilket hänskjutandet gjorts, anser åklagarmyndigheten i Trento att det omtvistade godkännandet är nödvändigt för utredningsordern från Finanzamt. Utifrån denna premiss vill den hänskjutande domstolen att EU-domstolen ska bekräfta den hänskjutande domstolens tolkning av direktiv 2014/41.

60.

Om tolkningsfrågan inte kan tas upp till sakprövning skulle åklagarmyndigheten i Trento kunna döma enligt sin egen tolkning av direktiv 2014/41 och inte erkänna utredningsordern enligt Finanzamt Münsters begäran. Eftersom, återigen, inte heller Finanzamt Münster kan begära förhandsavgörande och det inte är säkert att utfärdandet av utredningsordern gjordes under ett domstolsförfarande, ( 36 ) skulle därmed ingen domstol kunna överlåta ordet till EU-domstolen för att denna ska uttala sig om tolkningen av detta direktiv.

61.

Om denna lösning blev generell och man drog slutsatsen att åklagarmyndigheten i Trento inte kan begära ett förhandsavgörande under omständigheterna i förevarande fall, skulle det uppstå en död vinkel vid tolkningen av en unionsrättslig bestämmelse. Det är just detta som ska undvikas till förmån för enhetligheten i denna rättsordning, såsom påpekades i domen Gradbeništvo Korana.

62.

Den omständigheten att domstolen vid den aktuella tidpunkten förvägrade åklagarmyndigheten i Turin ställning som ett organ som är behörigt att begära förhandsavgörande (domen X) är för övrigt inte i sig avgörande för lösningen i förevarande mål.

63.

Praxis enligt domen X är visserligen fortfarande fullt gällande. Den ska dock tillämpas med beaktande av att det inte är åklagarmyndighetens organisatoriska eller institutionella ställning som är den enda relevanta uppgiften, utan även den roll som åklagarmyndigheten, i egenskap av verkställande myndighet, har inom ramen för förfarandet enligt direktiv 2014/41.

64.

Till skillnad från vad som var fallet i domen X, där åklagarmyndigheten i Turin agerade i egenskap av part i ett straffrättsligt förfarande vid en domstol, agerar nu åklagarmyndigheten i Trento som ett organ som slutgiltigt tolkar en unionsbestämmelse i en medlemsstat. Funktionsmässigt agerar den på samma sätt som en domstol skulle agera, och dess beslut att vägra erkännande av en utredningsorder kan inte överklagas. När den agerar i denna egenskap finns det enligt min mening inget hinder för att åklagarmyndigheten ska kunna anses vara en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF.

65.

Ett sista övervägande är enligt min mening relevant.

66.

Att åklagarmyndigheten i Trento på ett materiellt eller funktionellt sätt handlar som en domstol skulle kunna avslöja att det finns någon brist i den nationella rättens funktionssätt, eftersom samtliga offentliga rättshandlingar i princip ska kunna bli föremål för domstolsprövning. ( 37 )

67.

Detta är emellertid inte en fråga som domstolen nu ska pröva, eftersom den inte omfattas av begäran om förhandsavgörande. Även om det i nationell rätt i ett sådant fall skulle behöva föreskrivas ett rättsmedel mot åklagarmyndighetens beslut att inte erkänna en utredningsorder (en fråga som, återigen, inte är aktuell i detta förfarande och som för övrigt enligt kommissionen och den italienska regeringen bör föranleda ett nekande svar), ( 38 ) löser detta inte det problem som följer av avsaknaden av en möjlighet att få tillgång till EU-domstolen under de konkreta faktiska omständigheter som gett upphov till denna begäran om förhandsavgörande.

68.

När åklagarmyndigheten i Trento upphöjs till en ”domstol” som beslutar om icke-erkännande av en utredningsorder, och det inte går att överklaga detta avgörande, såsom har beskrivits ovan, innehar den möjligheten att begära förhandsavgörande från EU-domstolen.

69.

Enligt artikel 1.1 i direktiv 2014/41 är utredningsordern ett ”rättsligt avgörande”. ( 39 ) Enligt artikel 2 c i samma direktiv kan ett sådant avgörande godkännas och meddelas av en domare eller allmän åklagare ( 40 ) och även av den som ”handlar i egenskap av utredande myndighet i straffrättsliga förfaranden, med behörighet att besluta om bevisinhämtning”. ( 41 )

70.

I det sistnämnda fallet ska de utredningsorder som utfärdats av dessa ”utredande myndigheter” genomgå ”granskning … av en domare, domstol, undersökningsdomare eller allmän åklagare”, ( 42 ) det vill säga av dem som kan utfärda en utredningsorder på eget initiativ.

71.

Jag anser att ordalydelsen i artikel 2 c ii i direktiv 2014/41 är tillräckligt tydlig för att besvara tolkningsfrågan nekande. Jag delar således den uppfattning som företräds av den italienska och den portugisiska regeringen samt av kommissionen.

72.

Jag anser inte att de skäl som den tyska regeringen har angett för att motivera att Finanzamt ges sådan utredningsbehörighet som den har inom skatteområdet enligt nationell rätt är oförenliga med unionsrätten.

73.

Denna tilldelning av befogenheter är i synnerhet förenlig med bestämmelsen i artikel 2 c ii i direktiv 2014/41, i vilken det hänvisas till ”en annan behörig myndighet, enligt den utfärdande statens definition”, som ”handlar i egenskap av utredande myndighet i straffrättsliga förfaranden, med behörighet att besluta om bevisupptagning i enlighet med nationell rätt. ( 43 )

74.

Detta är emellertid inte frågan.

75.

Frågan handlar om att även om medlemsstaterna har rätt att utse de myndigheter som är behöriga att genomföra utredningar i straffrättsliga förfaranden och besluta om bevisinhämtning, ger artikel 2 c ii i direktiv 2014/41 inte de utsedda myndigheterna någon annan uppgift som begränsar möjligheten att godkänna ett utfärdande av en utredningsorder som ”innan den översänds till den verkställande myndigheten … [ska] godkännas”. Den ska godkännas just av en domstol, en domare eller en allmän åklagare.

76.

Finanzamt Münster är ovedersägligen ett förvaltningsorgan, vilket innebär att Finanzamt Münster, i enlighet med direktiv 2014/41, inte har rätt att självt utfärda en utredningsorder. Närmare bestämt har den inte rätt att ”översända” en utredningsorder till den verkställande myndigheten utan att den först har godkänts av en rättslig myndighet, varmed avses en domstol, en domare eller en allmän åklagare, enligt artikel 2 c ii i direktiv 2014/41.

77.

Den tyska regeringen har gjort gällande att den, inom ramen för sin processuella autonomi, inom skatteområdet har anförtrott Finanzamt utövandet av åklagarmyndighetens uppgifter och därmed låtit den utöva de befogenheter och skyldigheter som är kännetecknande för åklagarmyndigheten. Det rör sig om ett undantag som föreskrivs i lag och som utgör ett undantag för åklagarmyndighetens exklusiva befogenheter i straffrättsliga förfaranden.

78.

Gör denna tilldelning av befogenheter till Finanzamt denna myndighet till en ”allmän åklagare” i den mening som avses i direktiv 2014/41? Jag anser inte det.

79.

Den omständigheten att Finanzamt enligt nationell rätt ges utredningsbefogenheter på området för skattebrott som är likvärdiga med åklagarmyndighetens befogenheter är inte tillräckligt för att likställa de två organen inom ramen för direktiv 2014/41.

80.

Såsom kommissionen har påpekat är Finanzamt en myndighet som ansvarar för utredning av skatteärenden och som hör till den verkställande makten. Även om den tyska lagstiftningen ger den begränsade befogenheter att utreda vissa brott, finns det en tydlig skillnad mellan skattemyndigheten och åklagarmyndigheten. Finanzamt saknar de fullständiga befogenheter som åklagarmyndigheten har och kan således inte likställas med åklagarmyndigheten i egenskap av utfärdande myndighet för en utredningsorder.

81.

Skälet bakom artikel 2 i direktiv 2014/41 är att det vid förvaltningsmyndigheter, oavsett deras behörighet enligt nationell rätt, ska krävas godkännande från rättsliga myndigheter (däri inbegripet den allmänna åklagaren) för att en utredningsorder ska kunna handläggas.

82.

Detta skäl skulle förfelas om medlemsstaterna utan vidare kunde tillåta de myndigheter som lyder under den verkställande makten att utfärda utredningsorder som inte godkänts av de rättsliga myndigheterna (inbegripet den allmänna åklagaren) genom en mekanism för att låta verkställande myndigheter överta de rättsliga myndigheternas roll.

83.

Till detta argument kommer ytterligare ett argument avseende den roll som de rent rättsliga myndigheterna (inklusive den allmänna åklagaren) har när det gäller utredningsorder.

84.

Enligt skäl 12 i direktiv 2014/41 är den utfärdande myndigheten skyldig att ägna särskild uppmärksamhet åt säkerställandet av de grundläggande rättigheterna, eftersom ”[o]skuldspresumtionen och rätten till försvar vid straffrättsliga förfaranden utgör hörnstenar i de grundläggande rättigheter på straffrättens område som erkänns i stadgan”.

85.

Unionslagstiftaren har därför fäst vikt vid att ”[a]lla eventuella begränsningar av dessa rättigheter genom en utredningsåtgärd som begärts i enlighet med detta direktiv bör vara fullt förenliga med de krav som fastställs i artikel 52 i stadgan när det gäller begränsningarnas nödvändighet, proportionalitet och mål, särskilt målet att skydda andra personers rättigheter och friheter”. ( 44 )

86.

Mot denna bakgrund är det enligt artikel 6.1 i direktiv 2014/41 endast tillåtet att utfärda en utredningsorder om det är ”nödvändigt och proportionellt … med beaktande av den misstänkta eller tilltalade personens rättigheter”. Därutöver ska den utfärdande myndigheten enligt artikel 6.2 beakta ett antal direktiv om processuella rättigheter i straffrättsliga förfaranden. ( 45 )

87.

Den myndighet som utfärdar en utredningsorder är således skyldig att, vid en lämplig avvägning mellan allmänintresset och de grundläggande rättigheter som eventuellt berörs, göra en bedömning av nödvändighet och proportionalitet, för vilket det krävs en institutionell ställning som inte är densamma som förvaltningsorganens ställning.

88.

Även om ett sådant förvaltningsorgan som Finanzamt har befogenheter som är typiska för åklagarmyndigheten, leder inte denna tilldelning till att den är en ”rättslig myndighet” i den mening som avses i direktiv 2014/41 som kan göra denna bedömning avseende nödvändighet och proportionalitet.

89.

Den kvalificerade materiella behörighet som har föranlett den tyska lagstiftaren att anförtro Finanzamt befogenheter på området för utredning av skattebrott visar att de är högt specialiserade organ på detta särskilda område. Denna specialisering räcker emellertid inte, enligt utformningen av direktiv 2014/41, för att tillerkänna dem vare sig perspektivet eller den mer allmänna kompetens som krävs för avvägningen av rättigheter och intressen innan ett beslut att utfärda en utredningsorder fattas.

90.

Domstolen har slagit fast att begreppet rättslig myndighet inte endast ”pekar ut domstolarna i en medlemsstat, utan att de kan täcka in de myndigheter som deltar i rättskipningen i straffrättsliga förfaranden i medlemsstaten i en vidare bemärkelse”, ( 46 ) dock alltid med undantag för förvaltningsmyndigheter, som ingår i den verkställande makten. ( 47 )

91.

Utan att nödvändigtvis åtnjuta det karaktäristiska oberoendet som domstolarna åtnjuter, är en allmän åklagarmyndighet inte en myndighet som är underställd den verkställande makten i den meningen att de är underordnade förvaltningsmyndigheterna. Det är riktigt att åklagare i vissa rättssystem kan få individuella instruktioner från den verkställande makten, men de förbehålls likväl en självständig ställning som skiljer dem från organen i den verkställande makten. ( 48 )

92.

Åklagarmyndighetens institutionella ställning som garant för lagenligheten vid domstol gör den till en verklig aktör i rättskipningen, eftersom den varken uteslutande eller huvudsakligen tillgodoser intresset hos den offentliga förvaltningen, utan den allmänna principen om lagens efterlevnad. Det är därför åklagarmyndigheten enligt artikel 2 i direktiv 2014/41 hamnar på samma nivå som domstolar. ( 49 )

93.

Utövandet av utredningsuppgifter liknande åklagarmyndighetens uppgifter i vissa fall medför inte att Finanzamt upphör att vara ett förvaltningsorgan och som sådant i strukturellt och funktionellt hänseende är underordnat förvaltningen och, i synnerhet, saknar den behörighet som är oundgänglig för att kunna göra de nödvändighetsbedömningar och intresseavvägningar som krävs enligt direktiv 2014/41. Sådana bedömningar går utöver skatteförvaltningens särskilda intresse och omfattar hela staten i allmänhet och garantierna för medborgarnas grundläggande rättigheter.

94.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågan från Procura Distrettuale della Repubblica presso il Tribunale Ordinario di Trento (Republiken Italiens åklagarmyndighet vid allmänna domstolen i Trento, Italien) på följande sätt:

”Artikel 2 led c ii i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/41/EU av den 3 april 2014 om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området ska tolkas så, att den inte tillåter en medlemsstat att undanta nationella skattemyndigheter, inbegripet när de har behörighet att genomföra utredningar i vissa straffrättsliga förfaranden, från skyldigheten att, innan en europeisk utredningsorder översänds till den verkställande myndigheten, kräva att utredningsordern godkänns av en domare, en domstol, en allmän åklagare eller en undersökningsdomare i den utfärdande staten.”