1.

Europeiska kommissionen har i ansökan yrkat att domstolen ska ogiltigförklara Europeiska unionens råds slutsatser, antagna den 26 oktober 2015, om Internationella teleunionens (ITU) världsradiokonferens 2015 (WRC‑15), med motiveringen att rådet åsidosatte artikel 218.9 FEUF genom att med stöd av den bestämmelsen fastställa de ståndpunkter som skulle intas på unionens vägnar i form av slutsatser snarare än i form av ett beslut, vilket kommissionen hade föreslagit.

2.

I detta förslag till avgörande kommer jag att redovisa skälen till att jag anser att kommissionens yrkande ska bifallas och att rådets slutsatser av den 26 oktober 2015 ska ogiltigförklaras.

3.

Internationella teleunionen (nedan kallad ITU) är ett fackorgan inom Förenta nationerna som ansvarar för informations- och kommunikationsteknik. Inom ramen för ITU tilldelas radiospektrum och satellitomloppsbanor på global nivå, och tekniska standarder utarbetas för att garantera driftkompatibilitet mellan nätverk och tekniker. ( 2 )

4.

ITU består enligt sin konstitution av ITU:s medlemsstater och ITU:s sektorsmedlemmar. För närvarande är 193 stater medlemmar i ITU, bland annat samtliga EU-medlemsstater. Dessutom har ITU omkring 800 sektorsmedlemmar, huvudsakligen enheter i den privata sektorn eller universitet. Europeiska unionen är sektorsmedlem i ITU. Av artikel 3.2 och 3.3 i ITU:s konstitution framgår att sektorsmedlemmarna, till skillnad från medlemsstaterna, bland annat saknar rösträtt vid ITU:s världskonferenser. ( 3 )

5.

I artikel 4.1 och 4.3 i ITU:s konstitution, under artikelrubriken ”Unionens instrument”, föreskrivs följande:

”1.   Unionens instrument ska vara följande:

…

3.   Bestämmelserna i denna konstitution och i konventionen kompletteras dessutom av bestämmelserna i de administrativa reglementen som räknas upp i det följande, vilka reglerar användningen av telekommunikationer och är bindande för samtliga medlemsstater:

…

6.

I artikel 13.1 och 13.2 i IUT:s konstitution, under artikelrubriken ”Radiokonferenser och radioförsamlingar”, föreskrivs följande:

”1.   En världsradiokonferens får besluta om en partiell eller – i undantagsfall – fullständig revidering av radioreglementet och får fatta beslut i varje annan fråga av global karaktär som faller inom dess behörighetsområde och är upptagen på dess dagordning. Konferensens övriga funktioner anges i konventionen.

2.   Världsradiokonferenser ska normalt sammankallas vart tredje eller vart fjärde år; det är emellertid möjligt, i överensstämmelse med de relevanta bestämmelserna i konventionen, att avstå från att sammankalla en sådan konferens eller att sammankalla en tilläggskonferens.”

7.

I artikel 10.1 i beslut nr 243/2012/EU, ( 4 ) under artikelrubriken ”Internationella förhandlingar”, stadgas följande:

”1.   Vid internationella förhandlingar om spektrumfrågor ska följande principer tillämpas:

Vid tillämpning av led b i första stycket ska unionen och medlemsstaterna samarbeta i överensstämmelse med principen om samstämmighet i unionens och medlemsstaternas internationella representation.”

8.

Världsradiokonferensen 2015 (nedan kallad WRC‑15) hölls i Genève den 2–27 november 2015 och syftade till revidering av radioreglementet. ( 5 )

9.

En preliminär dagordning för WRC‑15 hade fastställts vid den föregående världsradiokonferensen, som hölls år 2012 (nedan kallad WRC‑12), ( 6 ) och därefter antog IUT:s råd den slutgiltiga dagordningen för WRC‑15. ( 7 )

10.

Den 29 maj 2015 lade kommissionen fram ett förslag för rådet till rådets beslut om den ståndpunkt som skulle intas på unionens vägnar vid WRC‑15. ( 8 ) I kommissionens förslag angavs som rättslig grund artikel 114 FEUF jämförd med artikel 218.9 FEUF.

11.

I artikel 1 i kommissionens förslag föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna, som agerar gemensamt i unionens intresse, ska delta i förhandlingarna vid Internationella teleunionens världskonferens om radiokommunikationer 2015 med syfte att revidera radioreglementet.

De ståndpunkter som ska intas på unionens vägnar i förhandlingarna och under antagandet av revideringar till radioreglementet återfinns i bilagan till detta beslut.

När nya förslag avseende innehållet i bilagan läggs fram vid konferensen, för vilka det ännu inte finns en unionsståndpunkt, ska unionens ståndpunkt fastställas genom samordning på plats innan konferensen uppmanas att anta revideringar till radioreglementet. I sådana fall ska unionens ståndpunkt vara förenlig med de principer som fastställs i bilagan till detta beslut.”

12.

Vid sitt 3 419:e möte, som hölls den 26 oktober 2015 i Luxemburg, antog rådet följande slutsatser om WRC‑15 (nedan kallade den angripna rättsakten). ( 9 )

”Europeiska unionens råd

13.

I samband med att den angripna rättsakten antogs, gjorde kommissionen följande uttalande, som togs till protokollet för det berörda rådsmötet:

”Kommissionen beklagar det faktum att rådet som förberedelse inför 2015 års världsradiokonferens har antagit slutsatser, i stället för ett beslut som föreskrivs i artikel 218.9 [FEUF]…. Kommissionen anser att detta förfarande strider mot fördraget och domstolens rättspraxis. Kommissionen kommer att hävda sina rättigheter i detta avseende.”

14.

Kommissionen har yrkat att domstolen ska

15.

Rådet har yrkat att domstolen ska

16.

Republiken Tjeckien, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Frankrike och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har fått tillåtelse att intervenera till stöd för rådets yrkanden.

17.

Rådet ifrågasatte i svaromålet huruvida den aktuella talan om ogiltigförklaring kunde tas upp till prövning i sak. Till stöd för detta anförde rådet att vad kommissionen gjorde gällande i ansökan föreföll ge vid handen att kommissionen ansåg att den angripna rättsakten inte var avsedd att ha rättsverkan. Detta skulle enligt rådet göra det omöjligt att väcka talan om ogiltigförklaring av nämnda rättsakt med stöd av artikel 263 FEUF.

18.

Kommissionen gjorde vissa förtydliganden i repliken, bland annat såvitt avsåg den angripna rättsaktens rättsverkan, varefter rådet i dupliken angav att dessa förtydliganden hade skingrat de tvivel som rådet inledningsvis hade gett uttryck för när det gällde möjligheten att ta upp talan till prövning i sak.

19.

Meningsutbytet parterna emellan i frågan huruvida den aktuella talan kan tas upp till prövning i sak föranleder de anmärkningar som redovisas i det följande.

20.

Enligt artikel 263 FEUF ska domstolen granska lagenligheten av akter antagna av institutionerna som ”ska ha rättsverkan i förhållande till tredje man”. De akter mot vilka talan kan väckas med stöd av den bestämmelsen är enligt domstolens fasta praxis samtliga av institutionerna antagna akter, oavsett slag eller form, som är avsedda att ha bindande rättsverkningar. ( 10 )

21.

Ett beslut av rådet, antaget i enlighet med artikel 218.9 FEUF, om fastställande av de ståndpunkter som ska intas på unionens vägnar utgör tvivelsutan en akt som ska ha rättsverkan i den mening som avses i artikel 263 FEUF. ( 11 ) Mot ett sådant beslut kan således talan om ogiltigförklaring väckas med stöd av artikel 263 FEUF.

22.

I det aktuella fallet är det ostridigt mellan parterna dels att den angripna rättsakten – oaktat att den antogs i form av ”slutsatser” – har antagits av rådet i överensstämmelse med bland annat artikel 218.9 FEUF, ( 12 ) dels att nämnda rättsakt är avsedd att ha rättsverkan i så måtto att dess syfte är att, med stöd av den bestämmelsen, fastställa de ståndpunkter som ska intas på unionens vägnar vid WRC‑15. I detta sammanhang har rådet framhållit att den angripna rättsakten ”i allt väsentligt” utgör ett rådsbeslut. ( 13 ) Vidare ska det noteras att ingen av de medlemsstater som har intervenerat till stöd för rådets yrkanden har bestritt att talan kan tas upp till prövning i sak.

23.

Under dessa omständigheter anser jag att den angripna rättsakten är avsedd att ha rättsverkan i den mening som avses i artikel 263 FEUF och att den rättsliga beteckningen ”slutsatser” inte kan medföra att nämnda rättsakt faller utanför tillämpningsområdet för den lagenlighetsprövning som domstolen utför med stöd av den bestämmelsen. Tilläggas kan också att domstolen redan tidigare har funnit det möjligt att till sakprövning uppta en talan som riktade sig mot av rådet antagna slutsatser som var avsedda att ha rättsverkan. ( 14 )

24.

Jag drar således slutsatsen att talan om ogiltigförklaring av den angripna rättsakten kan tas upp till prövning i sak och att domstolen med stöd av artikel 263 FEUF är behörig att pröva nämnda rättsakts lagenlighet.

25.

För tydlighetens skull vill jag framhålla att denna slutsats inte på något sätt innebär att alla rättsakter som rådet antar i form av ”slutsatser” kan bli föremål för talan om ogiltigförklaring med stöd av artikel 263 FEUF.

26.

Till stöd för talan om ogiltigförklaring har kommissionen anfört en enda grund, nämligen att rådet åsidosatte artikel 218.9 FEUF genom att anta slutsatser om ITU:s WRC‑15 i stället för att anta ett beslut, som kommissionen hade föreslagit.

27.

Kommissionen och rådet är ense dels om att unionen hade extern befogenhet såvitt avsåg de punkter på dagordningen för WRC‑15 för vilka det i den angripna rättsakten fastställdes ståndpunkter som skulle intas på unionens vägnar, dels om att artikel 114 FEUF utgjorde den tillämpliga materiella rättsliga grunden och artikel 218.9 FEUF den tillämpliga formella rättsliga grunden för antagandet av nämnda rättsakt. Dessutom anser både kommissionen och rådet att arten av unionens befogenhet – det vill säga huruvida det rörde sig om en exklusiv befogenhet eller om en befogenhet som unionen delade med medlemsstaterna – saknar betydelse för frågan huruvida artikel 218.9 FEUF är tillämplig. Däremot har kommissionen och rådet olika åsikter dels om huruvida rådet iakttog formkraven enligt artikel 218.9 FEUF när det antog den angripna rättsakten, dels om vilka konsekvenserna av ett eventuellt åsidosättande av dessa formkrav skulle bli för nämnda rättsakts giltighet.

28.

Vissa av de medlemsstater som har intervenerat till stöd för rådets yrkanden har däremot bestritt att artikel 218.9 FEUF är tillämplig i det aktuella fallet. Därvid har de bland annat gjort gällande att unionen saknade den externa befogenhet som krävdes för att rådet med stöd av nämnda bestämmelse skulle kunna fastställa ståndpunkter som skulle intas på unionens vägnar när det gällde de punkter på dagordningen för WRC‑15 som den angripna rättsakten avser.

29.

Genom yrkanden i en interventionsansökan får emellertid, enligt artikel 40 fjärde stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, endast ett av parternas yrkanden biträdas. Dessutom anges det i artikel 129.3 i domstolens rättegångsregler att intervenienten måste godta målet sådant det föreligger vid tidpunkten för interventionen. I detta sammanhang har domstolen slagit fast att den som med stöd av artikel 40 i stadgan för Europeiska unionens domstol har tillåtits intervenera i ett mål vid domstolen inte får ändra föremålet för tvisten såsom detta har avgränsats av parternas yrkanden och grunder. Av detta följer att en intervenients argument kan upptas till sakprövning endast i den mån som de faller inom de ramar som har uppställts genom parternas yrkanden och grunder. ( 15 )

30.

De intervenerande medlemsstaternas argument med innebörden att artikel 218.9 FEUF inte skulle ha varit tillämplig och att unionen skulle ha saknat extern befogenhet är enligt min uppfattning ägnade att ändra föremålet för tvisten i det aktuella målet såsom detta föremål har avgränsats av parternas yrkanden och grunder. Parternas yrkanden och grunder rör nämligen uteslutande frågan huruvida formkraven enligt artikel 218.9 FEUF iakttogs vid antagandet av den angripna rättsakten.

31.

Av detta följer enligt min uppfattning att de argument om att artikel 218.9 FEUF inte skulle ha varit tillämplig och att unionen skulle ha saknat extern befogenhet som har anförts av de intervenerande medlemsstaterna i princip inte kan tas upp till prövning i sak utan ska avvisas. ( 16 ) I detta sammanhang ska det också beaktas att ingen av de intervenerande medlemsstaterna har utnyttjat möjligheten att med stöd av artikel 263 andra stycket FEUF väcka talan om ogiltigförklaring av den angripna rättsakten med hänvisning till att rådet skulle ha överträtt sina befogenheter.

32.

För fullständighetens skull, och för den händelse att domstolen skulle finna det lämpligt att ex officio pröva huruvida artikel 218.9 FEUF var tillämplig och unionen hade extern befogenhet ( 17 ) i det aktuella fallet, kommer jag i det följande avsnittet att redogöra för skälen till att jag anser att nämnda bestämmelse var tillämplig på antagandet av den angripna rättsakten och att unionen hade den externa befogenhet som krävdes för att rådet skulle kunna anta nämnda rättsakt.

33.

Enligt artikel 218.9 FEUF ska rådet, på förslag av kommissionen eller unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, anta beslut om fastställande av vilka ståndpunkter som på unionens vägnar ska intas i ett organ som inrättas genom ett avtal, om detta organ ska anta akter med rättslig verkan, med undantag av sådana akter som kompletterar eller ändrar avtalets institutionella ram.

34.

Av domstolens praxis framgår att artikel 218.9 FEUF är tillämplig på ståndpunkter som ska intas på unionens vägnar i fall där unionen medverkar genom sina institutioner eller, i förekommande fall, genom sina medlemsstater, vilka handlar solidariskt i unionens intresse, till att det berörda internationella organet antar akter med rättslig verkan. ( 18 ) Dessutom har domstolen funnit att den omständigheten att unionen själv inte är part i ett internationellt avtal inte i sig utgör hinder för tillämpning av artikel 218.9 FEUF. ( 19 )

35.

Principen om tilldelade befogenheter, som slås fast i artikel 5.1 och 5.2 FEU, ( 20 ) innebär att det endast är i fall där unionen har extern befogenhet som rådet med stöd av artikel 218.9 FEUF får fastställa ståndpunkter som ska intas på unionens vägnar. ( 21 ) Jag ser emellertid inget skäl till att den externa befogenheten – som Republiken Tjeckien och Republiken Frankrike har gjort gällande – nödvändigtvis skulle behöva vara av exklusiv art i den mening som avses i artikel 3.2 FEUF.

36.

För det första står det inte någonting med den innebörden i artikel 218.9 FEUF.

37.

I artikel 216 FEUF, där det slås fast när unionen har extern befogenhet, görs det inte heller någon åtskillnad utifrån huruvida unionens externa befogenhet är delad eller exklusiv. Den bestämmelsen omfattar i själva verket både fall där unionen har delad extern befogenhet och fall där den har exklusiv extern befogenhet. ( 22 ) Eftersom inget tyder på motsatsen, får det anses att detsamma gäller för artikel 218 FEUF, med tanke på att båda dessa artiklar ingår i avdelning V, med rubriken ”Internationella avtal”, i EUF-fördragets femte del.

38.

För det andra ger inte heller en teleologisk tolkning något stöd för påståendet att artikel 218.9 FEUF skulle vara tillämplig endast i fall där unionen har exklusiv extern befogenhet.

39.

Såvitt avser sammanhanget och målet för artikel 218.9 FEUF har domstolen nämligen funnit att vad som föreskrivs i denna bestämmelse är ett undantag från det ordinarie förfarandet enligt artikel 218.1–8 FEUF för hur unionen ska förhandla fram och ingå internationella avtal. Detta undantag innebär att ett förenklat förfarande ska användas för att fastställa de ståndpunkter som ska intas på unionens vägnar när denna, i ett beslutsfattande organ som har inrättats genom ett internationellt avtal, medverkar till antagandet av rättsakter som rör hur avtalet tillämpas eller genomförs. ( 23 ) Det förfarande som föreskrivs i artikel 218.9 FEUF är med andra ord avsett att påskynda och således effektivisera unionens deltagande i tillämpningen eller genomförandet av ett redan existerande internationellt avtal. Jag ser inget skäl till att detta förenklade förfarande inte skulle tillämpas i fall av delad extern befogenhet. ( 24 )

40.

Oavsett vilken typ av befogenhet som unionen förfogar över, kan dessutom fastställandet med stöd av artikel 218.9 FEUF av ståndpunkter som ska intas på unionens vägnar bidra till att göra unionens och dess medlemsstaters internationella representation samstämmig ( 25 ) och till att garantera iakttagandet av den princip om lojalt samarbete som slås fast i artikel 4.3 FEU, eftersom detta hindrar medlemsstaterna från att ensidigt vidta åtgärder som kan äventyra förverkligandet av unionens mål. ( 26 ) Så är i synnerhet fallet när unionen – som här – inte är fullvärdig medlem av den berörda internationella organisationen, alltså ITU, utan måste handla genom sina medlemsstater i dess organ. ( 27 ) En rättsakt om fastställande av unionens ståndpunkt som antas med stöd av artikel 218.9 FEUF är ju bindande för medlemsstaterna i så måtto att den ålägger dem en skyldighet att försvara nämnda ståndpunkt. ( 28 )

41.

För det tredje skulle det, om Republiken Tjeckien och Republiken Frankrike vann gehör för sitt resonemang, i själva verket bli svårare att försvara unionens intressen i samband med genomförandet av ett internationellt avtal. Detta vore svårt att förena med fördragens mål, som enligt min uppfattning är att garantera en hög grad av medverkan på den internationella scenen från unionens sida. ( 29 )

42.

För det fjärde har domstolen förvisso ännu inte haft tillfälle att uttryckligen slå fast huruvida artikel 218.9 FEUF är tillämplig i fall där unionen delar befogenhet med medlemsstaterna, men jag anser att domstolen uttalade sig implicit om detta i domen i målet Tyskland/rådet (C‑399/12). ( 30 ) I punkt 66 i den domen fann domstolen nämligen att rådet hade gjort en riktig bedömning när det hade antagit det angripna beslutet med stöd av artikel 218.9 FEUF, och i punkt 51 i domen hade domstolen dessförinnan konstaterat att målet rörde den gemensamma jordbrukspolitiken. Enligt artikel 4.2 d FEUF är jordbruk ett av de områden där unionen och medlemsstaterna har delad befogenhet. ( 31 )

43.

Min slutsats blir således att jag i likhet med kommissionen och rådet ( 32 ) anser att arten av unionens befogenhet saknar betydelse för huruvida artikel 218.9 FEUF är tillämplig.

44.

Enligt artikel 216.1 FEUF har unionen extern befogenhet bland annat om ingåendet av ett avtal kan komma att inverka på gemensamma regler eller räckvidden för dessa.

45.

Det finns enligt min uppfattning ingen anledning att anta att unionen i det aktuella fallet saknade den externa befogenhet som krävdes för att rådet med stöd av artikel 218.9 FEUF skulle få fastställa de i den angripna rättsakten angivna ståndpunkter som skulle intas på unionens vägnar.

46.

De ståndpunkter som fastställs i den angripna rättsakten rör nämligen förvaltning av radiospektrum och användning av radiofrekvenser, ett område som unionslagstiftaren i betydande omfattning har reglerat i kraft av sin befogenhet enligt artikel 114 FEUF. ( 33 ) Vissa unionsrättsakter på detta område innehåller uttryckliga hänvisningar till ITU:s arbete med förvaltning av radiospektrum och till radioreglementet. ( 34 ) På grundval av beslut nr 676/2002 (radiospektrumbeslutet) ( 35 ) har kommissionen dessutom antagit ett antal tekniska föreskrifter om harmonisering av villkoren för tillgång till och effektivt nyttjande av radiospektrumet, varav vissa rör de frekvensband som avses i den angripna rättsakten. ( 36 )

47.

Kommissionen angav i sitt förslag av den 29 maj 2015 till rådets beslut, för de punkter på dagordningen för WRC‑15 för vilka det i den angripna rättsakten sedan fastställdes ståndpunkter som skulle intas på unionens vägnar, varför den ansåg att varje enskild punkt kunde komma att inverka direkt på unionens regler eller ändra reglernas räckvidd och således omfattades av unionens externa befogenhet i kraft av artikel 216.1 FEUF. ( 37 )

48.

De intervenerande medlemsstaternas yttranden till domstolen kan enligt min uppfattning inte kasta tvivel över kommissionens bedömning att unionen faktiskt hade den externa befogenhet som krävdes för att rådet med stöd av artikel 218.9 FEUF skulle få fastställa de i den angripna rättsakten angivna ståndpunkter som skulle intas på unionens vägnar.

49.

För det första är det inte – som Förbundsrepubliken Tyskland förefaller utgå från – någon förutsättning för att unionen ska ha extern befogenhet att det har antagits unionsrättsakter som helt och hållet omfattar de frekvensband som avses i den angripna rättsakten. Det enda som krävs enligt vad som anges i artikel 216.1 FEUF är nämligen att ingåendet av det aktuella avtalet ”kan komma att inverka på gemensamma regler eller räckvidden för dessa”.

50.

Domstolen har, såvitt avser den nästan identiska formuleringen i artikel 3.2 FEUF, ( 38 ) funnit att en sådan risk för att internationella åtaganden från medlemsstaternas sida ska påverka unionens gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa som motiverar att unionen har exklusiv extern befogenhet föreligger, om de berörda åtagandena omfattas av de berörda reglernas tillämpningsområde. Därvidlag har domstolen förtydligat att en sådan risk kan anses föreligga även om det inte råder fullständig överensstämmelse mellan det område som omfattas av de internationella åtagandena och det som omfattas av unionslagstiftningen. Domstolen har i synnerhet framhållit att sådana internationella åtaganden kan påverka unionens regler eller ändra räckvidden för dessa när de hänför sig till ett område som redan i stora delar omfattas av sådana regler. ( 39 ) Jag anser att detta resonemang helt och hållet kan tillämpas även på bedömningen av huruvida ingåendet av ett internationellt avtal kan inverka på gemensamma regler eller räckvidden för dessa i den mening som avses i artikel 216.1 FEUF. Som har framgått ovan, är spektrumförvaltning och frekvensanvändning ett område som i stora delar omfattas av unionens gemensamma regler. ( 40 )

51.

När det för det andra gäller Republiken Frankrikes argument rörande användningen av radiospektrum för försvars- och säkerhetsändamål, är det förvisso riktigt att unionsrättsakterna om förvaltning och användning av radiospektrum inte påverkar medlemsstaternas rätt att organisera och använda sitt spektrum för ändamål som rör allmän ordning, allmän säkerhet och försvar, ( 41 ) men den omständigheten att radiospektrum rent allmänt har en inverkan på försvarets sätt att fungera och på den allmänna säkerheten medför inte i sig att unionen inte kan ha extern befogenhet.

52.

Enligt min bedömning har det inom ramen för det aktuella målet inte styrkts att de ändringar i radioreglementet som åsyftas i de punkter på dagordningen för WRC‑15 som avses i den angripna rättsakten skulle få konkreta inverkningar på medlemsstaternas försvar eller allmänna säkerhet av ett sådant slag att de utgör hinder för unionens befogenhet.

53.

När det för det tredje gäller artikel 10 i beslut nr 243/2012, som har åberopats av Republiken Tjeckien, Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Frankrike, kan jag inte se på vilket sätt den bestämmelsen skulle vara oförenlig med en tillämpning av artikel 218.9 FEUF i det aktuella fallet. Av artikel 10.1 a i beslut nr 243/2012 framgår att vid internationella förhandlingar om spektrumfrågor som omfattas av unionens befogenhet, ska unionens ståndpunkt fastställas i enlighet med unionsrätten, ( 42 ) och just så såg situationen ut i det aktuella fallet. Jag noterar också att det inte nämns något om arten av unionens befogenhet i artikel 10 i beslut nr 243/2012.

54.

Till skillnad från vad Republiken Tjeckien och Republiken Frankrike har hävdat, anser jag att artikel 10.1 b i beslut nr 243/2012 inte var tillämplig på antagandet av den angripna rättsakten. Den bestämmelsen avser nämligen, som framgår av dess lydelse, fall där föremålet för de internationella förhandlingarna ”delvis omfattas av unionens behörighet och delvis av medlemsstaternas behörighet”. Denna formulering är enligt min bedömning en direkt återspegling av domstolens praxis rörande situationer där föremålet för internationella förhandlingar delvis omfattas av unionens befogenhet och delvis av medlemsstaternas, en praxis som det också hänvisas till i skäl 34 i beslut nr 243/2012. ( 43 ) Jag anser således att artikel 10.1 b inte avser fall där delad befogenhet föreligger utan i stället fall där vissa delar av ett internationellt avtal inte alls omfattas av unionens befogenhet, och så såg situationen inte ut i det aktuella fallet.

55.

Min slutsats är följaktligen att unionen i det aktuella fallet hade den nödvändiga externa befogenheten.

56.

Ingen av dem som har inkommit med yttranden till domstolen har bestritt att övriga villkor för att artikel 218.9 FEUF ska vara tillämplig är uppfyllda i det aktuella fallet – nämligen för det första att WRC‑15 kan anses utgöra ”ett organ som inrättas genom ett avtal”, ( 44 ) för det andra att de planerade ändringar i radioreglementet som avses på dagordningen för WRC‑15 kan anses utgöra ”akter med rättslig verkan” ( 45 ) och för det tredje att dessa ändringar inte utgör ”sådana akter som kompletterar eller ändrar avtalets institutionella ram”. Även jag anser att samtliga villkor för att artikel 218.9 FEUF ska vara tillämplig är uppfyllda.

57.

Av detta följer att rådet enligt min åsikt hade befogenhet att med stöd av artikel 218.9 FEUF fastställa de ståndpunkter avsedda att intas på unionens vägnar som anges i den angripna rättsakten. ( 46 )

58.

Således ska det prövas huruvida rådet vid antagandet av den angripna rättsakten iakttog de formkrav som följer av artikel 218.9 FEUF.

59.

Kommissionen har som enda grund för talan anfört att rådet åsidosatte artikel 218.9 FEUF genom att anta den angripna rättsakten i form av slutsatser och inte i form av ett beslut, som kommissionen hade föreslagit.

60.

Rådet har för sin del gjort gällande att det iakttog nämnda bestämmelse vid antagandet av den angripna rättsakten och att den omständigheten att unionens ståndpunkter inför WRC‑15 fastställdes i form av slutsatser inte innebär något åsidosättande av väsentliga formföreskrifter som kan föranleda ogiltigförklaring av dessa slutsatser. Enligt rådet har kommissionen för övrigt inte styrkt att ståndpunkterna i fråga skulle ha kunnat vara påtagligt annorlunda om de hade antagits i form av ett beslut.

61.

Av de skäl som jag kommer att redogöra för i det följande anser jag att kommissionen ska vinna framgång med sitt yrkande och att den angripna rättsakten ska ogiltigförklaras med hänvisning till åsidosättande av artikel 218.9 FEUF.

62.

För det första anges det uttryckligen i artikel 218.9 FEUF att de ståndpunkter avsedda att intas på unionens vägnar som avses i den bestämmelsen ska antas av rådet i form av ett ”beslut”. Genom att anta den angripna rättsakten i form av slutsatser har rådet följaktligen använt en annan rättslig form än den som föreskrivs i fördraget.

63.

Liksom kommissionen anser jag att denna omständighet inte kan avfärdas som en ren formalitet. Som jag kommer att utveckla nedan, har valet av rättslig form för en unionsrättsakt avgörande betydelse dels för rättsaktens art och rättsverkan, ( 47 ) dels för dess antagningsförfarande. ( 48 )

64.

För det andra anser jag att det saknar relevans för prövningen i det aktuella målet att rådet fastställde de ståndpunkter som skulle intas på unionens vägnar vid WRC‑15 på samma sätt som det hade gjort inför de föregående världsradiokonferenserna. ( 49 ) Som domstolen tidigare har konstaterat, kan en praxis vid rådet inte i sig motivera ett avsteg från fördragets regler och således inte heller ge upphov till ett prejudikat som är bindande för unionsinstitutionerna. ( 50 ) Till yttermera visso härrör huvuddelen av den tidigare egna praxis som rådet har åberopat från tiden före ikraftträdandet av Lissabonfördraget, varigenom artikel 218.9 FEUF i dess nuvarande lydelse infördes. ( 51 )

65.

För det tredje är det förvisso riktigt att domstolen i den av rådet åberopade domen i målet IBM/kommissionen ( 52 ) fann att den form i vilken en rättsakt eller ett beslut antas i princip saknar betydelse för möjligheten att väcka talan om ogiltigförklaring av rättsakten eller beslutet, men detta medför inte att en unionsrättsakts form skulle sakna betydelse för dess lagenlighet.

66.

Att en unionsinstitution gör avsteg från den rättsliga form som föreskrivs i fördragen kan enligt min uppfattning utgöra ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter som kan föranleda ogiltigförklaring av den berörda rättsakten, bland annat om avsteget riskerar att skapa osäkerhet om rättsaktens art eller om det förfarande som skulle följas vid dess antagande. Då undergrävs nämligen rättssäkerheten och domstolen får svårare att utföra en fullständig rättslig prövning av rättsaktens lagenlighet. ( 53 )

67.

Enligt min bedömning råder det faktiskt sådan osäkerhet i det aktuella fallet. I synnerhet anser jag – av de skäl som jag kommer att ange i det följande – att rådets val att anta den angripna rättsakten i form av slutsatser snarare än i form av ett beslut har skapat en betydande osäkerhet dels om rättsaktens art, dels om det förfarande som skulle följas vid dess antagande.

68.

I artikel 288 FEUF anges olika typer av unionsrättsakter och deras särskilda kännetecken i fråga om räckvidd, tillämplighet och rättsverkningar. Det är därför oundgängligt att en unionsrättsakts art tydligt kan fastställas.

69.

I det aktuella fallet vittnar emellertid de intervenerande medlemsstaternas yttranden, enligt min uppfattning, om att det föreligger en betydande osäkerhet om den angripna rättsaktens art.

70.

Rådet har gjort gällande att den angripna rättsakten ”i allt väsentligt” utgör ett rådsbeslut, antaget med stöd av artikel 218.9 FEUF, om fastställande av de ståndpunkter som ska intas på unionens vägnar. Detta har emellertid bestritts av Republiken Tjeckien, Republiken Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland, av vilka de båda förstnämnda anser att nämnda rättsakt utgör en för unionen och medlemsstaterna gemensam ståndpunkt som har antagits med stöd av artikel 10.1 b i beslut nr 243/2012 medan den sistnämnda anser att det rör sig om rådsslutsatser. Vidare har rådet hävdat att den angripna rättsakten är av tvingande art, medan Republiken Tjeckien anser att den är rättsligt bindande endast i vissa delar, nämligen de delar som rör aspekter vilka enligt Republiken Tjeckien omfattas av unionens befogenhet. Förbundsrepubliken Tyskland företräder för sin del uppfattningen att den angripna rättsakten utgör slutsatser som inte är rättsligt bindande. ( 54 )

71.

Således är rådet och de intervenerande medlemsstaterna djupt oeniga dels om huruvida den angripna rättsakten utgör en unionsrättsakt eller en ”hybridakt” som har antagits gemensamt av unionen och medlemsstaterna, dels om i vilken mån nämnda rättsakt har tvingande verkan.

72.

Själv hyser jag visserligen inget tvivel om att den angripna rättsakten utgör en rättsakt antagen av en unionsinstitution, närmare bestämt av rådet, något som för övrigt framgår redan av nämnda rättsakts titel, och inte heller om att denna rättsakt är avsedd att ha rättsverkan. ( 55 ) Icke desto mindre anser jag att det råder osäkerhet om rättsaktens närmare art. Osäkerheten har förvärrats av rådets val att vid antagandet av den angripna rättsakten göra avsteg från den rättsliga form som kommissionen hade föreslagit, ( 56 ) det vill säga den form som uttryckligen föreskrivs i artikel 218.9 FEUF. ( 57 ) Därutöver ska det också beaktas att det inte anges något i fördragen om verkan av rådsslutsatser – medan det följer direkt av artikel 288 FEUF att rådsbeslut är bindande. ( 58 ) Att rådet antog den angripna rättsakten i form av slutsatser innebar, som kommissionen har påpekat, att rådet valde en rättslig form som inte föreskrivs i fördragen – en form som i allmänhet förbehålls för rättsakter utan bindande karaktär. ( 59 )

73.

Den konstaterade osäkerheten om den angripna rättsaktens art kan enligt min uppfattning inte undanröjas genom en granskning av nämnda rättsakts innehåll.

74.

För det första innehåller rådets slutsatser av den 26 oktober 2015 – i motsats till kommissionens förslag av den 29 maj 2015, där det hänvisades till artikel 218.9 FEUF ( 60 ) – ingen uppgift om materiell eller formell rättslig grund, ( 61 ) något som kommissionen också har påtalat.

75.

Skyldigheten att ange den rättsliga grunden för en rättsakt utgör enligt domstolens praxis en del av den i artikel 296 FEUF stadfästa motiveringsskyldigheten, som ska garantera dels att domstolen kan utföra sin prövning, dels att medlemsstaterna och berörda tredje parter får kännedom om villkoren för unionsinstitutionernas tillämpning av fördraget. ( 62 )

76.

Domstolen har vidare funnit att kravet på rättssäkerhet medför att varje rättsakt som är avsedd att ha rättsverkningar måste stödja sin bindande verkan på en bestämmelse i unionsrätten, varvid denna bestämmelse måste anges uttryckligen som rättslig grund och måste innehålla en föreskrift om vilken rättslig form rättsakten ska ha. ( 63 ) Underlåtenhet att hänvisa till en specifik bestämmelse i fördraget kan förvisso inte utgöra ett väsentligt formfel om den rättsliga grunden för en rättsakt kan avgöras med stöd av andra uppgifter i denna, men däremot är en sådan uttrycklig hänvisning oundgänglig när de som berörs av rättsakten och domstolen annars skulle sväva i ovisshet om den exakta rättsliga grunden. ( 64 )

77.

Omständigheterna i det aktuella målet är enligt min bedömning att hänföra just till den sistnämnda kategorin. De intervenerande medlemsstaternas yttranden visar tydligt att de berörda här faktiskt svävar i ovisshet om den angripna rättsaktens exakta rättsliga grund och följaktligen även om nämnda rättsakts art.

78.

För det andra anser jag att språkbruket i den angripna rättsakten förstärker ovissheten om dess art. I kommissionens förslag av den 29 maj 2015 framgår det tydligt av titeln och av artikel 1 att förslaget avser de ståndpunkter som ska intas på unionens vägnar vid WRC‑15, ( 65 ) medan rådet i sina slutsatser av den 26 oktober 2015 inskränker sig – som kommissionen har framhållit – till att ”uttryck[a] sitt breda stöd för” de mål som anges i nämnda slutsatser och till att ”uppman[a] medlemsstaterna att eftersträva [dessa] mål … och respektera de principer som anges i beslut nr [243/2012] vid förhandlingar om relevanta ändringar av Internationella teleunionens (ITU) radioreglemente i samband med världsradiokonferensen 2015”. ( 66 )

79.

Mot bakgrund av rådets val att anta den angripna rättsakten i en annan rättslig form än den som föreskrivs i artikel 218.9 FEUF och med tanke på att det saknas uttrycklig uppgift om att den bestämmelsen skulle utgöra den rättsliga grunden för den angripna rättsakten, anser jag att de ”urvattnade” formuleringar som används i den angripna rättsakten – särskilt om man jämför dem med de formuleringar som kommissionen använde i sitt förslag – är ägnade att öka osäkerheten om nämnda rättsakts art och således även osäkerheten om omfattningen av medlemsstaternas unionsrättsliga skyldighet att försvara de ståndpunkter som anges i den angripna rättsakten. ( 67 )

80.

Rådets val att anta den angripna rättsakten i form av slutsatser snarare än i form av ett beslut har också skapat osäkerhet om vilket förfarande som skulle följas vid nämnda rättsakts antagande.

81.

Beslut om fastställande av de ståndpunkter som ska intas på unionens vägnar ska enligt artikel 218.9 FEUF antas av rådet på förslag av kommissionen eller unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik. Av domstolens praxis följer vidare att rådet i kraft av artikel 16.3 FEU ska anta sådana beslut enligt förfarandet för beslutsfattande med kvalificerad majoritet. ( 68 )

82.

Däremot står det inget i fördragen om vilket förfarande som ska följas vid antagande av rådsslutsatser, eftersom detta ju är en rättslig form som inte föreskrivs i fördragen. ( 69 )

83.

I det aktuella målet har rådet gjort gällande att den angripna rättsakten visserligen antogs i form av slutsatser men att det förfarande som föreskrivs i artikel 218.9 FEUF ändå var tillämpligt på antagandet av nämnda rättsakt och i själva verket också följdes.

84.

Jag anser inte att rådet kan vinna framgång med det argumentet.

85.

Härvidlag ska det erinras om att det genom fördragen har införts ett system för fördelning av befogenheter mellan unionens institutioner, som därvid har tilldelats olika funktioner i unionens institutionsstruktur och i genomförandet av de uppgifter som unionen har anförtrotts. I artikel 13.2 FEU stadgas att varje institution ska handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen, i enlighet med de förfaranden, villkor och mål som anges där. Denna bestämmelse är ett uttryck för den princip om institutionell jämvikt som kännetecknar unionens institutionsstruktur – en princip som innebär att varje institution vid utövandet av sina befogenheter ska respektera de övriga institutionernas befogenheter. ( 70 )

86.

Mot denna bakgrund har domstolen – vid upprepade tillfällen – funnit att reglerna för beslutsprocessen inom unionens institutioner har fastställts genom fördraget och att varken medlemsstaterna eller institutionerna själva får göra avsteg från dessa regler. ( 71 ) Jag anser att detta resonemang är tillämpligt även på de regler i fördragen som anger vilken rättslig form en viss unionsrättsakt ska ha. ( 72 )

87.

Således står det inte unionsinstitutionerna fritt att efter behag välja att tillämpa vissa delar av de förfaranden som föreskrivs i fördragen och avstå från att tillämpa andra delar. Det aktuella målet illustrerar varför en sådan ”à la carte”-metod är ohållbar. Att rådet gjorde avsteg från den rättsliga form som föreskrivs i artikel 218.9 FEUF har nämligen väckt tvivel om vilket förfarande som skulle användas för att anta den angripna rättsakten, bland annat såvitt avser kommissionens roll och de närmare villkoren för omröstningen i rådet.

88.

När det för det första gäller kommissionens roll, aktualiseras till att börja med frågan huruvida den angripna rättsakten verkligen kan anses ha antagits ”på förslag av kommissionen”, såsom föreskrivs i artikel 218.9 FEUF, med tanke på att nämnda rättsakt har en annan rättslig form än kommissionens förslag. ( 73 ) Dessutom är det oklart huruvida kommissionen var skyldig att lägga fram ett förslag till rådets slutsatser eller huruvida ett sådant förslag i stället skulle ha utarbetats och lagts fram av rådets ordförandeskap, vilket brukar vara fallet för rådsslutsatser. Avslutningsvis är det också oklart huruvida kommissionen, efter det att rådet hade ändrat rättsaktens rättsliga form, hade rätt att ändra sitt förslag med stöd av artikel 293.2 FEUF eller dra tillbaka det.

89.

Som dessa oklarheter visar, har rådets val av tillvägagångssätt medfört att kommissionens roll i antagandet av den angripna rättsakten har kommit att ifrågasättas, vilket betyder att rådet har undergrävt den institutionella jämvikt som har införts genom fördragen.

90.

När det för det andra gäller de närmare villkoren för omröstningen i rådet, har rådet å ena sidan vitsordat att reglerna för beslutsfattande med kvalificerad majoritet ”i princip” var tillämpliga på antagandet av den angripna rättsakten. Å andra sidan valde rådet i praktiken –vilket kommissionen har påpekat – en rättslig form som i allmänhet förbehålls för rättsakter som rådet antar genom ”konsensus”. Vidare har rådet framhållit att det förelåg ett betydande mått av samsyn mellan medlemsstaterna om de mål som unionen skulle eftersträva vid WRC‑15 och att det därför var möjligt att få till stånd en enhällig överenskommelse sedan vissa medlemsstater hade dragit tillbaka sina reservationer i Ständiga representanternas kommitté (Coreper). Avslutningsvis har rådet tillagt att, eftersom kommissionen under de diskussioner som ledde fram till antagandet av den angripna rättsakten inte ändrade sitt förslag i syfte att beakta de ändringar som rådet var nära att komma överens om, följer det av artikel 293.1 FEUF att rådet skulle fatta ett enhälligt beslut. ( 74 )

91.

Rådets argument kan inte godtas.

92.

Fördragen utgör förvisso inte hinder för att en rättsakt som ska antas enligt förfarandet för beslut med kvalificerad majoritet i förekommande fall antas med stöd av samtliga medlemsstater. ( 75 ) Jag är också väl medveten om att rådets ordförandeskap, i samband med förhandlingar som förs inom ramen för ett förfarande som ska avslutas genom beslut med kvalificerad majoritet, måste visa prov på god samarbetsförmåga genom att beakta och i största möjliga mån efterkomma önskemål från medlemsstatsdelegationer som enligt fördragen inte kan hindra antagandet av den berörda rättsakten.

93.

Däremot får rådet inte, genom att ge en rättsakt beteckningen ”slutsatser”, skapa osäkerhet bland medlemsstaterna om möjligheterna att hindra antagandet av nämnda rättsakt. Ett sådant tillvägagångssätt riskerar nämligen att leda till att förfarandet för beslutsfattande med kvalificerad majoritet kringgås eller fråntas sin verkan, vilket skulle göra omröstningsförfarandet i rådet ( 76 ) mindre ändamålsenligt. Enligt min uppfattning är denna risk särskilt uttalad i fall där rådet – som här – gör avsteg från den rättsliga form som uttryckligen föreskrivs i fördragen genom att anta en rättsakt i form av slutsatser snarare än i form av ett beslut.

94.

I detta sammanhang vill jag understryka att valet mellan förfarandet för beslut med kvalificerad majoritet och förfarandet för beslut med enhällighet eller på grundval av konsensus har stor betydelse, eftersom detta val kan påverka innehållet i den berörda rättsakten. ( 77 ) Som generaladvokaten Sharpston på goda grunder har framhållit, är ”[e]tt beslut som alla kan enas om eller som ingen motsätter sig … inte nödvändigtvis detsamma som ett beslut som en kvalificerad majoritet kan enas om. Exempelvis kan innehållet i ett beslut som kan [få stöd av en] kvalificerad majoritet behöva urvattnas för att godkännas enhälligt eller utan något motstånd”. ( 78 )

95.

Mot bakgrund av det ovan anförda sammantaget anser jag att rådet, under de omständigheter som är för handen i det aktuella fallet, genom att göra avsteg från den rättsliga form som föreskrivs i fördragen har skapat osäkerhet om den angripna rättsaktens art och om det förfarande som skulle följas vid dess antagande, vilket innebär att detta avsteg utgör ett sådant åsidosättande av artikel 218.9 FEUF som kan föranleda ogiltigförklaring av nämnda rättsakt.

96.

Min slutsats är således att kommissionens talan ska bifallas såvitt avser den enda grund som har anförts till stöd för denna och att det finns skäl att ogiltigförklara rådets slutsatser av den 26 oktober 2015.

97.

Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Om domstolen ställer sig bakom mitt förslag, kommer rådet att tappa målet, vilket innebär att rådet i så fall ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, eftersom kommissionen har yrkat detta. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat bära sina egna rättegångskostnader.

98.

Mot bakgrund av det ovan anförda sammantaget föreslår jag att domstolen ska