I – Tillämpliga bestämmelser

A – EUF-fördraget

B – Direktiv 2003/87/EG

II – Bakgrund till tvisten

III – Förfarandet vid domstolen

IV – Bedömning

A – Huruvida talan kan tas upp till sakprövning

B – Prövning i sak

1. Parternas argument

2. Analys

a) Principerna

i) Vad menas med förhandlingsdirektiv?

ii) Kan förhandlingsdirektiv som de ifrågavarande innehålla förfaranderegler?

– Inledning

– Svaret på frågan

iii) Förhandlingsdirektiven och egenskapen av förhandlare

iv) Artikel 218 FEUF mot bakgrund av principen om institutionell jämvikt

b) Rådets och medlemsstaternas motsatta argument

i) Första argumentet

ii) Andra argumentet

iii) Tredje argumentet

iv) Fjärde argumentet

v) Femte argumentet

vi) Sjätte argumentet

vii) Sjunde argumentet

viii) Åttonde argumentet

ix) Nionde argumentet

x) Tionde argumentet

xi) Elfte argumentet

C – Ogiltigförklaringens räckvidd och verkningar

V – Förslag till avgörande

1. 

Europeiska kommissionen har med förevarande talan yrkat att artikel 2 andra meningen och avsnitt A i tillägget till bilagan till Europeiska unionens råds beslut av den 13 maj 2013 om bemyndigande att inleda förhandlingar om sammankoppling av EU:s utsläppshandelssystem med ett utsläppshandelssystem i Australien (doc.8568/13 LIMITE)(nedan kallat det omtvistade beslutet), ska ogiltigförklaras.

2. 

I förevarande mål har en fråga av konstitutionell betydelse väckts, nämligen frågan om fördelning av befogenhet, ansvar och behörighet mellan kommissionen och Europeiska unionens råd i samband med förhandlingar om internationella avtal i vilka unionen är part. Det strikta iakttagandet av den bestämda roll som fördragen tillerkänner dem och Europaparlamentet i den process som leder till att unionen ingår internationella avtal är ett väsentligt villkor för att den institutionella jämvikten ska upprätthållas vid unionens utövande av sina internationella befogenheter. ( 2 )

3. 

Det är första gången som domstolen har anledning att uttala sig om omfattningen av rådets befogenhet att utfärda förhandlingsdirektiv och att inkludera förfaranderegler i dem samt om den roll som rådet tillerkänner den särskilda kommittén enligt artikel 218.4 FEUF. Detta sker inom ramen för en nästan oupphörlig rättslig kamp mellan rådet (och medlemsstaterna) och kommissionen som från början har följt unionen i dess egenskap av aktör på den internationella scenen ( 3 ).

4. 

Detta måls betydelse går för övrigt utöver de ifrågavarande internationella förhandlingarna eftersom den diskussion som ska bedömas skulle kunna uppstå i andra pågående förhandlingar och jag tänker då särskilt på förhandlingarna mellan unionen och Amerikas förenta stater om ett gemensamt handelsavtal om upprättandet av en transatlantisk frihandelszon ( 4 ), kallad den stora transatlantiska marknaden eller ett ”transatlantiskt partnerskap för handel och investeringar” (TTIP på engelska)(nedan kallat TTIP), även känt under namnet transatlantiska frihandelsavtalet (TAFTA på engelska) i fråga om vilket samtal inleddes i juli 2013. ( 5 )

5.

Domstolen ska i förevarande fall uttala sig om tolkningen av artikel 218.2–4 FEUF som har följande lydelse:

”Rådet ska … utfärda förhandlingsdirektiv …

Kommissionen … ska lägga fram rekommendationer för rådet som ska anta ett beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar och … utse unionens förhandlare eller chefen för unionens förhandlingsdelegation.

Rådet får ge förhandlaren direktiv och utse en särskild kommitté, med vilken samråd ska ske under förhandlingarna.”

6.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG ( 6 ) antogs på grundval av artikel 175.1 EG. Enligt skäl 5 är direktivets syfte att bidra till ett effektivare fullgörande av Europeiska unionens och dess medlemsstaters åtaganden att minska de antropogena utsläppen av växthusgaser enligt Kyotoprotokollet.

7.

I artikel 1 i direktivet anges dess syfte på följande sätt:

”Genom detta direktiv införs ett system för handel med utsläppsrätter … inom [unionen] … vilket syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser.”

8.

I artikel 25 i direktivet med rubriken ”Kopplingar till andra system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser”, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009, ( 7 ) anges följande:

”1.   Avtal bör slutas med de tredje länder som anges i bilaga B till Kyotoprotokollet och som har ratificerat protokollet, för att möjliggöra ömsesidigt erkännande av utsläppsrätter mellan gemenskapens system och andra system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med de regler som fastställs i artikel 300 i fördraget.

1a.   Avtal kan ingås för erkännande av utsläppsrätter mellan gemenskapssystemet och förenliga obligatoriska system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser med absoluta utsläppstak som inrättats i ett annat land eller i en enhet på delstatsnivå eller regional nivå.

1b.   Icke-bindande arrangemang får ingås med tredjeländer eller med enheter på delstatsnivå eller regional nivå i syfte att få till stånd administrativ eller teknisk samordning i anknytning till utsläppsrätter inom gemenskapssystemet eller andra obligatoriska system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser med absoluta utsläppstak.

2.   När ett avtal som avses i punkt 1 har slutits ska kommissionen anta nödvändiga bestämmelser om ömsesidigt erkännande av utsläppsrätter inom ramen för det avtalet. …”.

9.

År 2011 tog Samväldet Australien kontakt med kommissionen i syfte att inleda bilaterala förhandlingar om att sammankoppla unionens system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser med det australiska systemet.

10.

En formell rekommendation i enlighet med artikel 218.3 FEUF angående bemyndigande att inleda förhandlingar med Samväldet Australien för att sammankoppla utsläppshandelssystemen formulerades på samma sätt som en tidigare rekommendation om sammankoppling med det schweiziska utsläppshandelssystemet. Den antogs av kommissionen den 24 januari 2013 och överlämnades sedan till rådet. Under diskussionerna i rådets miljöarbetsgrupp begärde medlemsstaterna att få möjlighet till ett mer omfattande deltagande i förhandlingarna med Samväldet Australien än vad som föreskrivits i kommissionens rekommendation. En text som innebar en kompromiss godkändes med några smärre ändringar av rådets miljöarbetsgrupp den 22 april 2013 och förhandlingsdirektiven godkändes av rådet den 24 april 2013.

11.

Den 2 maj 2013 överlämnade kommissionen en förklaring som skulle protokollföras, i vilken den invände mot vissa aspekter av den godkända texten. Det beslut som arbetsgruppen föreslagit förelades de ständiga representanternas kommitté (Coreper) och antogs slutligen som A-punkt på dagordningen för jordbruks- och fiskerådet den 13 maj 2013.

12.

I artikel 1.2 i det angripna beslutet föreskrivs att ”[k]ommissionen ska föra dessa förhandlingar … i enlighet med förhandlingsdirektiven i tillägget [till bilagan] till detta beslut”.

13.

I artikel 2 andra meningen i beslutet anges att ”[k]ommissionen ska … skriftligen underrätta rådet om resultatet av förhandlingarna efter varje förhandlingsrunda och, under alla omständigheter, åtminstone varje kvartal”.

14.

Avsnitt A i tillägget till bilagan vilket innehåller de förhandlingsdirektiv som är riktade till kommissionen har följande lydelse:

15.

Avsnitt B i tillägget till bilagan till det omtvistade beslutet har rubriken ”Förhandlingarnas innehåll och räckvidd”. Det andra stycket i rådets förklaring av den 8 maj 2013 om ett förslag till beslut om att inleda förhandlingarn i fråga har följande lydelse:

”Upprättandet av den särskilda kommittén i enlighet med artikel 218.4 FEUF innebär att kommittén … anförtros uppgiften att följa hur förhandlingarna bedrivs och att vägleda förhandlarna med beaktande av de förhandlingsdirektiv som rådet har antagit”.

16.

Det angripna beslutet anmäldes till kommissionen den 15 maj 2013.

17.

Kommissionen har yrkat att domstolen ska:

18.

Europaparlamentet, intervenient i målet, har yrkat att domstolen ska bifalla kommissionens talan.

19.

Rådet har yrkat att domstolen ska ogilla talan och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. I andra hand, för det fall det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras, har rådet yrkat att domstolen inte ska vidmakthålla beslutets verkningar.

20.

Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Frankrike, Republiken Polen, Konungariket Sverige samt Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland vilka intervenerat till stöd för rådet, har yrkat att domstolen ska ogilla talan.

21.

Förevarande måls känsliga karaktär har också blivit uppenbar genom att rådet har begärt att vissa handlingar i målet ska avlägsnas från akten, bland annat det omtvistade beslutet och förhandlingsdirektiven. Denna begäran avslogs genom beslut kommissionen/rådet (C-425/13, EU:C:2014:91).

22.

Vid förhandlingen den 6 januari 2015 yttrade sig samtliga parter med undantag av Konungariket Danmark och Republiken Polen.

23.

Enligt kommissionen råder det inget tvivel om att rådet avsett att avsnitt A i de förhandlingsdirektiv som bifogats det omtvistade beslutet ska ge upphov till rättsverkningar. Talan kan således tas upp till sakprövning.

24.

Rådet har hävdat att det inte skulle vara riktigt att betrakta de förhandlingsdirektiv som utfärdats i detta fall på annat sätt än andra förhandlingsdirektiv som ifrågasatts i andra tvister institutionerna emellan, exempelvis i det mål som ledde till domen kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:2151). Om domstolen i detta mål bekräftar att förhandlingsdirektiv till sin karaktär saknar rättsverkningar, har rådet följaktligen yrkat att domstolen avvisar att förevarande talan.

25.

Domstolen fann emellertid i punkt 39 i den dom som rådet har åberopat att ”det ska vara möjligt att väcka talan om ogiltigförklaring i fråga om alla åtgärder – oavsett slag eller form – som har vidtagits av institutionerna och som är avsedda att ha rättsverkningar (dom kommissionen/rådet, kallad AETR, 22/70, EU:C:1971:32, punkt 42; dom parlamentet/rådet och kommissionen, C‑181/91 och C‑248/91, EU:C:1993:271, punkt 13, samt kommissionen/rådet, C‑27/04, EU:C:2004:436, punkt 44)” ( 8 ) och för att kunna avgöra om en ifrågasatt rättsakt har sådana verkningar ska man fästa avseende vid dess innehåll och upphovsmannens intentioner (se dom Nederländerna/kommissionen, C‑147/96, EU:C:2000:335, punkt 27). Domstolen ansåg, i det aktuella fallet, i punkt 40 i domen kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:2151) att ”det angripna beslutet [vilket antagits med stöd av artikel 218.3 och 218.4 FEUF] har rättsverkningar mellan unionen och dess medlemsstater och mellan unionens institutioner”.

26.

Såsom anförs i Commentaire Mégret ( 9 ) är ”rådets bemyndigande att inleda förhandlingar … i praktiken ofta försett med förhandlingsdirektiv. Detta bruk inspireras åter av artikel 133 [EG] som föreskriver en sådan möjlighet för handelsförhandlingar. Det rör sig inte här om en skyldighet för rådet och om det avstår härifrån, blir förfarandet inte alls behäftat med något fel. Dessa förhandlingsdirektiv är riktlinjer som endast har rättsverkningar på det interinstitutionella planet och inte på det internationella planet” (min kursivering).

27.

Det kan för övrigt med rätta hävdas att rådet i det omtvistade beslutet inte har nöjt sig med att ge riktlinjer till kommissionen inför dess förhandlingar med Samväldet Australien, eftersom det har gett sina direktiv rättsverkan genom att låta dem åtföljas av ett komplett förfarande som kommissionen ska följa och genom att det anförtrott den särskilda kommittén (och rådet) en mycket mer framträdande roll än vad som föreskrivs i artikel 218 FEUF.

28.

Följaktligen är det enligt min mening tydligt att det omtvistade beslutet i förevarande fall, såsom i målet kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:2151), ger upphov till rättsverkningar mellan unionens institutioner, ( 10 ) och att det således kan bli föremål för talan om ogiltigförklaring. ( 11 )

29.

Talan kan följaktligen tas upp till sakprövning.

30.

Kommissionen har anfört två grunder till stöd för sin talan som båda avser åsidosättande av artikel 13.2 FEU, artikel 218.2–4 FEUF, och av principen om institutionell jämvikt. Den första grunden avser även åsidosättande av artikel 295 FEUF. Med hänsyn till att grunderna är så likartade att vissa intervenerande stater har hänvisat till den andra grunden i sina argument angående den första grunden, kommer jag att pröva dem tillsammans.

31.

Kommissionen har gjort gällande att det detaljerade förfarande som föreskrivs i avsnitt A i förhandlingsdirektiven fastställer befogenheter för rådet som går utöver vad som anges i artikel 218.2–4 FEUF. Rådet har nämligen genom att ensidigt införa ett sådant förfarande försökt fastställa nya befogenheter till sin fördel och skyldigheter för kommissionen, utan stöd av de nämnda bestämmelserna i FEUF.

32.

Kommissionen har förklarat att artikel 218.4 FEUF enbart tillerkänner den särskilda kommittén en rådgivande funktion, eftersom det i artikeln endast föreskrivs att förhandlingarna ska bedrivas i samråd med den särskilda kommittén. Visserligen kan den särskilda kommittén uttrycka sina synpunkter på olika aspekter av förhandlingen, .men det omtvistade beslutet går dock mycket längre, i och med att det däri föreskrivs att unionen ska inta ”detaljerade förhandlingsståndpunkter” som således ska betraktas som tvingande.

33.

Kommissionen har anmärkt att principen om institutionell jämvikt innebär att var och en av institutionerna utövar sina befogenheter med iakttagande av de övrigas befogenheter.

34.

Parlamentet har anfört att rådet förfogar över möjligheten att utarbeta förhandlingsdirektiv som kan tjäna som verktyg för förverkligandet av allmänna mål. Inom ramen för förhandlingarna tjänar dessa direktiv till att vägleda förhandlaren, för att ett resultat ska kunna uppnås som motsvarar rådets förväntningar. På samma sätt har parlamentets rätt att ge sitt godkännande till självfallen följd att parlamentet har tillstånd att delge rådet och förhandlaren sina synpunkter på innehållet i det framtida avtalet.

35.

Parlamentet har anmärkt att den omständigheten att rådet enligt artikel 218.5 FEUF ensamt ansvarar för beslutet att tillåta att avtalet undertecknas inte har någon större inverkan på frågan om förhandlingarnas uppföljning. Varken parlamentet eller rådet har rätt att spela en aktiv förstaplansroll vid förhandlingarna som inkräktar på förhandlarens privilegier. Rådet kan i synnerhet inte hävda att det självt, eller i form av den särskilda kommitté som det utsett, har en beslutsfattande funktion under förhandlingarna. Den särskilda kommittén har endast en rådgivande funktion i de förhandlingar som förhandlaren bedriver.

36.

Parlamentet har förklarat att kommissionen i samband med internationella avtalsförhandlingar innehar en självständig roll och en förstaplansroll fram till det skede då den lägger fram ett förslag till avtal inför rådet. Den ordning som föreskrivs i artikel 218 FEUF är således konsekvent eftersom kommissionen börjar med att rekommendera att förhandlingar inleds, för att sedan bedriva dessa. Det är inte förrän efter det att dessa har avslutats som kommissionen åtar sig att föreslå att rådet undertecknar avtalet och sedan ingår det.

37.

Rådet har hävdat att det inte finns någonting i artikel 218 FEUF som kan styrka uppfattningen att rådet inte har rätt att inbegripa vissa närmare föreskrifter angående förfarandet i förhandlingsdirektiven när det bemyndigar kommissionen att inleda förhandlingar. Uttrycket ”förhandlingsdirektiv” har allmän räckvidd och om denna term inte kunde täcka förefarandemässiga instruktioner skulle artikel 218.4 FEUF förlora sin ändamålsenliga verkan.

38.

Rådet anser att det är dess uppgift, när det bemyndigar kommissionen att inleda förhandlingar, att bedöma om det är nödvändigt att i bemyndigandet inkludera förhandlingsdirektiv, vissa förfaranderegler samt vissa speciella föreskrifter riktade till förhandlaren.

39.

Rådet har förklarat att de förfaranderegler som åtföljer de ifrågavarande förhandlingsdirektiven uteslutande rör relationerna mellan kommissionen i egenskap av förhandlare och den särskilda kommitté som är ämnad att följa förhandlingarna. Det finns inte någon bestämmelse i fördraget som hindrar rådet att inkludera sådana förfaranderegler i förhandlingsdirektiven.

40.

Enligt rådet anses de ståndpunkter som fastställs inom den särskilda kommittén utgöra ett konkret uttryck för förhandlingsdirektiven och de syftar som sådana till att hjälpa förhandlaren. Förhandlingsståndpunkterna medför dock inte någon skyldighet för kommissionen att uppnå det resultat som rekommenderas i de fastställda riktlinjerna.

41.

Rådet har påpekat att en delvis ogiltigförklaring av de i detta fall omtvistade bestämmelserna inte är tänkbar då dessa utgör den oundgängliga grunden för det förfarande som ska följas. En ogiltigförklaring av artikel 2 andra meningen och avsnitt A i förhandlingsdirektiven skulle nämligen förändra hela innehållet i bemyndigandet i grunden, med tanke på själva strukturen i det omtvistade beslutet och dess bilaga, då bestämmelserna ingår i en odelbar helhet.

42.

Republiken Tjeckien har understrukit att rådets aktiva deltagande under förhandlingar om ett internationellt avtal framgår av ordalydelsen i artikel 218.2–4 FEUF. Rådets befogenhet att anta förhandlingsdirektiv och att föreskriva att kommissionen är skyldig att leda förhandlingarna i samråd med en särskild kommitté tyder på att det rör sig om en fortgående samordning mellan kommissionen och rådet under förhandlingarna.

43.

Vad beträffar förhandlingsdirektivens innehåll och räckvidd har Republiken Tjeckien påpekat att det enligt ordalydelsen i artikel 218 FEUF inte finns någon särskild begränsning i samband med att rådet antar dessa direktiv och inte heller något hinder mot att direktiven innehåller förfaranderegler.

44.

Republiken Tjeckien har därefter gjort gällande att befogenheten att fastställa detaljerade förhandlingsståndpunkter följer av den ställning och den roll som den särskilda kommittén har, vars instruktioner ska tjäna som riktlinjer för en effektiv förhandling. Det ligger för övrigt i kommissionens intresse i egenskap av förhandlare att beakta dessa instruktioner och att på så sätt förebygga en situation där rådet vägrar att godkänna resultatet av förhandlingarna med alla tillhörande negativa konsekvenser.

45.

Konungariket Danmark anser att rådet också måste fylla en funktion under förhandlingarna, med tanke på den roll som rådet och dess befogenheter tillerkänts i fråga om inledande, antagande, bemyndigande och ingående av internationella avtal och ingående av sådana avtal.

46.

Konungariket Danmark är av uppfattningen att artikel 218 FEUF förutsätter att det pågår en ständig dialog mellan rådet och förhandlaren som kan ta formen av förhandlingsdirektiv och tillsättande av en särskild kommitté som ska rådfrågas under förhandlingarna. Möjligheten att ge direktiv till förhandlaren är inte heller begränsad till ett bestämt skede av förhandlingsförfarandet.

47.

Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att kommissionen inte är befriad från att erhålla rådets tillstånd innan den på ett påtagligt sätt avlägsnar sig från de ”föreskrifter” som förhandlingsdirektiven innehåller. Även om det enbart vore av den anledningen, måste den även fullgöra den rapporteringsskyldighet som anges i direktiven. Detta följer även av den i artikel 13.2 FEU stadfästa principen om lojalt samarbete.

48.

Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat att medlemsstaternas specialiserade kunskaper på området i fråga inte kan utnyttjas i tillräcklig utsträckning om kommissionen lyckas få igenom sin vilja att ingripa i förhandlingarna på ett helt och hållet självständigt sätt och utan att ta hänsyn vare sig till rådet eller till medlemsstaterna.

49.

Förbundsrepubliken Tyskland har sedan betonat att artikel 218.4 FEUF inte innehåller något som stöder uppfattningen att denna bestämmelse endast skulle möjliggöra föreskrifter gällande förhandlingarnas innehåll och inte gällande det sätt på vilket de bedrivs. Den tolkningen av bestämmelsen skulle innebära att den berövades sin ändamålsenliga verkan.

50.

Republiken Frankrike är av uppfattningen att det i förhandlingsdirektiv kan föreskrivas, att detaljerade förhandlingsståndpunkter för unionen ska fastställas i den särskilda kommittén eller av rådet, utan att det innebär att artikel 13.2 FEU och artikel 218 FEUF eller principen om institutionell jämvikt åsidosätts.

51.

Republiken Frankrike anser att förhandlingsdirektiven inte med nödvändighet är begränsade till att fastställa strategiska val och grundläggande mål som ska försvaras under förhandlingarna, utan att de även kan inbegripa vissa krav angående förfarandet. Uttrycket ”förhandlingsdirektiv” har nämligen en allmän räckvidd, och det finns inte något i ordalydelsen i artikel 218.4 FEUF som gör det möjligt att inskränka dess räckvidd.

52.

Republiken Frankrike har vidare hävdat att avsnitt A i förhandlingsdirektiven inte ger upphov till någon befogenhet för rådet eller den särskilda kommittén och inte heller någon skyldighet för kommissionen som inte följer av artikel 218.2–4 FEUF och av principen om lojalt samarbete. Avsnitt A i direktiven innebär tvärtom en precisering av de befogenheter som rådet har enligt dessa bestämmelser i EUF-fördraget.

53.

Vad angår formerna för samråd med den särskilda kommittén, har Republiken Frankrike anfört att det inte åligger kommissionen att fastställa dessa former. Eftersom rådet enligt artikel 218.4 FEUF kan besluta att förhandlingarna ska bedrivas genom samråd med en särskild kommitté borde det även kunna besluta hur samrådet med kommittén ska utformas. Genom att det dessutom föreskrivs i förhandlingsdirektiven att rådet kan inta detaljerade förhandlingsståndpunkter erinras det däri endast om rådets rätt att när som helst precisera direktiven.

54.

Republiken Polen anser att sambandet mellan bemyndigandet att förhandla och utfärdandet av förhandlingsdirektiv är särskilt starkt, eftersom det är först då ett för rådet godtagbart förhandlingsresultat uppnås som ett avtal slutligen kan ingås i unionens namn. Så snart direktiven riktas till förhandlaren är det således oundgängligt att rådet kan fastställa deras gränser och villkor för förhandlingarnas bedrivande.

55.

Republiken Polen har hävdat att rådets effektiva fullgörande av sin funktion att fastställa unionens politik, inklusive dess utrikespolitik, kräver att beslutet att bemyndiga inledandet av förhandlingar och åtföljande förhandlingsdirektiv kan innebära instruktioner avseende förfarandet.

56.

Republiken Polen har dessutom påpekat att rådets befogenhet är permanent till sin karaktär, och att den inte inskränker sig till att en enda gång formulera förhandlingsdirektiv som bifogas beslutet om bemyndigande att inleda förhandlingarna.

57.

Konungariket Sverige anser att rådet i ett tidigt skede ska kunna utarbeta mer detaljerade förhandlingsdirektiv för att kommissionen ska kunna dra slutsatser om förhandlingens inriktning. Den särskilda kommittén fungerar således som en förlängning av rådet under förhandlingarna och den utgör en plattform för samarbete mellan kommissionen och rådet.

58.

Konungariket Sverige har påpekat att det inte finns något i ordalydelsen i artikel 218 FEUF som hindrar att rådet inkluderar förfaranderegler i förhandlingsdirektiven när kommissionen bemyndigas att inleda förhandlingar för unionens räkning. Om avsikten hade varit att begränsa rådets befogenhet att utfärda förhandlingsdirektiv till en viss typ av frågor, skulle det ha funnits en uttrycklig bestämmelse härom i den aktuella artikeln. Den allmänna karaktären hos uttrycket ”förhandlingsdirektiv” tyder emellertid på att ändamålet med artikel 218 FEUF inte var att begränsa rådets rätt att utfärda förhandlingsdirektiv till materiella frågor.

59.

Konungariket Sverige har understrukit att de förfaranderegler som förekommer i förhandlingsdirektiven i detta fall syftar till att skapa ett effektivt utbyte av information mellan rådet och kommissionen, vilket är ett villkor för att rådet ska kunna utöva sin befogenhet att ändra eller komplettera förhandlingsdirektiven under pågående förhandling. Detta informationsflöde är likaledes ett villkor för att samrådet med den särskilda kommittén ska kunna bedrivas under goda förhållanden och för att unionen ska kunna justera sina ståndpunkter under förhandlingarna.

60.

Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har gjort gällande att artikel 218.4 FEUF gör det möjligt för rådet att inkludera förfaranderegler i förhandlingsdirektiven. Det finns inte något hinder i denna bestämmelses lydelse mot att direktiv innehåller förfaranderegler, som exempelvis rör samrådet med den särskilda kommittén. Det skulle för övrigt strida mot syftet och den ändamålsenliga verkan hos artikel 218.4 FEUF om förhandlingsdirektiven inte också kunde avse delar av förfarandet.

61.

Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har tillagt att rådet kan behöva hålla sig informerat om utvecklingen, för att på ett lämpligt och effektivt sätt utöva sina befogenheter enligt artikel 218.4 FEUF. Detta är alldeles särskilt fallet när det under förhandlingarna föreligger en ökad risk för svårigheter att nå en överenskommelse med motparten.

62.

Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland anser att den särskilda kommittén uppenbarligen har en funktion att fylla i förhandlingsprocessen. Den har utsetts av rådet för detta ändamål, och kommissionen är skyldig att rådfråga den. Den särskilda kommittén bör följaktligen ha rätt att yttra sig över vilka ståndpunkter som ska intas under förhandlingens gång. Rådet kan dessutom utfärda förhandlingsdirektiv eller ändra de befintliga direktiven i vilket skede som helst av processen i fråga.

63.

Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har hävdat att det angripna beslutet på ett korrekt sätt återspeglar den institutionella jämvikt som har stadfästs i artikel 218 FEUF och att det därför inte saknas lojalt samarbete i den mening som avses i artikel 13.2 FEU. I förhandlingsprocessen är det nämligen både rådet och den särskilda kommitté som det utser som båda är ämnade att spela en i fördraget inskriven roll.

64.

För det fall talan helt eller delvis vinner bifall, ansluter sig Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland till de yrkanden som rådet framställt angående verkningarna av en eventuell ogiltigförklaring. Det finns inte heller något som motiverar att det omtvistade beslutets verkningar vidmakthålls om det ogiltigförklaras.

65.

Det anges i FEU-fördraget att ”[r]ådet får ge förhandlaren direktiv[ ( 12 )] [i förevarande fall kommissionen ( 13 )]” (min kursivering). ( 14 )

66.

Först och främst är ett direktiv i allmänhet (och i förvaltningsrätten) en norm genom vilken en myndighet som förfogar över en befogenhet att göra en skönsmässig bedömning föreskriver hur den själv eller en annan myndighet ska agera vid utövandet av denna befogenhet. ( 15 )

67.

Den term som används i artikel 218.4 FEUF motsvarar denna definition som naturligtvis skiljer sig från den definition som samma ord har i artikel 288 FEUF där det anges att ”[e]tt direktiv ska med avseende på det resultat som ska uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men ska överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet”. I samband med internationella förhandlingar ska direktiv inte riktas till medlemsstater utan till kommissionen. I motsats till vad som gäller direktiv i den mening som avses i artikel 288 FEUF ska förhandlingsdirektiv inte offentliggöras – uppenbarligen därför att detta skulle avslöja unionens strategi för motparten och skulle kunna skada kommissionens förhandlingsposition. ( 16 )

68.

Det enda parallell som möjligen skulle kunna dras mellan de båda typerna av direktiv är att förhandlingsdirektiven också överlåter åt kommissionen att ”bestämma form och tillvägagångssätt” eftersom de endast kan vägleda kommissionen i dess egenskap av förhandlare när den leder förhandlingar. Det kan hävdas att om det förhöll sig på annat sätt skulle det inte längre röra sig om ”förhandlingsdirektiv” utan om ”förhandlingsdiktat” ( 17 ) – som på intet sätt skulle återspegla den institutionella jämvikt som eftersträvas i fördragen ( 18 ) och i domstolens rättspraxis sedan år 1958 ( 19 ). Det förhåller sig nämligen så, att ”[e]n förhandling kräver flexibilitet och anpassning och det förefaller problematiskt att långt i förväg avgränsa det verkställande organets manöverutrymme” ( 20 ).

69.

Den institutionella jämvikt som eftersträvas i artikel 218 FEUF vid ingåendet av internationella avtal liknar också den som eftersträvas av fördraget vid antagandet av förordningar, direktiv och beslut såtillvida att enligt artikel 218.3 FEUF ska ”[k]ommissionen … lägga fram rekommendationer för rådet”. Det är kommissionen vilken i likhet med vad som anges på andra ställen i fördraget har rätt att utlösa unionens agerande. Det är den och inte rådet som i förväg ska undersöka om det är lämpligt att unionen ingår ett internationellt avtal med en eller flera tredje stater på ett särskilt område.

70.

Till och med utkastet till förhandlingsdirektiv läggs vanligtvis fram av kommissionen för rådet och bifogas rekommendationen att inleda förhandlingar. ( 21 )

71.

Följaktligen är förhandlingsdirektiven enligt min mening riktlinjer som tjänar till att upplysa förhandlaren (här kommissionen) om de allmänna mål som denna ska försöka uppnå i förhandlingarna.

72.

Såsom tribunalen för övrigt redan har konstaterat, ( 22 )”Ett eventuellt uteblivet iakttagande av de direktiv som rådet kan rikta till kommissionen inför förhandlingar som den leder inom ramen för artikel 300.1 EG [numera inom ramen för artikel 218 FEUF] får vanligtvis påföljder genom att rådet har i uppdrag att besluta huruvida avtalet ska ingås eller ej. Således utgör dessa direktiv i princip inte normer mot bakgrund av vilka det ska bedömas om rättsakter som antagits av kommissionen i samband med internationella förhandlingar är lagenliga, såvitt det är möjligt att väcka talan mot dessa”.

73.

Därmed är, är såsom vi kommer att se längre fram, den roll som tillkommer den särskilda kommitté som rådet kan utse, jämförbar med förhandlingsdirektivens roll. Den anses kunna vägleda kommissionen i dess arbete, varken mer eller mindre, eftersom det anges i artikel 218.4 FEUF att ”rådet får ge förhandlaren direktiv och utse en särskild kommitté med vilken samråd ska ske under förhandlingarna” (min kursivering).

74.

Avsnitt A innehåller fyra punkter som beskriver de former för fastställande av förhandlingsståndpunkter samt för information och samverkan som ska iakttas under förhandlingarna i fråga. De aktörer som identifieras där är kommissionen, rådet och den särskilda kommitté som inrättats för att följa förhandlingarna, i detta fall miljöarbetsgruppen. Härav följer att kommissionen ska hålla rådet underrättat om tidsplanen och förhandlingens tema, rapportera om resultaten av förhandlingarna till rådet efter varje förhandlingsrunda och informera rådet samt rådgöra med den särskilda kommittén om varje betydande problem som kan uppstå förhandlingarna. Det föreskrivs även att om det finns anledning härtill ska detaljerade förhandlingsståndpunkter fastställas i den särskilda kommittén eller i rådet och att varje förhandlingsrunda ska föregås av ett möte i den särskilda kommittén i syfte att fastställa ståndpunkter eller riktlinjer för förhandlingen.

75.

Jag noterar först och främst att, tvärt emot viss medlemsstaters felaktiga sätt att framställa saken, kommissionens ståndpunkt inte alls är att den särskilda kommittén och/eller rådet inte har någon roll att spela, eller att kommissionen själv inte har några som helst skyldigheter. Det är tydligt att kommissionen aldrig haft för avsikt att ”agera” isolerat. ( 23 )

76.

I flera interventionsinlagor sägs det också att vissa förfaranderegler i de ifrågavarande förhandlingsdirektiven är ganska rimliga. Det förbises här att kommissionen inte alls har anmärkt på de specifika reglerna i avsnitt A utan att den genom att stödja sig på artikel 218.2–4 FEUF har invänt mot rådets själva befogenhet att anta dessa förfaranderegler, oavsett om de är rimliga eller ej.

77.

Dom kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:2151), som jag redan har berört i samband med prövningen av huruvida förevarande talan kan tas upp till sakprövning ger inga anvisningar om hur artikel 218.4 FEUF ska tolkas i förevarande mål. De förhandlingsdirektiv som rådet antog i nämnda mål var dock mycket mindre detaljerade än de som är aktuella här (se punkterna 32 och 33 i domen), vilka i sin tur är mindre detaljerade än direktiven i förhandlingarna om TTIP-avtalet som innehåller 18 sidor mot de fyra i förevarande mål. ( 24 )

78.

Jag anser inte att rådet med stöd av artikel 218.2‑4 FEUF ensidigt kan påtvinga kommissionen ett detaljerat förfarande för hur förhandlingar om ett internationellt avtal ska bedrivas. ( 25 )

79.

Det kan förvisso vara motiverat att komma överens om former för samarbete institutionerna emellan inom ramen för internationella förhandlingar, men då bör detta ske via interinstitutionella avtal ( 26 ) och inte genom ett beslut som en institution ensidigt påtvingar en eller flera andra institutioner. ”Tekniken med internationella avtal är [nämligen] en konkretisering av det komplementära hos [principerna om institutionell jämvikt och lojalt samarbete ( 27 )]. På området för befogenheter som är fördelade mellan de tre politiska institutionerna gör de internationella avtalen att det är möjligt att fastställa god praxis, förebygga konflikter och att bevara institutionell jämvikt på alla områden” ( 28 ).

80.

Detta tillvägagångssätt föreskrivs för övrigt uttryckligen i artikel 295 FEUF som anger att ”Europaparlamentet, rådet och kommissionen ska samråda och i samförstånd reglera formerna för sitt samarbete. I detta syfte får de med beaktande av fördragen ingå interinstitutionella avtal som kan vara bindande”.

81.

När kommissionen exempelvis har velat förtydliga den skyldighet att informera parlamentet som uttalas i artikel 218.10 FEUF, har den ingått ett ramavtal med parlamentet. Enligt det ramavtal som ingicks år 2010 ”ska kommissionen när den lägger fram förslag till förhandlingsdirektiv som ska antas av rådet samtidigt presentera dem för parlamentet” ( 29 ). Dessutom föreskrivs det att kommissionen ”löpande och utan dröjsmål [ska] hålla parlamentet informerat om läget i förhandlingarna tills avtalet har paraferats och redogöra för om och hur parlamentets synpunkter tagits med i skrivningarna och, om så inte skett, ange skälen till detta” ( 30 ).

82.

Följaktligen var parlamentet – i motsats till rådet i förevarande fall – när det ingick detta internationella avtal uppmärksamt på det absolut nödvändiga i att respektera kommissionens roll som förhandlare och den handlingsfrihet som varje förhandling kräver.

83.

Ett sådant avtal skulle ha kunnat ingås av kommissionen och rådet eller av de tre institutionerna ( 31 ), eftersom artikel 295 FEUF lämnar möjligheten öppen för de tre institutioner som nämns där att ”i samförstånd reglera formerna för sitt samarbete”. Jag kan för övrigt inte se varför den omständigheten att alla tre institutionerna är parter i ett sådant avtal (eller i än högre grad två av dem), enligt vad rådet påstått, skulle skada den i artikel 218 FEUF föreskrivna jämvikten mellan institutionerna.

84.

Såsom domstolen har slagit fast utgör en bestämmelse som artikel 218 FEUF (tidigare artikel 228 EEG och därefter, till följd av Amsterdamfördraget artikel 300 EG) vad gäller ingående av fördrag en självständig, allmän bestämmelse av konstitutionell karaktär, såtillvida att den ger unionens institutioner bestämda befogenheter och syftar till att upprätta en jämvikt mellan dessa ( 32 ) .

85.

Domstolen tillade: ”Behörigheten att ingå avtal ligger … hos rådet ’om inte annat följer av kommissionens befogenheter på detta område”’ ( 33 ).

86.

Det är således av största vikt att den institutionella jämvikten noggrant iakttas av institutionerna så att det helt kan undvikas att en institution inkräktar på en annan institutions befogenheter.

87.

Jag är av den åsikten att rådet inkräktade på kommissionens befogenheter när det fastställde ett förfarande i förhandlingsdirektiven som fråntar kommissionen den handlingsfrihet som behövs för att förhandla fram det ifrågavarande internationella avtalet, och den tvingade på kommissionen ett beslut som var riktat till den.

88.

Härigenom har rådet i motsats till vad som var fallet i den ovan beskrivna situationen mellan parlamentet och kommissionen, ensidigt beslutat ( 34 ) formen för och frekvensen av delgivningen av ståndpunkter och riktlinjer under förhandlingarna, så till den grad att det förvandlat sig till en verklig förhandlare.

89.

Jag anser nämligen att förhandlingsdirektiven ska anses röra strategiska val och grundläggande mål som ska försvaras i förhandlingarna, med andra ord innehållet i den text som ska förhandlas fram.

90.

Förhandlingsdirektiven kan däremot inte innebära att förhandlaren, i detta fall kommissionen, vilken dessutom har befogenhet att själv fastställa formerna för samrådet med den särskilda kommitté som rådet utsett med stöd av artikel 218.4 FEUF, tvingas följa specifika förfaranden. ( 35 )

91.

Såsom kommissionen har påpekat utgör artikel 13.2 FEU, i dess lydelse enligt Lissabon-fördraget (se punkt 188 i detta förslag till avgörande) ( 36 ), en kodifiering av praxis från domstolen, som angående rådet redan slagit fast att ”[d]et framgår … av lydelsen och systematiken i det system som införts genom fördraget att rådet inte får frångå de regler som föreskrivs i [fördraget]” och ”[r]ådet kan således inte använda sig av ett alternativt förfarande, exempelvis för att anta en rättsakt som inte utgör det beslut som föreskrivs för en viss etapp eller som antas på andra villkor än de som uppställs i gällande bestämmelser” ( 37 ).

92.

I avsnitt A i förhandlingsdirektiven nämns emellertid rådet flera gånger i egenskap av verklig aktör i förhandlingarna, ( 38 ) vilket strider mot den i artikel 218 FEUF eftersträvade institutionella jämvikten. Så snart rådet har bemyndigat kommissionen att inleda förhandlingarna, kan det inte ikläda sig en direkt beslutsfattande roll under dessa. Detsamma gäller i än högre grad den särskilda kommittén ( 39 ) vilken endast är ett rådgivande organ.

93.

Även om samrådet med den särskilda kommittén kan hjälpa kommissionen att avgöra om vissa bestämmelser i det kommande avtalet skulle kunna erhålla rådets politiska stöd, ankommer det på kommissionen att besluta hur denna omständighet ska införlivas med den pågående förhandlingen.

94.

Det är sant som Eeckhout ( 40 ) konstaterar att ”[t]he Commission conducts the negotiations in accordance with directives … [t]hat does not mean that the Commission has a free hand in the negotiations. Through the ’special committees’, consisting of national governments representatives, the Council machinery keeps a close eye on how the negotiations are evolving. The Commission is therefore often a double negotiator: both with the other party to the negotiations and with Member States’ representatives or the Council itself”.

95.

Det kvarstår dock, såsom Macleod, Hendry och Hyett ( 41 ) helt riktigt har anfört, att termerna i EG-fördraget ”i samråd med särskilda kommittéer som utsetts av rådet för att bistå den i sin uppgift att vara förhandlare”, betonar ”the pre-eminent role of the Commission in any negotiation: the committee does not give the Commission direct instructions, and the Treaty does not imply that the committee, or its representatives, may be present during the face to face negotiations, at least when the agreement relates only to matters within the competence of the Community under the Treaty. But the Commission is under an obligation to consult the committee. It would be unlikely to ignore its views: the results of any negotiation have to be acceptable to the Council, so there would be little point in the Commission side-stepping any committee set up to assist in the negotiations”(min kursivering).

96.

Vad gäller uttrycket ”within the framework of [such directives as the Council may issue]” ( 42 ), har författarna med rätta tillagt att ”[a]lthough the Commission’s negotiating discretion is limited by the directives of the Council, the Commission’s basic discretion as negotiator remains: the Council may issue ’directives’, but it may not seek to regulate the conduct of the negotiations on a line-by-line basis” (min kursivering) ( 43 ).

97.

Jag instämmer också med Eeckhout ( 44 ) om att ”[n]otwithstanding such supervision by the Council, the negotiation of international agreements does amount to a significant Commission prerogative. The Commission is generally in a position to try to find a common denominator of the, often varying, interests of the Member States. Moreover, in some cases the Commission can be quite deft in the use of its authority to negotiate. Two examples, both from the Uruguay Round negotiations leading to the establishment of the WTO, illustrate this”.

98.

Om förhandlingsdirektiven inte kan göra rådet till en verklig förhandlare, så är detta i än högre grad fallet med den särskilda kommitté som nämns i artikel 218.4 FEUF.

99.

Enligt vad som föreskrivs i denna artikel har den särskilda kommittén endast en rådgivande roll eftersom ”samråd ska ske [med den] under förhandlingarna”.

100.

Detta förefaller mig vara rena motsatsen till avsnitt A i tillägget till bilagan till det omtvistade beslutet som tillerkänner den särskilda kommittén beslutsbefogenhet under förhandlingarnas bedrivande då det i punkt 1 föreskrivs en möjlighet för den att fastställa detaljerade ”förhandlingsståndpunkter för unionen” och det i punkt 3 anges att ”[v]arje förhandlingsrunda ska föregås av ett möte med den särskilda kommittén för att väsentliga frågor ska kunna avgöras och för att det i varje enskilt fall ska fastställas ståndpunkter och riktlinjer för förhandlingen”.

101.

Vid förhandlingen insisterade Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland på att kommissionen endast skulle ”ha samråd” med den särskilda kommittén och inte ”lyda” den. Jag förstår inte hur den ståndpunkten kan vara förenlig med kommitténs befogenhet att fastställa detaljerade förhandlingsståndpunkter. Rådet medgav också vid förhandlingen att kommittén inte kan ge förhandlingsdirektiv (vilket är rådets exklusiva befogenhet) – och samtliga var överens om att denna kommitté inte röstar och för övrigt inte är underkastad några omröstningsregler. Enligt min mening strider dock dessa uttalanden mot själva innehållet i det omtvistade beslutet enligt vilket kommittén kan fastställa detaljerade förhandlingsståndpunkter.

102.

Denna strikta avgränsning av rådets och kommissionens respektive befogenheter i samband med tillämpningen av artikel 218 FEUF är fullständigt förenlig med domstolens praxis som betonar vikten av ”maktbalans mellan institutionerna” ( 45 ), ”fördelningen av befogenheter mellan institutionerna” ( 46 ), ”uppdelningen mellan olika funktioner och den institutionella jämvikten mellan den dömande och den administrativa makten” ( 47 ) men också av ”ställning[en] som institution” ( 48 ) och ”[den] institutionella organisation[en]” ( 49 ) samt att den institutionella jämvikten är ”den maktbalans som är karakteristisk för gemenskapens institutionella uppbyggnad” ( 50 ).

103.

Enligt rättspraxis innebär nämligen ”principen om institutionell jämvikt … att varje institution vid utövandet av sina behörigheter ska respektera de övrigas”. ( 51 ) Institutionell jämvikt är inget annat än ett uttryck för den klassiska principen om tilldelade befogenheter och principen om lojalt samarbete kan ses som ett verktyg för att förbättra den rättsliga prövningen av att den institutionella jämvikten iakttas. ( 52 ) Såsom Jacqué ( 53 ) med rätta har framhållit ”hör den institutionella jämvikten … samman med det faktum att gemenskapens institutionella uppbyggnad grundas på en fördelning av befogenheter mellan de olika institutionerna”.

104.

Såsom jag redan har anfört ( 54 ), har domstolen för övrigt angett, apropå före detta artikel 228 EEG (sedermera artikel 300 EG och nu artikel 218 FEUF) ( 55 ) i fråga om vilken den har konstaterat att den ”utgör … vad gäller ingående av fördrag en självständig, allmän bestämmelse av konstitutionell karaktär, såtillvida att den ger gemenskapens institutioner bestämda befogenheter. I syfte att upprätta en jämvikt mellan dessa institutioner föreskriver den att avtal mellan gemenskapen och en eller flera stater skall förhandlas fram av kommissionen och därefter ingås av rådet sedan Europaparlamentet hörts i de fall som anges i fördraget. Behörigheten att ingå avtal ligger dock hos rådet ’om inte annat följer av kommissionens befogenheter på detta område’”.

105.

Samma regel gäller (i än högre grad) den särskilda kommittén. Den möjlighet som den (i likhet med rådet) tillerkänns att ”fastställa detaljerade förhandlingsståndpunkter” vilken ger upphov till obligatoriska verkningar under förhandlingarna ändrar emellertid maktbalansen mellan institutionerna genom att göra rådet – eller den särskilda kommittén – till unionens ledande aktör i förhandlingsprocessen, eftersom kommissionen inte längre är en förhandlare som utövar sitt politiska ansvar utan begränsas till en andraplansroll som språkrör eller uppdragstagare åt rådet eller den särskilda kommittén. Det kan för övrigt nämnas att det finns en skillnad mellan ”detaljerade förhandlingsståndpunkter” och ”förhandlingsdirektiv”, då dessa ståndpunkter inte kan förstås enbart som ”ändringar” av förhandlingsdirektiven. Det bör uppmärksammas att rådet kan utfärda förhandlingsdirektiv och ändra dem, medan det i fördraget inte föreskrivs någon sådan befogenhet för den särskilda kommitténs del, i fråga om vilken det skulle vara desto mer förvånande om den kunde fastställa ”detaljerade förhandlingsståndpunkter”.

106.

Enligt domen parlamentet/rådet ( 56 ) (där parlamentets befogenheter aktualiserades) fann domstolen att ”dessa befogenheter är en del av den institutionella jämvikt som skapats genom fördragen. Det har i fördragen införts ett system för kompetensfördelning mellan gemenskapens olika institutioner, vilka var och en fått egna uppgifter inom gemenskapens institutionella struktur och vid genomförandet av de uppgifter som lagts på gemenskapen”.

107.

Flera av rådets och medlemsstaternas argument förtjänar att jag kommenterar dem.

108.

Rådet har i likhet med vissa medlemsstater ( 57 ) försvarat avsnitt A i förhandlingsdirektiven och därvid åberopat artikel 16 FEU som erinrar om att rådet utövar funktionen att ”fastställa politik”.

109.

Detta påstående kan inte godtas.

110.

Enligt artikel 16.1 FEU ska denna funktion, att ”fastställa politik” utövas ”i enlighet med de villkor som fastställs i fördragen”.

111.

Vidare kan artikel 16 FEU uppenbarligen inte tolkas så, att det enbart är rådet som har en politisk funktion i detta sammanhang och att de övriga institutionerna inte har det. Artikeln kan inte heller användas av rådet som en ”huvudregel” för att fylla ”luckor” som rådet finner varje gång det anser att en annan bestämmelse i fördraget inte tillerkänner det en tillräckligt framträdande roll.

112.

Rådet tillåts endast spela sin politiska roll på området för internationella avtal i de skeden och enligt de former som uttryckligen föreskrivs i artikel 218 FEUF, som är en ”självständig och allmän bestämmelse” (för att återge domstolens ord). Denna roll är inte obetydlig, eftersom den spelas (och endast kan spelas) ( 58 ) inom ramen för beslutet att bemyndiga eller inte bemyndiga att förhandlingar inleds, möjligheten att utfärda direktiv till förhandlaren (som just betyder riktlinjer för strategiska beslut och politiska mål för förhandlingen) och naturligtvis befogenheten att ingå avtalet eller avstå från att ingå det.

113.

Vid förhandlingen har Republiken Tjeckien hävdat att det är oacceptabelt att rådet måste vägra godta det som kommissionen förhandlat fram, eftersom det skadar unionens internationella anseende. Jag erinrar härvidlag om att det är regel när det rör sig om internationella avtal att den avtalstext som förhandlats fram ska föreläggas en myndighet för ratificering (i allmänhet ett parlament) som på intet sätt har deltagit i förhandlingen och inte ens har befogenhet att utfärda förhandlingsdirektiv.

114.

Rådet verkar acceptera det faktum att dess befogenhet inte sträcker sig så långt att det har befogenhet att tvinga kommissionen att lägga fram det förslag som det önskar sig, i och med att det enligt punkt 25 i sin duplik ”inte bestrider att kommissionen är fullt ansvarig för förhandlingarna inom denna ram. I princip varje beslut som kommissionen fattar under förhandlingarna godkänns endast genom ett beslut av rådet att godkänna eller inte godkänna förhandlingsresultatet, om kommissionen beslutar att lägga fram ett förslag i processens slutskede”.

115.

Härvidlag anförde Cloos, Reinesch, Vignes och Weyland ( 59 ) i samband med de förhandlingar som ledde till antagandet av Maastrichtfördraget att ”[e]tt mer substantiellt förslag från kommissionens sida rörde den tidpunkt då kommitté 113 skulle delta[ ( 60 )]. Kommissionen föreslog nämligen att uttrycket ’i samråd’[ ( 61 )] skulle bytas ut mot uttrycket ’efter samråd’… Denna ändring skulle ha ökat manöverutrymmet för kommissionen vilken skulle ha kunnat nöja sig med att rådfråga kommitté 113 en enda gång i början av en förhandling. Medlemsstaterna ville inte gå i den riktningen då de ansåg att den reguljära uppföljning av förhandlingarna som utfördes av kommitté 113 var oundgänglig om man ville undvika tråkiga överraskningar vid tidpunkten för förhandlingarnas slutförande … En annan ändring eller snarare en precisering av artikel 113 som det luxemburgska ordförandeskapet föreslagit fann inte heller nåd hos delegationerna. Den bestod i att det uttryckligen sades att ’på de områden som omfattas av denna artikel och utan hinder av artikel 228 [EEG] uttrycks gemenskapens ståndpunkt av kommissionen i relationerna med tredjeland, i internationella organisationer och inom ramen för internationella konferenser’. Detta styckes innehåll som ändå är självklart på området för ren gemenskapsbehörighet, försvann i den sista text … som förelades Europeiska rådet i Maastricht. Det argument som användes för att avlägsna detta stycke var just att det inte var nödvändigt att uttryckligen ange det som var självklart. Det verkliga skälet återfinns naturligtvis i klimatet av misstänksamhet mot kommissionen i handelsfrågor. Vissa medlemsstater befarade nämligen att kommissionen, med hjälp av domstolen, skulle ta till vara på minsta tillfälle att genomdriva sina ambitiösa uppfattningar på detta område”.

116.

Det framgår rent allmänt av förevarande mål och i synnerhet av de yttranden som rådet och sju medlemsstater har ingett att klimatet av misstänksamhet mot kommissionen kvarstår mer än 20 år senare ( 62 ).

117.

Rådet har i förevarande mål hävdat att existensberättigandet för förhandlingsdirektiv (och därmed också för en särskild kommitté) består i att undvika ett fullbordat faktum som skulle vara ”politiskt oacceptabelt”, eftersom resultatet skulle kunna förhindra själva godkännandet av avtalet i sig” ( 63 ).

118.

Det är för övrigt ett genomgående tema i argumentationen hos de flesta av de medlemsstater som har inkommit med interventionsinlagor till stöd för rådet. ( 64 ) Dessa medlemsstater har också understrukit att det nära samarbete som de nämnda direktiven fordrar säkerställer att förhandlingsprocessen fungerar väl, med avseende på det ämne som är föremål för förhandlingen.

119.

Såsom rådet självt har anfört, är det argumentet politiskt till sin karaktär. Även om möjligheten att utfärda förhandlingsdirektiv syftar till att minska risken för konflikter mellan kommissionen och rådet under processen, kvarstår inte desto mindre att denna befogenhet inte kan tolkas så, att den omöjliggör kommissionens uppdrag att leda förhandlingen och upphäver dess rätt till initiativ när förhandlingen är avslutad.

120.

Om rådet beslutar att inte godkänna avtalet, utövar det den befogenhet som det tillerkänns enligt fördragen, som inte inbegriper befogenheten att ålägga kommissionen att med nödvändighet lägga fram ett förslag som kommer att erhålla den majoritet som krävs i rådet.

121.

Med andra ord sträcker sig befogenheten att fastställa politik inte heller till att formulera förslaget vid förhandlingarnas slut, utan detta är kommissionens uppgift.

122.

I linje med rådets ovannämnda argument, anser vissa medlemsstater ( 65 ) att avsnitt A och rådets deltagande i förhandlingarna är nödvändiga för att säkerställa effektiviteten hos dess funktion som slutlig beslutsfattare i det skede då avtalet undertecknas och ingås. Detta argument har också lagts fram som en garanti för unionens trovärdighet i egenskap av seriös förhandlingspartner.

123.

Att denna uppfattning kan försvaras (och bestridas) på det politiska planet saknar emellertid helt betydelse för den institutionella jämvikt som eftersträvas med artikel 218 FEUF som inför en process ( 66 ) i vilken de tre institutionerna, kommissionen, rådet och parlamentet, har en väl definierad roll.

124.

Såsom parlamentet helt riktigt har framhållit: ”Systematiken i artikel 218 FEUF måste betraktas i sin helhet för att den övergripande samstämmigheten ska kunna säkerställas” ( 67 ). Den uppfattning enligt vilken rådets roll i själva förhandlingen är motiverad på grund av dess slutgiltiga befogenhet att ingå avtalet eller avstå därifrån, ändrar i grunden systematiken i denna artikel 218 FEUF.

125.

Detta argument framfördes tidigare även av (rättstjänsten vid) rådet som ansåg att rådets förhandstillstånd var nödvändigt innan kommissionen ingick åtaganden som inte var juridiskt bindande (”pre-legal commitments”) under förhandlingarna, med risk för att rådet annars skulle fråntas allt inflytande i den verkliga beslutsprocessen. Devuyst ( 68 ) har med rätta hävdat att begreppet ”pre-legal commitments” såsom det karaktäriseras av (rättstjänsten vid) rådet inte finns angivet i fördraget och att införandet av det innebär att ”ett nytt skede tillkommer i förfarandet … som inte föreskrivs i fördragen”. ”Detta rubbar den institutionella jämvikten till förmån för rådet”, eftersom ”alla stadier av förhandlingarna från deras inledande till avtalets undertecknande rent logiskt är kommissionens ansvar”. ”Om rådet skulle godkänna varje betydande ’pre-legal commitment’ … skulle de specifika förfarandena enligt artiklarna 207.3 FEUF och 218 FEUF i stor utsträckning bli överflödiga” och ”Europeiska unionen skulle förvandlas till en omöjlig förhandlingspartner”.

126.

För övrigt måste det understrykas att kommissionens mål inte endast kan vara att producera ett internationellt avtal som godkänns av rådet utan att förhandla fram ett avtal som på bästa sätt tjänar unionens intressen ( 69 ) , innan kommissionen lägger fram ett förslag för godkännande av parlamentet när detta krävs och därefter för rådet.

127.

Låt mig här ta upp att rådet självt har medgett att kommissionen är fri att besluta att den inte ska föreslå att avtalet ingås, ( 70 ) vilket paradoxalt nog skulle kunna hända oftare om det ankom på rådet (eller på den särskilda kommittén, då de flesta medlemsstaterna inte gör någon skillnad mellan dem) att fastställa förhandlingsståndpunkter, utan att fästa avseende vid de motsatta åsikter som kommissionen skulle kunna ha.

128.

Enligt Republiken Tjeckien måste en situation där resultatet av förhandlingarna är oacceptabelt för rådet och dess vägran att godkänna det slutliga utkastet till avtal får en negativ inverkan på relationerna till motparten förebyggas. Den tjeckiska regeringen har här försökt upprätta en ”användbar analogi” med syftet med det yttrandeförfarande som föreskrivs i artikel 218.11 FEUF vilket likaledes är att eliminera risken för oförenlighet med de unionsrättsliga bestämmelserna angående förhandlingar om internationella avtal och förebygga de problem som kan bli följden härav på området för internationella förbindelser. Den tjeckiska regeringen anser att domstolen har uttalat sig mycket tydligt i denna fråga och slagit fast att ”ett domstolsbeslut, i vilket det eventuellt skulle fastslås att ett sådant avtal, antingen på grund av sitt innehåll eller på grund av det förfarande som tillämpades när avtalet ingicks, är oförenligt med fördragets bestämmelser, inte bara skulle skapa allvarliga svårigheter på det gemenskapsrättsliga planet utan också i fråga om internationella förbindelser samt medföra en risk för att alla berörda parter skadas, även tredje land” ( 71 ).

129.

Min åsikt är att åberopandet av artikel 218.11 FEUF och yttrande 2/94 inte är relevant i samband med det aktuella målet. ( 72 )

130.

Såsom kommissionen helt riktigt har uppgett, kan ett uteblivet ingående av ett internationellt avtal inte i något fall jämföras med en ogiltigförklaring av ett beslut om att ingå ett avtal när detta väl har trätt i kraft. Rådets vägran att godkänna ett avtal kan på sin höjd få politiska konsekvenser som även uppstår om kommissionen inte föreslår att avtalet ska ingås eller om parlamentet inte ger sitt godkännande när detta krävs. Vad avser de internationella relationerna har ursprunget till det uteblivna godkännandet ingen som helst relevans, och det motiverar inte att en institution får företräde framför de övriga.

131.

I motsats till vad Konungariket Sverige ( 73 ) har hävdat, har kommissionen aldrig gjort gällande att rådet inte kan ha ”något som helst inflytande över innehållet i det avtal om vilket förhandling pågår”.

132.

Kommissionen har för övrigt själv medgett ( 74 ) att – med hänsyn till den omständigheten att rådet har sista ordet i frågan huruvida avtalet ska ingås eller ej, en faktor som obestridligen har betydelse för innehållet i förhandlingarna – är det föga troligt ( 75 ) att kommissionen ägnar sina resurser åt förhandlingen om ett internationellt avtal som sannolikt inte kommer att träda i kraft därför att det skulle stöta på invändningar från rådets (eller parlamentets) sida. Kommissionens förutseende kan betraktas som en tillämpning av principen om lojalt samarbete.

133.

Det ska vidare medges att rådet har rätt att kräva fullständiga och regelbundna redogörelser för hur förhandlingarna bedrivs, och den särskilda kommittén är just det samordningsorgan som ska delge förhandlaren sin (och rådets) åsikt under hela samrådsförfarandet. Kommissionen har för övrigt anmärkt, tvärt emot vad som framgår av rådets svarsinlaga (punkt 32), att den inte har påstått att rådet inte ska tillkännage sina synpunkter under förhandlingarna och den har i sin ansökan betonat att den ska beakta ståndpunkter som rådet (eller parlamentet) ger uttryck för.

134.

På samma sätt har kommissionen inte bestritt att den har en skyldighet att rådfråga den särskilda kommittén och att ha regelbundna kontakter med den. Denna skyldighet följer helt logisk av artikel 218 FEUF och den är till och med mer omfattande vad gäller handelsavtal. ( 76 )

135.

Följaktligen föreslår jag inte att domstolen ogiltigförklarar artikel 2 andra meningen i det omtvistade beslutet.

136.

Vidare uppkommer frågan om rådet kan ändra förhandlingsdirektiven under förhandlingsprocessen.

137.

Kommissionen har hävdat att en rekommendation inte enbart är en formalitet som krävs för att sätta igång processen, vilken sedan helt och hållet skulle vara i händerna på rådet. Om rådet vidhåller att dess befogenhet under förhandlingarna bygger på dels befogenheten att bemyndiga inledandet av dessa, dels befogenheten att godkänna avtalet, två befogenheter vilka i sin tur måste bygga på kommissionens förslag (eller rekommendationer), måste rådet också acceptera att varje omprövning eller ändring föregås av ett förslag eller en rekommendation. I annat fall skulle rådet ha större befogenheter under förhandlingen (det vill säga i ett skede där fördragen inte tillerkänner det någon befogenhet) än det har i skedet för bemyndigande att förhandla om eller ingå ett internationellt avtal (det vill säga i två skeden där rådets roll har fastställts i fördragen).

138.

Dessa argument från kommissionens sida kan inte vinna framgång (det ska vidare noteras att kommissionen inte har begärt ogiltigförklaring av den första meningen i artikel 2 i det angripna beslutet enligt vilken ”[r]ådet … när som helst kan ompröva innehållet i förhandlingsdirektiven”).

139.

Eftersom det är på rådet som det till slut ankommer att godkänna det avtal som förhandlats fram, skulle det vara ologiskt om det endast kunde tillkännage sina synpunkter när förhandlingarna inleds och inte när de pågår. ( 77 ) Det står nämligen klart att varken rådet eller kommissionen, då förhandlingarna inleds, har någon detaljerad kännedom om tredjeländers ståndpunkter. Dessutom är förhandlingarna ofta komplexa och utdragna, regeringarna, liksom verkligheten, förändras, vilket också talar för att det bör finnas en möjlighet att ändra förhandlingsdirektiven under förhandlingarna, vilkas syfte att i möjligaste mån undvika skiljaktigheter mellan institutionerna inte skulle tjänas om rådet inte informerades förrän efter det att förhandlingarna avslutats. Därmed är det inte korrekt att, såsom rådet och vissa medlemsstater påstått, hävda att kommissionen inte accepterar att den att måste informera rådet under förhandlingarna. Det kan vidare noteras att det uttryckligen anges i artikel 218.10 FEUF att parlamentet ska informeras ”i alla skeden av förfarandet” (det vill säga också av kommissionen). Det verkar således logiskt att kommissionen även ska informera rådet regelbundet.

140.

Jag instämmer således med rådet och medlemsstaterna om att rådet under pågående förhandlingar, utan att kommissionen måste förelägga det reviderade rekommendationer, kan ompröva förhandlingsdirektiven och beroende på det enskilda fallet ändra eller komplettera dem.

141.

Att rådet även kan vägleda kommissionen under förhandlingarna, anser jag framgå av ordalydelsen i artikel 218.4 FEUF som formulerats på ett ganska allmänt sätt. Det föreskrivs nämligen i punkt 4 att ”[r]ådet får ge förhandlaren direktiv och utse en särskild kommitté, med vilken samråd ska ske under förhandlingarna”. Denna punkt skiljer sig från punkterna 5 och 6 som anger att beslut ska antas på ”förslag av förhandlaren”. För övrigt ska det uppmärksammas att bestämmelsen inte säger vid vilken tidpunkt rådet ska (eller kan) ge direktiv till förhandlaren.

142.

Kommissionen har för övrigt uttryckt sig litet vagt på denna punkt då den i princip inte har bestritt att direktiven kan ändras. ( 78 )

143.

Den omständigheten att rådet kan ändra förhandlingsdirektiven utan att kommissionen föreslagit detta, verkar bekräftas av praxis (eftersom kommissionen, enligt rådet, ofta begär att direktiven ska uppdateras, dock utan att förelägga rådet något förslag) och detta har även framhållits i doktrinen. Såsom MacLeod m.fl. helt riktigt har anfört ( 79 ),”the Council may issue further directives unilaterally, without a Commission proposal, during the negotiations” och ”[i]t is for the Council to decide whether further directives are necessary: it does not need a Commission proposal before acting”. Det verkar emellertid som det händer mycket sällan i praktiken att rådet utfärdar ytterligare direktiv ( 80 ).

144.

I Commentaire Mégret ( 81 ) sägs det likaledes att ”[r]ådet har möjlighet att ingripa när förhandlingarna inleds, men även under dessa för att ändra, ersätta eller komplettera direktiv som redan riktats till kommissionen. Dessa direktiv är ofta ett resultat av ett utdraget köpslående i rådet och de förblir sällan hemliga. Det faktum att de ’offentliggjorts’ inofficiellt, försvårar naturligtvis kommissionens uppgift i förhållande till sin förhandlingspartner genom att dess spelrum krymper så till den grad att det blir illusoriskt …” (min kursivering).

145.

Detta kan emellertid inte föranleda rådet att efter att ha bemyndigat inledandet av förhandlingar och delgett, eller ändrat sina riktlinjer, kräva att få spela en ledande roll i förhandlingarna som minskar det oundgängliga spelrum som förhandlaren måste förfoga över för att erhålla tillfredsställande resultat. På samma sätt kan inte heller den särskilda kommitté som utsetts av rådet spela en sådan roll eftersom dess funktion är strikt rådgivande.

146.

Det är nämligen kommissionen som förhandlar i egenskap av företrädare för unionens intressen, i unionens namn och för unionens räkning (och inte för rådets räkning).

147.

Rådet har vidare hävdat att den tolkning som det försvarar, det vill säga att artikel 218.4 FEUF gör det möjligt att inkludera förfaranderegler i förhandlingsdirektiv, så att dessa inte begränsas till att utgöra vaga avsiktsförklaringar, innebär att unionens förmåga att tala med en enda röst på den internationella scenen helt och hållet bevaras.

148.

Jag låter mig inte övertygas av denna argumentering därför att enheten garanteras i vart fall av att det endast är förhandlaren som har fullmakt att förhandla i unionens namn inom de ramar som fastställs i de av rådet utfärdade direktiven, i förekommande fall, efter samråd med den särskilda kommittén.

149.

Unionens ”enda röst” finns redan föreskriven i fördragen genom att det anges i artikel 17.1 FEU att ”[kommissionen] ska representera unionen utåt”.

150.

Vikten av ”[unionens] enhetliga handlande gentemot omvärlden” i syfte att stärka dess förhandlingskraft, underströks av domstolen i yttrande 1/94 (EU:C:1994:384, punkt 106 och följande punkter).

151.

Rådet och medlemsstaterna har också gjort gällande att det finns en (påstått) fast praxis på transportområdet som innebär att förfaranderegler införs i förhandlingsdirektiv.

152.

Kommissionen har genmält att de båda dokument som rådet har nämnt ( 82 ) rör avtal som skulle förhandlas fram i form av blandade avtal. I dokumenten fanns en bilaga tillsammans med ”förhandlingsdirektiven” och en annan bilaga med rubriken ”Ad hoc-förfaranden för förhandlingar angående ett avtal mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Algeriet [eller Georgien], å andra sidan, på transportområdet” ( 83 ). Det främsta syftet med denna andra bilaga som inte ingick i förhandlingsdirektiven, var att helt enkelt fastställa ett förfarande för samordning med medlemsstaterna.

153.

Härav följer att dessa uppgifter inte är relevanta i ett sammanhang med ett avtal som ska ingås enbart av unionen vilket är fallet här.

154.

Även enligt vissa medlemsstater innehåller förhandlingsdirektiven ofta förfaranderegler. ( 84 )

155.

I den mån detta är riktigt (vilket kommissionen i hög grad har bestritt) kan enligt rättspraxis ”enbart praxis i varje fall inte väga tyngre än bestämmelserna i fördraget” ( 85 ). Domstolen fann exempelvis i punkt 23 i domen Wybot (149/85, EU:C:1986:310), att ”[d]et skall … prövas om de bestämmelser i [EKSG-fördraget, EEG-fördraget och Euratomfördraget varom fråga var i målet] – enligt vilka … inte enbart en majoritet av parlamentsledamöterna, utan även andra institutioner, dvs. rådet och kommissionen, kan begära att parlamentet skall sammankalla till extra session – helt berövas sin verkan till följd av den av Europaparlamentet tillämpade praxisen. Europaparlamentets praxis kan, inom ramen för den maktbalans mellan institutionerna som föreskrivs i fördragen, nämligen inte frånta de övriga institutionerna en rätt som de tilldelats genom själva fördragen” (min kursivering).

156.

Enligt rådet är det en självklar följd av dess rätt att besluta huruvida det finns anledning att ge ett bemyndigande, att det kan inkludera vissa närmare föreskrifter om förfarandet och särskilda krav i förhandlingsdirektiven.

157.

Såsom jag redan har nämnt ovan, när rådet väl har bemyndigat kommissionen att inleda förhandlingarna, kan det inte ikläda sig en beslutsfattande roll direkt under förhandlingarna. Det ska nämligen understrykas att även om rådets bemyndigande och dess förhandlingsdirektiv allmänt kallas ”förhandlingsmandat” (på ”engelska the negotiating mandate”) har kommissionen på intet sätt erhållit något ”mandat” av rådet utan ett ”bemyndigande”. ( 86 )

158.

Rådets val att hänvisa till ett ”mandat” (punkt 42 i svarsinlagan) i stället för att använda fördragets uttryck är inte oskyldigt. ( 87 ) Ett mandat eller ett uppdrag är inte enbart en frivillig handling utan den innebär att uppdragstagaren agerar för någon annans räkning inom de gränser och enligt de tvingande instruktioner som uppdragsgivaren beslutar.

159.

Såsom Waelbroeck m.fl. ( 88 ) med rätta har hävdat, ger användningen av uttrycket ”förhandlingsmandat””ett i juridisk mening felaktigt intryck. Rådet kan nämligen inte ge vem som helst mandat att förhandla i gemenskapens namn. Kommissionen har monopol på detta. Det handlar faktiskt snarare om att utlösa den process som gör det möjligt för kommissionen att ensam leda förhandlingarna”.

160.

Användningen av uttrycket ”mandat” är endast meningsfullt när kommissionen förhandlar i medlemsstaternas namn. ( 89 )

161.

I vart fall talas det i fördragen inte om något slags ”mandat” i samband med artikel 218 FEUF. I andra artiklar, exempelvis artikel 18.2 FEU, används uttrycket ”bemyndigad ställföreträdare” för unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik.

162.

Om fördragets upphovsmän hade velat att kommissionen skulle agera i enlighet med ett ”mandat” skulle de enligt min åsikt ha använt den termen.

163.

Den omständigheten att rådet kan besluta huruvida den ska ge sitt bemyndigande innebär således inte att det har rätt att lägga till allt det önskar i en bilaga till bemyndigandet. Detta innehåll måste också vara förenligt med bestämmelserna i fördragen. Om det argument som rådet framfört innebar att det helt enkelt vägrade att ge sitt bemyndigande för det fall förfarandeklausulerna inte godtogs skulle, det kunna röra sig om maktmissbruk.

164.

Enligt rådet ”[a]nses de ståndpunkter som fastställs i den särskilda kommittén vara ett konkret uttryck för rådets förhandlingsdirektiv och som sådana syftar de till att bistå förhandlaren genom att de preciserar vilka synpunkter som kan erhålla stöd av det politiska organ som i sista hand beslutar huruvida den text som förhandlats fram ska godkännas”(svarsinlagan punkt 42). Ur den synvinkeln, vad återstår då att förhandla om, förutom att lägga fram en helhet för motparten, som den kan godta eller förkasta?

165.

Utöver det som jag preciserat ovan ( 90 ) angående begreppet ”mandat”, anser jag att även om samrådet med den särskilda kommittén kan hjälpa kommissionen att få klarhet i huruvida vissa bestämmelser i det kommande avtalet kan få rådets ”politiska stöd” eller ej, ankommer det på kommissionen att ensam avgöra hur denna omständighet ska integreras i förhandlingen. Varje annan tolkning skulle reducera dess initiativrätt till noll, eftersom den skulle förutsätta att det förelåg en skyldighet att lägga fram ett förslag på avtalstext enbart av det skälet att det skulle återspeglar ståndpunkter som erhållit rådets stöd. Någon sådan skyldighet existerar uppenbarligen inte i unionsrätten. ( 91 )

166.

Jag vill sedan uppmärksamma att bruket av bestämd artikel i ”det politiska organ[et]” skulle kunna förstås så, att denna politiska makt endast tillkommer rådet. Kommissionen (och parlamentet) är emellertid institutioner som också har en viktig politisk roll i samband med internationella förhandlingar.

167.

Slutligen tillerkänner artikel 218.4 FEUF den särskilda kommittén enbart en rådgivande roll, eftersom det i artikeln föreskrivs att ”samråd ska ske” med den under förhandlingarna. Detta betyder förvisso att den särskilda kommittén kan ge uttryck för sina synpunkter på de olika aspekterna av förhandlingen, men det omtvistade beslutet går mycket längre. Det föreskrivs faktiskt i beslutet ( 92 ) att den särskilda kommittén (eller rådet i punkt 1 i avsnitt A i förhandlingsdirektiven) ska fastställa ”detaljerade förhandlingsståndpunkter för unionen”(min kursivering) som således anses vara tvingande för kommissionen, för att den inte ska avlägsna sig från de ståndpunkter som betecknas som unionens, och inte enbart som den särskilda kommitténs (eller rådets) ståndpunkter.

168.

Vi kan här dra en parallell mellan detta mål och domen kommissionen/rådet, den så kallade CITES-domen ( 93 ) (C‑370/07, EU:C:2009:590, punkterna 43 och 44), i vilken domstolen fann – visserligen i samband med den bestämmelse som nu är artikel 218.9 FEUF – att fastställandet av ”unionens” ståndpunkt medför bindande rättsverkningar för institutionerna. Dessutom kan det tilläggas att det i punkt 3 i avsnitt A i förhandlingsdirektiven görs en åtskillnad mellan ”ståndpunkter” och ”riktlinjer”.

169.

Enligt rådet är det inte korrekt att påstå att kommissionen ”inte är fri att avlägsna sig från ståndpunkterna” och det avfärdar den ”falska parallellen” med de ståndpunkter som den intar i enlighet med artikel 218.9 FEUF som är av en annan art och i fråga om vilka domstolen slog fast att de gav upphov till ”bindande rättsverkningar” och var ”av bindande karaktär” för institutionerna ( 94 ). Enligt rådet är det på kommissionen som det faktiskt ankommer att besluta på vilket sätt den ska förhandla, ( 95 ) men alltid genom att följa de riktlinjer som den erhåller i den särskilda kommittén oavsett om de är i form av muntliga instruktioner eller i form av ståndpunkter som redogörs för skriftligen i handlingar.

170.

Även om antagandet av förhandlingsdirektiv faktiskt är ett annat förfarande än det som regleras i artikel 218.9 FEUF talas det i förhandlingsdirektiven i fråga om unionens ”ståndpunkter” på ungefär samma sätt som i artikel 218.9 FEUF. Rådet ger emellertid den särskilda kommittén eller (förbehåller sig) befogenheten att fastställa unionens ståndpunkt, och unionens förhandlare har en motsvarande skyldighet att inte avlägsna sig från den.

171.

Rådet anser såsom anges i förfarandereglerna i det angripna beslutet att ”om det visar sig omöjligt att uppnå det som föreskrivs i ståndpunkten ska [kommissionen] lämna en rapport om detta till den särskilda kommittén och begära nya riktlinjer” (svarsinlagan, punkt 44). Härigenom har rådet bekräftat att ståndpunkter som intagits av den särskilda kommittén (eller som det självt har fastställt) är tvingande för kommissionen. Det enda spelrum som kommissionen har är nämligen ”det sätt” på vilket den bedriver förhandlingar.

172.

Republiken Frankrike (punkt 11 i dess interventionsinlaga) har inte uttryckt någon avvikande åsikt när den har förklarat att kommissionen åtnjuter viss handlingsfrihet vad beträffar förhandlingsstrategin men att den måste återkomma till rådet eller den särskilda kommittén om den har för avsikt att avlägsna sig från deras ståndpunkt.

173.

I syfte att öka förvirringen ytterligare använder rådet termen ”rekommendation” för att beteckna verkningarna av den särskilda kommitténs ståndpunkt (punkterna 46 och 53 i svarsinlagan där det talas om ”rekommenderat resultat”). Rådet nämner vidare skyldigheten att ”beakta ståndpunkter” och ”praktiska tillämpningar” (dupliken, punkterna 23 och 25). Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland anser för sin del att den särskilda kommittén enbart har befogenhet utrycka sin åsikt (punkterna 23 och 24). Allt detta är svårt att förlika med den tydliga ordalydelsen i avsnitt A i förhandlingsdirektiven där det anges ”ståndpunkter för unionen” och inte enbart ”rekommendationer till kommissionen” eller ”rådets (och/eller särskilda kommitténs) ståndpunkter”. Det som rådet anfört till sitt försvar motsägs också direkt av det omtvistade beslutet som använder uttrycket ”fastställs” i meningarna ”[o]m det finns anledning härtill ska detaljerade förhandlingsståndpunkter fastställas för unionen i den särskilda kommitté[n] … eller i rådet” och ”[v]arje förhandlingsrunda ska föregås av ett möte i den särskilda kommittén för att väsentliga frågor ska avgöras och för att det i varje enskilt fall ska fastställas ståndpunkter och riktlinjer för förhandlingen” (min kursivering). ( 96 ) I förhandlingarna företräder kommissionen emellertid inte rådet utan unionen.

174.

Den omständigheten att ståndpunkter som intagits av den särskilda kommittén är tvingande, kan inte förlikas med lydelsen i artikel 218.4 FEUF som använder termen ”samråd”. Om fördragets upphovsmän hade velat att kommissionen skulle vara bunden av den särskilda kommitténs riktlinjer och ståndpunkter skulle de ha använt starkare ord för att karaktärisera den särskilda kommitténs (eller rådets) roll.

175.

Jag instämmer nämligen med kommissionen – om syftet är att ”bistå förhandlaren”, bör vi låta förhandlaren bestämma hur denne ska använda de ifrågavarande ståndpunkterna. Den omständigheten att det preciseras vilket synsätt som kan få politiskt stöd, kan inte vara detsamma som en skyldighet att rätta sig efter den särskilda kommitténs ståndpunkt.

176.

Detta innebär inte att det saknas en lagstadgad skyldighet för kommissionen att beakta de ståndpunkter som fastställts i förhandlingsdirektiven av rådet eller den särskilda kommittén ( 97 ), men denna skyldighet måste särskiljas från skyldigheten att inte avlägsna sig från dem vilket, såsom parlamentet har framhållit, placerar kommissionen i den ställningen att den verkställer den särskilda kommitténs (eller rådets) beslut.

177.

Det är intressant att notera att domstolen redan har undersökt – visserligen i ett annat sammanhang – skillnaden i dessa båda typer av skyldigheters räckvidd och art.

178.

I domen Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71) undersökte domstolen denna skillnad. Målet gällde kommissionens beslut att förklara stödordningar rättstridiga och oförenliga med den inre marknaden och särskilt den nationella domstolens roll och dennas beaktande av kommissionens ställningstagande inom ramen för beslutets verkställighet.

179.

Domstolen konstaterade i punkt 31 i den domen att ”[ä]ven om kommissionens ställningstaganden inte är bindande för den nationella domstolen är den ändå skyldig att, med hänsyn till principen om lojalt samarbete, låta dessa ingå i bedömningsunderlaget i det mål den har att avgöra och att motivera sitt beslut utifrån alla handlingar som getts in i målet. De uppgifter som kommissionen lämnar i dessa ställningstaganden syftar nämligen, liksom uppgifterna i ett sådant yttrande som kommissionen eventuellt avgett på begäran av den nationella domstolen i en sådan situation som den som nämnts i föregående punkt, till att underlätta för de nationella myndigheterna att utföra sin uppgift att omedelbart och effektivt verkställa beslutet om att stödet ska återkrävas”.

180.

Följaktligen är ”den nationella domstolen .. – när den ska säkerställa verkställigheten av ett beslut från kommissionen i vilket en stödordning förklaras vara olaglig och oförenlig med den inre marknaden och i vilket det förordnas om återkrav av det aktuella stödet, utan att de enskilda stödmottagarna identifieras eller de exakta stödbelopp som ska återbetalas anges – visserligen bunden av detta beslut, men däremot inte av de ställningstaganden som kommissionen gjort inom ramen för verkställandet av beslutet. Den nationella domstolen ska emellertid, med hänsyn till principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU[ ( 98 )], låta dessa ställningstaganden ingå i bedömningsunderlaget i det mål den har att avgöra”.

181.

Följaktligen kan vi dra den slutsatsen, vad gäller förevarande mål, att ”vara skyldig att beakta de riktlinjer som rådet ger” (vilket kommissionen har erkänt sig vara i detta mål) ( 99 ), inte är detsamma som att ”ha en lagstadgad skyldighet att följa dem” (vilket verkar vara rådets och de intervenerande medlemsstaternas uppfattning).

182.

Jag tillägger att kommissionen måste vara i stånd att besluta att det inte ligger i unionens intresse att helt och hållet följa den särskilda kommitténs uppfattning, vilken skulle kunna dikteras av rent nationella intressen.

183.

Såsom jag redan har understrukit i punkt 126 i detta förslag till avgörande, är det inte, och kan det inte vara, kommissionens uppdrag att producera ett internationellt avtal som godkänns av rådet (oavsett om de övriga institutionerna är överens om detta eller ej), utan att förhandla fram ett avtal som på bästa sätt tjänar unionens intressen och kan godtas av alla tre institutionerna. Det är tydligt att detta kan kräva kompromisser mellan de olika institutionerna.

184.

Enligt rådet gör innehållet i förfarandereglerna inte något annat än uttrycker på vilket sätt institutionerna bör omsätta principen om lojalt samarbete i praktiken i samband med internationella förhandlingar.

185.

Vissa medlemsstater har med sina interventioner även åberopat principen om lojalt samarbete som en mer eller mindre indirekt grund för de omtvistade förfarandereglerna. ( 100 )

186.

Principen om lojalt samarbete (gemenskapslojalitet ( 101 )) är förvisso central i unionens rättsordning ( 102 ) och den avspeglar en beståndsdel av största vikt, nämligen den av fördraget eftersträvade institutionella jämvikten. Den betraktas som ”en grundläggande princip i gemenskapens konstitutionella uppbyggnad” ( 103 ).

187.

Såsom domstolens praxis erinrar om, ska således ”gemenskapens institutioner enligt artikel 7.1 andra stycket EG (nu artikel 13.2 FEU) handla inom ramen för de befogenheter som de har tilldelats genom EG-fördraget” ( 104 ).

188.

I artikel 13.2 FEU ( 105 ) bekräftas det utan tvetydighet att ”varje institution ska handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen, i enlighet med de förfaranden, villkor och mål som anges däri. Institutionerna ska samarbeta lojalt med varandra”. ( 106 )

189.

I detta sammanhang måste man hålla i minnet att ”[t]he distribution of the powers between the institutions reflects the place that the authors of the treaties wanted to grant to each one of them in the exercise of the missions that they entrusted to the Community. In this context, the task of the Court is to ensure that this system is maintained, in order to prevent the compromises made at the time of the drafting of the treaties being called into question again. The balance to which the Court refers is therefore that established by the Treaty. It is therefore not acceptable for one institution to extend its powers unilaterally to the detriment of another institution”. ( 107 )

190.

Såsom generaladvokaten Jääskinen ( 108 ) vidare helt riktigt har påpekat gör ”[p]rincipen om lojalt samarbete … det möjligt att råda bot på den osäkerhet som är en följd av gråzoner i fördragen, såsom sätten för utövande av befogenheten att återkalla ett lagförslag [om vilket det var fråga i nämnda mål] … denna princip har, även om den är tillämplig på det informella samarbetet mellan unionsinstitutionerna, ett innehåll som är ganska svårgripbart ( 109 )”.

191.

Med avseende på rådets argument i punkt 184 i förevarande förslag till avgörande är det obestridligt att det ”sätt [på vilket] institutionerna bör omsätta principen om lojalt samarbete i praktiken” måste beslutas av de två (eller tre) berörda institutionerna tillsammans, i stället för att en av institutionerna ensidigt påtvingar den (eller de) andra denna arbetsmetod.

192.

I detta sammanhang ska det uppmärksammas att rådet tidigare självt protesterade under åberopande av principen om institutionell jämvikt (åter mot fullbordade fakta) när parlamentet ensidigt införde sin vision av relationerna till de övriga institutionerna i sina förfaranderegler ( 110 ).

193.

Såsom framgår av det ovan anförda, strider den omständigheten att förfaranderegler införs för en annan institution utan dess samtycke klart mot principen om lojalt samarbete, i synnerhet när de regler som införs får till följd att den politiska roll som fördraget tillerkänner kommissionen närmar sig en rent teknisk och underordnad roll som sekretariat ( 111 ) (även om det rör sig om ett generalsekretariat!). ( 112 ) Den rollen är oförenlig med dess egenskap av institution som är politiskt ansvarig inför parlamentet (artikel 17.8 FEU) ( 113 ) och vars specifika roll i internationella avtalsförhandlingar perfekt passar in i det uppdrag som den anförtrotts genom artikel 17 FEU, nämligen att representera unionen utåt (utom i fråga om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken). Internationella avtalsförhandlingar är en av formerna för unionens representation utåt. ( 114 )

194.

Angående artikel 17.1 FEU som gör kommissionen till fördragens väktare, ställde den tyska regeringen frågan om vem som ska vakta väktarna ( 115 ) ifall kommissionen kan förhandla ”utan att övervakas”. Härvidlag räcker det att erinra om att den rollen åligger parlamentet via kommissionens politiska ansvar och domstolen via domstolsprövningen av huruvida rättsakter som antagits av institutionerna, däribland kommissionen är rättsenliga.

195.

Rådet har velat motivera det angripna beslutet ytterligare genom att i huvudsak påstå att kommissionen inte fullgjorde sina skyldigheter att samråda med den särskilda kommittén i samband med liknande förhandlingar med Schweiziska edsförbundet. Vissa medlemsstater ( 116 ) har likaledes åberopat erfarenheterna i samband med förhandlingarna med Schweiziska edsförbundet. Rådet har tillagt att än i dag hänvisar kommissionen till den schweiziska federala miljöbyråns webbplats för en samlad bild av dessa förhandlingar. Enligt kommissionen är denna sajt den enda offentligt tillgängliga informationskällan.

196.

I vart fall framgår det inte av de handlingar som förelagts domstolen i förevarande mål att kommissionen inte skulle ha fullgjort sina skyldigheter att samråda med den särskilda kommittén i enlighet med fördragen.

197.

De framgår nämligen av tabell 1 ”Uppgifter från möten på högsta nivå och uppdatering av information som presenterats för miljöarbetsgruppen om förhandlingarnas fortskridande på området för sammankoppling” som förelades domstolen av kommissionen, att fyra formella förhandlingsomgångar som ägnades åt sammankoppling med Schweiziska edsförbundet ägde rum vid den tidpunkt då repliken inkom ( 117 ). Ytterligare två hade planerats, men uppsköts eller ställdes in. Miljöarbetsgruppen hade informerats av kommissionen om varje möte. I allmänhet lade kommissionen fram uppdaterad information kort före och/eller efter varje möte och den vidarebefordrade i när så fordrades handlingar till miljöarbetsgruppen. Ibland visade det sig vara svårt för kommissionen att få en mötestid i miljöarbetsgruppens schema.

198.

Kommissionen har förklarat att den exempelvis den 9 november 2012 begärde av rådet att miljöarbetsgruppen skulle ägna den en del av sin tid, men den fick inte någon tid för ett möte bokad förrän i januari 2013. Vid andra tillfällen hade kommissionen fått en tid som sedan sköts upp av ordförandeskapet utan att kommissionen formellt underrättades om detta. Miljöarbetsgruppen skulle exempelvis ägna tid åt kommissionen i mars 2013, men mötet sköts upp till den 18 april 2013. Även om det är riktigt att kommissionen år 2012 endast lade fram en uppdatering av information om sammankopplingen med Schweiziska edsförbundet för miljöarbetsgruppen, berodde detta på de mycket begränsade framsteg som iakttagits under året avseende sammankopplingen på grund av betydande oenighet mellan Schweiziska edsförbundet och unionen, bland annat vad angick täckningen av den internationella flygfarten. Mycket få framsteg gjordes under de ordinarie arbetsmötena år 2012.

199.

Även om rådet hade haft fullständigt rätt i sin bedömning av kommissionens agerande i förhandlingarna mellan unionen och Schweiziska edsförbundet (vilket inte var fallet), skulle det inte ankomma på rådet att ta lagen i egna händer vid en senare förhandling med följden att fördragen åsidosätts.

200.

Rådet har vidare anmärkt att kommissionen samarbetade utan förbehåll vid utarbetandet av det avsnitt i tillägget till bilagan som ägnades åt förfarandet för miljöarbetsgruppens arbete och att den inte invände mot texten när den delgavs för informellt godkännande. Rådet har tillagt att ” d]et är därför lätt att förstå att kommissionens uttalande vid tidpunkten för antagandet av det [omtvistade] beslutet väckte förvåning” (punkt 29 i svarsinlagan).

201.

Kommissionen har tillbakavisat denna uppfattning och förklarat att dess förslag inte innehöll det avsnittet och att den klart hade uttryckt att den motsatte sig avsnittet flera veckor innan det omtvistade beslutet antogs.

202.

Det faktum att det tog en viss tid för kommissionen att reagera (från den 22 april till den 2 maj 2013) efter det att det första förslaget hade delgetts, kan i vart fall inte motivera den rättstridiga handling som begåtts och innebär definitivt inte att kommissionen samarbetat fullt ut eller godkänt texten informellt.

203.

Trots att EUF-fördraget inte föreskriver att det ska ske något samråd ”med rådet” har Konungariket Sverige och Konungariket Danmark kringgått denna invändning och gjort gällande att ”den särskilda kommittén fungerar som rådets förlängning” och ”utgör en plattform för samarbete mellan kommissionen och rådet”. ( 118 ) Dessa medlemsstater har väsentligen hävdat att det är av föga betydelse om fördraget anger den särskilda kommittén eller rådet, eftersom det i praktiken handlar om en och samma enhet. ( 119 ) De övriga medlemsstaternas ståndpunkt verkar också bygga på att det inte görs någon åtskillnad mellan den särskilda kommittén och rådet.

204.

Såsom kommissionen har understrukit, är det emellertid tillräckligt att notera att denna ståndpunkt inte har något stöd vare sig i fördragen eller i rättspraxis. Om man för övrigt skulle låta sig inspireras av andra unionsrättsliga områden, utgör de kommittéer för ”kommittéförfarande” som spelar en viktig roll i unionsrätten ett sätt för medlemsstaterna och inte för rådet att kontrollera kommissionens befogenheter (artikel 291.3 FEUF).

205.

Det är ovedersägligt att om artikel 218 FEUF anger den ”särskilda kommittén” betyder detta något annat än ”rådet”. Om fördragets upphovsmän hade velat tillerkänna rådet en roll i förhandlingen som vissa medlemsstater förespråkar, skulle det har preciserats i fördraget.

206.

Den omständigheten att rådet får sista ordet när ett avtal ingås, medger inte att det spelar en avgörande roll i den särskilda förhandlingsfasen och motiverar således inte att det inkräktar på kommissonens roll som förhandlare. Enligt samma tankegång motiverar inte den omständigheten att rådet och parlamentet är medlagstiftare att de ingriper i processen när kommissionen utarbetar ett förslag ( 120 ).

207.

I syfte ”att vidmakthålla denna institutionella jämvikt genom säkerställandet av att fördragens bestämmelser om kompetensfördelning tillämpas fullt ut” ( 121 ), föreslår jag på grundval av det ovan anförda att domstolen bifaller kommissionens talan såvitt avser avsnitt A i tillägget till bilagan till det omtvistade beslutet.

208.

Om domstolen beslutar att gå denna väg, återstår det att fastställa ogiltigförklaringens räckvidd och verkningar.

209.

Enligt domstolens praxis är en ogiltigförklaring av en del av ett beslut möjlig under förutsättning att denna del kan skiljas från beslutet i övrigt ( 122 ).

210.

Jag är av den meningen att så uppenbarligen är fallet i detta mål, eftersom avsnitt A i tillägget till bilagan till det omtvistade beslutet kan skiljas från det angripna beslutet i övrigt. Såsom kommissionen har framhållit, förekommer faktiskt inte sådana detaljerade förfaranderegler i normala fall i denna typ av beslut.

211.

Rådet har, under det att det betonat att avsnitt A i tillägget till bilagan hänvisar till artikel 1.2 i det omtvistade beslutet, hävdat att det nämnda avsnittet inte kan skiljas från det omtvistade beslutet i övrigt.

212.

Hänvisningen till artikel 1.2 i det omtvistade beslutet tillför inte något. ( 123 ) Även om avsnitt A ogiltigförklaras kommer inte utseendet av den särskilda kommittén att beröras. Eftersom en sådan text som den i avsnitt A inte förekommer i hundratals beslut om beviljande av internationella avtalsförhandlingar, är det uppenbart att den kan skiljas från beslutet. Det framgår dessutom av handlingarna i målet att beslutet angående förhandlingarna med Schweiziska edsförbundet för övrigt inte innehöll bestämmelser av detta slag. Följaktligen är inte resultatet ”fullständigt inkonsekvent” (svarsinlagan punkt 57).

213.

Frågan huruvida en ifrågasatt rättsakts kärninnehåll skulle ändras om en del av den ogiltigförklarades utgör ett objektivt rekvisit och inte ett subjektivt rekvisit som är knutet till den politiska viljan hos den institution som har antagit den omtvistade rättsakten ( 124 ). Härutöver kan beslutet inte ogiltigförklaras i sin helhet när villkoren för en partiell ogiltigförklaring är uppfyllda ( 125 ).

214.

Härav följer enligt min åsikt att domstolen i förevarande fall mycket väl kan ogiltigförklara enbart avsnitt A i tillägget till bilagan till det omtvistade beslutet.

215.

I andra hand, för det fall domstolen skulle ogiltigförklara det omtvistade beslutet i dess helhet är det nödvändigt och motiverat att verkningarna av det omtvistade beslutet vidmakthålls med stöd av artikel 264 andra stycket FEUF, eftersom detta skulle innebära att förhandlingarna med Samväldet Australien inte behöver skjutas upp.

216.

Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen

I andra hand föreslår jag att domstolen

Under alla omständigheter föreslår jag att domstolen