1. 

Förevarande begäran om förhandsavgörande från Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (distriktsdomstolen i Haag, sammanträdesplats Utrecht (Nederländerna)) (nedan kallad den hänskjutande domstolen) ger domstolen möjlighet att klargöra det rättsliga system som gäller för utfärdande av och avslag på viseringsansökningar enligt förordning (EG) nr 810/2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (nedan kallad viseringskodexen). ( 2 ) Begäran om förhandsavgörande rör främst två aspekter av detta system. Den första är de överenskommelser om konsulär representation mellan medlemsstater som avser utfärdande av eller avslag på viseringar i tredjeländer där den behöriga medlemsstaten själv inte har någon konsulär närvaro och omfattningen av en sådan representation. Den andra gäller överklaganden av beslut om avslag på en viseringsansökan och mer specifikt (i) att fastställa vilken medlemsstat som fattar det slutliga beslutet när det föreligger en överenskommelse om representation och således är behörig att pröva ett överklagande av detta beslut och ii) huruvida referenspersoner har talerätt att i eget namn överklaga ett beslut om avslag på en viseringsansökan.

2.

I artikel 47 första stycket i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna fastställs att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol. ( 3 ) I artikel 47 tredje stycket föreskrivs att rättshjälp ska ges till personer som inte har tillräckliga medel, om denna hjälp är nödvändig för att ge dem en effektiv möjlighet att få sin sak prövad inför domstol.

3.

Enligt artikel 51.1 riktar sig bestämmelserna i stadgan till unionens institutioner, organ och byråer. Stadgan är tillämplig på medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten.

4.

Viseringskodexen antogs med stöd av artikel 62.2 i EG-fördraget (nu artikel 77 FEUF) ( 4 ) och syftar till att, genom införandet av ett gemensamt regelverk, göra det möjligt att ”ytterligare utveckla den gemensamma viseringspolitiken som en del av ett mångsidigt system som syftar till att underlätta lagligt resande och ta itu med olaglig invandring genom ytterligare harmonisering av nationell lagstiftning och hanteringsförfaranden vid lokala konsulära beskickningar”. ( 5 )

5.

I skäl 4 anges att ”[m]edlemsstaterna [bör] … för viseringsändamål vara närvarande eller företrädda i alla tredjeländer vilkas medborgare är skyldiga att inneha visering. Medlemsstater som saknar eget konsulat i ett bestämt tredjeland eller i en viss del av ett bestämt tredjeland bör bemöda sig om att ingå överenskommelser om representation för att undvika en orimligt stor ansträngning från de viseringssökandes sida för att få tillgång till ett konsulat.”

6.

I skäl 13 förtecknas de olika samarbetsformer mellan medlemsstaterna som bör övervägas, såsom bland annat begränsad representation, gemensamma ansökningscentrum och samarbete med externa tjänsteleverantörer. Medlemsstaterna kan själva bestämma vilken typ av organisationsstruktur de kommer att använda i olika tredjeländer.

7.

Enligt skäl 18 ”[bör,] [m]ed hänsyn till skillnaderna i lokala förhållanden, … den praktiska tillämpningen av särskilda rättsliga bestämmelser bedömas av medlemsstaternas diplomatiska och konsulära beskickningar på individuella platser för att säkerställa en harmoniserad tillämpning av bestämmelserna för att förhindra visashopping och skillnader i behandlingen av viseringssökande”.

8.

I skäl 22 anges att, för att säkerställa en harmoniserad tillämpning av viseringskodexen på operativ nivå, bör anvisningar utarbetas om den praxis och de förfaranden som medlemsstaterna ska följa när de handlägger viseringsansökningar.

9.

Skäl 34 behandlar Schweiz ställning. I fråga om detta land utgör viseringskodexen en vidareutveckling av bestämmelserna i Schengenregelverket i den mening som avses i avtalet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om Schweiziska edsförbundets associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket. ( 6 )

10.

Enligt artikel 1.1 är viseringskodexens syfte att inrätta ”förfaranden och villkor för utfärdande av viseringar för transitering genom medlemsstaternas territorium eller för planerade vistelser på medlemsstaternas territorium som inte varar längre än tre månader under en sexmånadersperiod”. I enlighet med artikel 1.2 ska bestämmelserna tillämpas på alla tredjelandsmedborgare som är skyldiga att inneha visering i enlighet med förordning (EG) nr 539/2001. ( 7 )

11.

I artikel 4.1 föreskrivs att ”[a]nsökningar ska prövas av och beslut fattas av konsulaten”.

12.

I artikel 5.1 a föreskrivs att den medlemsstat som är behörig att pröva och besluta om en ansökan om enhetlig visering ska vara ”den medlemsstat vars territorium är det enda målet för resan eller resorna”. I enlighet med artikel 5.4 ska medlemsstaterna samarbeta för att förhindra att en ansökan inte kan prövas eller att beslut inte kan fattas på grund av att den medlemsstat som är behörig enligt punkterna 1–3 inte är närvarande eller saknar representation i det tredjeland där sökanden lämnar in ansökan.

13.

I artikel 6.1 föreskrivs att ”[e]n viseringsansökan ska prövas och beslutas av konsulatet för den behöriga medlemsstat inom vars jurisdiktion sökanden är lagligt bosatt”.

14.

I artikel 8 föreskrivs följande:

”1.   En medlemsstat kan samtycka till att representera en annan medlemsstat som enligt artikel 5 är behörig att pröva ansökningar och utfärda viseringar på den medlemsstatens vägnar. En medlemsstat kan också företräda en annan medlemsstat begränsat till att endast ta emot ansökningar och registrera biometriska kännetecken.

2.   Den representerande medlemsstatens konsulat ska, när det överväger att avslå en ansökan, överlämna ansökan till de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som den representerar, så att de kan fatta ett slutligt beslut om ansökan inom … [vissa tidsfrister].

…

4.   En bilateral överenskommelse ska ingås mellan den medlemsstat som representerar en annan och den medlemsstat som representeras med följande innehåll:

5.   Medlemsstater som saknar eget konsulat i ett tredjeland ska bemöda sig om att ingå överenskommelser om representation med de medlemsstater som har konsulat i det landet.

6.   För att säkerställa att dålig transportinfrastruktur eller långa avstånd i en specifik region eller ett specifikt geografiskt område inte kräver en oproportionerlig ansträngning från sökandenas sida för att kunna få tillgång till ett konsulat, ska de medlemsstater som saknar eget konsulat i den regionen eller i det området bemöda sig om att ingå överenskommelser om representation med medlemsstater som har konsulat i den regionen eller i det området.

…

9.   Om konsulatet i den representerade medlemsstaten beslutar att samarbeta med en extern tjänsteleverantör …, ska detta samarbete inbegripa ansökningar som omfattas av överenskommelser om representation. De centrala myndigheterna i den representerade medlemsstaten ska i förväg underrättas om villkoren för detta samarbete.”

15.

Kapitel II i avdelning III reglerar viseringsansökningar. I artikel 11.1 i kapitel II föreskrivs, att varje viseringssökande ska lämna in ett ansökningsformulär i enlighet med bilaga I. Formuläret ska, i enlighet med artikel 11.3, finnas tillgängligt på det eller de officiella språken i a) den medlemsstat som viseringsansökan avser, b) värdlandet, c) värdlandet och den medlemsstat som viseringsansökan avser, eller d) vid representation, den representerande medlemsstaten. I artikel 11.4 föreskrivs, att ”[o]m ansökningsformuläret inte finns tillgängligt på det eller de officiella språken i värdlandet, ska en översättning av det till det/dessa språk göras tillgänglig separat för de sökande”.

16.

Kapitel IV i avdelning III är rubricerat ”Utfärdande av visering”. I artikel 32 (Avslag på ansökan om visering) föreskrivs följande:

”1.   … en ansökan om visering [ska] avslås

…

2.   Ett beslut om avslag och uppgift om de skäl som ligger till grund för avslaget ska meddelas sökande med hjälp av standardformuläret i bilaga VI.

3.   Sökande som fått avslag på sin viseringsansökan ska ha rätt att överklaga. Överklaganden ska riktas mot den medlemsstat som fattade det slutliga beslutet om ansökan och i enlighet med den medlemsstatens nationella lagstiftning. Medlemsstaterna ska tillhandahålla sökanden information om hur de ska förfara för att överklaga ett beslut, i enlighet med vad som anges i bilaga VI.”

17.

Syftet med avtalet är att organisera samarbetet mellan Europeiska unionen och Schweiz när det gäller genomförandet, den praktiska tillämpningen och den vidare utvecklingen av Schengenregelverket. ( 8 ) I enlighet med artikel 2.1, 2.2 och 2.3 ska Schweiz således genomföra och tillämpa de bestämmelser som anges i bilaga A och B till avtalet samt rättsakter och åtgärder som Europeiska unionen och Europeiska gemenskapen antar för att ändra eller komplettera dessa bestämmelser.

18.

I artikel 8.1 föreskrivs, att den gemensamma kommittén ( 9 ) fortlöpande ska övervaka utvecklingen av den rättspraxis som utarbetas av EG-domstolen samt den rättspraxis som utarbetas av de schweiziska domstolar som är behöriga i fråga om dessa bestämmelser samt att en mekanism som garanterar ett regelbundet utbyte av denna rättspraxis ska inrättas för ändamålet.

19.

I enlighet med artikel 8.2 får Schweiz komma med inlagor eller skriftliga påpekanden till EG-domstolen om en domstol i en medlemsstat har vänt sig till EG-domstolen för ett förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF om tolkningen av en bestämmelse som avses i artikel 2.

20.

I artikel 9 föreskrivs att Schweiz varje år ska lägga fram en rapport för den gemensamma kommittén om hur dess administrativa myndigheter och domstolar har tillämpat och tolkat de aktuella bestämmelserna i avtalet, i förekommande fall med hänsyn till EG-domstolens tolkning. Om den gemensamma kommittén, inom en frist på två månader efter att ha underrättats om att det föreligger en betydande skillnad mellan EG-domstolens och de schweiziska domstolarnas rättspraxis, eller en betydande skillnad i tillämpningen av de aktuella bestämmelserna mellan myndigheterna i de berörda medlemsstaterna och myndigheterna i Schweiz, inte har varit i stånd att garantera en enhetlig tillämpning och tolkning, ska tvistlösningsförfarandet i artikel 10 inledas. Om detta förfarande misslyckas ska avtalet EU-Schweiz om associering till Schengen upphöra att gälla.

21.

Överenskommelsen om representation mellan Nederländerna och Schweiz, i dess lydelse vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet (nedan kallad överenskommelsen om representation) trädde i kraft den 1 oktober 2014. Däri anges att Schweiz ska företräda Nederländerna i fråga om alla typer av Schengenviseringar i bland annat Sri Lanka.

22.

I enlighet med punkt 2 i detta avtal innefattar representation, bland annat, ”att avslå viseringsansökningar när så är lämpligt i överensstämmelse med artikel 8.4 d i viseringskodexen och att pröva överklaganden i enlighet med den representerade medlemsstatens nationella lagstiftning (artikel 32.3 i viseringskodexen),…”.

23.

Begäran om förhandsavgörande innehåller begränsat med information om tillämplig nationell lagstiftning. Jag noterar endast att artikel 1.2.1 i Algemene wet bestuursrecht (allmänna förvaltningslagen i Nederländerna) föreskriver att berörda personer, i den mening som avses i denna artikel, kan begära omprövning av eller överklaga beslut. Enligt den hänskjutande domstolen innebär detta att en referensperson, med avseende på viseringsansökningar, är en berörd person som i eget namn kan överklaga ett avslag på en viseringsansökan.

24.

Sumanan Vethanayagam och Sobitha Sumanan (nedan kallade makarna Vethanayagam) är äkta makar. De är srilankesiska medborgare bosatta i Sri Lanka.

25.

Makarna Vethanayagam ansökte om Schengenvisering för att besöka sin syster/svägerska, Kamalaranee Vethanayagam (nedan kallad referenspersonen), som är nederländsk medborgare, och hennes son i Nederländerna. Eftersom Nederländerna inte hade något konsulat i Sri Lanka, gjordes ansökningarna – på grundval av överenskommelsen om representation – via VFS Global i Jaffna (en extern tjänsteleverantör), som handlägger viseringsansökningar i norra Sri Lanka för Schweiz räkning.

26.

Den 19 augusti 2016 avslogs makarna Vethanayagams ansökningar med motiveringen att de inte hade tillhandahållit bevis på att de hade tillräckliga medel för sitt uppehälle både under den planerade vistelsen i Nederländerna och för återresan till Sri Lanka i den mening som avses i artikel 32.1 iii i viseringskodexen (nedan kallat avslagsbeslutet). Makarna Vethanayagam informerades om att de kunde överklaga avslagsbeslutet hos de behöriga myndigheterna i Schweiz.

27.

Den 2 december 2016 avslog de schweiziska myndigheterna makarna Vethanayagams och referenspersonens (nedan kallade klagandena) begäran om omprövning av avslagsbeslutet. Den 6 januari 2017 begärde klagandena domstolsprövning av detta beslut vid den federala förvaltningsdomstolen (St. Gallen, Schweiz). Domstolen fann att klagandena inte kunde väcka talan utan att ådra sig kostnader.

28.

Parallellt inledde klagandena förfaranden i Nederländerna för att överklaga avslagsbeslutet. Genom beslut av den 28 september 2016 avvisade de nederländska myndigheterna deras begäran om omprövning med hänvisning till att de saknade behörighet att pröva saken. Klagandena väckte talan vid den hänskjutande domstolen och begärde domstolsprövning av detta beslut.

29.

Dessutom ansökte makarna Vethanayagam och deras referensperson om viseringar för en kortare vistelse hos Visadienst (viseringskontor) i Nederländerna. Genom beslut av den 18 oktober 2016 vägrade Minister van Buitenlandse Zaken (utrikesministern i Nederländerna) att behandla dessa viseringsansökningar och genom beslut av den 23 november 2016 förklarade han att den begäran om omprövning av avslagsbeslutet som klagandena hade ingett inte kunde tas upp till sakprövning.

30.

Klagandena begärde domstolsprövning även av detta beslut. De gjorde gällande att det var Nederländerna, den medlemsstat vars territorium var huvudmålet för resan, som skulle handlägga deras viseringsansökningar och pröva deras överklagande av avslagsbesluten. Schweiz hade endast agerat som representant för Nederländerna. Det skulle strida mot artikel 47 i stadgan att fullständigt avstå behörighet och ansvar för viseringsförfaranden till Schweiz i egenskap av representerande stat.

31.

Minister van Buitenlandse Zaken (utrikesministern i Nederländerna) invände att behörigheten att ta emot viseringsansökningar och fatta beslut om dem hade överförts till Schweiz i enlighet med artikel 8.4 d i viseringskodexen. Enligt artikel 32.3 i viseringskodexen skulle således ett överklagande av avslagsbeslutet riktas mot Schweiz.

32.

Mot denna bakgrund hyser den hänskjutande domstolen tvivel om tolkningen av viseringskodexen i fråga om (i) en referenspersons ställning vid överklagande av ett beslut att avslå en viseringsansökan, ii) begreppet representation enligt artikel 8.4 d i viseringskodexen och (iii) detta systems förenlighet med rätten till ett effektivt domstolsskydd enligt artikel 47 i stadgan. Nämnda domstol har därför ställt följande tolkningsfrågor:

33.

Skriftliga yttranden har ingetts av makarna Vethanayagam och deras referensperson gemensamt, den tjeckiska, den danska, den estniska, den franska, den italienska, den nederländska, den polska och den schweiziska regeringen, Europeiska kommissionen, Europeiska unionens råd och Europaparlamentet. Makarna Vethanayagam och deras referensperson, den tjeckiska, den danska och den nederländska regeringen, kommissionen, rådet och Europaparlamentet utvecklade sin talan vid den muntliga förhandlingen den 6 december 2018.

34.

Schengenområdet grundar sig på Schengenavtalet från 1985, ( 10 ) genom vilket signatärstaterna enades om att avskaffa alla inre gränser och inrätta en gemensam yttre gräns.

35.

Viseringskodexen utvecklar Schengenregelverket i fråga om tredjelandsmedborgare som vill ansöka om visering för en kortare vistelse i Schengenområdet. ( 11 ) Den utgör en väsentlig del av syftet att stegvis upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i enlighet med artikel 67 FEUF. ( 12 ) I den fastställs ett enhetligt system, enligt vilket viseringar för upp till tre månader utfärdas av medlemsstaterna. Cirka 14,6 miljoner sådana ansökningar ingavs under 2017 till medlemsstaternas konsulat. ( 13 ) Vikten av detta rättsliga system är därför uppenbar.

36.

Viseringskodexen ersatte ett antal tidigare bestämmelser rörande medlemsstaternas utfärdande av viseringar i flera rättsliga instrument av skiftande rättsligt slag. ( 14 ) Dess syfte är således att få bort de regler av skiftande slag som fanns tidigare i syfte att förhindra visashopping och skillnader i behandlingen av viseringssökande. ( 15 ) De deltagande medlemsstaterna har gått med på att harmonisera villkoren och förfarandena för utfärdandet av viseringar för planerade vistelser inom deras respektive territorier. ( 16 ) När det slås fast att en rättsakt hänför sig till Schengenregelverket eller utgör en utveckling av detta, ska det i själva verket beaktas att det är nödvändigt att detta regelverk är enhetligt och att denna enhetlighet bibehålls vid en möjlig utveckling. ( 17 )

37.

Viseringskodexen leder emellertid inte till en fullständig harmonisering. ( 18 ) I skäl 3 anges uttryckligen att införandet av ett gemensamt regelverk i viseringskodexen är ett av de viktigaste inslagen för att ”ytterligare utveckla den gemensamma viseringspolitiken som en del av ett mångsidigt system … genom ytterligare harmonisering av nationell lagstiftning och hanteringsförfaranden vid lokala konsulära beskickningar”. En harmoniserad tillämpning av viseringskodexen framställs som ett mål att uppnå och inte som ett faktiskt förhållande som följer av själva det system som införts genom kodexen. ( 19 )

38.

Även om det inte anges uttryckligen, är ett ömsesidigt förtroende avgörande för tillämpningen av viseringskodexen. I Haagprogrammet, som låg till grund för antagandet av viseringskodexen, ( 20 ) framhålls behovet av faktiska och betydande framsteg när det gäller att främja ömsesidigt förtroende och gemensam politik. ( 21 ) Såsom domstolen redan har slagit fast är principen om ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna av grundläggande betydelse i unionsrätten, eftersom den gör det möjligt att skapa och upprätthålla ett område utan inre gränser. ( 22 ) Detta gäller särskilt i ett sammanhang med samarbete mellan de stater som bidrar till Schengenområdet, vilka har beslutat att införa en verklig solidaritet genom att verkningarna av ett beslut som fattas av en medlemsstat inte begränsar sig enbart till denna stats territorium, utan tvärtom gäller hela detta område. ( 23 ) I detta sammanhang har medlemsstaterna infört en möjlighet att representera varandra när det gäller att utfärda eller avslå viseringar (artikel 8 i viseringskodexen). ( 24 ) Dessa aspekter påvisar den höga grad av ömsesidigt förtroende som krävs för att genomföra viseringskodexen.

39.

Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 32.3 i viseringskodexen utgör hinder för medlemsstaterna att ge referenspersoner till viseringssökande rätt att i eget namn överklaga ett avslag på en viseringsansökan.

40.

Den nederländska regeringen och kommissionen har anfört att denna fråga inte är relevant i förevarande mål, eftersom den rör situationen enligt nederländsk rätt, medan det är Schweiz som har behörighet att pröva överklagandet av avslagsbeslutet i enlighet med schweizisk rätt.

41.

Detta argument kan inte godtas eftersom det föregriper de svar som kommer att ges på de övriga tolkningsfrågorna.

42.

Det ankommer enligt fast rättspraxis på de nationella domstolarna vid vilka ett mål är anhängigt att bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. ( 25 ) Dessutom har referenspersonen i förevarande mål faktiskt i eget namn överklagat till den hänskjutande domstolen.

43.

Mot denna bakgrund ska jag övergå till frågan om vem som har rätt att överklaga ett beslut om att avslå en viseringsansökan enligt artikel 32.3 i viseringskodexen.

44.

I denna bestämmelse fastställs tydligt att ”[s]ökande som fått avslag på sin viseringsansökan” ska ha rätt att överklaga. ( 26 ) Såsom domstolen redan har slagit fast ger således denna bestämmelse sökande vars viseringsansökan har avslagits genom ett slutligt beslut en uttrycklig möjlighet att överklaga avslagsbeslutet i enlighet med den nationella lagstiftningen i den medlemsstat som har fattat beslutet. ( 27 )

45.

Med detta sagt, lämnar viseringskodexen det öppet för medlemsstaterna att tillåta en referensperson till en sökande att i eget namn överklaga ett sådant avslagsbeslut, eller utgör den hinder för en sådan tillkommande talerätt?

46.

Klagandena, kommissionen, den tjeckiska, den estniska, den nederländska och den schweiziska regeringen anser att en sådan tillkommande rätt enligt nationell lagstiftning är tillåtlig. De pekar på den andra meningen i artikel 32.3 i viseringskodexen, i vilken det föreskrivs att överklaganden ”ska riktas mot den medlemsstat som fattade det slutliga beslutet om ansökan och i enlighet med den medlemsstatens nationella lagstiftning”.

47.

Den danska, den italienska och den polska regeringen är av motsatt uppfattning. Enligt dem är rätten att överklaga enligt artikel 32.3 i viseringskodexen begränsad till de sökande. Det faktum att en sökande har en referensperson kan inte ändra tillämpningsområdet för de rättsmedel som föreskrivs i viseringskodexen.

48.

Jag kan inte godta den senare inställningen.

49.

Såsom domstolen redan har slagit fast har unionslagstiftaren överlåtit till medlemsstaterna att bestämma vilken beskaffenhet och vilken konkret utformning som ska gälla för viseringssökandes möjligheter att överklaga. I avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser på området ankommer det på varje medlemsstat att i sin rättsordning fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet av enskildas rättigheter, enligt principen om processuell autonomi. Dessa regler får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som reglerar liknande nationella situationer (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen). ( 28 )

50.

Mot denna bakgrund vill jag framhålla att viseringskodexen inte preciserar referenspersoners ställning på ett enhetligt sätt.

51.

Det dokument som rör referenspersonen i samband med viseringsförfarandet (formuläret för sponsoråtagande) utarbetas av varje enskild medlemsstat. ( 29 ) Det finns inget standardformulär för sponsoråtagande i bilagorna till viseringskodexen – i själva verket överlåts det åt medlemsstaterna att bestämma huruvida ett faktiskt formulär för sponsoråtagande (snarare än exempelvis ett brev med ett sponsoråtagande) behövs eller ej. Det enda kravet rör språket. Formuläret för sponsoråtagande (om sådant finns) ska inte bara upprättas på den behöriga medlemsstatens officiella språk utan på minst ett annat av de officiella språken i Europeiska unionens institutioner (artikel 14.4 sista stycket).

52.

Viseringskodexen stadgar ingenting om meddelanden till referenspersonen om beslut om att utfärda, avslå, återkalla eller upphäva en visering. ( 30 )

53.

Viseringskodexen definierar inte vilka kvaliteter som en referensperson måste besitta och anger inte heller några villkor som en referensperson måste uppfylla. I viseringshandledningen (vilken jag här erinrar om inte har bindande rättslig verkan, utan endast illustrerar hur kommissionen tolkar viseringskodexen) anges att referenspersoner inte endast kan vara fysiska personer, utan även privata företag och andra juridiska personer.

54.

Sammanfattningsvis säger viseringskodexen nästan ingenting om den rättsliga situationen för referenspersoner. Av detta följer att de relevanta frågorna, med förbehåll för principerna om likvärdighet och effektivitet, faller inom ramen för nationell processuell autonomi.

55.

Enligt min mening innefattar det möjligheten för referenspersoner att i eget namn överklaga ett avslag på en viseringsansökan i enlighet med nationella processuella regler, såsom föreskrivs i artikel 32.3 i viseringskodexen.

56.

Jag vill endast tillägga att dessa nationella processuella regler måste säkerställa att referenspersonens rätt att överklaga (i förekommande fall) inte påverkar sökandens rätt att överklaga avslagsbeslutet, vilken följer direkt av viseringskodexen. Med detta sagt är det svårt att föreställa sig att en referensperson, om en viseringssökande redan har överklagat ett avslagsbeslut, skulle kunna inleda ett parallellt förfarande för överklagande av samma beslut.

57.

Det ankommer på den hänskjutande domstolen, som är ensam behörig att tolka den nationella rätten, att avgöra huruvida och i vilken utsträckning den ordning för omprövning som är i fråga i det nationella målet uppfyller dessa krav. ( 31 )

58.

Jag drar därför slutsatsen att artikel 32.3 i viseringskodexen inte utgör hinder för medlemsstaterna att ge referenspersoner till viseringssökande möjlighet att i eget namn överklaga ett avslag på en viseringsansökan. Denna rättighet får dock inte påverka sökandens rätt att överklaga.

59.

Den andra och den tredje frågan bör prövas tillsammans. Den hänskjutande domstolen har i huvudsak ställt dessa frågor för att få klarhet i vilken medlemsstat som ska anses vara den som fattar det slutliga beslutet i den mening som avses i artikel 32.3 i viseringskodexen när det föreligger en överenskommelse om representation som bemyndigar den representerande medlemsstaten att avslå en ansökan om visering i enlighet med artikel 8.4 d i viseringskodexen.

60.

I viseringskodexen definieras inte uttrycket ”den medlemsstat som fattade det slutliga beslutet” om avslag på ansökan om visering (och således är behörig att pröva ett överklagande av detta avslagsbeslut) inom ramen för denna bestämmelse.

61.

I enlighet med såväl kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som likhetsprincipen, ska ordalydelsen i en unionsbestämmelse, som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, i regel ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen, med beaktande av, bland annat, det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer och det mål som eftersträvas med den lagstiftning som bestämmelsen ingår i. ( 32 )

62.

Två diametralt motsatta ståndpunkter har diskuterats inför domstolen. Den tjeckiska, den danska, den estniska, den franska, den nederländska, den polska och den schweiziska regeringen samt kommissionen har gjort gällande att om en bilateral överenskommelse om representation har ingåtts enligt artikel 8.4 d i viseringskodexen överförs allt till den representerande staten, både beslutsprocessen i sig och prövningen av eventuellt efterföljande överklaganden. Klagandena och den italienska regeringen har anfört att det slutliga beslutet bör tillskrivas den representerade medlemsstaten, som således är behörig att pröva överklaganden av avslagsbeslutet.

63.

Jag anser att när en överenskommelse om representation ingås i enlighet med artikel 8.4 d i viseringskodexen kvarstår behörigheten att pröva överklaganden av beslut om att avslå en viseringsansökan hos den representerade medlemsstaten.

64.

Utgångspunkten för min bedömning är begreppet ”den medlemsstat som är behörig” att pröva och fatta beslut om en ansökan enligt viseringskodexen. I artikel 5.1, 5.2 och 5.3 i viseringskodexen definieras vilken medlemsstat detta är vid olika typer av viseringar. I förevarande mål är den behöriga medlemsstaten den stat vars territorium var det enda målet för resan, nämligen Nederländerna. Enligt den allmänna regeln om konsulär territoriell behörighet, som är införd i artikel 6.1 i viseringskodexen, ankom det på denna medlemsstats konsulat i det tredjeland inom vars jurisdiktion sökanden var lagligt bosatt att pröva och besluta om ansökan. Det skulle därmed vara denna medlemsstats rättsliga myndigheter som var behöriga att pröva ett överklagande av detta beslut enligt artikel 32.3 i viseringskodexen. Sådan är den allmänna behörighetsregeln enligt viseringskodexen.

65.

Det är också vad jag skulle beteckna som ett ”naturligt forum” för ett sådant överklagande. Det sammanfaller med det enda målet eller huvudmålet för de viseringssökandes resa och med den medlemsstat som de har ett band till genom sin planerade kortare vistelse inom medlemsstaternas territorium (vilket är vad som gör att de omfattas av viseringskodexen).

66.

Mot denna allmänna bakgrund, skapar sedan artikel 8 i viseringskodexen förutsättningar för överenskommelser om representation mellan medlemsstaterna för att säkerställa att viseringssökande kan ansöka lokalt, ( 33 ) i stället för att behöva resa till närmaste konsulat som handlägger viseringsansökningar för den medlemsstat vars territorium de önskar resa till (vilket ibland skulle innebära att de måste resa långt – kanske rentav till ett annat land).

67.

Men vilken omfattning har denna representation?

68.

När artikel 8 beskriver omfattningen av och möjliga former för sådana överenskommelser om representation, förklarar den (i första stycket) att ”[e]n medlemsstat kan samtycka till att representera en annan medlemsstat som enligt artikel 5 är behörig att pröva ansökningar och utfärda viseringar på den medlemsstatens vägnar” (min kursivering). ( 34 ) Alternativt kan representationen begränsas till att endast ”ta emot ansökningar och registrera biometriska kännetecken”. Där, i än högre grad, kvarstår allt beslutsfattande hos den representerade medlemsstaten.

69.

I artikel 8.2 förutses vidare som standard en typ av representation där den representerande medlemsstatens konsulat, när det överväger att avslå en ansökan, ska överlämna ansökan till de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som den representerar, så att de kan fatta ett slutligt beslut om ansökan. Det är uppenbart att unionslagstiftaren ursprungligen förutsåg att den typ av representation som avses i artikel 8.2 skulle vara regel. Som ett undantag föreskrivs i artikel 8.4 d en typ av representation enligt vilken ”[konsulatet i den medlemsstat som representerar en annan medlemsstat] [m]ed avvikelse från punkt 2 får … bemyndigas [av den representerade medlemsstaten] att avslå en ansökan om visering efter prövning av ansökan” (min kursivering). ( 35 ) Det finns emellertid ingenting som tyder på att behörigheten (till skillnad från vilken medlemsstat som ska handlägga en ansökan) därigenom vare sig överförs eller rubbas. Den medlemsstat som definieras som behörig enligt artikel 5 behåller sin behörighet för de angivna ändamålen. Den representerande medlemsstaten agerar ”på den behöriga medlemsstatens vägnar”.

70.

Det standardformulär som används för underrättelse om (bland annat) avslag på en ansökan om visering (bilaga VI till viseringskodexen) speglar ordalydelsen i artikel 8.1. Det inleds med orden ”Den/Det ___ ambassaden/generalkonsulatet/konsulatet/[annan behörig myndighet] i ___ [på (namnet på den representerade medlemsstaten):s vägnar])” (min kursivering). Frasen inom hakparentes ska uppenbart inkluderas när det föreligger en överenskommelse om representation. ( 36 ) Den finns med för att underrätta sökanden om att den representerande medlemsstaten fattar beslutet om avslag som ombud eller representant för den behöriga medlemsstat som låter sig representeras.

71.

En analys av ordalydelsen och systematiken i viseringskodexen visar således att i) den behöriga medlemsstat som ska utfärda och avslå viseringar, bland annat, är den vars territorium är det enda målet för resan (artikel 5), ii) den behöriga medlemsstaten kan låta sig representeras av en annan medlemsstat i syfte att ta emot ansökningar (artikel 8.1 in fine), utfärda viseringar (artikel 8.1 och 8.2) eller både utfärda eller avslå viseringar (artikel 8.1 och 8.4 d), iii) de behörighetsregler som anges i artikel 5 i viseringskodexen utgör grundvalen för överenskommelser om representation som inte förändras, iv) den representerande staten, då den avslår en viseringsansökan, agerar ”på den representerade medlemsstatens vägnar” (artikel 8.1 jämförd med artikel 8.4).

72.

Mot denna bakgrund övergår jag till frågan vilken medlemsstats rättsliga myndigheter som är behöriga att pröva överklaganden i enlighet med artikel 32.3 i viseringskodexen.

73.

Artikel 32.1 och 31.2 behandlar under vilka omständigheter en ansökan om visering ska avslås respektive det meddelande om ett sådant avslag som ska tillställas sökanden med hjälp av standardformuläret i bilaga VI till viseringskodexen. Genom artikel 32.3 införs en rätt för sökanden att överklaga vid avslag och rikta sitt överklagande ”mot den medlemsstat som fattade det slutliga beslutet om ansökan”.

74.

Standardformuläret i bilaga VI avslutas under rubriken ”Anmärkningar” (omedelbart före de officiella stämplarna och namnteckningen) med följande text: ”Den berörda personen kan överklaga beslutet om avslag/upphävande/återkallande av en visering i enlighet med nationell lagstiftning.”

75.

Om den behöriga medlemsstaten själv har ett konsulat i det berörda tredjelandet och själv behandlar viseringsansökan, är förfarandet tydligt nog. Den behöriga medlemsstaten ska pröva viseringsansökan och besluta om att utfärda visering eller avslå ansökan. Detta ska den göra i eget namn under utövande av sin behörighet i enlighet med artikel 5. Som behörig stat ska dess namn utan undantag stå på avslagsformuläret och ett överklagande enligt artikel 32.3 ska prövas av dess domstolar i enlighet med dess nationella lagstiftning.

76.

Om en överenskommelse om representation av den typ som anges i artikel 8.4 d har ingåtts, kommer det naturligtvis i själva verket vara den representerande staten som behandlar ansökan och fattar beslut om avslag. Den gör dock detta ”på den medlemsstats vägnar” som är behörig att fatta detta beslut i enlighet med de kriterier som fastställs i artikel 5.

77.

Den representerande medlemsstaten agerar med bemyndigande från den representerade medlemsstaten. Enligt artikel 8.4 d får, genom en bilateral överenskommelse, ”konsulatet i den medlemsstat som representerar en annan medlemsstat bemyndigas att avslå en ansökan om visering” (min kursivering). Detta beslut är i själva verket det ”slutliga beslut” som avses i artikel 32.3. Den representerande medlemsstaten agerar dock endast ”på den representerade medlemsstatens vägnar” (artikel 8.1). Omfattningen av denna representation förmedlas tydligt till de sökande genom avslagsbeslutet (bilaga VI till viseringskodexen). Behörigheten att fatta det slutliga beslutet kvarstår således hos den representerade medlemsstaten och detta beslut tillskrivs tydligt den representerade medlemsstaten i det beslut om avslag som meddelas den viseringssökande. Den representerade medlemsstaten är därför fortsatt behörig att bedöma eventuella överklaganden av avslagsbeslutet.

78.

Syftet med viseringskodexen talar också för ett sådant synsätt.

79.

Överenskommelser om representation ingås med precis det syftet, nämligen att undvika att de viseringssökande utsätts för orimligt stora ansträngningar, resor och kostnader för att få tillgång till ett konsulat. ( 37 ) Såsom tydligt framgår av skäl 29 står viseringskodexen i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns i stadgan och Europakonventionen [och] bör tolkas i enlighet därmed. ( 38 ) Behandlingen av viseringssökande i alla stater som deltar i Schengenregelverket ska presumeras överensstämma med kraven i stadgan och Europakonventionen. ( 39 )

80.

Detta inbegriper rätten till ett effektivt rättsmedel inför domstol och, med avseende på unionsrätten, rätten till effektivt domstolsskydd som utgör en allmän princip i unionsrätten, vilken följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och vilken stadfästs i artikel 47 i stadgan och artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen. ( 40 )

81.

Erkännandet av den representerade medlemsstatens behörighet att pröva överklaganden ger viseringssökande tillgång till vad jag anser vara deras ”naturliga forum” (se punkt 65 ovan) och återspeglar också bäst principen om ett effektivt domstolsskydd. Genom denna lösning undviks att viseringssökande tvingas överklaga vid de rättsliga myndigheterna i en medlemsstat som de inte har någon anknytning till och som inte är deras destination. På så sätt undviks en orimligt stor ansträngning från deras sida för att få tillgång till rättslig prövning.

82.

När det gäller förevarande mål har denna lösning den ytterligare fördelen att den ansvariga nationella domstolen kan begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen om tolkningen av viseringskodexen. En motsatt lösning skulle få till följd att domstolarna i en stat som inte är medlem i EU skulle vara behöriga. Dessa domstolar har dock ingen möjlighet att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen. Den mekanism som har inrättats för att säkerställa en enhetlig tillämpning och tolkning av avtalet EU-Schweiz om associering till Schengen ( 41 ) är ingen motsvarighet till förfarandet enligt artikel 267 FEUF.

83.

Dessutom är viseringskodexen avsedd att skapa enhetlighet och likabehandling av sökande. ( 42 ) I en situation där ansökningar om visering till samma medlemsstat (exempelvis Nederländerna) kan avslås av konsulat i olika medlemsstater i hela världen på grundval av överenskommelser om representation som ingåtts enligt artikel 8.4 d i viseringskodexen, skulle ställningstagandet att sådana beslut ska överklagas vid de rättsliga myndigheterna i de olika representerande medlemsstaterna medföra en risk för skillnader i behandlingen av överklaganden av sökande som vill besöka samma medlemsstat.

84.

Jag vill tillägga att praktiska svårigheter också kan uppstå om en viss medlemsstat har ett utbrett nätverk av konsulat. Ibland kan det vara den enda medlemsstaten som har ett konsulat i ett visst land. Frankrike är exempelvis den enda medlemsstaten med närvaro i Djibouti och representerar där 17 andra medlemsstater för viseringsansökningar. ( 43 ) Om (tvärtemot min bedömning) Frankrike skulle anses ha blivit behörig medlemsstat och ha tagit slutliga beslut om avslag på viseringsansökningar, skulle de franska domstolarna få ansvaret för att pröva överklaganden av avslagsbeslut som påverkar viseringssökande till 17 olika länder.

85.

Jag drar därför slutsatsen att det, när en överenskommelse om representation har ingåtts som bemyndigar den representerande medlemsstaten att avslå viseringsansökningar i enlighet med artikel 8.4 d i viseringskodexen, är det den representerade medlemsstaten som är den medlemsstat som fattar det slutliga beslutet i den mening som avses i artikel 32.3 i viseringskodexen. De rättsliga myndigheterna i den representerade medlemsstaten är därför behöriga att pröva överklaganden av detta avslagsbeslut.

86.

Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida en tolkning av artiklarna 8.4 d och 32.3 i viseringskodexen vilken slår fast att det är den representerande medlemsstaten som är behörig att pröva överklaganden av beslut om avslag är förenlig med ett effektivt domstolsskydd enligt artikel 47 i stadgan.

87.

Denna fråga blir relevant endast om domstolen anser att det är den representerande staten som är behörig att pröva överklaganden av beslut om avslag enligt artikel 8.4 d i viseringskodexen. Jag har gett uttryck för att jag anser att dessa bestämmelser ska tolkas så, att det är den representerade medlemsstaten som är behörig att avgöra överklaganden av beslut om att avslå en viseringsansökan, vilket är den lösning som respekterar den rätt till ett effektivt rättsskydd som föreskrivs i artikel 47 i stadgan. Enligt min mening finns det därför ingen anledning att besvara den fjärde frågan.

88.

Mot bakgrund av alla ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (distriktsdomstolen i Haag, sammanträdesplats Utrecht, Nederländerna) på följande sätt: