1.

År 2014 offentliggjorde Europeiska rekryteringsbyrån (Epso) två meddelanden om allmänna uttagningsprov. Enligt meddelandena kunde sökandena endast välja engelska, franska eller tyska som andraspråk för dessa uttagningsprov. Vidare angavs i meddelandena att dessa tre språk var de enda som kunde användas för kommunikationer mellan sökandena och Epso.

2.

Republiken Italien väckte talan vid tribunalen och yrkade att begränsningen av valet av andraspråk respektive kommunikationsspråk till de tre nämnda språken var lagstridig. I dom av den 15 september 2016, Italien/kommissionen (T-353/14 och T-17/15, EU:T:2016:495) ogiltigförklarade tribunalen de två meddelandena.

3.

I förevarande mål har kommissionen överklagat tribunalens dom, vilket således ger förevarande domstol möjlighet att, ännu en gång, ( 2 ) ta ställning till de rättsliga ramarna för de språkbegränsningar som Epso kan föreskriva för sökande som önskar delta i allmänna uttagningsprov.

4.

Artikel 24 fjärde stycket FEUF har följande lydelse: ”Varje unionsmedborgare kan skriftligen vända sig till varje institution eller organ som avses i denna artikel eller i artikel 13 i fördraget om Europeiska unionen på något av de språk som anges i artikel 55.1 i nämnda fördrag och få svar på samma språk.”

5.

I artikel 342 FEUF föreskrivs följande: ”Reglerna i fråga om språk för unionens institutioner ska, med förbehåll för bestämmelserna i stadgan för Europeiska unionens domstol, enhälligt fastställas av rådet genom förordningar.”

6.

I enlighet med artikel 21.1 i stadgan anges att ”[a]ll diskriminering på grund av bland annat … språk … ska vara förbjuden”.

7.

Artikel 41.4 i stadgan har följande lydelse: ”Var och en ska kunna vända sig till unionens institutioner på något av fördragens språk och ska få svar på samma språk.”

8.

Artiklarna 1, 2, 5 och 6 i rådets förordning nr 1 av den 15 april 1958 om vilka språk som ska användas i Europeiska ekonomiska gemenskapen, ( 3 ) i ändrad lydelse enligt rådets förordning (EU) nr 517/2013 ( 4 ) av den 13 maj 2013 (nedan kallad förordning nr 1) har följande lydelse:

”Artikel 1

Följande språk ska vara officiella språk och arbetsspråk för unionens institutioner: bulgariska, danska, engelska, estniska, finska, franska, grekiska, italienska, iriska, kroatiska, lettiska, litauiska, maltesiska, nederländska, polska, portugisiska, rumänska, slovakiska, slovenska, spanska, svenska, tjeckiska, tyska och ungerska.

Artikel 2

Skriftliga handlingar som en medlemsstat eller en person som lyder under en medlemsstats jurisdiktion ställer till [unionens] institutioner får efter avsändarens val avfattas på något av de officiella språken. Svaret ska lämnas på samma språk.

…

Artikel 5

Europeiska unionens officiella tidning skall ges ut på de officiella språken.

Artikel 6

[Unionens] institutioner får i sina arbetsordningar föreskriva närmare villkor för hur denna reglering av språkanvändningen skall tillämpas.”

9.

Artikel 1d i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska [unionen], ( 5 ) i ändrad lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 1023/2013 ( 6 ) (nedan kallade tjänsteföreskrifterna) har följande lydelse:

”1.   Vid tillämpningen av dessa tjänsteföreskrifter skall all diskriminering på grund av bland annat … språk … vara förbjuden.

…

6.   Tillämpningen av principen om icke-diskriminering och proportionalitetsprincipen får bara begränsas på objektiva och rimliga grunder i syfte att uppnå legitima mål av allmänt intresse inom ramen för personalpolitiken. …”

10.

Avdelning III i tjänsteföreskrifterna har rubriken ”Tjänstemännens karriär”. Kapitel I i denna avdelning har rubriken ”Rekrytering” och består av artiklarna 27–34.

11.

Artikel 27 första stycket FEUF har följande lydelse: ”Rekryteringen ska vara inriktad på att de tjänstemän som tjänstgör vid institutionen har högsta kompetens, prestationsförmåga och integritet samt är rekryterade över största möjliga geografiska område bland medborgarna i unionens medlemsstater. Inga tjänster ska vara förbehållna medborgare från en viss bestämd medlemsstat.”

12.

I artikel 28 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:

”En tjänsteman får tillsättas endast om han

13.

I artikel 30 i tjänsteföreskrifterna anges följande:

”För varje uttagningsprov ska en uttagningskommitté utses av tillsättningsmyndigheten. Denna kommitté ska utarbeta en förteckning över godkända sökande.

Tillsättningsmyndigheten ska besluta om vilka av de sökande som ska tillsättas på de lediga tjänsterna.

…”

14.

Bilaga III till tjänsteföreskrifterna har rubriken ”Förfarande vid uttagningsprov”. I artikel 1.1 i denna bilaga anges följande:

”1. Meddelande om uttagningsprov skall utarbetas av tillsättningsmyndigheten i samråd med Gemensamma kommittén.

I meddelandet skall följande anges:

…

…”

15.

Artiklarna 7.1 och 7.2 i bilaga III till tjänsteföreskrifterna har följande lydelse:

”1.   Efter samråd med kommittén för tjänsteföreskrifterna skall institutionerna bemyndiga Europeiska byrån för uttagningsprov för rekrytering av personal (nedan kallad ’byrån’) att vidta de åtgärder som behövs för att se till att samma krav tillämpas för uttagningsförfarandena för unionens tjänstemän och vid den bedömning och de prov som avses i artiklarna 45 och 45a i tjänsteföreskrifterna.

2.   Byrån skall

…”

16.

Artikel 2.1 i beslut 2002/620/EG om upprättande av Epso har följande lydelse: ( 7 )

”Byrån skall ha de urvalsbefogenheter som genom artikel 30 första stycket i tjänsteföreskrifterna och genom bilaga III till tjänsteföreskrifterna tilldelas tillsättningsmyndigheterna vid de institutioner som undertecknar föreliggande beslut. Institutionerna får endast i undantagsfall, och med rekryteringskontorets godkännande, anordna egna uttagningsprov för särskilda, synnerligen specialiserade, behov.”

17.

I artikel 4 i beslut 2002/620 anges följande:

”Frågor och klagomål rörande utövandet av de befogenheter som tilldelas genom artikel 2.1 och 2.2 i detta beslut skall, med tillämpning av artikel 91a i tjänsteföreskrifterna, lämnas till byrån för uttagningsprov. Eventuell talan inom detta område skall föras mot kommissionen.”

18.

Den 13 mars 2014 offentliggjorde Epso meddelandet om allmänt uttagningsprov Epso/AD/276/14 för att upprätta en anställningsreserv av handläggare (AD 5) ( 8 ) (nedan kallat meddelandet om allmänt uttagningsprov).

19.

Den 6 november 2014 offentliggjorde Epso meddelandet om allmänt uttagningsprov Epso/AD/294/14 för att upprätta en reservlista av handläggare (AD 6) för vakanta tjänster inom dataskyddsområdet vid institutionen Europeiska datatillsynsmannen ( 9 ) (nedan kallat meddelandet om uttagningsprov inom dataskyddsområdet).

20.

I inledningen till såväl meddelandet om allmänt uttagningsprov som meddelandet om uttagningsprov inom dataskyddsområdet (nedan gemensamt kallade de angripna meddelandena) angavs att de allmänna bestämmelserna för allmänna uttagningsprov (nedan kallade de allmänna bestämmelserna) ( 10 ) utgjorde ”en del av” respektive meddelande om uttagningsprov.

21.

De allmänna bestämmelserna offentliggjordes av Epso i Europeiska unionens officiella tidning. I inledningen till de allmänna bestämmelserna anges att ”[d]essa bestämmelser utgör en del av meddelandet om uttagningsprov och tillsammans med meddelandet utgör de den bindande ramen för uttagningsförfarandet”.

22.

I ett avsnitt i de allmänna bestämmelserna kallat ”Språkkunskaper” motiveras begränsningen av andraspråk, efter en anmärkning om att ”[o]m inget annat anges i meddelandet om uttagningsprov kommer valet av andraspråk normalt sett att begränsas till engelska, franska eller tyska”. Detta avsnitt i de allmänna bestämmelserna hänvisar till de allmänna riktlinjerna avseende språkanvändning i Epsos uttagningsprov som antogs av alla chefer inom administrationen den 15 maj 2013 (nedan kallade de allmänna riktlinjerna). De allmänna riktlinjerna utgör en bilaga till de allmänna bestämmelserna och innehåller de närmare skälen för begränsningen av valet av andraspråk till engelska, franska eller tyska.

23.

I vart och ett av de angripna meddelandena angavs i avsnitt III, ”Behörighetskrav”, såväl allmänna som särskilda krav. I de särskilda kraven ingick ett krav på kunskaper i två språk dels fördjupade kunskaper i ett av unionens officiella språk, vilket definierades som ”förstaspråk” eller ”språk 1”, dels tillfredsställande kunskaper i engelska, franska eller tyska, vilket definieras som ”andraspråk” eller ”språk 2”. Andraspråket skulle vara ett annat språk än förstaspråket.

24.

Med avseende på begränsningen av val av andraspråk angavs i punkt 2.3 i meddelandet om allmänt uttagningsprov följande:

”I enlighet med EU-domstolens dom [av den 27 november 2012, Italien/kommissionen (C‑566/10 P, EU:C:2012:752)], ska EU-institutionerna i samband med detta uttagningsprov ange orsakerna till att valet av andraspråk begränsas till ett visst antal av EU:s officiella språk.

Vi vill därför informera dig om att andraspråken för det här uttagningsprovet har fastställts i tjänstens intresse, vilket innebär att nyanställda direkt ska kunna börja arbeta och kommunicera väl i sitt dagliga arbete. Om så inte är fallet, är det stor risk för att institutionerna inte fungerar effektivt.

Enligt långvarig praxis inom EU-institutionerna när det gäller intern kommunikation är det engelska, franska och tyska som används mest. Det är också dessa språk som oftast behövs i extern kommunikation och i handläggning av ärenden. Dessutom är engelska, franska och tyska de vanligaste andraspråken i EU och även de som oftast studeras som andraspråk. Med tanke på den utbildningsnivå och yrkeserfarenhet som i dag krävs av den som söker en EU-tjänst kan de sökande förväntas behärska minst ett av dessa språk. I tjänstens intresse och mot bakgrund av de sökandes behov och kompetens samt med beaktande av det område som uttagningsprovet gäller bör delprov därför anordnas på dessa tre språk för att garantera att alla sökande, oavsett vilket som är deras första officiella språk, behärskar minst ett av dessa tre officiella språk i arbetet. Genom att på detta sätt bedöma de sökandes särskilda kompetens kan institutionerna bilda sig en uppfattning om de sökandes förmåga att i en omgivning som liknar den som de skulle arbeta i, omedelbart börja utföra sina arbetsuppgifter.

Av samma anledningar bör antalet kommunikationsspråk mellan de sökande och institutionen begränsas, vilket också gäller de språk som används för att fylla i ansökningsformulären. Detta krav garanterar dessutom att jämförelsen och kontrollen av de sökandes ansökningar blir mer enhetlig.

För att alla ska behandlas lika ska dessutom alla sökande, även de som har engelska, franska eller tyska som första officiella språk, göra dessa delprov på sitt andraspråk, som ska väljas bland dessa tre språk.

Dessa bestämmelser påverkar inte möjligheterna till fortbildning i språk för att kunna arbeta på ett tredje språk i enlighet med artikel 45.2 i tjänsteföreskrifterna.”

25.

Punkt 2.3 i meddelandet om uttagningsprov inom dataskyddsområdet hade identisk lydelse.

26.

I båda de angripna meddelandena begränsades således det språk som sökande kunde använda vid kommunikationer med Epso och som skulle användas för att fylla i ansökningsformulären till det andraspråk som sökanden valt, det vill säga engelska, franska eller tyska.

27.

De angripna meddelandena innehöll också bestämmelser om vilket språk som skulle användas – förstaspråket eller andraspråket – för vart och ett av delproven och testerna i uttagningsproven. Båda uttagningsproven bestod av ett antal datorbaserade delprov och tester som skulle utvärderas i ett utvärderingscentrum. I meddelandet om allmänt uttagningsprov fastställdes att de sökande måste få godkänt på ett av de datorbaserade delproven (nämligen delprovet rörande omdömesförmåga) och alla tester vid utvärderingscentret på det valda andraspråket. Meddelandet om uttagningsprov inom dataskyddsområdet angav i sin tur att de sökande måste få godkänt på alla tester på andraspråket som inte var datorbaserade.

28.

Den 23 maj 2014 väckte Republiken Italien talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av meddelandet om allmänt uttagningsprov (mål T-353/14).

29.

Den 15 januari 2015 väckte Republiken Italien en ny talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av meddelandet om uttagningsprov inom dataskyddsområdet (mål T-17/15). Republiken Litauen tilläts intervenera till stöd för Republiken Italiens yrkande.

30.

I tribunalen förenades målen T‑353/14 och T-17/15 både avseende det muntliga förfarandet och det slutliga avgörandet.

31.

Republiken Italien gjorde i huvudsak gällande att två aspekter av de språkbestämmelser som förutsågs i de angripna uttagningsproven var lagstridiga. Den första aspekten rörde omständigheten att sökandena endast kunde välja engelska, franska eller tyska som andraspråk för uttagningsproven. Den andra aspekten som ifrågasattes av Republiken Italien var begränsningen av kommunikationsspråket mellan sökandena och Epso till dessa tre språk.

32.

I dom av den 15 september 2016, Italien/kommissionen, (nedan kallad den överklagade domen), ( 11 ) ogiltigförklarade tribunalen de angripna meddelandena.

33.

I förevarande överklagande har kommissionen yrkat att domstolen ska upphäva tribunalens dom. Kommissionen har vidare yrkat att domstolen, om den finner att målet är färdigt för avgörande, ska ogilla talan i första instans, förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanser samt förplikta Republiken Litauen att bära sina kostnader.

34.

Kommissionen har anfört fyra grunder till stöd för sitt överklagande. Enligt den första grunden har kommissionen ifrågasatt tribunalens behörighet att pröva yrkandena. Den andra och den tredje grunden för överklagandet rör frågan huruvida det var lagenligt att begränsa valet av andraspråk till engelska, franska och tyska i de angripna meddelandena. Den fjärde grunden för överklagandet har att göra med begränsningen av kommunikationsspråket mellan sökandena och Epso till dessa tre språk.

35.

Republiken Italien har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta kommissionen att betala rättegångskostnaderna.

36.

Genom beslut av domstolens ordförande av den 30 mars 2017, tilläts Konungariket Spanien intervenera till stöd för Republiken Italiens yrkande.

37.

Konungariket Spanien, Republiken Italien och kommissionen har ingett skriftliga yttranden. Samtliga dessa berörda parter yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 25 april 2018.

38.

I detta förslag till avgörande kommer jag att bedöma de av kommissionen framförda grunderna i tur och ordning (i avsnitt A, B, C respektive D). Mot bakgrund av denna bedömning kommer jag sedan att föreslå att domstolen ska ogilla överklagandet. Jag godtar inte nödvändigtvis alla rättsliga argument som tribunalen har anfört, framför allt inte de som avser den fjärde grunden för överklagandet. Jag anser dock att det var riktigt av tribunalen att upphäva de angripna meddelandena och godtar därmed tribunalens bedömning av målet som helhet.

39.

Domstolsminimalism är en dygd. Jag frågar mig dock i vilken utsträckning detta uttalande är riktigt i en situation där stora avdelningen på nytt har fått uppgiften att, efter bara ett par år, på nytt pröva frågan om begränsningar i valet av andraspråk i meddelanden om uttagningsprov. Det finns dessutom minst ett dussintal liknande mål som antingen pågår eller nyligen har avgjorts av tribunalen, ( 12 ) vilka alla har som återkommande tema den vidare frågan om institutionernas språkordning. ( 13 ) Under dessa förhållanden, och med beaktande av att enskilda personers liv, förväntningar och karriärer står på spel, kanske det kan vara värdefullt att tillhandahålla åtminstone viss vägledning om vad institutionerna har rätt att göra när de uppställer begränsningar avseende användningen av arbetsspråk i tjänstens intresse (E).

40.

Kommissionens första grund för överklagandet består av två delar. I den första grundens första del har kommissionen gjort gällande att tribunalen har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning, i punkterna 45–52 i den överklagade domen, vid tolkningen av den rättsliga karaktären hos de allmänna bestämmelserna, eftersom tribunalen inte erkände deras bindande verkan.

41.

På liknande sätt har kommissionen i den första grundens tredje del gjort gällande att tribunalen, i punkt 58 i den överklagade domen, gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att fastställa att ”de allmänna bestämmelserna och de allmänna riktlinjerna ska tolkas så, att de på sin höjd utgör meddelanden i den mening som avses i punkt 91 i dom av den 27 november 2012, Italien/kommissionen (C‑566/10 P, EU:C:2012:752), som anger vilka kriterier Epso avser att tillämpa i valet av språkordning för de uttagningsprov myndigheten har bemyndigats att anordna”.

42.

I den första grundens fjärde del har kommissionen gjort gällande att tribunalen gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning, i punkterna 65–71 i den överklagade domen, vid bedömningen av de angripna meddelandenas rättsliga natur. Kommissionen har anfört att tribunalen åsidosatte sin motiveringsskyldighet genom att inte bedöma huruvida meddelandena utgjorde bekräftande rättsakter.

43.

Slutligen har kommissionen i den första grundens andra del gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel. 7.1 i bilaga III till tjänsteföreskrifterna. Kommissionen har invänt mot tribunalens bedömning i punkterna 53–57 i den överklagade domen, där den angav att denna bestämmelse ”bemyndigar Epso att vidta de åtgärder som behövs för att se till att samma krav tillämpas för alla uttagningsförfaranden, men inte att uppställa allmänna och abstrakta tvingande rättsregler”.

44.

Enligt min uppfattning ger den första grundens olika delar i huvudsak upphov till två frågeställningar. Den första avser den rättsliga naturen av de allmänna bestämmelserna (den första grundens första och tredje delar) och de angripna meddelandena (den första grundens fjärde del). Den andra avser frågan om Epso hade befogenhet att anta de allmänna bestämmelserna (den första grundens andra del).

45.

Jag anser dock inte att det är nödvändigt för domstolen att pröva alla dessa delar för att avgöra huruvida överklagandet ska bifallas såvitt avser den första grunden. Det är den första grundens fjärde del som är avgörande, vilken handlar om de angripna meddelandenas rättsliga natur. Enligt min uppfattning är det uppenbart att dessa meddelanden är bindande i sig, oavsett vilken rättslig natur de allmänna bestämmelserna har (1). Om domstolen drar samma slutsats om de angripna meddelandenas rättsliga natur, förlorar de övriga argument som kommissionen har framfört i den första grunden helt enkelt verkan (2 och 3).

46.

Kommissionen har i överklagandet gjort gällande att tribunalen åsidosatte sin motiveringsskyldighet genom att inte bedöma huruvida de angripna meddelandena utgjorde bekräftande rättsakter. Kommissionen har invänt mot att tribunalen inte jämförde innehållet i de angripna meddelandena med innehållet i de allmänna bestämmelserna vilket var identiskt i den del som avsåg språkreglerna. Om den hade gjort det skulle den ha fastställt att de angripna meddelandena utgjorde rättsakter som enbart bekräftade bestämmelser vilka hade bindande verkan, nämligen de allmänna bestämmelserna.

47.

Enligt min uppfattning är det uppenbart att de angripna meddelandena var bindande i sig.

48.

För det första verkar kommissionens argument att de angripna meddelandena saknade bindande verkan motsägas av de allmänna bestämmelserna i sig. Den inledande delen i dessa anger att ”[d]essa bestämmelser utgör en del av meddelandet om uttagningsprov och tillsammans med meddelandet utgör de den bindande ramen för uttagningsförfarandet” (min kursivering).

49.

För det andra var språkreglerna för respektive uttagningsprov, med hänsyn till systemets funktion, uppbyggda i två nivåer, dels en allmän nivå som bestod av de allmänna bestämmelserna, dels en särskild nivå som utgjordes av respektive meddelande om uttagningsprov. Det som avgjorde språkreglerna i varje enskilt fall var därför antingen i) det berörda meddelandet om uttagningsprov, eller ii) det berörda meddelandet om uttagningsprov tillsammans med de allmänna bestämmelserna.

50.

Oavsett hur man tolkar och förstår systemet skulle alltså meddelandena alltid ingå när man uppställer språkreglerna för ett visst uttagningsprov. En eventuell klagande ( 14 ) som önskar överklaga lagenligheten av språkvalet i ett meddelande om uttagningsprov skulle därför behöva överklaga, som den bindande rättsakten, antingen meddelandet eller meddelandet tillsammans med de allmänna bestämmelserna. Med andra ord skulle en sökande som önskar invända mot kriterierna för ett särskilt uttagningsprov inte bara kunna överklaga de allmänna bestämmelserna. Tvärtom anges uttryckligen i de allmänna bestämmelserna att om inget annat anges i meddelandet om uttagningsprov kommer valet av andraspråk normalt sett att begränsas till engelska, franska eller tyska (min kursivering).

51.

Eftersom varje meddelande om uttagningsprov skulle kunna ange andra andraspråk än de som normalt föreskrivs enligt de allmänna bestämmelserna, ( 15 ) framstår det som uppenbart att språkkraven för varje särskilt uttagningsprov inte kan anses vara slutligt fastställda förrän meddelandet om uttagningsprov har offentliggjorts. Detta stöds också av artikel 1.1 i bilaga III till tjänsteföreskrifterna, som räknar upp vad som ska anges i ett meddelande om uttagningsprov. Enligt led f i denna bestämmelse ska meddelandet om uttagningsprov ”[i] förekommande fall [ange] de språkkunskaper som krävs med tanke på tjänstens speciella art”.

52.

Slutligen ska tilläggas att kommissionens uppfattning att de angripna meddelandena är rättsakter som bara bekräftar de allmänna bestämmelserna skulle leda till en mängd absurda resultat om man drog argumentet till dess fulla logiska slut.

53.

För det första skulle enskilda sökande (som inte särbehandlas) inte ha talerätt att överklaga något i ett uttagningsprov. Å ena sidan skulle det vara svårt, om inte helt omöjligt, för sådana sökande att bevisa att de allmänna bestämmelserna ”direkt och personligen berör dem” såsom krävs enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF. Å andra sidan skulle de inte heller kunna överklaga det särskilda meddelandet, eftersom det endast skulle vara en ”bekräftelse”. Skyddet för privatpersoner skulle därmed i praktiken falla mellan stolarna och innebära att privatpersonen inte skulle kunna överklaga någonting alls.

54.

För det andra skulle det i de flesta fall vara omöjligt att uppfylla den tidsfrist på två månader som föreskrivs i 263 sjätte stycket FEUF för att väcka en ogiltighetstalan, då det kan antas att meddelanden om upptagningsprov i de flesta fall skulle offentliggöras efter utgången av denna tidsfrist. Svårigheten såväl i fråga om talerätt som om tidsfrister förvärras dessutom av omständigheten att en privatperson, när de allmänna bestämmelserna offentliggörs, knappast kan förväntas känna till huruvida han eller hon kan vara intresserad av ett uttagningsprov som anordnas flera månader, eller kanske till och med år, senare.

55.

För det tredje skulle den uppfattning som kommissionen har gjort gällande också leda till helt oförutsägbara resultat. Frågan huruvida det är möjligt att överklaga de allmänna bestämmelserna skulle vara beroende av det språkval som Epso angav i varje efterföljande meddelande om uttagningsprov. Denna uppfattning skulle i praktiken innebära att ett meddelande om uttagningsprov som begränsar andraspråket till engelska, franska eller tyska inte skulle kunna överklagas, eftersom det enbart skulle vara en rättsakt som bekräftar standardbestämmelsen i de allmänna bestämmelserna. Däremot skulle ett meddelande om uttagningsprov kunna överklagas om det angav ett annat val av andraspråk, eftersom det då inte skulle anses vara en bekräftande rättsakt. ( 16 )

56.

Enligt min uppfattning framgår det relativt tydligt av dessa argument att varje särskilt meddelande om uttagningsprov är en rättsakt som kan överklagas i sig, oavsett om språkkraven i dem skiljer sig från den normala ordning som föreskrivs i de allmänna bestämmelserna eller inte. Tribunalen gjorde sig därför inte skyldig till en felaktig rättstillämpning när den, i punkt 70 i den överklagade domen, fann att ”[d]e angripna meddelandena utgör … rättsakter med bindande rättsverkningar vad avser språkordningen för de aktuella uttagningsproven, och därmed rättsakter mot vilka talan kan väckas”.

57.

Överklagande kan således inte bifallas såvitt avser den första grundens fjärde del.

58.

Som jag redan antytt ovan i punkt 45 i detta förslag förlorar därmed kommissionens argument i de övriga delarna av den första grunden verkan. Eftersom de särskilda meddelandena om uttagningsprov i alla händelser kunde ha överklagats i sig, saknar de allmänna bestämmelsernas rättsliga natur, och frågan huruvida dessa kunde överklagas separat eller inte, verkan inom ramen för förevarande överklagande.

59.

Jag anser därför att domstolen inte behöver pröva de övriga delarna av den första grunden för överklagandet. För fullständighetens skull och för att bistå domstolen fullt ut för det fall den skulle komma till en annan slutsats om meddelandenas rättsliga natur kommer jag dock kortfattat ta upp den första grundens övriga tre delar.

60.

Kommissionen har i den första grundens första och tredje delar gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning i sin tolkning av de allmänna bestämmelsernas rättsliga natur. Kommissionen har anfört att de allmänna bestämmelserna hade bindande verkan i den mån de fastställde den rättsliga ramen för uttagningsproven med avseende på språkfrågorna, vilken uttagningsprovet endast bekräftade.

61.

Jag delar kommissionens uppfattning i den första delen av detta argument, nämligen att de allmänna bestämmelserna är en rättsakt mot vilken talan kan föras i sig. Däremot anser jag, till skillnad mot vad kommissionen har anfört i den andra delen av sitt argument, av de skäl jag anfört i föregående avsnitt i detta förslag, att detta uttalande inte på något sätt hindrar att de särskilda meddelandena om uttagningsprov också kan överklagas.

62.

Det framgår, med hänsyn till domstolens fasta praxis, att de allmänna bestämmelserna tvärtom kan anses ha bindande rättsverkningar. Domstolen har angett att alla akter – oavsett slag eller form – som har antagits av institutionerna och som är avsedda att ha bindande rättsverkningar utgör sådana akter ”mot vilka talan kan väckas”, i den mening som avses i artikel 263 FEUF. ( 17 ) För att avgöra huruvida den angripna rättsakten har bindande rättsverkningar är det nödvändigt att se till rättsaktens innebörd och att bedöma dessa verkningar mot bakgrund av objektiva kriterier, såsom rättsaktens innehåll, i förekommande fall med beaktande av det sammanhang i vilket den antogs och den antagande institutionens befogenheter. ( 18 )

63.

Med avseende på ordalydelsen kallas de allmänna bestämmelserna för det första för ”bestämmelser” och inte för ”principer” eller ”ramverk” eller något annat begrepp som antyder att de endast utgör en rekommendation. De har också formulerats i relativt tvingande ordalag, ( 19 ) och går således uppenbart längre än att bara utgöra ett förslag eller en uppmaning. Dessutom anges uttryckligen i inledningen till de allmänna bestämmelserna att de (tillsammans med meddelandet om uttagningsprov) utgör ”den bindande ramen för uttagningsförfarandet”.

64.

För det tredje följer de allmänna bestämmelsernas bindande natur, på systematiska grunder, av det faktum att de i praktiken, och åtminstone, ger upphov till skyldigheter för Epso själv. Således föreskriver de allmänna bestämmelserna att Epso – eller, i förkommande fall, den särskilda institution som anordnar allmänna uttagningsprov – har en motiveringsskyldighet om de frångår det normala system för val av andraspråk som föreskrivs i dessa bestämmelser. Denna skyldighet att uttryckligen frångå eller ”välja bort” de allmänna bestämmelserna i ett särskilt meddelande om uttagningsprov för att upprätta ett annat språkval innebär med nödvändighet att de allmänna bestämmelserna är bindande. Om de inte var bindande skulle det inte vara nödvändigt att motivera varför man frångår dem.

65.

Dessutom går det inte att förneka att denna institutionella dimension, där de bindande egenskaperna hos de allmänna bestämmelserna medför en skyldighet att motivera ett frångående från dem, har vidare implikationer. Genom att fastställa denna grundläggande ordning i de allmänna bestämmelserna skapade Epso berättigade förväntningar för de sökande med avseende på de bestämmelser som inte bara de sökande förutsätts följa utan även Epso själv. Det är således rimligt att betrakta ett instrument som en EU-institution eller ett EU-organ antar som en (egen) begränsning av utrymmet för skönsmässig bedömning i framtiden, ( 20 ) vilket uppenbart stärker instrumentets normerande verkan.

66.

Sammanfattningsvis stöder både ordalydelsen och innehållet i de allmänna bestämmelserna, samt deras sammanhang och Epsos avsikter när de upprättades, att de har bindande rättsverkningar som det grundläggande system som ska tillämpas för alla uttagningsprov, om inte Epso tydligt och särskilt väljer att frångå dem, vilket i sådana fall måste motiveras i varje enskilt fall.

67.

Denna slutsats påverkas inte på något sätt av det faktum att en ogiltighetstalan som väckts direkt och uteslutande mot de allmänna bestämmelserna, såsom jag nämnt ovan i punkterna 53 och 54, skulle vara förknippad med svårigheter i fråga om talerätt och tidsfrister. Således skulle det för en enskild framtida sökande vara relativt svårt att bevisa att han eller hon direkt och personligen berörs av de allmänna bestämmelserna och därmed har rätt att väcka en ogiltighetstalan mot dem i enlighet med artikel 263 FEUF. Emellertid är det inte nödvändigt för en medlemsstat – såsom sökanden i målet vid tribunalen – eller en annan sökande med priviligierad ställning att bevisa att det föreligger ett sådant intresse. ( 21 )

68.

Emellertid, även om tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den inte erkände att de allmänna bestämmelserna hade bindande verkan, saknar den första grundens första och tredje delar verkan. Faktum är att, eftersom tribunalen inte gjorde en felaktig rättstillämpning när den fastställde att de angripna meddelandena hade bindande rättsverkningar och fann att de kunde prövas i domstol, saknar det betydelse för utgången i målet att domstolen inte samtidigt fann att de allmänna bestämmelserna hade bindande rättsverkningar.

69.

Slutligen har kommissionen i den första grundens andra del anfört att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 7.1 i bilaga III till tjänsteföreskrifterna, som reglerar Epsos befogenheter, då tribunalen fann att Epso inte hade befogenhet att anta ”allmänna och abstrakta tvingande rättsregler”.

70.

Som tidigare påpekats anser jag att det inte är nödvändigt att domstolen bedömer denna del av den första grunden. Tvärtom, eftersom tribunalens avgörande argument för att ogiltigförklara de angripna meddelandena var av annan natur, kan jag inte se hur en invändning mot en kommentar i förbigående skulle kunna leda till att den överklagade domen ska upphävas. Den första grundens andra del saknar därmed verkan.

71.

Jag vill dock trots detta betona, för det fall ett argument av ett sådant slag skulle komma att bedömas, att det skulle krävas en mycket mer ingående bedömning för att komma fram till en riktig tolkning av artikel 7.1 i bilaga III till tjänsteföreskrifterna och bedöma vilken roll de allmänna bestämmelserna har mot bakgrund av de befogenheter som denna bestämmelse ger Epso.

72.

I artikel 7.1 anges att Epso har bemyndigats att vidta de åtgärder som behövs för att se till att samma krav tillämpas på uttagningsförfarandena för unionens tjänstemän.

73.

Med hänsyn till ordalydelsen och sammanhanget kan jag å ena sidan inte godta tribunalens något svävande och kategoriska slutsats i punkt 56 i den överklagande domen, att Epso enligt artikel 7.1 aldrig kunde ha befogenhet att anta ”allmänna och abstrakta tvingande rättsregler”. Om Epso är skyldig att tillse att enhetliga krav tillämpas vid uttagningsförfarandet, det vill säga för alla uttagningsprov, innebär detta med nödvändighet att Epso måste ha befogenhet att anta allmänna bestämmelser som kan tillämpas på framtida uttagningsprov, vilket kommissionen mycket riktigt påpekade i sina skriftliga yttranden.

74.

Å andra sidan, och till skillnad mot kommissionen, anser jag dock att det är osäkert hur långt den materiella omfattningen av Epsos befogenheter enligt denna artikel sträcker sig. Visserligen kan Epso anta ”allmänna och abstrakta tvingande rättsregler” – eller, som det har uttryckts i artikel 7.1, ”samma krav”– angående den tekniska organisationen av uttagningsproven, såsom exempelvis, ett eventuellt och allmänt beslut rörande den typ av prov eller frågor som ska användas, huruvida datorer ska användas eller inte, hur lång tid som få användas på proven och så vidare.

75.

Kan dock Epso, med samma resonemang, också i praktiken fatta beslut om det språksystem som ska användas på institutionerna i framtiden? Är det verkligen möjligt att påstå att språkvalet i uttagningsprov, som onekligen skulle påverka vilka språk som används på en institution, endast är en teknisk eller organisatorisk bestämmelse för ett uttagningsförfarande för tjänstemän som ingår i begreppet ”samma krav” i den mening som avses i artikel 7.1 i bilaga III till tjänsteföreskrifterna?

76.

Utan att på något sätt antyda att det finns en avsikt att agera på detta sätt, skulle en sådan möjlighet ligga mycket nära ett kringgående av förordning nr 1 och artikel 342 FEUF som kräver att språkreglerna beträffande unionens institutioner, med förbehåll för bestämmelserna i stadgan för Europeiska unionens domstol, ( 22 ) enhälligt ska fastställas av rådet. Frågan har också en mycket stark tidsmässig dimension. Även ett tillfälligt avsteg från de språkregler som (rätteligen) bör tillämpas på uttagningsprov skulle sannolikt få bestående verkningar för den framtida språkbalansen inom institutionerna. Samtiden formar framtiden och den framtid som så formats kommer snart att definiera institutens samtida objektiva språkbehov.

77.

Således, även om kommissionen i förbigående invände mot detta uttalande från tribunalen, skulle det förvåna mig mycket om kommissionen verkligen avsåg att ta upp denna (konstitutionella) fråga inom ramen för förevarande överklagande. Hur det än må vara med den saken skulle jag vilja föreslå att domstolen avgör denna del av den första grunden genom att finna att den, med hänsyn till kommissionens yrkande i förevarande överklagande, saknar verkan.

78.

I den andra grundens första del har kommissionen gjort gällande att tribunalen, i punkterna 91 och 92 i den överklagade domen, gjort en felaktig bedömning vid tolkningen av artikel 1d i tjänsteföreskrifterna. Enligt kommissionen var det fel av tribunalen att, på grundval av punkt 102 i dom av den 27 november 2012, Italien/kommissionen (nedan kallad domen i målet Italien/kommissionen I), ( 23 ) fastställa att begränsningen av valet av andraspråk i sig utgjorde diskriminering på grund av språk. Kommissionen har gjort gällande att den punkten hänvisade till skyldigheten att offentliggöra meddelanden om uttagningsprov i Europeiska unionens officiella tidning på alla officiella språk. Kommissionen har också gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den i punkt 92 i den överklagade domen fann att artikel 1d i tjänsteföreskrifterna förbjuder diskriminering på grund av språk. Kommissionen menar att bestämmelsen ger utrymme för skillnader i behandling på vissa villkor.

79.

Enligt min uppfattning är denna del av den andra grunden verkningslös.

80.

För det första var den hänvisning som tribunalen, i punkt 91 i den överklagade domen, gjorde till domen i målet Italien/kommissionen I en extra hänvisning som gjordes som avslutning på ett argument och inleddes med ”se, för ett liknande resonemang”. Citatet utgjorde uppenbarligen inte grunden för tribunalens bedömning i den punkten att begränsningen av val av andraspråk utgjorde diskriminering på grund av språk. Motiveringen till denna slutsats presenterades i de punkter som föregick den ifrågasatta hänvisningen i punkt 91. Genom detta argument förefaller kommissionen åter ha ifrågasatt en hänvisning som gjorts i förbigående, men däremot inte de materiella skälen för tribunalens uttalande.

81.

För det andra följer det inte att tribunalen, genom att i punkt 92 i den överklagade domen ange att artikel 1d i tjänsteföreskrifterna förbjuder diskriminering på grund av språk, ansåg att det inte var möjligt att motivera en sådan diskriminering under vissa förutsättningar. Tvärtom angav tribunalen uttryckligen, i punkt 88 i den överklagade domen, att artikel 1d medger begränsningar av icke-diskrimineringsprincipen.

82.

Min uppfattning är därför att tribunalen, i punkt 92 i den överklagade domen, helt enkelt erinrade om att den allmänna principen i artikel 1d är förbud mot diskriminering på alla grunder, bland annat språk. Om man läser tribunalens motivering i sin helhet framgår det emellertid inte av detta uttalande att det var tribunalens uppfattning att artikel 1d inte medgav att sådan diskriminering kunde ske på vissa villkor.

83.

I den andra grundens andra del har kommissionen gjort gällande att punkterna 98–104 i den överklagade domen utgjorde en felaktig motivering, eftersom tribunalen inte undersökte huruvida de allmänna bestämmelserna var ”meddelanden” eller ”andra rättsakter” i den mening som avsågs i punkt 91 i domen i målet Italien/kommissionen I. Kommissionen har också gjort gällande att motiveringen i den överklagade domen är otillräcklig, eftersom tribunalen endast prövade motiveringen av valet av andraspråk i de angripna meddelandena, men inte motiveringen av det i de allmänna bestämmelserna.

84.

Enligt min uppfattning är även denna del av den andra grunden verkningslös.

85.

Det är riktigt att domstolen, i punkt 91 i domen i målet Italien/kommissionen I, först anmärkte att de institutioner som berörs av de aktuella uttagningsproven aldrig har antagit någon arbetsordning med stöd av artikel 6 i förordning nr 1. Domstolen tillade därefter att kommissionen ”inte heller påstått att det finns andra rättsakter, såsom meddelanden med kriterier, för att begränsa möjligheten att välja ett visst språk som andraspråk i ett uttagningsprov” (min kursivering). Slutligen angav domstolen, angående de meddelanden om uttagningsprov som hade ifrågasatts i det målet, att dessa meddelanden ”innehåller … ingen som helst motivering till varför just de aktuella tre språken har valts ut”. Denna sista mening utgjorde faktiskt kärnan i domstolens motivering, eftersom domstolen, i punkt 90 i nämnda dom, hade angett att ”regler om begränsningar av urvalet av andraspråk måste innehålla klara, objektiva och förutsebara kriterier, så att sökandena i tillräckligt god tid i förväg vet vilka språkkrav som gäller och därmed kan förbereda sig inför uttagningsproven på bästa sätt”.

86.

Emellertid kan jag inte se hur just detta resonemang från domstolens sida skulle få de konsekvenser som kommissionen anser. Inte heller förefaller det så, att domstolen, i punkt 91 i domen i målet Italien/kommissionen I, skulle ha preciserat några kriterier som kunde ha åberopats till stöd bedömningen av den rättsliga naturen hos dessa kommunikationer, och än mindre angett att en sådan bedömning faktiskt skulle behöva genomföras för att ”utlösa” det som angavs i punkt 91. Hänvisningen till ”andra rättsakter, såsom meddelanden” innebar endast, enligt min uppfattning, att institutionen måste anta sådana (generiska) rättsakter (av något slag), så att sökandena på förhand kunde känna till vad som förväntades av dem. Därför påverkar den omständigheten att tribunalen, i den överklagade domen, inte prövade huruvida de allmänna bestämmelserna utgjorde sådan kommunikation, i den mening som avsågs i domstolens uttalanden i punkt 91, inte på något sätt dess motivering.

87.

Kommissionen har också gjort gällande att tribunalen inte prövade den i de allmänna bestämmelserna angivna motiveringen av valet av andraspråk. I den utsträckning detta argument, vilket kommissionen tydligtvis själv godtar, inte överlappar frågorna rörande, och som har behandlats i, dess första grund för överklagandet, ( 24 ) räcker det att anmärka att tribunalen, i den överklagade domen, faktiskt prövade såväl motiveringen i de angripna meddelande som motiveringen i de allmänna bestämmelserna (punkt 115) och de allmänna riktlinjerna (punkt 116).

88.

Till följd av detta måste alla argument som kommissionen har anfört i den andra grunden anses vara verkningslösa.

89.

Den tredje grunden för överklagandet rör frågan huruvida det var lagenligt att begränsa valet av andraspråk för uttagningsproven till engelska, franska och tyska. Den tredje grundens första del rör tolkningen av artikel 27 i tjänsteföreskrifterna och exakt vilket förhållande denna artikel har till artikel 28 f i samma föreskrifter (1). Den tredje grundens andra och tredje delar rör de kriterier som tribunalen fastställde i syfte att pröva lagenligheten av meddelandena om uttagningsprov och intensiteten av den prövning den genomförde (2).

90.

I den tredje grundens första del har kommissionen gjort gällande att den överklagade domen är behäftad med ett fel med avseende på tolkningen av artikel 28 f i tjänsteföreskrifterna, som återfinns i punkt 106 i nämnda dom. I denna punkt angav tribunalen att endast syftet att ha kandidater som omedelbart kunde sättas i arbete kunde motivera diskriminering på grund av språk. Däremot anmärkte tribunalen att syftet att rekrytera tjänstemän med högsta kompetens, prestationsförmåga och integritet inte kunde motivera en sådan diskriminering. Skälet till detta var att sådana förmågor uppenbart skilde sig från språkkunskaper.

91.

Kommissionen har gjort gällande att det framgår av artikel 28 f av tjänsteföreskrifterna att språkkunskaper är ett av villkoren för att rekryteras till en tjänst på en institution. Den menar således att sådan kunskap ingår i kravet på ”kompetens”, i den mening som avses i artikel 27 i tjänsteföreskrifterna.

92.

För vad det är värt kan begreppet ”kompetens”, i den mening som avses i artikel 27, rent textuellt, definieras som ”förmåga eller skicklighet att göra något” ( 25 ) eller ”kompetens vid utförande av något”. ( 26 ) Föreställningen att ”kompetens” är besläktad med ”förmåga” eller en skicklighet att ”göra” något finner också stöd i andra språkversioner av tjänsteföreskrifterna, som använder begreppen ”compétence” ( 27 ) (på franska), ”Befähigung” ( 28 ) (på tyska), ”competenza” ( 29 ) (på italienska), ”competencia” ( 30 ) (på spanska) eller ”způsobilost” ( 31 ) (på tjeckiska).

93.

Den exakta betydelsen av begreppet ”kompetens” som används i artikel 27 kan också analyseras systematiskt, med hänvisning till artikel 28 i tjänsteföreskrifterna. Artikel 28 i tjänsteföreskrifterna innehåller ”villkoren” för att utse en tjänsteman, bland annat villkoret i led f, att sökanden ”kan styrka att han har fördjupade kunskaper i ett av unionens språk och sådana tillfredsställande kunskaper i ett annat av unionens språk som krävs för att kunna utföra arbetsuppgifterna”.

94.

Emellertid blandas olika faktorer i artikel 28. Vissa av dessa faktorer skulle kunna klassificeras som ”behörighetskrav”, såsom villkoret att vara medborgare i en medlemsstat och åtnjuta fulla medborgerliga rättigheter (led a), villkoret att ha fullgjort alla skyldigheter enligt gällande värnpliktslagstiftning (led b) och fysisk lämplighet för tjänsteutövningen (led e). I motsats till detta verkar andra faktorer vara villkor som har att göra med tjänstemannens ”behörighet”, som att denne uppfyller de skötsamhetskrav som ställs för tjänsteutövningen (led c) eller har genomgått det uttagningsförfarande som bygger antingen på meriter eller prov, eller både meriter och prov (led d).

95.

Mot bakgrund av denna blandning av olika faktorer anser jag att det endast i mycket begränsad utsträckning (om ens någon) går att dra en tydlig slutsats av ett sådant systematiskt argument och förhållandet mellan artiklarna 27 och 28 i tjänsteföreskrifterna beträffande påståendet huruvida språk ska klassificeras som ”kunskap” eller ”kompetens”, i den mening som avses i artikel 27 i tjänsteföreskrifterna.

96.

Det går inte heller att finna någon tydlig ledning i denna fråga i punkt 94 i domen i målet Italien/kommissionen I, där domstolen fann att det ankommer på institutionerna ”att göra en avvägning mellan det legitima syfte som motiverar att antalet tillåtna språk i uttagningsproven begränsas och målet att välja ut sökande med så hög kompetens som möjligt”. ( 32 )

97.

Slutligen framgår det också att innebörden av begreppet ”kompetens”, när det gäller språkkunskaper, i viss utsträckning kan bero på sammanhanget, särskilt mot bakgrund av den befattning som uttagningsprovet avser. Med avseende på, exempelvis, översättare, tolkar och juristlingvister skulle det vara lättare att inrymma språkkunskaper i begreppet ”kompetens” eller ”behörighet” än i fråga om andra befattningar som inte är så beroende av språk. ( 33 )

98.

Mot bakgrund av ordens naturliga betydelse skulle jag personligen inte finna det svårt att inrymma språkkunskaper i begreppet ”kompetens”, i den mening som avses i artikel 27 i tjänsteföreskrifterna. ( 34 ) Däremot kan jag inte se varför ett sådant underordnat argument i domstolens motivering, som gjordes i punkt 106 i den överklagade domen, skulle ha någon större betydelse i förevarande överklagande. Även om domstolen skulle fastställa att språkkunskaper, såsom krävs enligt artikel 28 f, kan anses vara en ”kompetens”, i den mening som avses i artikel 27 i tjänsteföreskrifterna skulle detta, enligt min uppfattning, ändå inte på något sätt leda till att den överklagade domen ska upphävas. ( 35 )

99.

Tvärtom ogiltigförklarades de angripna meddelandena i princip på grund av en bristfällig motivering av begränsningen av språkval. Punkt 106 i den överklagade domen handlar dock inte om denna fråga. Den tredje grundens första del förefaller således vara verkningslös.

100.

Kommissionen har i den tredje grundens andra del invänt mot de parametrar eller kriterier som tribunalen tillämpade i punkterna 107–117 i den överklagade domen för att bedöma lagenligheten av meddelandena om uttagningsprov. Enligt kommissionen vilar domen på en felaktig tolkning av Epsos utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fastställa kriterierna för den kompetens som sökandena ska uppfylla. Kommissionen har anmärkt att domstolen, enligt punkt 90 i domen i målet Italien/kommissionen I, endast krävde att ”regler om begränsningar av urvalet av andraspråk måste innehålla klara, objektiva och förutsebara kriterier, så att sökandena i tillräckligt god tid i förväg vet vilka språkkrav som gäller och därmed kan förbereda sig inför uttagningsproven på bästa sätt” (min kursivering). Detta skulle dock inte motivera tribunalens bedömning i punkt 152 i den överklagade domen, såtillvida att Epso skulle ha lagt fram ”specifika och kontrollerbara” omständigheter.

101.

I den tredje grundens tredje del har kommissionen vidare kritiserat styrkan i intensiteten i tribunalens granskning i punkterna 120–144 i den överklagade domen. Enligt kommissionen överskred tribunalen gränserna för sin prövningsrätt och ersatte administrationen med sig själv när den bedömde de uppgifter som kommissionen hade tillhandahållit och drog slutsatsen att dessa inte stödde de argument som motiverade begränsningen av andraspråket.

102.

Kommissionen har i huvudsak, i den tredje grundens andra och tredje delar, påstått att tribunalen överskred gränserna för sin prövningsrätt och, på samma gång, bortsåg från det stora utrymme för skönsmässig bedömning som Epso har när det gäller att, på institutionernas vägnar, bestämma de kriterier för (språklig) kompetens som kandidaterna måste uppfylla.

103.

Jag delar inte denna uppfattning.

104.

Det ska inledningsvis erinras om att prövningen i första instans i Europeiska unionens domstolar är en fullständig domstolsprövning. Det följer av fast praxis att den granskning av lagenligheten som föreskrivs i artikel 263 FEUF innebär en prövning av såväl rättsliga som faktiska omständigheter och att den behöriga unionsdomstolen bland annat har behörighet att pröva bevisningen. ( 36 ) Således kan tribunalen bedöma alla de omständigheter som en institution har åberopat till stöd för sitt avgörande.

105.

Det ska också betonas att den övervägande delen av motiveringen av begränsningen av andraspråk som angavs i de angripna meddelandena och de allmänna bestämmelserna, nämligen de skäl som Epso valt och lämnat till stöd för sitt beslut, avser faktiska förhållanden.

106.

Bland andra faktorer hänvisar de angripna meddelandena till ( 37 ) att det utgör långvarig praxis ”inom EU-institutionerna när det gäller intern kommunikation att det är engelska, franska och tyska som används mest” och att det också är ”dessa språk som oftast behövs i extern kommunikation och i handläggning av ärenden”. Det tilläggs också att ”engelska, franska och tyska [är] de vanligaste andraspråken i EU och även de som oftast studeras som andraspråk”. Enligt meddelandena gör begränsningen av de språk som kan användas vid utvärderingscentrumet, där särskilda kompetenser bedöms, att ”institutionerna [kan] bilda sig en uppfattning om de sökandes förmåga att i en omgivning som liknar den som de skulle arbeta i, omedelbart börja utföra sina arbetsuppgifter”.

107.

De allmänna bestämmelserna, liksom de allmänna riktlinjerna innehåller i stort sett mycket liknande skäl, vilka också är av faktisk natur. Vidare innehåller de allmänna riktlinjerna ytterligare faktorer, såsom att engelska, franska och tyska traditionellt sett har använts i ”möten mellan institutionernas medlemmar”. Enligt de allmänna riktlinjerna bygger det faktum att de är ”de språk som oftast används både för intern och extern kommunikation med omvärlden … på statistik om källspråken för de texter som översätts av institutionens översättningstjänst”. Valet av språk ”motiveras också av provens beskaffenhet”, som är ”utvärderingsmetoder som bygger på kompetens”. I de allmänna riktlinjerna anges också att dessa tre språk, förutom att vara de som de flesta lär sig som främmande språk ”också är de språk som folk anser är mest användbara att lära sig”. Slutligen hänvisar de till statistik som visar att dessa språk var de som oftast valdes som andraspråk av kandidater i uttagningsprov som hölls under år 2005 och under år 2010.

108.

Alla dessa uttalanden är till sin natur faktiska uttalanden som, naturligtvis, kan (och bör om de åberopas som skäl för ett visst administrativt beslut) bli föremål för en rättslig överprövning om de skulle överklagas till Europeiska unionens domstolar. Jag anser således att tribunalen inte gjorde en felaktig rättstillämpning när den prövade de faktiska uttalandena i de angripna meddelandena, de allmänna bestämmelserna och de allmänna riktlinjerna.

109.

Inte heller gjorde tribunalen en felaktig rättstillämpning när den prövade ytterligare bevisning som kommissionen hade framlagt under förfarandet i första instans, vilken också utgjordes av faktiska uttalanden. Genom dessa kompletterande uttalanden gjorde kommissionen gällande att engelska, franska och tyska är i) de tre huvudsakliga språken för unionsinstitutionernas överläggningar, ii) de språk som nästan alla dokument översätts till av generaldirektoratet för översättning, iii) de språk som talas mest av unionsinstitutionernas tjänstemän och företrädare och iv) de språk som i medlemsstaterna är de som studeras och talas mest som främmande språk. Att bedöma sådana faktiska påståenden mot bakgrund av den bevisning som parterna hade lagt fram är, liksom tidigare, precis vad Europeiska unionens domstol ska göra. ( 38 )

110.

Såvitt jag kan se vilar kommissionens uppfattning om begreppet ”utrymme för skönsmässig bedömning” på en kombination av två olika argument. Det faktum att en institution, inom laglighetens gränser, har rätt att välja vad den önskar göra, hur den önskar göra det och vilka skäl den sedan önskar åberopa offentligt som motivering för detta beslut betyder sannerligen inte att dessa skäl, när dessa val väl har utövats, inte kan bli föremål för granskning.

111.

I linje med fast rättspraxis innebär ett (stort) utrymme för skönsmässig bedömning ett visst spelrum i fråga om bedömningen av och vilka slutsatser som kan dras av faktiska omständigheter, särskilt sådana som är strängt tekniska eller politiska. ( 39 ) Såsom domstolen har konstaterat med avseende på en rad viktiga rättsområden, såsom konkurrensrätt, ( 40 ) statligt stöd, ( 41 ) och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, ( 42 ) innebär den omständigheten att administrationen har ett utrymme för skönsmässig bedömning inte att de faktiska resonemang och uttalanden som underbygger ett beslut på dessa områden inte kan bli föremål för prövning av domstolen, särskild vad avser en bedömning av huruvida de faktiska omständigheter som ligger till grund för beslutet har angetts riktigt och medger att denna slutsats dras. Slutligen förekommer vissa andra områden, såsom transport ( 43 ) eller jordbruk, ( 44 ) där det tillerkända utrymmet för skönsmässig bedömning mycket riktigt kan medföra att granskningens intensitet måste sägas vara lägre. På dessa områden fastställer unionsdomstolen enbart huruvida det i utövandet av detta utrymme för skönsmässig bedömning har skett ett uppenbart fel som innebär maktmissbruk eller om institutionen uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Emellertid är en domstolsprövning inte heller i dessa fall på något sätt utesluten.

112.

Sammanfattningsvis kan sägas att det är klart att administrationens utrymme för skönsmässig bedömning i förevarande mål omfattade valet huruvida, och hur, möjligheten att använda ett andraspråk i uttagningsprov eventuellt skulle begränsas. Det omfattade också valet av vilken typ av argument som skulle åberopas i förhållande till denna typ av eventuella begränsningar. ( 45 ) När Epso väl beslutat att motivera ett visst val av andraspråk med stöd av vissa faktiska argument om hur dessa språk har använts och alltjämt används i Europa, såväl internt på institutionerna och externt, blir denna typ av uttalanden som åberopas i meddelandena, de allmänna bestämmelserna och de allmänna riktlinjerna helt öppna för unionsdomstolarnas granskning. När tribunalen genomförde denna granskning ersatte den inte på något sätt administrations bedömning med sin egen. Den granskade helt enkelt bara de argument som administrationen hade anfört till stöd för denna bedömning.

113.

Jag vill understryka att detta inte nödvändigtvis innebär att jag godtar alla konstateranden som tribunalen gjorde under sin grundliga och robusta bedömning av de argument som kommissionen hade lagt fram. Detta är, trots allt, inte nödvändigt, eftersom bedömningen av de faktiska omständigheterna är något som ankommer på domstolen i första instans. ( 46 ) Däremot har jag helt klart samma uppfattning om den övergripande utgången av målet, i det avseende att det var riktigt att ogiltigförklara de angripna meddelandena.

114.

Det kan också tilläggas att samma slutsats också kan dras om en mer begränsad prövning skulle genomföras (vilket inte bör ske) såsom kommissionen har föreslagit. Det enkla faktum kvarstår att sedda som helhet drar de olika argument som Epso har anfört åt olika håll. De är därför inkonsekventa med avseende på den närmare begränsningen av andraspråket för uttagningsprovet till engelska, franska och tyska, samt även när de gäller de faktiska argument som precist och alltid hänvisar till dessa tre språk. Vissa av dessa argument motiverar valet av ett av dessa språk (engelska) medan andra motiverar valet av mer än ett, men inte alltid samma språk.

115.

Jag anser därför att tribunalen inte överskred gränserna för sin prövningsrätt när den prövade de faktiska argumenten i förhållande till den bevisning som lagts fram till stöd för dem. Den tredje grundens andra och tredje delar är därför verkningslösa.

116.

Genom den fjärde grunden har kommissionen gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 2 i förordning nr 1, vad avsåg frågan huruvida begränsningen av kommunikationsspråk mellan sökandena och Epso utgjorde diskriminering. Kommissionen har invänt mot tribunalens tolkning, i punkterna 183–185 i den överklagade domen i målet Italien/kommissionen I. Närmare bestämt menar kommissionen att tribunalen inte skulle ha dragit slutsatsen, i punkterna 68 och 69 i den domen att förordning nr 1 är tillämplig på sökande. Enligt kommissionen avsåg dessa punkter skyldigheten att offentliggöra meddelanden om uttagningsprov i den officiella tidningen på alla officiella språk. I förevarande mål skulle artikel 1d i tjänsteföreskrifterna vara tillämplig och således utgöra stöd för att begränsa kommunikationsspråken mellan kandidaterna och Epso.

117.

Denna grund ger således huvudsakligen upphov till frågan huruvida tjänsteföreskrifterna är tillämpliga på sökande till ett uttagningsprov och, i så fall, vid vilken tidpunkt. För att besvara denna fråga måste man dock först besvara en mer allmän fråga nämligen vilket är förhållandet mellan förordning nr 1 och tjänsteföreskrifterna?

118.

I detta avsnitt ska jag först bedöma parternas argument avseende tillämpligheten av dessa respektive regelverk för sökande till ett uttagningsprov (1) och sedan gå närmare in på hur jag anser att punkterna 68 och 69 i domen i målet Italien/kommissionen I ska förstås (2). Därefter kommer jag att övergå till att bedöma tillämpligheten av tjänsteföreskrifterna (3) och föreslå att de är tillämpliga på sökande när de väl har lämnat in en ansökan om att delta i ett visst uttagningsprov (4). Trots att tjänsteföreskrifterna är tillämpliga har dock förordning nr 1, som det allmänna regelverket på språkområdet, alltjämt viss betydelse inom ramen för uttagningsprov och även senare i förfarandet (5). Denna bedömning leder mig till slutsatsen att den fjärde grunden för överklagandet ska godtas. Då detta faktum emellertid inte ändrar utgången av målet i tribunalen föreslår jag därför att domstolen ska ersätta skälen för tribunalens dom (i den del som avser den fjärde grunden) (6).

119.

Kommissionen angav vid förhandlingen att förordning nr 1 och tjänsteföreskrifterna gäller parallellt från det ögonblick då meddelanden om uttagningsprov offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning. Detta skulle motiveras dels av det faktum att tjänsteföreskrifterna anger att meddelanden om allmänna uttagningsprov ska offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning, dels, av det faktum att förordning nr 1 föreskriver att de ska offentliggöras på (alla) de officiella språken. Kommissionen har också angett att förordning nr 1 upphör att gälla när sökanden lämnar in sin ansökan, från vilken tidpunkt endast tjänsteföreskrifterna är tillämpliga på sökanden.

120.

Republiken Italien och Konungariket Spanien har däremot gjort gällande att uttagningsprov uteslutande regleras enligt förordning nr 1. Tjänsteföreskrifterna blir inte gällande förrän vid ett senare datum, vilket inte preciserades av nämnda parter, men i vilket fall som helst skulle de inte vara tillämpliga på sökande som därför endast skulle omfattas av förordning nr 1. Det är därför logiskt att förutsätta, utifrån denna ståndpunkt, att hela uttagningsprocessen skulle regleras enligt förordning nr 1 och att tjänsteföreskrifterna endast blir tillämpliga när en tjänsteman tillträder sin befattning.

121.

Till att börja med är det viktigt att, mot bakgrund av kommissionens argument till stöd för denna grund för överklagandet, klargöra innebörden och tillämpningsområdet för domstolens bedömning i punkterna 68 och 69 i domen i målet Italien/kommissionen I. I punkt 68 fann domstolen att eftersom några specialbestämmelser i synnerhet inte hade antagits med stöd av artikel 6 i förordning nr 1, fanns det inte någon text ”som ger stöd för tanken att relationerna mellan dessa institutioner och deras tjänstemän och övriga anställda helt ligger utanför tillämpningsområdet för förordning nr 1”. I punkt 69 lade domstolen till att ”[d]enna bedömning gör sig i än högre grad gällande för relationerna mellan institutionerna och sökande till externa uttagningsprov, som i princip varken är tjänstemän eller anställda”.

122.

Vid en bedömning av innebörden och omfattningen av dessa uttalanden, särskilt i punkt 69, är det viktigt att betrakta dem mot sammanhanget för den del av motiveringen de förekom i. I domen i målet Italien/kommissionen I undersökte domstolen skyldigheten att offentliggöra meddelanden om uttagningsprov inom ramen för ett mål där de angripna meddelandena endast hade offentliggjorts i fulltext i de engelska, franska och tyska versionerna av Europeiska unionens officiella tidning. Domstolens uttalande om tillämpligheten av förordning nr 1 på sökande till externa uttagningsprov gjordes således i förhållande till skyldigheten att offentliggöra meddelanden om uttagningsprov och inte i förhållande till valet av andraspråk, vilket bedömdes i en annan del av domen (punkt 79 och följande punkter).

123.

Vidare framställdes det avgörande argumentet avseende denna rättsfråga enligt min uppfattning inte ens i punkt 69 i domen, som rörde frågan huruvida sökande till externa uttagningsprov skulle omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1. Istället framställdes det avgörande argumentet för domstolens bedömning i fråga om skyldigheten att offentliggöra meddelanden om uttagningsprov i den officiella tidningen (i enlighet med artikel 1.2 i bilaga III till tjänsteföreskrifterna) på samtliga officiella språk (såsom krävdes enligt artikel 5 i förordning nr 1) i punkterna 70 och 71 i domen.

124.

Detta innebär att de slutsatser som kan dras av domen i målet Italien/kommissionen I är att meddelanden om uttagningsprov måste offentliggöras på alla officiella språk. Det är också relativt klart att förordning nr 1 i detta ögonblick är tillämplig i förhållande till offentliggörandet i den officiella tidningen. Däremot innehåller denna dom enligt min uppfattning inte något svar på frågan huruvida tjänsteföreskrifterna är tillämpliga på sökande till ett uttagningsprov.

125.

För att kunna förstå förhållandet mellan förordning nr 1 och tjänsteföreskrifterna är det först nödvändigt att bedöma tillämpningsområdet för respektive regelverk.

126.

Det är relativt uppenbart att förordning nr 1 är det allmänna regelverket som innehåller grundläggande bestämmelser om språken på unionens institutioner. Detta regelverk är tillämpligt så länge det inte uttryckligen görs undantag från detta.

127.

Tillämpningsområdet för tjänsteföreskrifterna är dock inte lika tydligt.

128.

Å ena sidan finns artikel 1 i tjänsteföreskrifterna som, om den läses för sig, skulle kunna ge ett relativt enkelt svar på frågan. I denna artikel anges att tjänsteföreskrifterna ”är tillämpliga på alla tjänstemän i unionen”. Därefter definieras i artikel 1a.1 begreppet ”tjänstemän i unionen” som ”varje person som tillsatts på en fast tjänst vid en av unionens institutioner”.

129.

Å andra sidan leder andra bestämmelser i tjänsteföreskrifterna, samt en mängd andra systematiska överväganden, till en annan, eventuellt mer nyanserad, slutsats.

130.

För det första finns det omfattande text- och systemstöd för argumentet att det materiella tillämpningsområdet för tjänsteföreskrifterna omfattar rekryteringsförfarandet. Tjänsteföreskrifterna innehåller ett (helt) kapitel med rubriken ”Rekrytering”, nämligen kapitel 1 i avdelning III som består av artiklarna 27–34. Detta kapitel behandlar inte bara det sista stadiet i rekryteringsförfarandet, det vill säga det administrativa förfarandet för att tillsätta en tjänsteman till en särskild befattning på en institution, utan föreskriver också, i artikel 30, att tillsättningsmyndigheten ska utse en uttagningskommitté för varje uttagningsprov. Dessutom har bilaga III till tjänsteföreskrifterna rubriken ”Förfarande vid uttagningsprov” och innehåller en omfattande uppsättning bestämmelser om dessa. I dessa anges bland annat vilken myndighet som ska utarbeta meddelandet om uttagningsprov, vad som ska ingå i meddelandet och skyldigheten att offentliggöra meddelanden om uttagningsprov i den officiella tidningen (artikel 1), vilka krav som gäller för sökande som önskar lämna in en ansökan (artikel 2), uttagningskommitténs sammansättning (artikel 3), det förfarande som uttagningskommittéerna ska följa för att upprätta en förteckning över lämpliga sökande (artikel 5) och så vidare.

131.

För det andra verkar tjänsteföreskrifterna även vad gäller rättsmedel vara tillämpliga på sökande. För vad en sådan uppfattning om saken kan vara värd har de sökande också rätt att rikta ett administrativt klagomål enligt tjänsteföreskrifterna till chefen för Epso, som tillsättningsmyndighet. ( 47 ) Vidare har sökande också rätt att väcka talan om överklagande vid EU-domstolarna enligt artikel 270 FEUF (som ger behörighet till Europeiska unionens domstol ”i alla tvister mellan unionen och dess anställda inom de gränser och på de villkor som fastställts i tjänsteföreskrifterna”) och artikel 91 i tjänsteföreskrifterna. ( 48 ) I den mån tjänsteföreskrifterna tillåter att ett sådant klagomål framställs eller en sådan talan väcks av ”varje person som omfattas av tjänsteföreskrifterna” verkar det skäligt att anta att sökande omfattas av tillämpningsområdet för tjänsteföreskrifterna.

132.

För det tredje, och kanske viktigaste, är det fast rättspraxis att tjänsteföreskrifterna inte uteslutande gäller unionens tjänstemän eller uteslutande personal på institutionerna och i andra organ. Till exempel, med avseende på uttrycket ”varje person som omfattas av dessa tjänsteföreskrifter”, i den mening som avses i artiklarna 90 och 91 i tjänsteföreskrifterna, har domstolen funnit att dessa bestämmelser ”gör det möjligt att avgöra om det ska göras åtskillnad mellan en talan som väcks av en tjänsteman och en talan som väcks av någon annan person som omfattas av tjänsteföreskrifterna” och fastställt att ”[p]ersonaldomstolen [var] behörig med avseende på person både vad gäller en talan som väcks av en tjänsteman och en talan som väcks av någon annan person som omfattas av tjänsteföreskrifterna”. ( 49 )

133.

På ett liknande sätt, även om detta institut inte längre finns, ( 50 ) är domstolens praxis rörande personaldomstolens behörighet med avseende på person fortfarande aktuell i den utsträckning den fastställer att sökandena till ett uttagningsprov kan väcka talan i tribunalen med stöd av artikel 270 FEUF och artiklarna 90 och 91 i tjänsteföreskrifterna, ( 51 ) snarare än genom andra, mer allmänna bestämmelser som artiklarna 263 eller 268 FEUF.

134.

Sammanfattningsvis har vi således, å ena sidan, det relativt isolerade uttalandet i artikel 1 i tjänsteföreskrifterna och, å andra sidan, de tunga, inom-systemiska argument som hänvisar till andra bestämmelser i tjänsteföreskrifterna som anger något som är lite annorlunda, tillsammans med de vidare systemiska övervägandena.

135.

Mot bakgrund av detta kan jag inte göra annat än att fastställa att tjänsteföreskrifterna är tillämpliga på sökande till ett uttagningsprov, självfallet i den utsträckning de innehåller bestämmelser som i sak kan tillämpas på de sökandes situation.

136.

Detta ger naturligtvis upphov till frågan om exakt när tjänsteföreskrifterna blir tillämpliga på sökande till ett uttagningsprov. Det finns två tidpunkter som skapar de logiska ”yttre gränserna”. Å ena sidan kan tjänsteföreskrifterna knappast bli tillämpliga på sökande innan meddelandet om uttagningsprov offentliggörs. Å andra sidan måste de senast bli tillämpliga när tjänstemannen tillsätts såsom anges i tjänsteföreskrifterna.

137.

När det gäller den eventuella tillämpligheten av de relevanta bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna, anser jag att den avgörande tidpunkten är när den enskilda sökanden, genom sina egna handlingar, utpekar sig själv och inträder i ansökningsprocessen. Från detta ögonblick omfattas personen också av tjänsteföreskrifternas tillämpningsområde. Bildligt talat blir en person en sökande när han eller hon kliver ut från allmänheten och kliver in i ”uttagningstunneln” på ena sidan i förhoppning om att komma ut på andra sidan som en tillsatt tjänsteman. Som jag förklarade i föregående avsnitt anges det tydligt i tjänsteföreskrifterna och i andra unionsrättsliga bestämmelser att de även är tillämpliga på, och i, denna ”tunnel” som utgörs av ”rekryteringsförfarandet”.

138.

En person i allmänheten blir en sökande vid den tidpunkt då han eller hon lämnar in en ansökan till ett särskilt uttagningsprov och otvetydigt ger uttryck för sin avsikt att delta i uttagningsprovet och behandlas som en sökande. I princip ska en ansökan anses ha lämnats in när sökanden har validerat den, eftersom sökanden, efter denna tidpunkt, inte längre kan göra några ändringar i ansökan. ( 52 )

139.

Förutom att det är den mest rimliga tidpunkten stöds detta resonemang också av två bestämmelser i bilaga III till tjänsteföreskrifterna. För det första anges i artikel 2 i bilaga III till tjänsteföreskrifterna att ”sökande ska fylla i det formulär som föreskrivs av tillsättningsmyndigheten. Det kan ställas krav på att de lämnar kompletterande handlingar eller upplysningar”. Bestämmelsen hänvisar således till det formulär som eventuella sökande ska fylla i för att skicka in sin ansökan. För det andra anges i artikel 4 i bilaga III till tjänsteföreskrifterna att ”[t]illsättningsmyndigheten skall upprätta en förteckning över de sökande som uppfyller villkoren i artikel 28 a, b och c i tjänsteföreskrifterna och överlämna den tillsammans med de sökandes handlingar till uttagningskommitténs ordförande”. En sökande till ett uttagningsprov som redan har lämnat in och validerat sin ansökan (men vilken ännu inte har bedömts av uttagningskommittén) kan därför mycket väl anses vara en ”person som omfattas av [tjänsteföreskrifterna]”, i den mening som avses i domstolens praxis, och, till följd av detta, en person som tjänsteföreskrifterna är tillämpliga på.

140.

Slutsatsen att sökanden omfattas av tjänsteföreskrifternas tillämpningsområde från den tidpunkt då han lämnar in och validerar sin ansökan till ett visst uttagningsprov verkar också rimlig med hänsyn till efterföljande faser i uttagningsförfarandet och, i än högre grad, de språk som ska användas när sökanden har blivit tillsatt. Jag tror inte att det skulle vara särskilt meningsfullt att skilja mellan de språk som kan användas under hela uttagningsförfarandet och de som ska användas senare, efter det att sökanden har klarat uttagningsprovet. ( 53 ) Detta skulle självfallet endast vara fallet om det är möjligt att, i enlighet med artikel 1d.6 i tjänsteföreskrifterna (eller, om den skulle tillämpas, genom ett undantag enligt artikel 6 i förordning nr 1), begränsa språkanvändningen. Om man förutsätter (utan att på något sätt döma på förhand) att detta är möjligt är frågan hur eller när annars ska eller ens kan sökandenas språkkunskaper testas?

141.

Det har föreslagits att tjänsteföreskrifterna blir tillämpliga på sökande till ett uttagningsprov vid den tidpunkt när de inträder i ett visst uttagningsprov. Emellertid är förordning nr 1, som utgör det grundläggande och allmänna regelverket, också tillämplig på dessa sökande. ( 54 )

142.

Å ena sidan kan det erinras om att förordning nr 1 utgör det allmänna regelverket på språkområdet, ( 55 ) och att det är tillämpligt på institutionerna och deras relationer till medlemsstaterna och personer som omfattas av en medlemsstats jurisdiktion. I artikel 2 i denna förordning anges att skriftliga handlingar som skickas till en institution får efter avsändarens val avfattas på något av de officiella språken och att svaret ska lämnas på samma språk. Enligt artikel 6 i förordning nr 1 finns en begränsad möjlighet att göra undantag från denna princip. I artikeln anges att institutionerna i sina arbetsordningar får föreskriva närmare hur regleringen av språkanvändningen ska tillämpas. ( 56 )

143.

Å andra sidan förbjuds enligt artikel 1d i tjänsteföreskrifterna diskriminering, bland annat, på grund av språk. Icke desto mindre tillåts enligt artikel 1d.6 att principen om icke-diskriminering och proportionalitetsprincipen begränsas på ”objektiva och rimliga grunder” och ”i syfte att uppnå legitima mål av allmänt intresse inom ramen för personalpolitiken”.

144.

I enlighet med principen lex specialis derogat legi generali äger specialbestämmelser företräde framför allmänna bestämmelser i de situationer som de särskilt avser att reglera. ( 57 ) När två sinsemellan motstridiga bestämmelser avser att reglera samma situation innebär denna princip att man ska välja den bestämmelse som ska behållas genom att bedöma tillämpningsområdet för respektive bestämmelse. Specialbestämmelsen kommer således att äga företräde framför den allmänna bestämmelsen.

145.

När det gäller språkregler är förordning nr 1 utan tvekan den allmänna bestämmelsen, medan tjänsteföreskrifterna har ett mer specifikt tillämpningsområde. Från den tidpunkt de blir tillämpliga på sökande, skulle tjänsteföreskrifterna således i praktiken, som lex specialis, äga företräde framför förordning nr 1.

146.

Eftersom tjänsteföreskrifterna klart anger att de är de bestämmelser som är tillämpliga på rekryteringsförfarandet kommer det att vara denna särskilda språkordning som blir tillämplig på en person för och inom ramen för rekryteringsförfarandet, när personen inträder i området för deras tillämpning genom att välja att bli en sökande,

147.

I tillägg till det föregående vill jag dock komplettera med två sammanfattande klargöranden i fråga om den fortsatta betydelse som förordning nr 1 har för sökande till ett uttagningsprov, trots att tjänsteföreskrifterna ska tillämpas i egenskap av lex specialis.

148.

För det första slår det faktum att tjänsteföreskrifterna vid en viss tidpunkt blir lex specialis när det gäller kommunikationsspråket mellan institutionerna och sökandena åt båda hållen. Å ena sidan innebär det ett godkänt undantag. Å andra sidan fortsätter förordning nr 1, precis som är fallet i fråga om alla undantag, att ha betydelse som det övergripande eller grundläggande regelverk som undantaget gjordes från. Förordning nr 1 fungerar alltså som en måttstock vid bedömningen av om undantaget verkligen har begränsats till vad som var nödvändigt, proportionerligt och rimligt.

149.

Med andra ord ska det faktum att tjänsteföreskrifterna, som lex specialis, medger avvikelser från förordning nr 1, inte anses innebära att det är ett helt binärt val där tillämpningen av specialregeln helt utesluter tillämpningen av den allmänna regeln. Undantaget ska vara rimligt och proportionerligt. Om vi återgår till liknelsen ovan med ”rekryteringstunneln” är ljuset i tunneln inte heller binärt (framför allt inte i en öppen tunnel), så att det ändras från att vara helt ljust till att bli helt mörkt när man går in i tunneln. Det är snarare så att det blir gradvis mörkare för varje steg man tar längre in i tunneln. På liknande sätt ska varje undantag från förordning nr 1 genomföras på ett rimligt och proportionerligt sätt. Om nödvändigt bör man eftersträva en förnuftig och gradvis minskning av antalet tillgängliga språk, snarare än att göra ett (bipolärt) hopp från samtliga 24 officiella språk till, exempelvis, endast ett.

150.

För det andra är det också relativt uppenbart att artikel 2 i förordning nr 1 skulle fortsätta att vara tillämplig på eventuella kommunikationer från sökanden som inte har med uttagningsprovet att göra och, i alla händelser, för alla kommunikationer från en tjänsteman eller annan anställd på en institution som sker utanför ramen för dennes underordnade ställning. Trots allt är det förekomsten av en sådan ställning och bestämmelserna om kommunikationer inom detta regelverk, eller i förlängningen de som sker i ”tunneln” som leder till denna ställning, som är de avgörande faktorerna för vilken typ av kommunikationer som utlöser principen om lex specialis (och därmed också definierar dess tillämpningsområde).

151.

Kommunikationer som äger rum före detta ögonblick (såsom en person som funderar på att ansöka efter ett uttagningsprov har offentliggjorts, men innan han eller hon har skickat in sin ansökan och/eller ber om ytterligare information) eller, för den delen, alla slags situationer som äger rum efteråt, men som inte har att göra med detta underordnade förhållande (såsom, exempelvis, en tjänsteman vid Europaparlamentet som skriver ett brev till kommissionen i sin personliga ställning som unionsmedborgare) skulle fortfarande omfattas av bestämmelserna i förordning nr 1.

152.

Enligt min uppfattning gjorde sig tribunalen skyldig till en felaktig rättstillämpning när den enbart fokuserade på de skyldigheter som härrörde från artikel 2 i förordning nr 1 och bortsåg från det systemiska sambandet mellan tjänsteföreskrifterna och förordning nr 1. Emellertid anser jag att det var riktigt att ogiltigförklara de angripna meddelandena på den grunden att Epso inte korrekt motiverade begränsningen av andraspråket. Eftersom tribunalens felaktiga rättstillämpning inte på något sätt påverkar domslutet i den överklagade domen föreslår jag därför, i förhållande till nämnda grund för överklagandet, att domstolen delvis ersätter tribunalens motivering.

153.

Förevarande mål är ett av flera pågående eller avslutade mål där (åtminstone delvis) samma frågor har varit aktuella. Tribunalen har nyligen meddelat ett antal domar om ogiltigförklaring av meddelanden om uttagningsprov på språkliga grunder. ( 58 ) Dessutom är flera liknande mål för närvarande föremål för prövning i tribunalen. ( 59 ) Med avseende på förevarande domstol är detta andra gången sedan domen i det snarlika målet Italien/kommissionen I ( 60 ) som stora avdelningen har haft anledning att pröva i huvudsak samma frågor. ( 61 )

154.

Tyvärr förefaller problematikens kärna, trots alla dessa mål, och till och med efter att ha bedömt de frågor som uppkommit i följande överklagande, vara långt ifrån avgjord. I domen i målet Italien/kommissionen I var problemet (i ett nötskal) att några skäl inte hade lämnats för begränsningen av språken i ett uttagningsprov. Problemet i förevarande mål är, något förenklat, att alltför många sinsemellan motstridiga skäl har lämnats.

155.

En optimist som betraktar domstolsprocessen som en progressiv, subtil process där man prövar sig fram kanske finner tröst i det faktum att nästa mål, med avseende på de antal skäl som lämnas, antagligen kommer att hamna någonstans i mitten. En något mindre optimistisk realist kanske skulle bekymra sig över att de verkligt viktiga frågorna, såsom vilka slags skäl som bör lämnas och huruvida en begränsning, om någon, kan tillåtas över huvud taget, inte har behandlats i något av dessa mål, inbegripet förevarande överklagande. En inbiten cyniker kanske skulle anföra att det faktum att ingen av dessa viktiga frågor faktiskt gjordes gällande i dessa mål inte var en ren tillfällighet.

156.

Enligt min uppfattning är de verkliga frågeställningarna som dessa mål ger upphov till, oavsett hur intressant det är att studera domstolsprocessen, dess psykologi och interinstitutionella politiska frågor, det mänskliga priset i form av förväntningar, drömmar och karriärer för personer som har varit inblandade i dessa mål under årens lopp. Utan ett klart svar på frågan om institutionernas språkbegränsningar, med uttagningsprov som hela tiden anordnas på nya sätt, kan det vara relativt svårt att planera och förbereda sig inför en karriär på en unionsinstitution.

157.

Dessutom kan det mänskliga problemet snart komma att förvärras om domstolens policy, med avseende på de sanktioner som står till buds, skulle ändras från (enkelt uttryckt) ”detta var fel men på grund av berättigade förväntningar kommer resultatet inte att ogiltigförklaras” till ”detta var fel och allt kommer att upphävas, inbegripet enskilda förteckningar, tillsättningar och arbetsavtal”. I detta avseende delar jag den uppfattning som uttrycktes av generaladvokat Sharpston i förslaget till avgörande i (det parallella) målet Spanien/parlamentet, där hon föreslog att domstolen skulle ogiltigförklara såväl inbjudan till intresseanmälan som databasen med möjliga sökande som upprättats med stöd av denna. ( 62 ) Och detta är en bra poäng. Om en institution hela tiden bortser från domstolens beslut krävs strängare åtgärder. Det kan tilläggas att behovet av sådana åtgärder skulle vara ännu större om en institution, rent hypotetiskt, skulle försöka få till stånd en ändring i det aktuella systemet genom att avsiktligt ignorera lagen i dess aktuella tillstånd för att få till stånd en faktisk ändring i framtiden, som sedan skulle behöva godtas som den nya regeln. Orättfärdiga handlingar kan inte skapa lag (Ex injuria ius non oritur).

158.

Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår jag att domstolen ska tillhandahålla åtminstone viss vägledning om den verkliga frågeställningen bakom detta överklagande: Är det möjligt att begränsa institutionernas interna arbetsspråk och hur ska detta i så fall gå till? I den avslutande delen av detta förslag till avgörande kommer jag att lämna vissa förslag i detta avseende.

159.

Till att börja med anser jag att det skulle vara viktigt att skilja mellan en institutions externa och interna (arbets-) språk.

160.

Med ”interna” arbetsspråk avser jag de språk som används för muntliga och skriftliga kommunikationer som inte är avsedda att lämna institutionens interna sfär (eller, i förekommande fall, två eller flera institutioners interna sfär, exempelvis inom ramen för interinstitutionella möten eller skriftliga diskussioner). Vidare avser jag med interna eller interinstitutionella möten eller liknande händelser sådana där allmänheten inte är närvarande. Detta skulle utesluta händelser som förhandlingar eller sessioner vid parlamentet eller offentliga förhandlingar vid tribunalen eller förevarande domstol, som är av ”extern” natur.

161.

Med ”externa” arbetsspråk avser jag de språk som används för muntliga och skriftliga kommunikationer med personer som inte är kopplade till institutionerna, inbegripet tjänstemän eller annan personal vid institutionerna i den mån de kommunicerar med en institution i egenskap av privatperson. ( 63 )

162.

Vad gäller externa kommunikationer måste nuvarande regler om flerspråkighet fortsätta att tillämpas fullt ut, utan kompromisser eller undantag. Såsom domstolen redan har anmärkt ska unionen bevara flerspråkighet, vilket påpekas i artikel 3.3 fjärde stycket FEU och i artikel 22 i stadgan. ( 64 ) Unionens skyldighet att upprätthålla den språkliga mångfalden, som vilar på dessa bestämmelser, visar hur central flerspråkigheten är som ett av unionens grundläggande värden. Det är förvisso riktigt att skyldigheten att garantera flerspråkighet inte är absolut och obegränsad, eftersom det inte finns någon unionsrättslig princip som ”ger varje medborgare rätt att kräva att varje handling som kan påverka hans eller hennes intressen under alla förhållanden skall avfattas på hans eller hennes språk”. ( 65 ) Emellertid kan kärnan i denna skyldighet, enligt min uppfattning, inte beröras. Denna kärna omfattar, i synnerhet, alla bindande rättsakter som ska tillämpas mot fysiska och juridiska personer i en medlemsstat, ( 66 ) samt andra icke-bindande handlingar i den mån de innehåller några skyldigheter som direkt eller indirekt skulle kunna göras gällande gentemot enskilda. ( 67 )

163.

Skyldigheten att respektera flerspråkigheten ska också tillämpas strikt, enligt artiklarna 41.4 i stadgan, artikel 20.2 d och 24 FEUF och artikel 2 i förordning nr 1, när en enskild person skriver till institutionerna eller kontaktar dem på något annat sätt, vilket i sin tur ger personen rätt att få svar på samma språk.

164.

På omvänt sätt bör valet av tillgängliga språk och, mer allmänt, de språkregler som gäller inom institutionerna vara mer flexibla med avseende på interna kommunikationer. Denna flexibilitet och möjlighet att införa begränsningar hänger inte nödvändigtvis ihop med budgethänsyn, ( 68 ) utan snarare med kravet på att institutionerna ska fungera väl internt. Detta är en legitim grund som enligt min uppfattning skulle kunna åberopas enligt artikel 1d.6 i tjänsteföreskrifterna och anses objektivt motiverad om den tillämpas på ett skäligt och proportionerligt sätt, såsom domstolen krävde i punkt 88 i domen i målet Italien/kommissionen I.

165.

Ett sådant val skulle förvisso till sin natur vara skönsmässigt och politiskt i två avseenden: utan tvivel med avseende på om och hur valet skulle göras, men också med avseende på exakt vilka skäl som skulle tillämpas för att motivera valet. Därför skulle institutionernas utrymme för skönsmässig bedömning i bägge fallen vara stort. I detta särskilda avseende vill jag dock klargöra två frågor.

166.

För det första: Ska motiveringen av språkreglerna vara allmän och heltäckande eller individuell och avse varje enskilt fall? Republiken Italien och Konungariket Spanien har angett att det är nödvändigt att motivera en eventuell diskriminering på grund av språk i det enskilda fallet och inte bara inom ramen för varje uttagningsprov utan också, i förekommande fall, med avseende på varje tjänst som ska tillsättas.

167.

För mig verkar emellertid förutsägbarheten och möjligheten för sökandena att förbereda sig tala för en mer allmän policy. Det ska återigen erinras om att domstolen, i punkt 90 i domen i målet Italien/kommissionen I, underströk att ”regler om begränsningar av urvalet av andraspråk måste innehålla klara, objektiva och förutsebara kriterier, så att sökandena i tillräckligt god tid i förväg vet vilka språkkrav som gäller och därmed kan förbereda sig inför uttagningsproven på bästa sätt”.

168.

Jag är inte helt säker på hur detta krav skulle uppfyllas genom att kräva att Epso – eller, i förekommande fall, en enskild tillsättningsmyndighet – i varje enskilt fall skulle tillhandahålla en helt ny motivering. Nämnda dom kräver i stället att sökandena får ett strukturerat svar som gör att de på förväg kan veta vilka språkregler som troligtvis kommer att gälla i framtiden – och inte bara i en nära framtid utan också på medellång sikt. Slutligen skulle det, med hänsyn till praktiska aspekter, bara leda till en formalistisk upprepning av samma motivering, som med all sannolikhet skulle medföra att de allmänna bestämmelserna ”klipptes och klistrades” in i respektive meddelande, utan någon faktiskt motivering i det enskilda fallet, om man krävde en ny motivering i varje enskilt fall.

169.

Av detta skäl måste jag därför medge att ett sammanvägt synsätt innebär att man har en uppsättning allmänna riktlinjer som kan frångås i enskilda fall där det är motiverat i det enskilda fallet framstår som ett relativt förnuftigt sätt att ange språkreglerna för uttagningsprov. ( 69 )

170.

För det andra: Bör motiveringen av språkreglerna fokuserad på det förflutna och faktiska eller bör den vara framtidsinriktad och normerande? Den viktigaste frågan i förevarande mål verkar just vara vilken slags motivering som ska tillhandahållas för att begränsa de (andra-)språk som sökandena kan använda i ett uttagningsprov? Denna centrala fråga tas endast mycket indirekt upp inom ramen för tredje grundens andra och tredje delar, dold inom ramen för gränserna för och intensiteten av tribunalens överprövning, det vill säga vad skulle tribunalen överpröva och hur skulle denna överprövning genomföras?

171.

Men det är just genom att ställa denna relevanta fråga som motstridiga tankar och förväntningar om vad det innebär att ha ett utrymme för skönsmässig bedömning blir relativt tydliga. Vad Epso – eller eventuellt de institutioner som är representerade i Epsos styrelse – tydligen önskade genomföra var ett visst (politiskt) val med avseende på de språk som skulle användas för institutionernas interna arbete, varvid man valde ett antal språk som man ansåg vara rimliga för att säkerställa en god intern funktion. Detta är ett normerande, framtida eller framtidsorienterat val. Men eftersom det verkar som om ett sådant val inte kunde göras öppet (eller, i alla händelser, som om institutionerna inte öppet önskade ange detta val, av någon anledning), framstår något som faktiskt har sagts vara argument för detta val som historiskt inriktade påståenden om fakta (statistiska och andra) och vissa användningar och viss praxis inom institutionen.

172.

Naturligtvis är resultatet en brokig blandning av de (faktiska, historiskt relaterade) skäl som Epso har angivit för att motivera valet av språk och de (normerande, framtidsorienterade) skäl som följer av detta val. Denna brokiga blandning blev tydlig vid den muntliga förhandlingen, där några av de argument som kommissionen gjorde gällande uppvisade en tydlig cirkellogik i stil med ”Tillbaka till framtiden IV”: En viss uppfattning om det förflutna avgör för alltid framtiden. Detta är den historia och samtid som måste finnas eftersom detta är den framtid vi önskar oss, och eftersom det förflutna inte kan ändras så kan inte heller framtiden ändras.

173.

För att undvika en upprepning av ett sådant fenomen i domen i målet Italien/kommissionen III bör Epso – och därmed de institutioner som är representerade i Epsos styrelse – tydligt besluta hur de önskar gå tillväga med avseende på språkvalet och hur de önskar motivera en eventuell begränsning: antingen genom faktiska, historiskt inriktade argument eller genom normerade framtidsinriktade argument. Det kan förväntas att påståenden som vilar på historiska och samtida fakta återigen skulle genomgå en fullständig rättsprövning. Till skillnad från detta skulle normerande, framtidsorienterade val om språkordningen på institutionerna kanske i mindre utsträckning genomgå en sådan prövning, förutsatt att de förblir förenliga med det tillämpliga rättsliga ramverket, eftersom de sannolikt verkligen skulle ha en politisk natur. Framför allt bör de ifrågavarande institutionerna, när valet väl har gjorts, vara öppna och sammanhängande i fråga om de underliggande motiven.

174.

Slutligen skulle det enligt min uppfattning finnas två ytterligare gränser, oavsett det slutliga språkvalet, avseende hur ett sådant val bör realiseras i praktiska termer, när det översätts till ett processuellt ramverk.

175.

För det första bör valet av tillgängliga språk vara klart, objektivt och förutsägbart för sökandena, såsom anges i punkt 90 i domen i målet Italien/kommissionen I. Om en person funderar på att göra en karriär inom unionsinstitutionerna måste vederbörande kunna förbereda sig för uttagningsprov i framtiden. Det ger med nödvändighet en viss stabilitet att de språk som sökanden kan välja inte ändras från år till år. Därför skulle ett flexibelt synsätt, där de språk som krävs kan anpassas relativt ofta till sökandenas behov, knappast uppfylla villkoret på förutsägbarhet som gör att sökandena – med domstolens ord – ”i tillräckligt god tid i förväg vet vilka språkkrav som gäller och därmed kan förbereda sig inför uttagningsproven på bästa sätt”.

176.

För det andra måste största möjliga jämlikhet och neutralitet vid uttagningsprovens genomförande garanteras. Enkelt uttryckt: om du inte kan behandla alla lika bra (det vill säga att varje person kan bedömas på det språk de själva väljer), så ska alla behandlas lika illa (alla måste konkurrera med samma handikapp). Rent praktiskt kan jag komma på minst två exempel på en tillämpning av denna regel.

177.

Å ena sidan, om det skulle finnas mer än ett språk som andraspråk, på vilket det förefaller som om den avgörande delen av uttagningsprovet äger rum i praktiken, borde det (så långt möjligt) garanteras att alla sökande är skyldiga att välja det språk som inte är deras modersmål som andraspråk. Sökanden skulle inte ha rätt att uppnå en fördel framför personer vars modersmål inte är ett av de språk som har valts ut, genom att strategiskt ange att modersmålet är deras andraspråk.

178.

Å andra sidan skulle alla sökande, med samma logik, vara skyldiga att kommunicera med Epso, inbegripet att fylla i ansökningsblanketten och skicka in relevanta dokument, på samma villkor. Indirekta fördelar av alla slag måste undvikas i detta avseende. Således, exempelvis, om alla officiella språk inte är tillgängliga för kommunikation med och inlämnande av ansökningar och andra handlingar till Epso, och annan kommunikation i det efterföljande uttagningsförfarandet, så ska sökande vars modersmål är ett av de tillgängliga språken inte ha rätt att använda det. Således skulle de inte erhålla en indirekt förmån genom att ha möjlighet att lämna in dokument som är relevanta och viktiga för uttagningsförfarandet på sitt eget modersmål.

179.

Sammanfattningsvis måste systemet, oavsett vilka val som görs, utformas på ett sådant sätt att det faktum att ett visst språk kommer att erbjudas inte ger dem som talar språket som sitt modersmål (och således i den övervägande delen av fall, medborgarna i en viss medlemsstat) en direkt eller indirekt fördel i uttagningsprocessen.

180.

Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska