1. 

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av förordning nr 994/2010 om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen. ( 2 )

2. 

Begäran framställdes i två mål som anhängiggjorts vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike), den hänskjutande domstolen. I dessa mål bestreds lagenligheten av dekret nr 2014–328, ( 3 ) genom vilket den franska lagstiftningen i fråga om tillgång till underjordiska lagringsanläggningar för naturgas ändrades. Klagandena, dels bolagen Eni SpA och Eni Gas & Power France SA, dels UPRIGAZ, två naturgasleverantörer, gjorde vid Conseil d’État bland annat gällande att flera bestämmelser i förordning nr 994/2010 hade åsidosatts.

3. 

Det är första gången som EU-domstolen ska tolka förevarande förordning, vars syfte är att trygga naturgasförsörjningen, som är en mycket känslig sektor. Domstolens svar kommer att vara användbara för att förstå innebörden av de skyldigheter som medlemsstaterna, inom ramen för det system som har införts genom förordningen, kan ålägga naturgasleverantörer för att trygga försörjningen.

4.

I artikel 2 andra stycket i förordning nr 994/2010 föreskrivs följande:

”[F]öljande definitioner [gäller]:

5.

Artikel 3.6 i förordning nr 994/2010 har följande lydelse:

”De åtgärder för att trygga försörjningen som anges i de förebyggande åtgärdsplanerna och krisplanerna ska vara klart definierade, transparenta, proportionerliga, icke-diskriminerande och kontrollerbara, och ska inte i onödan snedvrida konkurrensen och en väl fungerande inre marknaden för gas och inte heller äventyra gasförsörjningen i andra medlemsstater eller i unionen som helhet.”

6.

Artikel 8 i förordning nr 994/2010 har rubriken ”Normer för försörjning” och föreskriver följande:

”1.   Den behöriga myndigheten ska kräva att naturgasföretag, som den identifierar, vidtar åtgärder för att säkerställa försörjning av gas till medlemsstatens skyddade kunder

Den behöriga myndigheten ska senast den 3 juni 2012 identifiera naturgasföretagen som avses i första stycket.

2.   Alla eventuella höjningar av försörjningsnormer som pågår längre än en period på minst 30 dagar som avses i punkt 1 b och 1 c eller eventuella ytterligare skyldigheter som införts av försörjningstrygghetsskäl ska grundas på den riskbedömning som avses i artikel 9, ska anges i den förebyggande åtgärdsplanen och

Den behöriga myndigheten ska i en anda av solidaritet i den förebyggande åtgärdsplanen och krisplanen fastställa hur eventuellt höjda normer för försörjning eller ytterligare skyldigheter som åläggs naturgasföretag tillfälligtvis kan minskas i händelse av en krissituation på unionsnivå eller regional nivå.

3.   Efter de tidsperioder som fastställts av den behöriga myndigheten i enlighet med punkterna 1 och 2 eller på strängare villkor än de som anges i punkt 1 ska den behöriga myndigheten och naturgasföretagen bemöda sig om att i största möjliga utsträckning upprätthålla gasförsörjningen till, i synnerhet, skyddade kunder.

4.   De skyldigheter som åläggs naturgasföretag för att uppfylla normerna för försörjning enligt denna artikel ska vara icke-diskriminerande och ska inte leda till orimlig börda för dessa företag.

5.   Naturgasföretag ska ha rätt att fullgöra dessa skyldigheter på regional nivå eller unionsnivå, när det är lämpligt. Den behöriga myndigheten ska inte kräva att normerna i denna artikel uppfylls på grundval av infrastruktur som är lokaliserad enbart inom dess territorium.

6.   Den behöriga myndigheten ska se till att förutsättningar skapas för försörjning till skyddade kunder utan att detta hindrar den inre marknaden för gas från att fungera, och till ett pris som respekterar leveransernas marknadsvärde.”

7.

I Frankrike regleras lagring av naturgas genom bestämmelserna i artiklarna L.-421–1–L.-421–16 i code de l’énergie (energilagen). Bestämmelserna rör villkoren för tillgång till gaslagringsanläggningar inom ramen för den skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som åvilar leverantörerna och som består i att säkerställa en kontinuerlig gasförsörjning även i extrema situationer.

8.

I artikel L.421–3 i energilagen anges särskilt följande:

”Lagring av naturgas ska i första hand säkerställa

9.

Artikel L. 421–4 i energilagen har följande lydelse:

”Varje gasleverantör är skyldig att per den 31 oktober varje år, direkt eller indirekt genom en fullmaktsinnehavare, förfoga över naturgaslager i Frankrike som – med hänsyn tagen till de övriga anpassningsinstrument som leverantören förfogar över – är tillräckliga för att leverantören under perioden från den 1 november till den 31 mars ska kunna fullgöra sina avtalsenliga skyldigheter i fråga om direkt eller indirekt leverans till de kunder som nämns i artikel L. 421‑3 tredje stycket i energilagen. …”

10.

Enligt artikel L. 421–7 i energilagen ska villkoren och tillämpningsföreskrifterna för bland annat artikel L. 421–4 fastställas i ett dekret från Conseil d’État.

11.

Dekret nr 2006/1034, som antogs i enlighet med bestämmelsen och som sedan ändrades genom dekret nr 2014–328, angreps vid den hänskjutande domstolen. I dekretet preciseras villkoren för hur tillgången till lagringsanläggningar för naturgas ska organiseras. Det framgår av beslutet att begära förhandsavgörande att dekretet, i dess ändrade lydelse dels föreskriver att varje naturgasleverantör tilldelas rätter att få lagringskapacitet eller ”lagringsrätter” ( 4 ) utifrån sin kundportfölj för att kunna leverera till de berörda kunderna under vintersäsongen, dels fastställs leverantörernas skyldigheter.

12.

Dekret nr 2006/1034 ändrades genom artikel 9 i dekret nr 2014–328 genom att det dels föreskrivs att leverantörernas lagringsskyldighet beräknas på grundval av ”lagringsrätter” som inte längre endast motsvarar årsförbrukningen för deras ”hushållskunder” och kunder som bedriver allmännyttig verksamhet, vilket var fallet enligt det tidigare dekretet, utan även förbrukningen för kunder anslutna till distributionsnätet som inte genom avtal har godtagit att leveranserna kan komma att avbrytas. I gengäld innebär det angripna dekretet att nivån på lagringsskyldigheten sänks från 85 till 80 procent av lagringsrätterna.

13.

Bolagen Eni SpA och Eni Gas & Power France SA (nedan tillsammans kallade ENI) och UPRIGAZ väckte, genom två ansökningar, talan vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) och yrkade att dekret nr 2014–328 skulle ogiltigförklaras på grund av maktmissbruk.

14.

ENI och UPRIGAZ gjorde i sin talan bland annat gällande att dekretet åsidosatte bestämmelserna i förordning nr 994/2010. För det första gjorde bolagen gällande att dekretet på ett otillåtet sätt utvidgar den definition av ”skyddade kunder” som föreskrivs i artikel 2 andra stycket led 1 i förordningen. För det andra ålägger dekretet naturgasleverantörerna en skyldighet att lokalisera lagringskapaciteten till Frankrike, i strid med artikel 8.5 i förordning nr 994/2010.

15.

I detta avseende påpekade den hänskjutande domstolen att definitionen av ”skyddade kunder” i dekret nr 2014–328 innefattar icke-hushållskunder anslutna till distributionsnätet som inte genom avtal har godtagit att leveranserna kan komma att avbrytas. Dessa är inte nödvändigtvis ”små och medelstora företag” i den mening som avses i artikel 2 andra stycket led 1 a i förordning nr 994/2010. Definitionen av ”skyddade kunder” i dekretet skulle alltså kunna gå längre än definitionen i förordningen. De franska myndigheterna hävdade dock att dessa ytterligare kunder var jämförbara med mindre anläggningar som trots att de tillhör storföretag har ett stort antal kännetecken som är gemensamma med små och medelstora företag. Myndigheterna ansåg vidare att en sådan utvidgad definition har koppling till sådana ytterligare skyldigheter som medlemsstaterna av försörjningstrygghetsskäl får ålägga naturgasföretagen enligt artikel 8.2 i förordning nr 994/2010.

16.

Huruvida dekret nr 2014–328 är lagenligt beror under dessa förhållanden således på om artikel 8.2 i förordning nr 994/2010 ska tolkas så, att den utgör hinder för att en medlemsstat ålägger naturgasleverantörer ytterligare skyldigheter som följer av att kunder som inte nämns i artikel 2 andra stycket led 1 a i förordning nr 994/2010 inbegrips bland ”skyddade kunder”.

17.

Vidare påpekade den hänskjutande domstolen att för att garantera kunderna kontinuitet i gasförsörjningen ålägger artikel L. 421–4 i energilagen leverantörerna att förfoga över naturgaslager i Frankrike, med hänsyn tagen till de övriga anpassningsinstrument som de förfogar över, och att det av dekret nr 2014–328 följer att 80 procent av lagringsrätterna ska utnyttjas i Frankrike samtidigt som det emellertid föreskrivs att energiministern, vid sin bedömning av huruvida en gasleverantörs lagringskapacitet är tillräcklig för att garantera att lagringsskyldigheten fullgörs, ska beakta de övriga anpassningsinstrument som leverantören förfogar över. Huruvida dekret nr 2014–328 är lagenligt beror på om artikel 8.5 i förordning nr 994/2010 ska tolkas så, att den utgör hinder för att en medlemsstat ålägger naturgasleverantörer sådana skyldigheter.

18.

Under dessa omständigheter beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

19.

Beslutet om hänskjutande inkom till domstolen den 20 april 2016. Eni, UPRIGAZ, Storengy och TIGF, den franska och den polska regeringen och Europeiska kommissionen inkom med yttranden och deltog i förhandlingen den 16 mars 2017.

20.

Innan den hänskjutande domstolens två tolkningsfrågor besvaras anser jag att det är nödvändigt att inledningsvis analysera ändamålen med förordning nr 994/2010 och det sammanhang som den utgör en del av.

21.

Det framgår av artikel 194.1 b FEUF att en tryggad energiförsörjning i unionen är ett av de grundläggande målen för unionens politik på energiområdet. ( 5 )

22.

Den första gemensamma rättsliga ram som syftade till att trygga gasförsörjningen och till att bidra till en väl fungerande inre marknad för gas om ett försörjningsavbrott skulle inträffa, upprättades år 2004 genom direktiv 2004/67/EG. ( 6 )

23.

Den rysk-ukrainska gaskrisen år 2009, som orsakade ett avbrott i unionens naturgasförsörjning av hittills aldrig skådad omfattning, visade dock på svagheterna med det system som föreskrevs i direktiv 2004/67. Krisen visade tydligt att det var nödvändigt att i unionen anta harmoniserade åtgärder som kunde säkerställa en gemensam lägsta beredskapsnivå i samtliga medlemsstater om det skulle inträffa en kris som berodde på stora avbrott i naturgasförsörjningen. ( 7 )

24.

Med stöd av erfarenheten från tillämpningen av direktiv 2004/67 antog således unionslagstiftaren förordning nr 994/2010.

25.

I denna förordning föreskrivs en heltäckande gemensam metod för försörjningstrygghet, bland annat strategier för solidaritet som är förenliga med den inre marknadens funktionssätt. ( 8 ) I detta syfte föreskrivs i förordningen bestämmelser som syftar till att trygga gasförsörjningen genom att en väl och kontinuerligt fungerande inre marknad för naturgas säkerställs, genom att det blir möjligt att vidta extraordinära åtgärder när marknaden inte längre kan leverera den nödvändiga försörjningen av gas och genom tydligt fastställt och fördelat ansvar mellan naturgasföretag, medlemsstaterna och unionen avseende både förebyggande åtgärder och åtgärder till följd av faktiska avbrott i försörjningen. ( 9 )

26.

För att en väl fungerande inre marknad för gas ska kunna upprätthållas, framför allt vid försörjningsavbrott och kriser, föreskrivs i förordning nr 994/2010 specifikt en strategi med tre nivåer. I första hand är de berörda naturgasföretagen, som arbetar utifrån marknadsmekanismer, ansvariga för att säkerställa en kontinuerlig gasförsörjning. Vid brister i marknadsmekanismerna är det medlemsstaterna som på antingen på nationell eller regional nivå ska säkerställa ett sådant ansvar. Slutligen är det unionen själv som ska säkerställa ett sådant ansvar. ( 10 )

27.

I förordning nr 994/2010 införs mekanismer som i solidarisk anda syftar till att samordna krisberedskap och krishantering på medlemsstatsnivå, regional nivå och unionsnivå. ( 11 ) Det föreskrivs särskilt att medlemsstaterna upprättar två planer: en förebyggande åtgärdsplan som innehåller de åtgärder som måste vidtas för att undanröja eller minska de risker som påverkar tryggandet av gasförsörjningen i en medlemsstat, och en krisplan som innehåller de åtgärder som måste vidtas för att minska eller undanröja konsekvenserna av ett avbrott i gasförsörjningen. ( 12 )

28.

För att trygga gasförsörjningen vid kriser fastställs i förordning nr 994/2010 dels normer för gasinfrastruktur som syftar till att leda till en tryggare gasförsörjning, ( 13 ) dels harmoniserade normer för en trygg försörjning. De sistnämnda normerna föreskriver en skyldighet att säkerställa försörjningen till ”skyddade kunder” i vissa avbrottssituationer eller vid exceptionellt hög efterfrågan. De syftar till att åtminstone täcka in den situation som uppstod under gaskrisen år 2009. ( 14 )

29.

De harmoniserade normerna för en trygg försörjning i artikel 8.1 i förordning nr 994/2010, syftar specifikt till att gasförsörjningen upprätthålls, i synnerhet för hushåll, liksom för ett begränsat antal andra kunder som är särskilt sårbara och kan behöva särskilt skydd, ( 15 ) nämligen ”skyddade kunder”, som definieras i artikel 2 andra stycket led 1 i förordningen. En vid definition av sådana skyddade kunder bör dock inte råka i konflikt med europeiska solidaritetsmekanismer. ( 16 )

30.

Trots att förordning nr 994/2010 syftar till att uppnå en viss nivå på harmoniseringen av normerna för en trygg försörjning, har dock unionslagstiftaren tagit hänsyn till bekymren för de medlemsstater som hade föreskrivit mer långtgående normer för en trygg försörjning. I det avseendet har unionslagstiftaren i artikel 8.2 i den aktuella förordningen fastställt att medlemsstaterna får föreskriva höjningar av försörjningsnormer eller ytterligare skyldigheter som är mer långtgående än de harmoniserade normer för en trygg försörjning som föreskrivs i artikel 8.1. För att förhindra att systemet för att säkerställa en tryggad försörjning äventyras, vilket bygger på solidaritet mellan medlemsstaterna och som införts genom förordning nr 994/2010, regleras dock möjligheten för medlemsstaterna att anta sådana åtgärder strikt i artikel 8.2 i förordningen.

31.

Det ska i detta avseende påpekas att kravet på solidaritet mellan medlemsstaterna spelar en väsentlig roll i det system som införts genom förordning nr 994/2010, och mer generellt inom ramen för unionens politik på energiområdet. Denna aspekt bör därför i detta sammanhang bli föremål för några kortfattade och specifika påpekanden.

32.

I artikel 194 FEUF, genom vilken en primärrättslig bestämmelse om unionens energipolitik infördes för första gången, föreskrivs att politiken ska fullföljas ”i en anda av solidaritet mellan medlemsstaterna”.

33.

Hänvisningen till solidaritet mellan medlemsstaterna, som lades till vid upprättandet av Lissabonfördraget, ( 17 ) ingår i ett sammanhang där principen om solidaritet mellan medlemsstaterna skulle kunna definieras som en ”konstitutionell princip”. Tanken om solidaritet mellan medlemsstaterna kommer nämligen inte enbart till uttryck på olika platser i fördragen, ( 18 ) utan utgör enligt artikel 3.3 tredje stycket FEU ett av unionens mål.

34.

Såsom framgår av såväl artikel 194.1 b som artikel 122.1 FEUF är dessutom solidaritetsprincipen av en särskild betydelse mot bakgrund av försörjningen på energiområdet.

35.

Det är således mot denna bakgrund och i enlighet med det synsätt som antagits på primärrättsnivå, som det system som infördes genom förordning nr 994/2010 bygger på kravet på solidaritet mellan medlemsstaterna, vilket genomsyrar hela förordningen. Solidaritetsandan mellan medlemsstaterna anges nämligen uttryckligen i flera skäl i förordningen ( 19 ) och i flera bestämmelser ( 20 ).

36.

Det framgår närmare bestämt uttryckligen av skäl 36 att ett av förordningens mål är att stärka solidariteten mellan medlemsstaterna i händelse av en kris på unionsnivå, och framför allt att bistå medlemsstater med mindre gynnade geografiska eller geologiska villkor.

37.

Vid tolkningen av bestämmelserna i förordning nr 994/2010 är det nödvändigt att ta hänsyn till att principen om solidaritet mellan medlemsstaterna har en grundläggande roll i förordningen.

38.

Det ska i detta avseende även påpekas att i ett nytt förslag till förordning för att upphäva förordning nr 994/2010, ( 21 ) har solidaritetsprincipen en ännu viktigare roll och är uttryckligen integrerad i förordningstexten med en specifik artikel som är tillägnad solidaritet. ( 22 )

39.

Den hänskjutande domstolens första tolkningsfråga till domstolen avser relationen mellan definitionen av ”skyddade kunder” i den mening som avses i artikel 2 andra stycket led 1 i förordning nr 994/2010 och de ytterligare skyldigheter som medlemsstaterna enligt artikel 8.2 i samma förordning får ålägga naturgasleverantörer.

40.

Franska Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) önskar närmare bestämt få klarhet i huruvida en medlemsstat får, när den ålägger en sådan ytterligare skyldighet, gå utöver definitionen av ”skyddade kunder” i artikel 2 andra stycket led 1 i förordning nr 994/2010 genom att i den ytterligare skyldigheten inbegripa kunder som inte omfattas av förevarande definition.

41.

Frågan har sitt ursprung i omständigheten att den definition av ”skyddade kunder” som föreskrivs i fransk rätt efter det att dekret nr 2014–328 antogs inbegriper, bland de skyddade kunderna, ”icke-hushållskunder anslutna till distributionsnätet som inte genom avtal har godtagit att leveranserna kan komma att avbrytas”. Denna kategori omfattar emellertid, enligt den hänskjutande domstolen, icke-hushållskunder som inte nödvändigtvis ingår i begreppet ”små och medelstora företag”, som föreskrivs i artikel 2 andra stycket led 1 a i förordning nr 994/2010.

42.

De parter som inkommit med yttranden till domstolen har olika uppfattningar om hur den första tolkningsfrågan ska besvaras.

43.

Den franska och den polska regeringen, Storengy och TIGF, naturgaslagsringsföretag, har å ena sidan hävdat att det inte finns något i förordning nr 994/2010 som utgör hinder för en medlemsstat att ålägga naturgasleverantörerna en ytterligare skyldighet som omfattar kunder som inte räknas upp bland de skyddade kunder som anges i artikel 2 andra stycket led 1 i förordningen. Den franska regeringen har även i första hand hävdat att frågan huruvida den nationella lagstiftningen är förenlig med förordning nr 994/2010 inte är aktuell, eftersom den definition av ”skyddade kunder” som antagits i nationell rätt inte är mer långtgående än den som föreskrivs i artikel 2 i förordningen.

44.

ENI och UPRIGAZ, naturgasleverantörer, har däremot hävdat att artikel 8.2 i förordning nr 994/2010 utgör hinder för en medlemsstat att ålägga naturgasleverantörer ytterligare skyldigheter till följd av en definition av ”skyddade kunder” som är vidare än den som föreskrivs i artikel 2 i samma förordning.

45.

Kommissionen intar en nyanserad ståndpunkt och tycks inte utesluta att en medlemsstat får ålägga ytterligare skyldigheter genom att ge definitionen av ”skyddade kunder” en innebörd som överskrider de gränser som föreskrivs i artikel 2 i förordning nr 994/2010. Kommissionen har dock framhållit att det är nödvändigt att de strikta villkor som förordningen föreskriver för att ålägga en ytterligare skyldighet är uppfyllda.

46.

Jag anser att det först är nödvändigt att lämna några allmänna synpunkter om omfattningen av den definition av ”skyddade kunder” som föreskrivs i artikel 2 andra stycket led 1 i förordning nr 994/2010. Jag anser att dessa påpekanden är nödvändiga för att den hänskjutande domstolen ska kunna analysera den franska regeringens argument att den definition av ”skyddade kunder” som föreskrivs enligt nationell rätt inte går utöver den definition av samma begrepp i förordning nr 994/2010. Vidare kommer jag med stöd av dessa påpekanden ta upp frågan om relationen mellan definitionen av ”skyddade kunder” i artikel 2 andra stycket led 1 i förordning nr 994/2010 och den möjlighet att ålägga ytterligare skyldigheter som föreskrivs i artikel 8.2 i samma förordning.

47.

Den franska regeringen har hävdat att dekret nr 2014–328 inte har gått utöver den definition av ”skyddade kunder” som föreskrivs i artikel 2 andra stycket led 1 a i förordning nr 994/2010 genom att inte endast inbegripa hushåll bland skyddade kunder utan även ”icke-hushållskunder anslutna till distributionsnätet som inte genom avtal har godtagit att leveranserna kan komma att avbrytas”.

48.

Enligt den franska regeringen omfattar nämligen denna kundkategori enheter av mindre storlek, såsom små företag, stora företags mindre kontor, småföretagare som tillhör integrerade nät eller mindre industrianläggningar som tillhör stora företag, större enheter som inte är anslutna till ett distributionsnät utan direkt till ett överföringsnät.

49.

Enligt den franska regeringen ska hänvisningen till små och medelstora företag i förordning nr 994/2010 inte tolkas som en begränsning till enheter som har rättslig ställning som små och medelstora företag, utan den ska tolkas mot bakgrund av förordningens mål så att den även inbegriper enheter som faktiskt utgör självständiga enheter som förbrukar lika stor mängd gas som små och medelstora företag.

50.

Enligt den franska regeringen är ett sådant synsätt nödvändigt ur praktisk synpunkt för att hantera frånkoppling om försörjningen är otillräcklig. Synsättet är dessutom förenligt med medlemsstaternas handlingsutrymme i förordning nr 994/2010. Enligt principen om likabehandling ska begreppet små och medelstora företag ska tolkas så att det omfattar enheter som är lika utsatta.

51.

I definitionen av ”skyddade kunder” i artikel 2 andra stycket led 1 i förordning nr 994/2010 föreskrivs först att hushållskunder som är anslutna till ett distributionsnät för gas nödvändigtvis ska betraktas som ”skyddade kunder”. Enligt a och b får dessutom medlemsstaterna lägga till två specifika kategorier av skyddade kunder.

52.

Vad gäller det som är av särskilt intresse i förevarande mål, får medlemsstaterna enligt artikel 2 andra stycket led 1 a i förordningen betrakta, som skyddade kunder, ”små och medelstora företag, under förutsättning att dessa är anslutna till ett distributionsnät för gas, samt viktiga samhällstjänster, under förutsättning att de är anslutna till ett distributions- eller överföringsnät för gas, och förutsatt att dessa ytterligare kunder tillsammans inte motsvarar mer än 20 % av den slutliga gasanvändningen”.

53.

Av denna begränsade förteckning över eventuellt skyddade kunder följer att även om medlemsstaterna erkänns ett visst handlingsutrymme när de definierar ”skyddade kunder”, regleras det dock strikt i förordningen. Skälet till en sådan strikt reglering framgår tydligt av skäl 10 i förordning nr 994/2010 där det framhålls att det finns en risk för att en vid definition av ”skyddade kunder” kan råka i konflikt med solidaritetsmekanismerna mellan medlemsstaterna.

54.

I likhet med vad kommissionen påpekade i sina yttranden var nämligen grundtanken med harmoniseringen av begreppet ”skyddade kunder” att förhindra att det på nationell nivå föreskrevs ett skydd för en orimligt bred krets vilket kunde äventyra funktionen hos de europeiska solidaritetsmekanismer som föreskrivs i förordning nr 994/2010 genom att därigenom skapa ytterligare risker för de skyddade kunderna i andra medlemsstater. ( 23 ) Det är utifrån samma perspektiv som det i skäl 29 i samma förordning, vid sidan av hushåll, anges ”ett begränsat antal andra kunder”.

55.

Syftet med definitionen av ”skyddade kunder” är att vid en kris trygga försörjningen för de mest sårbara kunderna. Alla kunder kan inte säkerställas ett sådant ökat skydd utan att riskera att det garantisystem för gasförsörjning som föreskrivs i förordning nr 994/2010 urholkas. Definitionen av ”skyddade kunder” fastställer således den personkrets som normerna för försörjning är tillämpliga på.

56.

Vad mer generellt gäller medlemsstaternas handlingsutrymme framgår det vidare tydligt av skäl 5 i förordningen, som den franska regeringen har hänvisat till för att stödja sin ståndpunkt, att även om medlemsstaterna, enligt de åtgärder för att trygga gasförsörjningen som antogs före förevarande förordning, erkändes ett stort handlingsutrymme vad gällde valet av åtgärder, syftar förordning nr 994/2010 till att i större omfattning reglera handlingsutrymmet för att förhindra att en medlemsstat ensidigt vidtar åtgärder som kan medföra att den inre marknaden för gas och gasförsörjningen till kunder inte längre fungerar bra genom att orsaka brist på gas i grannländerna. ( 24 )

57.

Under dessa omständigheter kan inte hänvisningen i artikel 2 andra stycket led 1 a i förordning nr 994/2010 till små och medelstora företag tolkas som en öppen hänvisning som medlemsstaterna kan tolka fritt. Hänvisningen utgör tvärtom ett bestämt juridiskt begrepp. Även om inte begreppet ”små och medelstora företag” uttryckligen definieras i förordning nr 994/2010, kan det emellertid inte definieras med hänvisning till medlemsstaternas nationella rätt om det saknas en hänvisning till nationell rätt. ( 25 ) Med beaktande av det mål som eftersträvas med förordning nr 994/2010 och av det sammanhang som artikel 2 ingår i ska det tvärtom anses att bestämmelsen hänvisar till begreppet ”små och medelstora företag” som används i unionsrätten. ( 26 )

58.

I sammanhanget blir kommissionens rekommendation 2003/361/EG av den 6 maj 2003 om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag ( 27 ) relevant. I rekommendationen föreskrivs bestämda kriterier för att identifiera olika kategorier av företag ( 28 ) och som det ska hänvisas till för att fastställa detta begrepp. ( 29 ) Jag noterar för övrigt att det framgår av uppgifter i den franska regeringens yttrande att definitionen av små och medelstora företag i fransk rätt motsvarar den som föreslås i rekommendationerna.

59.

Vad gäller att den franska regeringen vid förhandlingen åberopade principen om likabehandling, grundar sig denna regering på att ett kontor eller ett dotterbolag till ett stort företag är lika utsatt som små och medelstora företag. Jag anser dock att en sådan förutsättning är uppenbart felaktig. Att tillhöra en större enhet (en koncern) innebär att sådana enheter förfogar över resurser (ekonomiska och tekniska) som små och medelstora företag generellt sett inte förfogar över och som gör det möjligt att bemöta krissituationer i energiförsörjningen. Kontor och dotterbolag till stora företag och små och medelstora företag befinner sig således inte objektivt sett i samma situation.

60.

För övrigt har inte lagstiftaren använt sig av kriteriet på energikonsumtion för att identifiera utsatta kunder som behöver ett ökat skydd. Den franska regeringen kan därför inte hänvisa till det för att likställa små och medelstora företag med stora företags kontor eller dotterbolag.

61.

Även om det slutligen ankommer på den hänskjutande domstolen, och inte på EU-domstolen, att avgöra om den aktuella nationella lagstiftningen är förenlig med förordning nr 994/2010 verkar det, mot bakgrund av de argument som den franska regeringen själv har anfört, som om definitionen av ”skyddade kunder” i den franska lagstiftningen inte förefaller vara förenlig med den som föreskrivs i artikel 2 andra stycket led 1 i förordning nr 994/2010. Den hänskjutande domstolen tycks för övrigt dela denna uppfattning i beslutet om hänskjutande. ( 30 )

62.

Mot bakgrund av samtliga ovan anförda överväganden ska jag nu behandla frågan om en medlemsstat får ålägga en naturgasleverantör en ytterligare skyldighet enligt artikel 8.2 i förordning nr 994/2010 som inbegriper andra kunder än de som omfattas av definitionen av ”skyddade kunder” i den mening som avses i artikel 2 andra stycket led 1 i förordning nr 994/2010.

63.

Såsom jag angav i punkt 30 i detta förslag till avgörande ger artikel 8.2 i förordning nr 994/2010 medlemsstaterna en möjlighet att vidta två typer av åtgärder som går utöver de harmoniserade normer för en trygg försörjning som föreskrivs i artikel 8.1, nämligen skärpta normer för försörjningen och ytterligare skyldigheter.

64.

Enligt min mening är det fråga om två olika typer av åtgärder vars innebörd följer av själva benämningen.

65.

Vad gäller den första typen av åtgärd, är det fråga om normer för försörjningen, nämligen de som föreskrivs i artikel 8.1 – som det för övrigt uttryckligen hänvisas till i punkt 2 – som är skärpta, det vill säga att de tidsmässigt gäller längre, såsom framgår av att det anges ”som pågår längre än en period på minst 30 dagar”. Det framgår emellertid av lydelsen i punkt 1 i artikel 8 i förordning nr 994/2010 att normerna för försörjning uteslutande avser att skydda skyddade kunder.

66.

Vad beträffar den andra typen av åtgärder är det däremot fråga om ”ytterligare” skyldigheter som kan åläggas naturgasföretag. Användningen av begreppet ”ytterligare” gör att det är tydligt att det är fråga om tillagda skyldigheter som skiljer sig i förhållande till de normer för försörjning som anges i artikel 8.1, till vilken den aktuella bestämmelsen för övrigt inte hänvisar vad gäller den andra typen av åtgärder.

67.

Det följer av denna bokstavliga tolkning av artikel 8.2 i förordning nr 994/2010 att inget hindrar en medlemsstat från att föreskriva en ytterligare skyldighet för naturgasföretag som är tillämplig på en kundkrets som är bredare än den som föreskrivs i definitionen av ”skyddade kunder” i den mening som avses i förordning nr 994/2010.

68.

Det framgår dock av samma bestämmelse, mot bakgrund av målen med förordning nr 994/2010, att en sådan möjlighet omfattas av mycket strikta villkor. I artikel 8.2 regleras nämligen denna möjlighet strikt genom att det föreskrivs flera villkor som ska vara uppfyllda för att en sådan ytterligare skyldighet ska kunna anses förenlig med förordning nr 994/2010.

69.

För det första framgår det således av själva inledningen till artikel 8.2 i förordningen att en ytterligare skyldighet ska införas av ”försörjningstrygghetsskäl”. För att detta villkor ska vara uppfyllt måste emellertid syftet med den ytterligare skyldigheten vara att förstärka gasförsörjningssystemets förmåga att fungera vid exceptionella och oförutsedda händelser som hotar försörjningskapaciteten.

70.

Enligt inledningen till artikel 8.2 i den aktuella förordningen ska för det andra en sådan ytterligare skyldighet grundas på den bedömning som avses i artikel 9 i förordning nr 994/2010 av riskerna för en tryggad gasförsörjning i den berörda medlemsstaten.

71.

Enligt artikel 8.2 a i förordning nr 994/2010 ska för det tredje en sådan ytterligare skyldighet överensstämma med kraven i artikel 3.6 i förordningen. Den ska således vara klart definierad, transparent, proportionerlig, icke-diskriminerande och kontrollerbar och inte i onödan snedvrida konkurrensen och en väl fungerande inre marknaden för gas ( 31 ) och inte heller äventyra gasförsörjningen i andra medlemsstater eller i unionen som helhet.

72.

Enligt artikel 8.2 c ska, för det fjärde, den ytterligare skyldigheten, i enlighet med den solidaritetsanda mellan medlemsstaterna som det system som upprättats genom förordning nr 994/2010 bygger på, inte inverka negativt på någon annan medlemsstats möjlighet att trygga försörjningen till sina skyddade kunder i händelse av en krissituation på nationell nivå eller unionsnivå eller regional nivå.

73.

För det femte ska en sådan skyldighet uppfylla de kriterier som anges i artikel 11.5 i samma förordning i händelse av en krissituation på unionsnivå eller regional nivå. ( 32 )

74.

För det sjätte är det enligt artikel 8.2 andra stycket i förordning nr 994/2010 nödvändigt att den behöriga myndigheten i en anda av solidaritet mellan medlemsstaterna i den förebyggande åtgärdsplanen och krisplanen fastställer hur en ytterligare skyldighet tillfälligtvis kan minskas i händelse av en krissituation på unionsnivå eller regional nivå.

75.

Inom ramen för en begäran om förhandsavgörande ankommer det på den hänskjutande domstolen att bedöma om de nationella åtgärderna är förenliga med unionsrätten och EU-domstolen är endast behörig att tillhandahålla den nationella domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som denna kan behöva för att pröva huruvida den nationella rätten är förenlig med unionsrätten. Det ankommer således på den nationella domstolen att avgöra huruvida en ytterligare skyldighet som innebär att naturgasleverantörer är skyldiga att utöka naturgaslagringen för att vid en kris trygga försörjningen för ”icke-hushållskunder anslutna till distributionsnätet som inte genom avtal har godtagit att leveranserna kan komma att avbrytas”, som inte är små och medelstora företag, i förevarande fall uppfyller de villkor som angavs ovan i punkterna 69–74. Vid bedömningen av huruvida det föreligger en sådan förenlighet ska den hänskjutande domstolen ta EU-domstolens tolkning i beaktande. ( 33 )

76.

Mot denna bakgrund kommer jag endast att lämna några påpekanden med hänsyn till två aspekter. Den första är villkoret att den ytterligare skyldigheten ska ha införts av ”försörjningstrygghetsskäl”. Den andra är kravet på att den ytterligare skyldigheten ska vara proportionerlig, såsom angavs ovan i punkt 71.

77.

Det första villkor som ska vara uppfyllt för att en ytterligare skyldighet, som en medlemsstat har ålagt ett naturgasföretag, ska vara förenlig med förordning nr 994/2010, är att den har införts av försörjningstrygghetsskäl.

78.

Den franska regeringen hävdade vid förhandlingen att det inte rådde några tvivel om att den aktuella ytterligare skyldigheten uppfyllde villkoret, eftersom syftet med den var att säkerställa en tryggad försörjning för ytterligare kunder som av tekniska skäl inte kunde skiljas från skyddade kunder. Den franska regeringen har i detta avseende även påpekat att en sådan ytterligare skyldighet som avser ”fler” skyddade kunder inte skadar skyddet för de skyddade kunder som definieras i förordning nr 994/2010 och således inte heller den ändamålsenlig verkan med artikel 2 och artikel 8.2 i förordningen.

79.

Jag är osäker på om enbart kravet på att skydda andra kundkategorier av påstådda tekniska skäl – vars förekomst för övrigt kraftigt har ifrågasatts – kan utgöra ett verkligt försörjningstrygghetsskäl som syftar till att förstärka gasförsörjningssystemets förmåga att fungera – som identifierades ovan i punkt 69 – vilket kan motivera att en ytterligare skyldighet såsom den aktuella antas. En sådan ytterligare skyldighet ska syfta till att minska de risker som påverkar en tryggad gasförsörjning i den aktuella medlemsstaten som fastställdes i den bedömning som avses i artikel 9 i förordning nr 994/2010. Såsom angavs ovan i punkt 70 ska den ytterligare skyldigheten grundas på förevarande bedömning.

80.

Dessa tvivel förstärks ytterligare med hänsyn till, såsom angetts ovan i punkt 54, att ett skydd för en orimligt bred krets på nationell nivå skulle kunna skapa ytterligare risker för skyddade kunder i de andra medlemsstaterna och äventyra de europeiska solidaritetsmekanismer som fastställts i den aktuella förordningen.

81.

Under alla omständigheter ankommer det på den hänskjutande domstolen att pröva om införandet av de aktuella ytterligare skyldigheterna i förevarande fall grundar sig på verkliga försörjningstrygghetsskäl.

82.

Såsom framgår av punkt 71 ovan ska den ytterligare skyldighet som medlemsstaterna enligt artikel 8.2 i förordning nr 994/2010 får ålägga naturgasföretag överensstämma med proportionalitetsprincipen. Detta villkor förutsätter att den ytterligare skyldigheten är lämplig för att uppnå det eftersträvade målet, nämligen att trygga gasförsörjningen och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

83.

Liksom kommissionen har påpekat anser jag att när den hänskjutande domstolen bedömer huruvida den aktuella skyldigheten är proportionerlig, kan den hämta inspiration från domstolens praxis om reglerade priser för gas och elektricitet, ( 34 ) men det ska dock prövas om förevarande rättspraxis är relevant i ett mål som det nu aktuella.

84.

Såsom den franska regeringen har påpekat finns det nämligen en väsentlig skillnad mellan de faktiska och rättsliga omständigheter som analyserades i denna rättspraxis, vilken avsåg nationella åtgärder avseende införande av ett marknadspris, och de faktiska och rättsliga omständigheterna i förevarande mål, som avser en tryggad försörjning. ( 35 )

85.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser jag att den första tolkningsfrågan ska besvaras så, att artikel 8.2 i förordning nr 994/2010 inte utgör hinder för att en medlemsstat ålägger naturgasleverantörer en ytterligare skyldighet som sträcker sig till kunder som inte omfattas av definitionen i artikel 2 andra stycket led 1 i samma förordning, under förutsättning att det är styrkt, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva grundligt, att villkoren i artikel 8.2, som preciserades ovan i punkterna 68–74, har uppfyllts i strikt mening.

86.

Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida artikel 8.5 i förordning nr 994/2010 utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning som ålägger naturgasleverantörerna skyldigheter i fråga om att förfoga över naturgaslager inom sitt territorium för att trygga försörjningen vid en kris, samtidigt som medlemsstaten föreskriver att den behöriga myndigheten vid sin bedömning av en leverantörs lagringskapacitet ska ta hänsyn till de övriga anpassningsinstrument som leverantören förfogar över.

87.

Det ska påpekas att artikel 8.5 förordning nr 994/2010 innehåller två bestämmelser. Den första är en bestämmelse om vad som är tillåtet och den andra är en bestämmelse om förbud. I den första meningen i artikel 8.5 föreskrivs nämligen att naturgasföretag ska ha rätt att fullgöra de skyldigheter som de ålagts för att iaktta de normer för försörjning som föreskrivs i artikel 8 i samma förordning på regional nivå eller unionsnivå, när så är lämpligt. I den andra meningen föreskrivs däremot att den behöriga myndigheten inte kan kräva att gasföretagen fullgör dessa skyldigheter på grundval av infrastruktur som är lokaliserad enbart inom dess territorium.

88.

Bestämmelserna i artikel 8.5 i förordning nr 994/2010 syftar till att förverkliga en verklig inre marknad för gas och, enligt skäl 12 i förordningen, till att förhindra att de åtgärder som vidtas för att trygga gasförsörjningen inte i onödan ska kunna snedvrida konkurrensen eller medföra att den inre marknaden för gas fungerar sämre.

89.

I förevarande fall ålägger emellertid artikel 9 i det dekret nr 2014–328, i förening med artikel L. 421–4 i energilagen, gasleverantörer att per den 31 oktober varje år förfoga över naturgaslager i Frankrike som motsvarar 80 procent av lagringsrätterna avseende de kunder som skyldigheten omfattar. Den behöriga ministern ska dock ta hänsyn till övriga anpassningsinstrument som leverantören förfogar över för att kontrollera om leverantören fullgör sina skyldigheter.

90.

Såsom kommissionen har påpekat kräver den franska lagstiftningen de jure att leverantörerna i Frankrike förfogar över tillräckligt stora naturgaslager för att kunna uppfylla sina skyldigheter. Sett enbart till förevarande skyldighet, är en skyldighet av detta slag oförenlig med den andra bestämmelsen i artikel 8.5 i förordning nr 994/2010 i och med att den ålägger gasföretag att nödvändigtvis fullgöra de skyldigheter som följer av artikel 8 i förordningen med infrastruktur inom det nationella territoriet.

91.

Enligt den nationella lagstiftningen är det likväl tillåtet för den behöriga ministern att ta hänsyn till ”andra anpassningsinstrument” som den aktuella leverantören förfogar över. Den hänskjutande domstolen har dock inte gett tillräckligt med information för att kunna bedöma omfattningen av den bedömning som den behöriga ministern företar i praktiken.

92.

För det första finns det inga uppgifter som gör det möjligt att förstå betydelsen av begreppet anpassningsinstrument. Som svar på en precis fråga som ställdes vid förhandlingen och som avsåg innebörden av detta begrepp, hänvisade den franska regeringen uteslutande till gaslagringsreserver som en leverantör eventuellt förfogade över i andra medlemsstater. Jag anser dock, i likhet med vad den polska regeringen har påpekat, att en leverantör borde kunna visa att den kan fullgöra de skyldigheter som den ålagts för att uppfylla de normer för försörjning eller de ytterligare skyldigheter som föreskrivits enligt artikel 8 i förordning nr 994/2010, även med hjälp av de marknadsinstrument som anges som exempel i bilaga II i förordning nr 994/2010. I bedömningen av huruvida en leverantör kan fullgöra dessa skyldigheter ska nämligen varje leverantörs enskilda situation beaktas i sin helhet.

93.

Det är vidare oklart om den analys som den behöriga ministern företar för att ”ta hänsyn till de övriga anpassningsinstrumenten”, effektivt kan säkerställa att det i praktiken är möjligt för naturgasleverantörerna att fullgöra sina skyldigheter på unionsnivå eller regional nivå. Det ska i synnerhet kontrolleras om en sådan bedömning i sin konkreta tillämpning grundar sig på tydliga och kontrollerbara kriterier.

94.

Jag anser under dessa förhållanden att den andra tolkningsfrågan ska besvaras så, att artikel 8.5 i förordning nr 994/2010 utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning som ålägger naturgasleverantörer att nödvändigtvis och uteslutande fullgöra de skyldigheter att förfoga över gaslager som följer av artikel 8.5 i förordningen, med infrastruktur inom det nationella territoriet. I förevarande fall ankommer det dock på den hänskjutande domstolen att pröva om den möjlighet som den nationella lagstiftningen ger den behöriga ministern att ta hänsyn till berörda leverantörers ”övriga anpassningsinstrument” i praktiken säkerställer att det faktiskt är möjligt för leverantörer att uppfylla sina skyldigheter på regional nivå eller unionsnivå.

95.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) på följande sätt:

Artikel 8.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 994/2010 av den 20 oktober 2010 om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen och om upphävande av rådets direktiv 2004/67/EG, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en medlemsstat ålägger naturgasleverantörer en ytterligare skyldighet som sträcker sig till kunder som inte omfattas av definitionen i artikel 2 andra stycket led 1 i samma förordning, enbart under förutsättning att det är styrkt, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva i grunden, att följande villkor är strikt uppfyllda:

Artikel 8.5 i förordning nr 994/2010 utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning som ålägger naturgasleverantörer att nödvändigtvis och uteslutande fullgöra de skyldigheter att förfoga över gaslager som följer av artikel 8 i förordningen, med infrastruktur inom det nationella territoriet. Det ankommer dock på den hänskjutande domstolen att pröva om den möjlighet som lagstiftningen ger den behöriga ministern att ta hänsyn till berörda leverantörers ”övriga anpassningsinstrument” i praktiken säkerställer att det faktiskt är möjligt för leverantörerna att uppfylla sina skyldigheter på regional nivå eller unionsnivå.