1.

Begäran om förhandsavgörande i förevarande mål avser tolkningen av artiklarna 12, 28 och 30 EG samt artikel 3.1 och 3.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG. ( 2 )

2.

Begäran om förhandsavgörande har ingetts inom ramen för tvister mellan Essent Belgium NV ( 3 ) och bland annat Vlaams Gewest (regionen Flandern) avseende denna regions utomobligatoriska skadeståndsansvar på grund av antagandet av successiva förordningar, enligt vilka kostnadsfri distribution av el som produceras från förnybara energikällor ( 4 ) är förbehållen grön el som överförs direkt till distributionssystem i, till en början, regionen Flandern och, senare, hela medlemsstaten.

3.

I sin dom av den 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, ( 5 ) och av den 11 september 2014, Essent Belgium, ( 6 ) konstaterade domstolen att nationella system för stöd till produktion av grön el med användning av överlåtbara certifikat kan begränsas till produktion av grön el från anläggningar belägna inom den berörda medlemsstatens territorium.

4.

Eftersom jag redan har haft tillfälle att redogöra för skälen till att jag anser att dessa territoriella begränsningar av stödsystem inte är förenliga med kraven avseende fri rörlighet för varor, ( 7 ) kommer jag inte att göra detta ännu en gång, även om jag inte finner skälen i domstolens domar övertygande.

5.

Jag kommer i det här förslaget till avgörande att begränsa mig till att undersöka om domstolens resonemang kan överföras på ett system med kostnadsfri distribution av grön el av det slag som avses i det nationella målet.

6.

Jag kommer att svara jakande på denna fråga och kommer således att dra slutsatsen att artikel 12 EG och direktiven 96/92/EG ( 8 ), 2003/54 och 2001/77/EG ( 9 ) samt artiklarna 28 och 30 EG, i vilka principen om icke-diskriminering fastställs, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för nationell lagstiftning av det slag som avses i det nationella målet, enligt vilken kostnadsfri distribution av grön el är förbehållen produktionsanläggningar som är direkt anslutna till distributionssystemen i den berörda medlemsstaten eller i en region i den staten, och således inte medges för produktionsanläggningar i andra medlemsstater.

7.

Den inre marknaden för el har förverkligats stegvis genom antagandet av flera successiva direktiv, bland annat direktiven 96/92 och 2003/54.

8.

I skäl 4 i direktiv 96/92 betonades vikten av att upprätta den inre marknaden för el för att öka effektiviteten vid produktion, överföring och distribution av denna produkt samtidigt som försörjningstryggheten och den europeiska ekonomins konkurrensförmåga stärks och miljöskyddet respekteras.

9.

I skäl 28 i samma direktiv angavs att med hänsyn till miljöskyddet får produktion av grön el prioriteras.

10.

I artikel 11.2 och 11.3 i direktivet föreskrevs följande:

”2.   Den systemansvarige [för distributionssystemet] får inte i något fall diskriminera användare av systemet eller kategorier av användare av systemet, i synnerhet inte till förmån för sina dotterbolag eller aktieägare.

3.   En medlemsstat kan ålägga den systemansvarige för distributionssystemet att, då denne avgör inmatningsordningen mellan produktionsanläggningar, prioritera anläggningar som använder förnybara energikällor eller avfall eller producerar el i anläggningar för kombinerad el- och värmeproduktion.”

11.

I artikel 16 i direktiv 96/92 föreskrevs följande:

”Vid organisation av tillträde till systemet kan medlemsstaterna välja mellan de förfaranden som avses i artikel 17 och/eller i artikel 18. Båda förfarandena skall genomföras i enlighet med objektiva, klara, tydliga och icke-diskriminerande kriterier.”

12.

Direktiv 2003/54 trädde i kraft den 4 augusti 2003 och har upphävts genom direktiv 2009/72/EG ( 10 ).

13.

I skäl 26 i direktiv 2003/54 angavs att ”[r]espekt för kraven på allmännyttiga tjänster är ett grundläggande krav i detta direktiv, och det är viktigt att det i direktivet anges gemensamma minimikrav som uppfylls av samtliga medlemsstater och som beaktar målen om konsumentskydd, försörjningstrygghet, miljöskydd samt likvärdiga konkurrensnivåer i samtliga medlemsstater. Det är viktigt att kraven på allmännyttiga tjänster kan tolkas på nationell grund, med beaktande av nationella omständigheter om inte annat följer av gemenskapslagstiftningen.”

14.

I artikel 2.3 respektive 2.5 i detta direktiv definierades ”överföring” som ”transport av el i sammanlänkade system med högspänningsnät samt nät med extra hög spänning för tillhandahållande till slutförbrukare eller distributörer” och ”distribution” som ”transport av el i system med högspännings-, mellanspännings- och lågspänningsnät för tillhandahållande till kunder”.

15.

I artikel 3.1 i kapitel II, med rubriken ”Allmänna regler för organisationen av sektorn”, i detta direktiv angavs att principerna om fri konkurrens och icke-diskriminering mellan elföretag ska iakttas.

16.

I artikel 3.2 i direktiv 2003/54 angavs emellertid att medlemsstaterna, för att tillgodose det allmänna ekonomiska intresset, får ålägga elföretag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, vilka kan avse tillförlitlighet, inbegripet försörjningstrygghet, regelbundenhet i leveranserna, kvalitet och pris samt miljöskydd, inbegripet klimatskydd och energieffektivitet, förutsatt att dessa åligganden ”[är] klart definierade, öppna, icke diskriminerande och kontrollerbara” och ”garantera[r] att elföretag i EU kan nå ut till nationella konsumenter på lika villkor”. I artikel 3.4 i detta direktiv angavs att om en medlemsstat beviljar ersättning eller exklusiva rättigheter för uppfyllandet av dessa åligganden, ska det ske ”på ett icke-diskriminerande och öppet sätt”.

17.

I artikel 3.7 i detta direktiv föreskrevs att medlemsstaterna ska ”vidta lämpliga åtgärder för att uppnå målen för social och ekonomisk sammanhållning, miljöskydd, däribland även åtgärder för styrning av energieffektivitet/energiefterfrågan och metoder för att bekämpa klimatförändringar, samt försörjningstrygghet”. Åtgärderna kunde omfatta ”lämpliga ekonomiska stimulansåtgärder, där så är lämpligt med hjälp av alla tillgängliga nationella verktyg och gemenskapsverktyg, för underhåll och anläggning av nödvändig nätinfrastruktur, inbegripet sammanlänkningskapacitet”.

18.

I artikel 14.2 i direktiv 2003/54, vilken ingick i kapitel V med rubriken ”Drift av distributionssystem”, föreskrevs följande: ”Den systemansvarige får inte i något fall göra någon diskriminerande åtskillnad mellan systemanvändare eller kategorier av användare av systemet, i synnerhet inte till förmån för sina anknutna företag”. I artikel 14.4 i detta direktiv angavs uttryckligen att medlemsstaterna fick ”ålägga den systemansvarige för distributionssystemet att, då denne avgör inmatningsordningen mellan produktionsanläggningar, prioritera anläggningar som använder förnybara energikällor eller avfall, eller kraftvärmeverk.”

19.

I artikel 20.1 i direktivet överläts på medlemsstaterna att se till att det införs en ordning för tredje parts tillträde till överförings- och distributionssystemen grundad på offentliggjorda tariffer som ”tillämpas objektivt och utan att någon diskriminerande åtskillnad görs mellan systemanvändarna”.

20.

I artikel 23 i direktiv 2003/54 ålades medlemsstaterna att utse tillsynsmyndigheter, som åtminstone ska ansvara för att säkerställa icke-diskriminering, effektiv konkurrens och att marknaden fungerar effektivt samt för att, innan dessa träder i kraft, fastställa eller godkänna åtminstone metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer. Dessa myndigheter har befogenhet att vid behov begära att de systemansvariga ändrar de villkor, tariffer, regler, mekanismer och metoder som avses i punkterna 1–3 i denna artikel för att säkerställa att de är proportionella och tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt.

21.

Den lagstiftning som i tidsmässigt hänseende (ratione temporis) är tillämplig på det nationella målet utgörs av direktiv 2001/77, som har upphävts genom direktiv 2009/28/EG ( 11 ).

22.

I skäl 1 i direktiv 2001/77 erkändes behovet att främja förnybara energikällor som en prioriterad åtgärd, medan det i skäl 2 angavs att främjandet av grön el är en viktig prioritering för gemenskapen.

23.

I skäl 14 i detta direktiv påpekades vikten av att garantera att stödmekanismer på nationell nivå för förnybara energikällor fungerar väl till dess att ett rättsligt ramverk på gemenskapsnivå blir operativt, medan det i skäl 15 betonades att det var för tidigt att anta ett sådant ramverk.

24.

I skäl 19 i det nämnda direktivet angavs att det i samband med att utvecklingen av marknaden för förnybara energikällor främjas, är viktigt att ta hänsyn till den positiva inverkan på regionala och lokala utvecklingsmöjligheter, exportmöjligheter, social sammanhållning och möjligheter till sysselsättning, i synnerhet när det gäller små och medelstora företag och oberoende kraftproducenter.

25.

Enligt artikel 1 i direktiv 2001/77 var ”[s]yftet med [direktivet] att främja en ökning av de förnybara energikällornas bidrag till elproduktionen på den inre marknaden för el och att skapa en grund för ett framtida rättsligt ramverk på gemenskapsnivå för detta”.

26.

I artikel 4.1 i detta direktiv, under rubriken ”Stödsystem”, föreskrevs följande:

”Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 87 och 88 [EG] skall kommissionen utvärdera tillämpningen av de system som används i medlemsstaterna, enligt vilka en elproducent får direkt eller indirekt stöd enligt offentliga myndigheters bestämmelser, och som skulle kunna ha en begränsande effekt på handeln, på grundval av att systemen bidrar till målen i artiklarna 6 och 174 [EG].”

27.

I artikel 7 i detta direktiv, vilken har rubriken ”Nätfrågor”, föreskrevs följande:

”1.   Utan att det påverkar nätets tillförlitlighet och säkerhet skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de som ansvarar för drift av överföringsnät och distributionsnät inom deras territorium garanterar överföring och distribution av [grön el]. De kan dessutom ge prioriterat tillträde till nätet för [grön el]. Då de som ansvarar för driften av överföringsnätet avgör inmatningsordningen mellan produktionsanläggningarna skall de prioritera anläggningar som använder förnybara energikällor, i den mån driften av det nationella elsystemet tillåter det.

2.   Medlemsstaterna skall inrätta ett rättsligt ramverk eller kräva att de som ansvarar för drift av överföringsnät och distributionsnät utarbetar och offentliggör standardiserade regler om vem som skall stå för kostnaderna för sådana tekniska anpassningar, t.ex. nätanslutningar och nätförstärkningar, som behövs för att ansluta nya elproducenter som skall mata nätet med [grön el].

Dessa regler skall grunda sig på objektiva, klara och tydliga samt icke-diskriminerande kriterier, som skall ta särskild hänsyn till alla de kostnader och fördelar som sammanhänger med anslutningen av dessa producenter till nätet. Reglerna kan medge olika typer av anslutningar.

3.   När så är lämpligt får medlemsstaterna kräva att de som ansvarar för drift av överföringsnät och distributionsnät delvis eller till fullo övertar de kostnader som avses i punkt 2.

…

6.   Medlemsstaterna skall se till att uttag av överförings- och distributionsavgifter inte diskriminerar [grön el], särskilt el från förnybara energikällor som producerats i randområden såsom öregioner och regioner med låg befolkningstäthet.

När så är lämpligt skall medlemsstaterna upprätta ett rättsligt ramverk eller ålägga dem som ansvarar för drift av överföringssystem och distributionssystem att se till att avgifter som tas ut för överföring och distribution av el från anläggningar som använder förnybara energikällor återspeglar realiserbara kostnadsfördelar som resulterar av anläggningens anslutning till nätet. Sådana kostnadsfördelar kan uppstå genom direkt användning av ett lågspänningsnät.

…”

28.

I syfte att främja produktionen av grön el har den flamländska regeringen inrättat ett system med kostnadsfri användning av distributionssystemet till förmån för producenter av grön el.

29.

I artikel 15 i vlaams decreet houdende de organisatie van de elektriciteitsmarkt (det flamländska dekretet om organisationen av elmarknaden) av den 17 juli 2000 ( 12 ) föreskrevs följande:

”Den systemansvarige för distributionssystemet ska kostnadsfritt utföra alla de uppgifter som är nödvändiga för distribution av grön el, med undantag av anslutningen till distributionssystemet.

Den flamländska regeringen kan begränsa den ordning som avses i första stycket.”

30.

Denna artikel 15 upphävdes med verkan från och med den 1 januari 2005 genom artikel 61 i vlaams decreet houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2005 (det flamländska dekretet om olika åtgärder i anslutning till 2005 års budget) av den 24 december 2004 ( 13 ).

31.

Före upphävandet utvecklades bestämmelserna om genomförande av systemet med kostnadsfri distribution betydligt, genom att tre successiva förordningar antogs.

32.

Ursprungligen medgavs kostnadsfri distribution, enligt besluit van de vlaamse regering inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen (den flamländska regeringens förordning om att gynna produktion av el från förnybara energikällor) av den 28 september 2001 ( 14 ), även för el som producerats i andra regioner än Flandern eller utomlands. I artikel 14 i förordningen angavs följande:

”…

Den systemansvarige för distributionssystemet ska kostnadsfritt utföra de uppgifter som förtecknas i artikel 15 i eldekretet …

För el som inte producerats i regionen Flandern ska den myndighet som har i uppgift att utfärda certifikat för grön el för den berörda produktionsplatsen överlämna ett intyg till tillsynsmyndigheten vilket garanterar att elen har producerats från en förnybar energikälla … och är avsedd för en slutkund i Flandern.

…”

33.

Senare begränsades systemet med kostnadsfri distribution till att endast omfatta produktionsanläggningar belägna i regionen Flandern. Detta skedde genom ändringar av artikel 14 i förordningen av den 28 september 2001, vilka infogades genom förordningen av den 4 april 2003, ( 15 ) som trädde i kraft den 30 april 2003. Denna artikel hade följande lydelse:

”§ 1.   Enligt artikel 15 andra stycket i eldekretet ska den kostnadsfria distribution som avses i artikel 15 första stycket i samma dekret begränsas till överföring av el som producerats av produktionsanläggningar anslutna till distributionssystem i regionen Flandern.

§ 2.   Leverantörer av [grön] el ska på den preliminära fakturan och slutfakturan till slutkunden inte ta ut någon distributionsavgift för denna el …

…”

34.

Sedan Essent hade väckt talan om ogiltigförklaring av artikel 2 i förordningen av den 4 april 2003 beslutade Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien), genom dom av den 12 januari 2004, om uppskov med verkställigheten av denna artikel.

35.

Till följd av detta uppskov antogs besluit van de vlaamse regering inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen (den flamländska regeringens förordning om att gynna produktion av el från förnybara energikällor) av den 5 mars 2004, ( 16 ) genom vilken förordningen av den 28 september 2001 upphävdes och ersattes med verkan från och med den 23 mars 2004.

36.

I artikel 18 i förordningen av den 5 mars 2004 föreskrevs följande:

”§ 1.   Enligt artikel 15 andra stycket i eldekretet ska den kostnadsfria distribution som avses i artikel 15 första stycket i samma dekret begränsas till el som levereras till slutanvändare anslutna till ett distributionssystem i regionen Flandern och som har producerats från en förnybar energikälla enligt definitionen i artikel 15 i en produktionsanläggning som överför sin el direkt till ett distributionssystem i Belgien.

§ 2.   Leverantörer av grön el ska på slutfakturan till slutkunden inte ta ut någon distributionsavgift för denna el …

…”

37.

Sedan Essent väckt talan om ogiltigförklaring av artikel 18 i förordningen av den 5 mars 2004 beslutade Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen), genom dom av den 23 december 2004, om uppskov med verkställigheten av denna bestämmelse, men ogillade senare talan genom dom av den 13 november 2012.

38.

Till följd av att artikel 15 i eldekretet hade upphävts genom det flamländska dekretet av den 24 december 2004 om olika budgetåtgärder för år 2005, upphävdes artikel 18 i förordningen av den 5 mars 2004 med verkan från och med den 1 januari 2005 genom den flamländska regeringens förordning av den 25 mars 2005. ( 17 )

39.

Essent levererar sedan 2003 el till kunder i regionen Flandern som importeras från Nederländerna och som enligt vad företaget uppgett är grön el.

40.

Eftersom Essent anser sig ha lidit skada genom att det, till följd av de ändringar av lagstiftningen som infogades genom förordningen av den 4 april 2003 och därefter genom förordningen av den 5 mars 2004, förlorade möjligheten till kostnadsfri distribution av el via distributionssystemet i regionen Flandern, har det väckt talan om skadestånd vid rechtbank van eerste aanleg te Brussel (domstol i första instans i Bryssel) mot framför allt regionen Flandern och har yrkat att den dom som meddelas ska gälla mot bland annat Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt (tillsynsmyndigheten för gas- och elmarknaden) ( 18 ), som är det organ som är behörigt att besluta om tariffer för distributionen av el och huruvida denna eventuellt ska vara kostnadsfri, samt olika privata och offentliga systemansvariga för distributionssystem som har krävt att Essent ska betala distributionskostnader.

41.

Till stöd för sina yrkanden har Essent bland annat gjort gällande att de bestämmelser enligt vilka grön el från andra medlemsstater inte omfattades av den kostnadsfria distributionen stred mot artiklarna 12 och 28 EG samt artiklarna 3.1 och 11.2 i direktiv 96/92.

42.

Mot denna bakgrund har rechtbank van eerste aanleg te Brussel (domstol i första instans i Bryssel) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

43.

Det ska inledningsvis fastställas vilka unionsrättsliga bestämmelser som är relevanta för att svara på begäran om förhandsavgörande.

44.

Vad för det första gäller de bestämmelser som är tillämpliga i tidsmässigt hänseende (ratione temporis) ska det konstateras att trots att den hänskjutande domstolen inte har hänvisat till direktiv 96/92 ska begäran om förhandsavgörande, med beaktande av att förordningen av den 28 september 2001 antogs före ikraftträdandet av direktiv 2003/54, behandlas inte endast mot bakgrund av bestämmelserna i detta direktiv utan även mot bakgrund av bestämmelserna i direktiv 96/92.

45.

Vad för det andra gäller de bestämmelser som är materiellt tillämpliga (ratione materiae) ska det påpekas att även om den hänskjutande domstolen endast har hänvisat till den sekundärrättsliga principen om icke-diskriminering i artikel 3.1 och 3.4 i direktiv 2003/54, innehåller detta direktiv andra bestämmelser som är relevanta, eftersom det däri särskilt föreskrivs om tillämpning av denna princip vid genomförandet av tillträdet till systemen för överföring och distribution.

46.

Det ska dessutom konstateras att direktiv 2001/77, i synnerhet artikel 7, innehåller särskilda bestämmelser om villkoren för anslutning och distributionen av grön el.

47.

I enlighet med fast rättspraxis ( 19 ) kommer jag att svara på begäran om förhandsavgörande mot bakgrund av samtliga de bestämmelser i direktiven 2003/54 och 2001/77 som kan vara relevanta med avseende på de frågor som ställts.

48.

Jag kommer först att pröva de ställda frågorna mot bakgrund av principen om icke-diskriminering, varefter jag kommer att pröva dem mot bakgrund av principen om fri rörlighet för varor. ( 20 )

49.

Genom sin tredje fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida bestämmelserna om icke-diskriminering i artikel 12 EG och i direktiven 96/92, 2003/54 och 2001/77 utgör hinder för nationell lagstiftning av det slag som avses i det nationella målet, enligt vilken kostnadsfri distribution av grön el är förbehållen produktionsanläggningar som är direkt anslutna till distributionssystemen i den berörda medlemsstaten eller i en region i denna stat och således inte medges för produktionsanläggningar i andra medlemsstater.

50.

Det kan konstateras att de relevanta direktiven innehåller flera bestämmelser i vilka det, även om de avser andra frågor, särskilt anges att principen om icke-diskriminering ska iakttas.

51.

I vissa av de relevanta sekundärrättsliga bestämmelserna föreskrivs allmänt principen om icke-diskriminering i elsektorn. I andra bestämmelser föreskrivs mer specifikt om förbud mot diskriminering till nackdel för grön el. I ytterligare bestämmelser föreskrivs, slutligen, principen om positiv diskriminering till förmån för grön el.

52.

I en första uppsättning bestämmelser föreskrivs allmänt om iakttagande av principen om icke-diskriminering vad gäller tillträde till överförings- och distributionssystemen.

53.

I artiklarna 3.1 och 14.2 i direktiv 2003/54, vilka har nästan samma lydelse som artikel 3.1 respektive artikel 11.2 i direktiv 96/92, krävs att de åtgärder som staterna och de systemansvariga vidtar för att genomföra tillträdet till systemet ska vara icke-diskriminerande. Detta förbud mot diskriminering ska läsas tillsammans med förbudet i artikel 16 i direktiv 96/92, där det anges att medlemsstaterna inte får organisera tillträdet till systemet på ett diskriminerande sätt, oberoende av om de väljer förfarandet för förhandlat tillträde eller förfarandet för ensamköpare, och med artikel 20.1 i direktiv 2003/54, där det föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att det införs en ordning för tredje parts tillträde till överförings- och distributionssystemen grundad på offentliggjorda tariffer, som ska gälla för alla berättigade kunder och som ska ”tillämpas objektivt och utan att någon diskriminerande åtskillnad görs mellan systemanvändarna”.

54.

Den allmänna principen om icke-diskriminering vad gäller tillträde till systemet uttrycks även särskilt i artikel 23.1 f och 23.4 i direktiv 2003/54 där det avseende tillsynsmyndigheternas ansvar föreskrivs att dessa ska ansvara för att ”säkerställa icke-diskriminering” och en ”effektiv konkurrens” bland annat vad gäller villkoren och tarifferna för anslutning av nya elproducenter ”så att det säkerställs att dessa villkor och tariffer är objektiva, öppna och icke-diskriminerande”. Detta ska säkerställas särskilt med beaktande av ”kostnaderna och fördelarna med olika tekniska lösningar för förnybara energikällor”.

55.

I en andra uppsättning bestämmelser föreskrivs mer specifikt om förbud mot diskriminering till nackdel för grön el.

56.

I artikel 7.2 i direktiv 2001/77 föreskrivs således att standardiserade regler om vem som ska stå för kostnaderna för sådana tekniska anpassningar som behövs för att ansluta nya elproducenter som ska förse nätet med grön el ska grunda sig på ”objektiva, klara och tydliga samt icke-diskriminerande kriterier” som ska ta särskild hänsyn till alla de kostnader och fördelar som sammanhänger med anslutningen av dessa producenter till nätet.

57.

Enligt samma logik åläggs medlemsstaterna i artikel 7.6 i detta direktiv att se till att uttag av överförings- och distributionsavgifter inte diskriminerar grön el, ”särskilt el från förnybara energikällor som producerats i randområden såsom öregioner och regioner med låg befolkningstäthet”. I denna bestämmelse preciseras att medlemsstaterna, när så är lämpligt, ska upprätta ett rättsligt ramverk eller ålägga dem som ansvarar för drift av överföringssystem och distributionssystem att se till att avgifter som tas ut för överföring och distribution av grön el återspeglar realiserbara kostnadsfördelar som resulterar av anläggningens anslutning till nätet, eftersom sådana kostnadsfördelar kan ”uppstå genom direkt användning av ett lågspänningsnät”.

58.

Genom en tredje uppsättning bestämmelser har det skapats en möjlighet till positiv diskriminering som motiveras av målet att skydda miljön.

59.

I denna kategori ingår artikel 3.2 i direktiv 2003/54, vilken i huvudsak har samma ordalydelse som artikel 3.2 i direktiv 96/92, och i vilken det anges att medlemsstaterna får ålägga företag som bedriver verksamhet inom elsektorn att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, vilka kan avse bland annat ”miljöskydd”, ”inbegripet klimatskydd och energieffektivitet”, ( 21 ) förutsatt att dessa åligganden ”[är] klart definierade, öppna, icke diskriminerande och kontrollerbara” och ”garantera[r] att elföretag i EU kan nå ut till nationella konsumenter på lika villkor”. ( 22 )

60.

Till denna kategori ska även räknas artikel 11.3 i direktiv 96/92, artikel 14.4 i direktiv 2003/54 och artikel 7.1 i direktiv 2001/77, i vilka det föreskrevs att grön el ska ges prioriterat tillträde till systemet.

61.

Hindrar förbudet mot diskriminering mellan systemets användare, bland annat avseende tariffer, att en medlemsstat antar en åtgärd av det slag som avses i det nationella målet, enligt vilken kostnadsfri distribution endast medges för grön el som överförs direkt till distributionssystemet?

62.

Vid första anblicken förefaller svaret uppenbart i den mån som åtgärden för kostnadsfri distribution innebär dubbel diskriminering, dels mellan grön el och el som inte produceras från förnybara energikällor, dels mellan el som överförs direkt till distributionssystemet och el som först överförs till överföringssystemet, vilket är fallet med importerad el. Denna sistnämnda diskriminering förefaller dessutom strida direkt mot bestämmelsen i artikel 7.6 första stycket i direktiv 2001/77, som förbjuder diskriminering beroende på den gröna elens geografiska härkomst.

63.

Det måste emellertid även avgöras huruvida denna diskriminering kan motiveras av målet att främja användningen av förnybara energikällor.

64.

Även om domstolen inte uttryckligen har slagit fast att miljöskyddet kan åberopas för att motivera diskriminerande åtgärder, vilket skulle ha möjliggjort ett välgörande klarläggande av en rättspraxis som kan förefalla ”förvirrande” ( 23 ), kan ett flertal domar dock endast förstås så, att ett sådant mål kan godtas som motivering av åtgärder som har fastställts vara diskriminerande.

65.

Fenomenet att kringgå frågan om diskriminering framgår utan tvekan av rättspraxis, även om den process genom vilken man kommit fram till denna lösning fortfarande omges av viss oklarhet.

66.

Det ska erinras om att domstolen i sin dom av den 9 juli 1992 i målet kommissionen/Belgien, ( 24 ) kallat vallonska avfallsmålet, samtidigt som den medgav att tvingande krav ska beaktas endast när det är fråga om åtgärder som tillämpas utan åtskillnad på inhemska och importerade produkter, emellertid, på grundval av principen att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan samt principerna om självförsörjning och närhet, konstaterade att de ifrågasatta åtgärderna, vilka förbjöd import av avfall till den berörda regionen, inte kunde anses vara diskriminerande ”[m]ot bakgrund av de skillnader som föreligger mellan avfall beroende på var det producerats och avfallets koppling till den plats där det producerats”. ( 25 )

67.

Genom tillämpning av den rättspraxis enligt vilken principen om likabehandling innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika undvek domstolen således frågan om diskriminering, eftersom situationerna i fråga var olika på grund av ”avfallets särskilda egenskaper” och således motiverade olika behandling.

68.

I sin dom av den 13 mars 2001 i målet PreussenElektra ( 26 ) ansåg domstolen, utan att fästa någon vikt vid huruvida den nationella lagstiftning som förpliktade elleverantörer att till minimipriser köpa in grön el som producerats i deras försörjningsområde var diskriminerande, att denna lagstiftning inte var oförenlig med den fria rörligheten för varor bland annat av det skälet att åtgärden tjänade miljöskyddet och ”även” syftade till att skydda människors och djurs hälsa och liv samt till att bevara växtlivet, vilka utgör skäl av allmänintresse enligt artikel 30 EG.

69.

Det kan slutligen påpekas att domstolen i sin dom av den 11 september 2014, Essent Belgium, ( 27 ) i sitt svar på frågan huruvida bestämmelserna om icke-diskriminering eventuellt hade åsidosatts, särskilt påpekade att ”Rechtbank inte redogjort för på vilket sätt [systemet med gröna certifikat] kan ge upphov till en skillnad i behandlingen som utgör diskriminering på grund av nationalitet. Rechtbank har inte heller redogjort för på vilket sätt en sådan skillnad i behandlingen kan skiljas från skillnaden i fråga om ursprungsgarantier och el som importeras från andra medlemsstater, vilken utgör föremålet för den första tolkningsfrågan”, ( 28 ) i vilken domstolen anmodats att pröva den nationella åtgärden mot bakgrund av bestämmelserna om fri rörlighet för varor.

70.

Frågan om diskriminering förbigås således i den allmänna prövningen av huruvida ett handelshinder föreligger och huruvida det eventuellt är motiverat.

71.

Även om grundvalen för denna lösning tycks ha utvecklats, och även om det framför allt är svårt att avgöra huruvida man numera frångått regeln att endast en åtgärd som tillämpas utan åtskillnad kan motiveras av de tvingande krav som uppställts i domstolens praxis för att i stället grunda sig på anknytningen mellan främjandet av användningen av förnybara energikällor och vissa av de skäl av allmänintresse som anges i artikel 30 EG, är det möjligt att av denna tidigare rättspraxis sluta sig till att domstolen anser att diskriminerande nationella åtgärder kan motiveras av målet att skydda miljön, på villkor att proportionalitetsprincipen iakttas. ( 29 )

72.

Jag kan inte se varför det skulle vara på ett annat sätt när den nationella åtgärden inte prövas mot bakgrund av den allmänna principen om icke-diskriminering, utan mot bakgrund av särskilda sekundärrättsliga bestämmelser där denna princip fastställs.

73.

Enligt min mening hindrar dessa bestämmelser om icke-diskriminering inte att motiveringen avseende miljöskydd åberopas, förutom för det fall att de förbjuder eller harmoniserar nationell lagstiftning om begränsning av importen av grön el i syfte att främja användningen av förnybara energikällor. Det är med andra ord endast om en sekundärrättslig bestämmelse förbjuder varje hinder för import av grön el eller uttryckligen preciserar i vilka fall begränsningar kan tillåtas i syfte att främja användningen av grön el som medlemsstaterna inte längre har något utrymme för egen bedömning som ger dem möjlighet att åberopa sådana skäl för att motivera en begränsning.

74.

Jag kan emellertid inte finna några sådana bestämmelser i vare sig direktiven 96/92 och 2003/54 eller i direktiv 2001/77, varvid det ska påpekas att artikel 7.6 i sistnämnda direktiv, som syftar till att förbjuda diskriminering på grundval av ett geografiskt kriterium till nackdel för produktionsanläggningar för grön el, särskilt sådana som är belägna i randområden och har svårigheter med anslutningen till de huvudsakliga europeiska elnäten, inte ska tolkas så, att den hindrar varje skillnad i behandling som grundar sig på ett nationellt kriterium och som, enligt domstolens logik, motiveras av att det finns en objektiv skillnad mellan situationen för produktionen av grön el på det nationella territoriet och situationen för produktionen av grön el i övriga medlemsstater.

75.

Mot bakgrund av ovanstående skäl föreslår jag att den tredje frågan besvaras så, att bestämmelserna om icke-diskriminering i artikel 12 EG och i direktiven 96/92, 2003/54 och 2001/77 inte utgör hinder för nationell lagstiftning av det slag som avses i det nationella målet, enligt vilken kostnadsfri distribution av grön el är förbehållen produktionsanläggningar som är direkt anslutna till distributionssystem i den berörda medlemsstaten eller i en region i denna stat och således inte medges för produktionsanläggningar i andra medlemsstater, förutsatt att denna nationella lagstiftning i enlighet med proportionalitetsprincipen är ägnad att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

76.

Jag kommer nedan att bedöma huruvida systemet i fråga är proportionerligt mot bakgrund av bestämmelserna om fri rörlighet för varor.

77.

Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka bör behandlas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 28 och 30 EG ska tolkas så, att de utgör hinder för nationell lagstiftning av det slag som avses i det nationella målet, enligt vilken kostnadsfri distribution av grön el är förbehållen produktionsanläggningar som är direkt anslutna till distributionssystem i den berörda medlemsstaten eller i en region i denna stat och således inte medges för produktionsanläggningar i andra medlemsstater.

78.

Frågan är således huruvida det system som avses i det nationella målet kan hindra import av el, särskilt grön el, från andra medlemsstater och följaktligen utgör en åtgärd med verkan motsvarande kvantitativa importrestriktioner som i princip är förbjuden enligt artikel 28 EG, förutom om lagstiftningen är objektivt motiverad.

79.

Denna fråga påminner givetvis om dem som domstolen nyligen svarade på i sin dom av den 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, ( 30 ) och av den 11 september 2014, Essent Belgium, ( 31 ) avseende huruvida nationella stödsystem för produktion av grön el var förenliga med unionsrätten. Som utgångspunkt för resonemanget i förevarande mål måste det fastställas huruvida systematiken i lösningarna i de båda ovannämnda målen helt enkelt utan vidare kan överföras på förevarande mål eller om det uppvisar särdrag som motiverar att man avviker från dem.

80.

De berörda parter som har inkommit med yttranden till domstolen har förstått saken helt rätt.

81.

Regionen Flandern, den grekiska regeringen och kommissionen har på grundval av ett analogt resonemang hävdat att de territoriella begränsningarna i systemet med kostnadsfri distribution av grön el ska anses vara berättigade, eftersom de i likhet med den lagstiftning som avsågs i de mål som föranledde domen av den 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, ( 32 ) och domen av den 11 september 2014, Essent Belgium, ( 33 ) syftar till det legitima målet att främja användningen av förnybara energikällor vid produktionen av el. En betydande skillnad mellan dels regionen Flanderns ståndpunkt, dels den grekiska regeringens och kommissionens ståndpunkt förtjänar dock att påpekas. Regionen Flandern anser att begränsningen av den kostnadsfria distributionen av grön el inte utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion, eftersom den uteslutande gäller el som överförs direkt till distributionssystemen och följaktligen inte kan ha som verkan att begränsa den gränsöverskridande handeln med el, vilken endast kan ske via överföringssystemet, och inte via distributionssystemet. Den grekiska regeringen och kommissionen anser tvärtom att lagstiftningen i fråga utgör en åtgärd med motsvarande verkan, men att den är berättigade med hänsyn till miljöskyddsmålet, förutsatt – enligt kommissionen – att en mer grundlig granskning visar att den är proportionerlig, vilken det ankommer på den nationella domstolen att genomföra med beaktande av den samlade verkan av övriga stödmekanismer för produktion av grön el.

82.

Essent har tvärtom gjort gällande att det finns olikheter som utesluter att tidigare rättspraxis överförs på förevarande mål. Essent anser särskilt att medan mekanismen med gröna certifikat utgör en stödmekanism för produktion av grön el, som via tillsynsmyndigheten säkerställer en fördel för producenten innan marknadskrafterna griper in, genom att överlåtelse av certifikat tillåts på en specifik marknad på skäliga villkor, avser systemet med kostnadsfri distribution av grön el uteslutande eldistributionen och elförbrukningen och gynnar ensidigt leverantörerna samt har en mycket större ekonomisk inverkan, eftersom distributionskostnaderna under perioden i fråga stod för upp till 37 procent av den slutliga elfakturan.

83.

Även om jag anser att skälen i domen av den 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, ( 34 ) och domen av den 11 september 2014, Essent Belgium, ( 35 ) kan ifrågasättas, är det inte möjligt att nu, i förevarande förslag till avgörande, föreslå att den lösning som tillämpades i dem ska frångås. En sådan helomvändning i rättspraxis förutsätter en betydande utveckling av lagbestämmelserna som inte alls kännetecknar förevarande mål, vilket tvärtom avser en situation från lång tid tillbaka. Vid prövningen av huruvida den nationella lagstiftning som avses i det nationella målet är förenlig med EG‑fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor kommer jag därför att följa den bedömningsmodell som användes i de båda ovannämnda domarna.

84.

Efter att ha granskat huruvida det system som avses i det nationella målet utgör hinder för den fria rörligheten för varor, kommer jag således att vid behov undersöka om dessa eventuella hinder kan vara motiverade med hänsyn till målet att främja användningen av förnybara energikällor.

85.

I domen av den 11 juli 1974, Dassonville, ( 36 ) konstaterade domstolen att varje nationell åtgärd som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen, utgör en åtgärd med verkan motsvarande kvantitativa importrestriktioner. ( 37 )

86.

Det ska konstateras att den lagstiftning som avses i det nationella målet faktiskt, åtminstone indirekt och potentiellt, kan hindra importen av el, ( 38 ) särskilt grön el, från andra medlemsstater.

87.

Eftersom importerad el nödvändigtvis måste transporteras via överföringssystemet och inte kan överföras direkt till distributionssystemen i regionen Flandern eller i Belgien, innebär begränsningen av den kostnadsfria distributionen till att avse grön el som produceras av produktionsanläggningar som är direkt anslutna till dessa distributionssystem en särskild fördel för grön el som produceras i regionen Flandern eller i Belgien samtidigt som importerad el missgynnas.

88.

Eftersom endast anläggningar för elproduktion som är belägna i regionen Flandern eller i Belgien kan dra nytta av den beviljade fördelen, spelar det mindre roll att ett sådant preferenssystem även kan ha en begränsande verkan för flamländska eller belgiska anläggningar som inte är direkt anslutna till distributionssystemet, utan är anslutna till överföringssystemet. ( 39 )

89.

Nationell lagstiftning av det slag som avses i det nationella målet utgör följaktligen en åtgärd med verkan motsvarande kvantitativa importrestriktioner som är oförenlig med artikel 28 EG om den inte är objektivt motiverad.

90.

Med hänvisning till fast rättspraxis konstaterade domstolen i sin dom av den 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, ( 40 ) och i dom av den 11 september 2014, Essent Belgium, ( 41 ) att nationell lagstiftning eller praxis, som utgör en åtgärd med verkan motsvarande kvantitativa importrestriktioner, kan motiveras av något av de skäl av allmänintresse som räknas upp i artikel 30 EG eller av tvingande krav. I båda fallen ska den nationella åtgärden vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. ( 42 )

91.

Genom att därefter knyta målet att främja användningen av förnybara energikällor vid elproduktion både till begreppet tvingande krav och till de skäl av allmänintresse som anges i artikel 30 EG, ansåg domstolen att detta mål i princip kan motivera eventuella hinder för den fria rörligheten för varor.

92.

Efter att ha slagit fast denna princip prövade domstolen huruvida de hinder för den fria rörligheten som orsakades av de nationella stödsystemen för grön el var proportionerliga.

93.

I förevarande mål bör en liknande bedömning göras av huruvida de nationella åtgärder som avses i det nationella målet är proportionerliga, genom att undersöka huruvida de är nödvändiga och faktiskt svarar mot målet att främja användningen av förnybara energikällor.

94.

Vad för det första gäller huruvida de nationella åtgärder som avses i det nationella målet är ägnade att uppnå det eftersträvade målet, ska det påpekas att till skillnad från de stödsystem som avsågs i de mål som föranledde domen av den 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, ( 43 ) och domen av den 11 september 2014, Essent Belgium, ( 44 ) vilka utformats för att direkt gynna produktionen av grön el, ( 45 ) gynnar de åtgärder för kostnadsfri distribution av grön el som avses i det nationella målet inte producenterna direkt, utan gynnar i första hand leverantörerna och eventuellt konsumenterna, förutsatt att den fördel som leverantörer har av den kostnadsfria distributionen förs vidare till konsumenterna.

95.

Åtgärderna förefaller emellertid ägnade att uppnå det eftersträvade målet, eftersom de genom att distributionskostnaden avskaffats stimulerar leverantörerna att öka andelen grön el i sin energimix och följaktligen, om än indirekt, bidrar till att öka efterfrågan genom att i motsvarande grad gynna en ökad användning av förnybara energikällor vid elproduktionen.

96.

Av artikel 4.1 i direktiv 2001/77 framgår att stödets direkta eller indirekta karaktär inte påverkar huruvida det kan betecknas som ett stödsystem, eftersom definitionen av ett stödsystem enligt denna bestämmelse omfattar varje system genom vilket en elproducent får stöd enligt offentliga myndigheters bestämmelser, oberoende av om stödet är ”direkt eller indirekt”.

97.

Vad för det andra gäller frågan om huruvida de nationella åtgärder som avses i det nationella målet går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet, ska det konstateras att domstolen, på grundval av den omständigheten att unionslagstiftaren har ålagt medlemsstaterna att fastställa nationella mål i syfte att erhålla en skälig fördelning av ansträngningarna med beaktande av olikheterna vad gäller utgångsläget, möjligheterna till utveckling av energi från förnybara energikällor och energimixen, har konstaterat att stödsystem kan omfatta territoriella begränsningar, eftersom åtgärder som vidtas på nationell nivå anses vara bättre anpassade än åtgärder som vidtas på unionsnivå.

98.

Även om jag inte instämmer i detta synsätt ser jag ingen grundläggande skillnad mellan de territoriella begränsningarna inom ramen för stödsystem som bygger på en skyldighet till inköp i ett visst försörjningsområde eller på användningen av gröna certifikat och den territoriella begränsningen inom ramen för det system med kostnadsfri distribution av grön el som avses i det nationella målet, vilken är avsedd att bidra till Konungariket Belgiens förverkligande av miljömålen att minska utsläppen av växthusgaser. I likhet med systemet med gröna certifikat syftar åtgärden med kostnadsfri distribution till att, såsom det anges i ingressen i förordningen av den 4 april 2003, främja en decentraliserad produktion av grön el i lokala anläggningar.

99.

Den första och den andra tolkningsfrågan bör således besvaras så, att artiklarna 28 och 30 EG ska tolkas så, att de inte utgör hinder för nationell lagstiftning av det slag som avses i det nationella målet, enligt vilken kostnadsfri distribution av grön el är förbehållen produktionsanläggningar som är direkt anslutna till distributionssystem i den berörda medlemsstaten eller i en region i denna stat och således inte medges för produktionsanläggningar i andra medlemsstater.

100.

Mot bakgrund av ovanstående överväganden anser jag att de frågor som har ställts av rechtbank van eerste aanleg te Brussel (domstol i första instans i Bryssel, Belgien) ska besvaras så, att dels bestämmelserna om icke-diskriminering i artikel 12 EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 96/92/EG av den 19 december 1996 om gemensamma regler för den inre marknaden för el, Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG, och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG av den 27 september 2001 om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el, dels artiklarna 28 och 30 EG ska tolkas så, att de inte utgör hinder för nationell lagstiftning av det slag som avses i det nationella målet, enligt vilken kostnadsfri distribution av el som framställts av förnybara energikällor är förbehållen produktionsanläggningar som är direkt anslutna till distributionssystem i den berörda medlemsstaten eller i en region i denna stat och således inte medges för produktionsanläggningar i andra medlemsstater.