1. 

I det aktuella målet har Oberlandesgericht Koblenz ställt några frågor till domstolen avseende tolkningen av artiklarna 107.1 FEUF och 108.3 FEUF. Dessa frågor har uppkommit inom ramen för en talan som har väckts av Deutsche Lufthansa AG (nedan även kallat DL) mot Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH (nedan även kallat FFH), det till största delen offentligägda bolag som driver flygplatsen Frankfurt-Hahn (nedan även kallad F-H-flygplatsen) angående, bland annat, återbetalning av stöd som motparten har beviljat Ryanair Ltd (nedan även kallat RA) i form av förmånliga flygplatsavgifter och avtalsvillkor. Oberlandesgericht Koblenz önskar för det första få klarhet i huruvida den, när det gäller att bedöma huruvida statligt stöd föreligger för tillämpningen av artikel 108.3 FEUF, är bunden av kommissionens beslut att inleda ett formellt granskningsförfarande avseende de i målet vid den nationella domstolen aktuella åtgärderna. För det andra har Oberlandesgericht Koblenz bett domstolen att uttala sig beträffande kravet på selektivitet när det gäller de stöd som avses i artikel 107 FEUF.

2. 

I beslutet att begära förhandsavgörande har Oberlandesgericht Koblenz angett att målet vid den nationella domstolen utgör ett av flera mål som har anhängiggjorts vid tyska domstolar av konkurrenter till lågprisflygbolag (så kallade low cost carriers). Föremålet för dessa förfaranden är påstådda subventioneringar från olika offentliga flygplatsoperatörer i Tyskland som endast har kommit lågprisflygbolagen till godo. ( 2 )

3.

DL väckte den 26 november 2006 talan vid Landgericht Bad Kreuznach. Talan avsåg en rad affärsmetoder som FFH hade infört till förmån för RA och som enligt DL:s uppfattning utgjorde oanmält statligt stöd som hade beviljats i strid med artikel 108.3 FEUF. DL gjorde i huvudsak gällande att de flygplatsavgifter som FFH hade tillämpat under åren 2001 och 2006 hade fastställts på grundval av tidigare ingångna avtal med RA – som svarar för mer än 95 procent av passagerartrafiken på F-H-flygplatsen – vilka innehöll villkor som var förmånliga för detta flygbolag. RA hade i synnerhet kunnat åtnjuta särskilt låga avgifter dels tack vare att den ersättning som skulle betalas per passagerare blev lägre med ökande passagerarantal, dels genom en subvention i form av marknadsföringsstöd (marketing support) som beviljades när nya flyglinjer öppnades. ( 3 ) Dessa åtgärder beviljades trots att FFH fortsatte att redovisa förlust. DL yrkade att de belopp som hade utbetalats till RA under åren 2002–2005 i form av marknadsföringsstöd och de belopp som motsvarade nedsättningen av avgifterna – som kommit RA till del under år 2003 till följd av tillämpningen av den taxa som FFH hade antagit för år 2001 ( 4 ) – skulle återbetalas samt att alla framtida stöd till förmån för RA skulle upphöra.

4.

Landgericht Bad Kreuznach ogillade DL:s talan genom avgörande av den 16 maj 2007 och angav som motivering att den saknade grund. ( 5 ) DL överklagade till Oberlandesgericht Koblenz, som i sin tur ogillade överklagandet genom avgörande av den 25 februari 2009. Klaganden överklagade sistnämnda avgörande till Bundesgerichtshof, som upphävde domen den 10 februari 2011 och återförvisade målet till Oberlandesgericht Koblenz för ny prövning av huruvida det förelåg ett åsidosättande av artikel 108.3 FEUF.

5.

Den 17 juni 2008 beslutade kommissionen att inleda ett formellt granskningsförfarande i enlighet med artikel 108.2 FEUF avseende eventuellt statligt stöd till FFH och RA från Förbundsrepubliken Tyskland. ( 6 ) Till de åtgärder som omfattades av beslutet hörde bland annat nedsättning av flygplatsavgifter och flygplatsskatter samt särskilda bestämmelser avseende marknadsföring till förmån för RA.

6.

Den 4 januari 2012 översände Oberlandesgericht Koblenz en begäran till kommissionen om yttrande beträffande punkt 3.2 i kommissionens tillkännagivande om nationella domstolars tillämpning av reglerna om statligt stöd (nedan även kallat tillkännagivandet). ( 7 ) Det framgår av de yttranden som har inkommit till domstolen att denna begäran rörde beviljandet av marknadsföringsstödet, ett påstått igångsättningsstöd samt nedsättningen av flygplatsavgifterna på grundval av taxan för år 2006. Oberlandesgericht Koblenz önskade i huvudsak få klarhet i huruvida dessa åtgärder kunde tillskrivas staten ( 8 ) och om de var selektiva. Kommissionen avgav yttrande den 29 februari 2012, där den inledningsvis hävdade genom att hänvisa till domstolens rättspraxis att Oberlandesgericht Koblenz i förevarande fall inte behövde göra någon egen stödrättslig bedömning, eftersom kommissionen hade beslutat att inleda ett formellt granskningsförfarande i syfte att vidta alla nödvändiga åtgärder mot åsidosättandet av artikel 108.3 FEUF. Kommissionen ansåg för övrigt på denna punkt att Bundesgerichtshofs rättsuppfattning stred mot domstolens rättspraxis. Beträffande den fråga som Oberlandesgericht Koblenz hade ställt preciserade kommissionen att åtgärderna i fråga utgjorde statligt stöd samtidigt som de var selektiva.

7.

Oberlandesgericht Koblenz anser till skillnad från det som kommissionen har föreslagit i sitt yttrande att det behöver göras en bedömning av huruvida de ifrågavarande åtgärderna utgör statligt stöd. Den nationella domstolen har därför förklarat målet vilande och hänskjutit följande frågor till domstolen för ett förhandsavgörande:

8.

Genom skrivelse av den 18 juni 2012 informerade den hänskjutande domstolen EU-domstolen om att klaganden i målet vid den nationella domstolen väckt talan om ogiltigförklaring av beslutet att begära förhandsavgörande.

9.

Utöver parterna i målet vid den nationella domstolen har den tyska regeringen, den polska regeringen, den belgiska regeringen, den nederländska regeringen samt kommissionen inkommit med skriftliga yttranden. DL, FFH, RA, den tyska regeringen, den belgiska regeringen samt kommissionen har yttrat sig vid förhandlingen den 11 april 2013.

10.

Trots den otvivelaktigt knapphändiga beskrivning av den rättsliga och faktiska bakgrunden till tolkningsfrågorna som ges i Oberlandesgericht Koblenz beslut att begära förhandsavgörande, är den enligt min uppfattning tillräcklig för att domstolen ska kunna ge ett användbart svar till den hänskjutande domstolen och uppfyller således de enligt rättspraxis ställda kraven. ( 10 ) Den invändning om rättegångshinder beträffande begäran om förhandsavgörande som DL har framställt i sina yttranden ska därför avslås.

11.

Den hänskjutande domstolen har ställt den första tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida den nationella domstol inför vilken det har åberopats ett åsidosättande av artikel 108.3 FEUF inom ramen för en talan om att ett påstått rättsstridigt stöd ska upphöra och återkrav av utbetalda belopp är bunden av den bedömning av de omtvistade åtgärderna som kommissionen har gjort genom sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarandet även om denna bedömning är av ren provisorisk art. Den hänskjutande domstolen anser att de nationella domstolarnas prövningsbehörighet blir alltför begränsad, om frågan besvaras jakande, och understryker att Tysklands domstolar i sista instans har ställt sig negativa till denna punkt genom att stödja sig framför allt på EU-domstolens dom av den 5 oktober 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich m.fl., ( 11 ) och av den 11 juli 1996, SFEI m.fl. ( 12 ) Den hänskjutande domstolen har vidare påpekat att om de nationella domstolarna har rätt att självständigt bedöma karaktären hos de omtvistade åtgärderna även efter det att det formella granskningsförfarandet inletts, och samtidigt som detta pågår, kan risken för motstridiga beslut avvärjas dels genom att ett yttrande begärs från kommissionen, dels genom att ett förhandsavgörande begärs från EU-domstolen.

12.

Den rättsuppfattning som Tysklands domstolar i sista instans har gett uttryck för och som även delas av den hänskjutande domstolen grundar sig på den roll som EU-domstolen tillerkänner de nationella domstolarna när det gäller att säkerställa iakttagandet av den skyldighet som medlemsstaterna har enligt artikel 108.3 sista meningen FEUF att inte genomföra stödåtgärder förrän kommissionen har antagit ett slutgiltigt beslut avseende dessa.

13.

Som bekant har den direkta effekten av denna bestämmelse (närmare bestämt den då gällande artikel 93.3 sista meningen FEG) varit fastslagen ända sedan den kända domen i målet Costa mot Enel. ( 13 ) Domstolen har dessutom ytterligare preciserat att genomförandeförbudet i nämnda bestämmelse – och följaktligen även det skydd som enskilda i kraft av bestämmelsens direkta effekt kan åberopa inför nationella domstolar – inte endast avser de planerade stödåtgärder som har anmälts till kommissionen, vilket uttryckligen anges i fördraget, utan samtliga stödåtgärder som medlemsstaten föreslår, även om de inte har anmälts i förväg, och omfattar hela den tid under vilken förbudet är gällande. ( 14 )

14.

För att de nationella domstolarna ska kunna säkerställa ett adekvat skydd för de rättssubjekt som har lidit skada till följd av åsidosättandet av artikel 108.3 sista meningen FEUF, har EU-domstolen tillerkänt de nationella domstolarna behörighet att tolka och tillämpa begreppet stöd, framför allt för att de ska kunna avgöra om en statlig åtgärd som har vidtagits utan att ha anmälts i förväg borde ha genomgått den inledande granskning som föreskrivs i fördraget. ( 15 )

15.

Det skydd som privatpersoner garanteras inom ramen för en talan vid de nationella domstolarna medverkar till att det system för granskning av statligt stöd som föreskrivs i fördraget fungerar väl ( 16 ) och bidrar till att säkerställa att det är effektivt, framför allt med tanke på att kommissionen saknar direkta tvångsbefogenheter gentemot stödmottagarna. Den nyckelroll som de nationella domstolarna har inom ramen för detta system fastslås utan tvekan av kommissionen i dess tillkännagivande – och i handlingsplanen för statligt stöd, ( 17 ) som föregick tillkännagivandet – där det märks en tendens att vilja stärka denna roll och att uppmuntra användningen av private enforcement (det vill säga att privata aktörer inleder förfaranden vid nationella domstolar), framför allt av konkurrerande företag till stödmottagarna. ( 18 )

16.

I detta sammanhang har de nationella domstolarna och kommissionen olika, men kompletterande, funktioner. ( 19 ) Det ankommer framför allt på de nationella domstolarna att säkerställa att berörda rättssubjekt kan väcka talan på grund av ett åsidosättande av den i artikel 108.3 sista meningen FEUF föreskrivna skyldigheten och att rättsverkningarna av ett sådant åsidosättande beaktas fullt ut i enlighet med nationell rätt, i fråga om såväl giltigheten av de rättsakter genom vilka stödåtgärderna har genomförts som återbetalningen av de ekonomiska stöd som beviljats i strid med genomförandeförbudet. ( 20 ) De rättsmedel som de nationella domstolarna har till sitt förfogande består därför i att avbryta utbetalningen av det rättsstridiga stödet, ( 21 ) återkräva det utbetalda stödet ( 22 ) och motsvarande ränta, ( 23 ) utdöma ersättning för skada ( 24 ) samt vidta interimistiska åtgärder. ( 25 )

17.

Av ovanstående framgår dels att det skydd som de nationella domstolarna är skyldiga att garantera enskilda är ändamålsenligt för att uppnå syftet med genomförandeförbudet i artikel 108.3 sista meningen FEUF, dels att omfattningen av nämnda skydd beror av räckvidden för detta förbud. Jag kommer fortsättningsvis att analysera dessa två faktorer, det vill säga syftet med och räckvidden för detta verkställandeförbud (se avsnitten 1 och 2 nedan), i syfte att dra upp gränserna för den behörighet som de nationella domstolarna har genom att artikel 108.3 sista meningen FEUF tillerkänts direkt effekt (se avsnitt 3 nedan).

18.

Enligt artikel 108.3 första meningen FEUF är medlemsstaterna ålagda att anmäla alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Om kommissionen efter en inledande granskning anser att den anmälda planen inte är förenlig med den inre marknaden, inleder den det formella granskningsförfarande som avses i artikel 108.2 FEUF (artikel 108.3 andra meningen FEUF och artikel 4.4 i förordning nr 659/1999). Enligt artikel 108.3 sista meningen FEUF får som tidigare nämnts medlemsstaten i fråga inte genomföra åtgärden förrän detta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut från kommissionen. ( 26 )

19.

Domstolen har redan haft tillfälle att klargöra att det förbud som anges i denna bestämmelse ”skall säkerställa att verkningarna av ett stödprogram inte slår igenom förrän kommissionen fått en rimlig tidsfrist för att i detalj granska programmet och i förekommande fall inleda det förfarande som avses i punkt 2 i denna artikel” ( 27 ) genom att på detta sätt införa ”en förebyggande kontroll med avseende på planerna på att bevilja nytt stöd”. ( 28 )

20.

Utöver denna funktion som är av mer specifik processuell karaktär har domstolen även tillerkänt det ifrågavarande förbudet en materiell funktion som består i att ”säkerställa att ett oförenligt stöd aldrig skall verkställas”. ( 29 ) Detta ändamål, som av domstolen i domen i målet CELF I uttryckligen tillerkänns en ”bevarande” karaktär, uppnås till en början ”tillfälligt” genom att det åläggs ett verkställandeförbud under den tid som granskningsförfarandet pågår och därefter i ett senare skede definitivt genom det slutgiltiga beslutet vilket, när det är negativt, utgör ett framtida hinder för genomförandet. ( 30 ) Syftet att förebygga, som ligger till grund för genomförandeförbudet, uppnås till en början genom att genomförandet av stödprojektet skjuts upp så länge tveksamheten avseende dess förenlighet med den inre marknaden kvarstår. ( 31 ) Mot denna bakgrund ankommer det på de nationella domstolarna att fram till dess att kommissionen fattar ett slutgiltigt beslut säkerställa de enskildas rättigheter om statliga myndigheter skulle ”åsidosätta” förbudet i artikel 108.3 FEUF ( 32 ) genom att förordna att hela det stöd som genomförts med åsidosättande av detta förbud återkrävs. Såsom domstolen ytterligare har understrukit i domen i målet CELF II är ”[d]e nationella domstolarnas uppgift … att slå fast vilka åtgärder som är lämpliga för att avhjälpa det rättsstridiga verkställandet av stödet, så att stödmottagaren inte förfogar fritt över stödet fram tills dess att kommissionen fattar ett beslut”. ( 33 )

21.

Det är i detta hänseende intressant att notera att den nationella domstolens skyldighet att förordna om återkrav av det rättsstridiga stöd som genomförts i strid med verkställandeförbudet upphör efter det att de tvivel som kommissionen tidigare gett uttryck för har skingrats och kommissionen har slagit fast att stödet är förenligt med den inre marknaden. I domen i det ovannämnda målet CELF I har domstolen klargjort att verkställandet av ett förenligt stöd inte strider mot syftet med artikel 108.3 sista meningen FEUF, som är att endast förhindra att oförenliga stöd blir verkställda. ( 34 ) Tvärtom motverkar ett sådant verkställande det mer specifika processuella ändamålet med förbudet i nämnda bestämmelse, som enligt ovan består i att säkerställa att verkningarna av ett stödprogram, även om det är förenligt, inte slår igenom förrän kommissionen har fattat ett slutgiltigt beslut avseende detta. Under dessa omständigheter är den nationella domstolen skyldig att förordna om återkrav av ränta för den ”period som stödet varit rättsstridigt”, det vill säga räknat från den dag då stödet har ställts till stödmottagarens förfogande i strid med genomförandeförbudet till dess att kommissionen har fattat ett slutgiltigt beslut.

22.

Domstolen har slagit fast att det kontrollsystem som föreskrivs i artikel 108.3 FEUF uppställer ett krav på föregående underrättelse, ”vilken som sådan innefattar och medför den uppskjutande effekt som stadfästs i den sista meningen i ifrågavarande artikel”. ( 35 )

23.

Även om det är ostridigt att denna skyldighet endast omfattar planer på att vidta eller ändra stödåtgärder, ger dels den förebyggande karaktären hos det kontrollsystem som införts genom artikel 108.3 FEUF, dels omöjligheten att göra åtskillnad mellan kravet på underrättelse och kravet på uppskjutande, ( 36 ) dels den processuella betydelsen av de sistnämnda, som nämnts ovan, stöd för den uppfattningen att det genomförandeförbud som anges i sista meningen i denna bestämmelse är en automatisk följd av anmälan. Av detta följer att denna skyldighet är tvingande för medlemsstaterna så länge granskningsförfarandet pågår ( 37 ) oberoende av karaktären hos de anmälda åtgärderna och följaktligen även när dessa objektivt sett inte utgör stöd. Denna möjlighet anges för övrigt uttryckligen i förordning nr 659/1999. ( 38 )

24.

Denna tolkning återspeglar enligt min uppfattning karaktären hos och syftet med det förfarande för granskning av stöd som föreskrivs i fördraget. Att en medlemsstat vid genomförandet av en åtgärd kan grunda sig på en helt annan bedömning än den som har lett till att medlemsstaten har anmält åtgärden till kommissionen saknar all konsekvens och försvagar den ändamålsenliga verkan av artikel 108.3 sista meningen FEUF som ett ”skydd för den kontrollmekanism som införts genom artikeln i fråga”. ( 39 ) Detta gäller i än högre grad med tanke på att den allt större komplexiteten hos de offentliga stöden på marknaderna ofta gör det svårt att objektivt avgöra om dessa utgör stödåtgärder. I och med detta ökar den faktiska risken – i det fall verkställandeförbudet inte tillämpas redan till följd av anmälan – att åtgärder kan genomföras som i praktiken är oförenliga med den inre marknaden.

25.

Om en anmälan inte inges är tillämpningen av verkställandeförbudet däremot kopplad till att det objektivt föreligger ett statligt stöd. Om en medlemsstat genomför en stödåtgärd enligt artikel 107.1 FEUF utan att anmäla den i förväg till kommissionen åsidosätter medlemsstaten sina skyldigheter enligt artikel 108.3 FEUF. I förevarande mål ombeds domstolen huvudsakligen att klargöra huruvida en medlemsstat dessutom är skyldig att, oberoende av den faktiska karaktären hos den ifrågavarande åtgärden, skjuta upp genomförandet av denna till dess att kommissionen har fattat ett slutgiltigt beslut i det fall kommissionen, efter en inledande granskning som inletts till följd av en anmälan eller ex officio, beslutar att inleda det formella granskningsförfarande som avses i artikel 108.2 FEUF.

26.

Jag anser i likhet med kommissionen och klaganden i målet vid den nationella domstolen att denna fråga ska besvaras jakande.

27.

Skyldigheten att skjuta upp genomförandet av en åtgärd gentemot vilken det har inletts ett formellt granskningsförfarande finner stöd i artikel 108.3 sista meningen FEUF såsom den tolkats av domstolen ( 40 ) och gäller, såsom är fallet efter en anmälan, oberoende av om den ifrågavarande åtgärden faktiskt har karaktären av stöd.

28.

Denna slutsats kan dras mot bakgrund av domstolens och tribunalens rättspraxis. Genom mellandomen av den 9 oktober 2001 ( 41 ) avseende kommissionens invändning om rättegångshinder i en talan som Italien hade väckt mot kommissionen med anledning av kommissionens beslut att inleda ett formellt granskningsförfarande rörande vissa stöd till förmån för Gruppo Tirrenia di Navigazione, vilka i detta beslut klassificerades som ”nytt stöd”, har domstolen genom att hänvisa till domarna i målen Spanien mot kommissionen (Cenemesa) ( 42 ) respektive Italien mot kommissionen (Italgrani) ( 43 ) slagit fast att ”[n]är det gäller ett stöd som håller på att verkställas och betalas ut och som medlemsstaten anser utgör ett befintligt stöd, får den motsatta beteckningen av stödet, i kommissionens beslut att inleda ett förfarande enligt artikel [108.2 FEUF] beträffande det stödet, självständiga rättsverkningar, även om beteckningen är tillfällig”. ( 44 ) Enligt domstolen innebär detta beslut – även om frågan ”[h]ur stödet betecknas beror på ett objektivt förhållande och inte på bedömningen när förfarandet … inleds” – att ”verkställandet av stödet ur kommissionens synvinkel har varit – och är – olagligt i strid med den suspensiva verkan som, med avseende på nytt stöd, följer av artikel [108.2 sista meningen FEUF]” ( 45 ) och ”förändrar givetvis åtgärdens … rättsliga ställning, i synnerhet beträffande genomförandet av åtgärden”. ( 46 ) I själva verket ”[e]fter det att beslutet fattats, finns det åtminstone allvarliga tvivel angående åtgärdens laglighet, som, utan att hindra möjligheten att ansöka om interimistiska åtgärder vid domstol, bör medföra att medlemsstaten avbryter utbetalningarna, eftersom ett omedelbart beslut om att åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden, vilket skulle göra det möjligt att på ett lagligt sätt fortsätta att verkställa åtgärden, är uteslutet när förfarandet enligt artikel [108.2 FEUF] har inletts”. ( 47 ) Detta innebär att beslutet att inleda ovannämnda förfarande ”är av direkt konsekvens för avbrytandet av åtgärderna” ( 48 ) i fråga.

29.

Av ovanstående delar av rättspraxis framgår det enligt min uppfattning tillräckligt tydligt att de av domstolen angivna ”självständiga rättsverkningarna” av beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet, i synnerhet medlemsstatens skyldighet att skjuta upp verkställandet av åtgärden, beror av att åtgärden klassificeras som ”nytt stöd”. ( 49 ) Det råder inga tvivel om – som domstolen uttryckligen konstaterar i nämnda dom – att denna klassificering är av rent preliminär karaktär eftersom kommissionen på grundval av de uppgifter som inhämtats under det formella granskningsförfarandet lätt kan dra den slutsatsen att åtgärden i fråga inte utgör ett sådant stöd som avses i artikel 107.1 FEUF, eller att den utgör ett befintligt stöd. Om kommissionen emellertid klassificerar en oanmäld åtgärd under genomförande som ett ”nytt stöd” samt förordnar att ett formellt granskningsförfarande ska inledas med avseende på den ifrågavarande åtgärden ger den i varje fall uttryck för allvarliga tvivel om åtgärdens lagenlighet och dess förenlighet med den inre marknaden. Domstolen har slagit fast att sådana tvivel är tillräckliga för att sätta igång skyddsmekanismen enligt artikel 108.3 sista meningen FEUF och ålägga medlemsstaten att skjuta upp genomförandet av åtgärden. ( 50 )

30.

I motsats till den av FFH föreslagna tolkningen anser jag att räckvidden för domen av den 9 oktober 2001 i målet Tirrenia sträcker sig längre än det fall i vilket det är ostridigt att åtgärden ska klassificeras som stöd och meningsskiljaktigheten mellan den berörda medlemsstaten och kommissionen endast handlar om åtgärdens karaktär av antingen befintligt eller nytt stöd. Även den tvist som gav upphov till denna dom gällde nämligen offentliga åtgärder som enligt den klagande medlemsstaten felaktigt – och till följd av en otillräcklig granskning – hade klassificerats som stöd i det angripna beslutet. ( 51 ) I punkt 69 i domen slog domstolen uttryckligen fast att ”av skäl som är analoga med dem som angetts i punkterna 59 och 60 i denna dom”, ansökan skulle tas upp till prövning även vad avser sådana åtgärder. I dom av den 10 maj 2005, som avsåg sakfrågan, har domstolen dels bekräftat denna tolkning av domen av den 9 oktober 2001, ( 52 ) dels tydligt klargjort att rättsverkningarna av ett beslut att inleda det formella granskningsförfarandet huvudsakligen är identiska både i det fall den berörda medlemsstaten klassificerar de åtgärder som preliminärt klassificerats som nytt stöd som befintligt stöd och i det fall den berörda medlemsstaten inte anser att åtgärderna utgör stöd. ( 53 ) Det angripna avgörandet i det mål som gav upphov till de ovannämnda domarna har för övrigt upphävts av domstolen just därför att avgörandet fastställde, utan att den berörda medlemsstaten först fått möjlighet att yttra sig i saken, att åtgärder skulle avbrytas som den berörda medlemsstaten inte klassificerade som stöd ( 54 ) och som kommissionen i beslutet att delvis avsluta det formella granskningsförfarandet underförstått inte ansåg uppfylla kravet på selektivitet.

31.

Det ska dessutom noteras att förstainstansrätten redan har tillämpat de principer som slagits fast i ovannämnda dom av den 9 oktober 2001 i en situation i vilken de åtgärder gentemot vilka det hade inletts ett formellt granskningsförfarande inte utgjorde stöd enligt den berörda medlemsstaten. ( 55 ) Som kommissionen mycket riktigt har hävdat i sina svarsinlagor finns det inget stöd för att göra åtskillnad mellan dessa båda situationer.

32.

Mot bakgrund av ovanstående kan beslutet att inleda ett formellt granskningsförfarande medföra att den berörda medlemsstaten blir skyldig att avbryta åtgärder som inte är föremål för det granskningsförfarande som avses i artikel 108.3 FEUF antingen på grund av de inte utgör stöd eller att de utgör befintligt stöd. Det verkställandeförbud som följer av att det formella granskningsförfarandet inleds överlappar i fallet med åtgärder som omfattas av begreppet stöd respektive nytt stöd förbudet i artikel 108.3 sista meningen FEUF. I fallet med åtgärder som efter detta förfarande visar sig inte omfattas av dessa begrepp uppstår detta förbud som en följd av att dessa preliminärt klassificeras som nytt stöd i beslutet att inleda ett förfarande.

33.

I motsats till den uppfattning som den tyska regeringen förefaller ge uttryck för i sina yttranden utgör kommissionens befogenhet att med stöd av artikel 11.1 i förordning nr 659/1999 ålägga den berörda medlemsstaten att avbryta utbetalningarna av de stöd som beviljats rättsstridigt, det vill säga i strid med genomförandeförbudet i artikel 108.3 sista meningen FEUF, inget hinder för att fastslå att skyldigheten att avbryta åtgärder som är föremål för ett formellt granskningsförfarande är en självständig verkan av beslutet att inleda detta förfarande. I detta avseende ska det erinras om att artikel 11 i förordning nr 659/1999 utgör en kodifiering av de principer som har slagits fast i domen i målet Boussac, ( 56 ) där domstolen har tillerkänt kommissionen ovannämnda befogenhet att meddela ett föreläggande för att kompensera för kommissionens skyldighet att pröva oanmälda stöds förenlighet utan att kunna begränsa sig till att fastställa att de är rättsstridiga. ( 57 ) Till skillnad från vad som gäller vid åsidosättande av genomförandeförbudet i artikel 108.3 sista meningen FEUF, som endast kan göras gällande inför de nationella domstolarna, har kommissionen vid uteblivet verkställande av ett beslut om avbrott enligt artikel 11 i förordning nr 659/1999 rätt att direkt väcka talan vid domstolen genom det förfarande som avses i artikel 108.2 andra meningen FEUF. Det handlar följaktligen om två väsentligen olika åtgärder och förfaranden.

34.

FFH och RA har vidare understrukit att om ett beslut att inleda det formella granskningsförfarandet tillerkänns suspensiv verkan inverkar detta menligt på de berörda parternas rätt till försvar, i synnerhet mottagaren av det omtvistade stödet, som får bära konsekvenserna av att stödet avbryts utan att ha beretts möjlighet att framföra sina argument innan beslutet antas. I detta sammanhang stämmer det att det av fast rättspraxis följer att kommissionens skyldighet att ge berörda parter, bland annat stödmottagarna och de stödutbetalande myndigheterna, tillfälle att yttra sig endast gäller inom ramen för granskningsfasen enligt artikel 108.2 FEUF ( 58 ). Dessa parter har emellertid rätt att överklaga det beslut genom vilket kommissionen efter den inledande granskningen inleder det formella granskningsförfarandet. Denna rätt har kommit till just med hänsyn till rättsverkningarna av detta beslut. I motsats till FFH:s uppfattning utgör den omständigheten att unionsdomstolens kontroll inom ramen för en talan mot ett sådant beslut – med hänsyn till den preliminära karaktären hos kommissionens bedömning – är begränsad, i och med att domstolen inte kan meddela slutgiltigt beslut beträffande huruvida ett stöd föreligger, ( 59 ) inte ett åsidosättande av rätten till ett effektivt rättsligt skydd. Då det handlar om rättsakter under ett pågående förfarande kan nämnda kontroll inte vara annat än begränsad till att slå fast om de villkor är uppfyllda för övergång till nästa fas i förfarandet, eftersom de rättsverkningar som gör att nämnda rättsakter kan angripas följer av inledandet av just denna fas.

35.

Såsom angetts ovan i punkterna 23 och 24 tillämpas genomförandeförbudet i artikel 108.3 sista meningen FEUF redan till följd av anmälan, i det fall en anmälan har gjorts. Det ankommer således på de nationella domstolarna att vidta alla nödvändiga åtgärder vid ett eventuellt åsidosättande av detta förbud oberoende av om de på grundval av artikel 107.1 FEUF gör en självständig bedömning av de anmälda åtgärderna.

36.

Om åtgärden däremot inte har varit föremål för anmälan ankommer det på de nationella domstolarna i det fall artikel 108.3 sista meningen FEUF åberopas att pröva huruvida denna åtgärd utgör ett statligt stöd, vilket som sådant omfattas av verkställandeförbudet, och om svaret blir jakande förordna om avbrott av alla ytterligare utbetalningar samt återkrav av det som redan betalats ut. Såsom angetts i punkt 14 i detta förslag till avgörande har de nationella domstolarna därför behörighet att tolka och tillämpa begreppet stöd. Om de nationella domstolarna är tveksamma till om den ifrågavarande åtgärden kan klassificeras som stöd kan de dels be kommissionen om upplysningar på denna punkt inom ramen för det samarbete som införts genom tillkännagivandet, ( 60 ) dels begära att domstolen ska meddela förhandsavgörande. ( 61 )

37.

Hur påverkas detta system av kommissionens beslut att inleda det formella granskningsförfarande som avses i artikel 108.2 FEUF?

38.

Domstolen har redan klargjort i domen i det ovannämnda målet SFEI att den omständigheten att kommissionen påbörjar en inledande granskning eller ett formellt granskningsförfarande inte innebär att de nationella domstolarna befrias från sin skyldighet att skydda enskildas rättigheter om skyldigheten att lämna underrättelse i förhand åsidosätts. ( 62 )

39.

Enligt den hänskjutande domstolen och den tyska regeringen framgår det av denna dom att de nationella domstolarna kan/måste tolka och tillämpa begreppet stöd även efter det att det formella granskningsförfarandet har inletts utan att vara bundna av de bedömningar som kommissionen gjort i sitt beslut att inleda nämnda förfarande. Även om domstolen i domen i målet SFEI tydligt har slagit fast de nationella domstolarnas behörighet att ta ställning till om det förekommer påstådda rättsstridiga stöd – även då de omtvistade åtgärderna samtidigt prövas av kommissionen – är denna rättsuppfattning dock begränsad till det fall där kommissionen ännu inte har tagit ställning till klassificeringen av åtgärderna som statligt stöd ( 63 ) och gäller inte den situation – som i förevarande fall – där ett sådant ställningstagande, om än inom ramen för inledandet av det formella granskningsförfarandet, däremot har skett. Med förbehåll för de nationella domstolarnas behörighet att vidta nödvändiga åtgärder för att skydda rättigheterna för enskilda som har lidit skada av åsidosättandet av artikel 108.3 FEUF även efter det att förfarandet enligt punkt 2 i denna artikel har inletts, går det inte att dra några slutsatser av domen i målet SFEI beträffande vilken inverkan beslutet att inleda ett förfarande har på utövandet av denna behörighet.

40.

Vid nämnda bedömning av inverkan av beslutet att inleda ett förfarande ska det erinras om att medlemsstaterna enligt artikel 4.3 andra och tredje styckena FEU ( 64 ) är skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter, att avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål och att denna skyldighet åligger alla myndigheter i medlemsstaterna, även domstolarna inom ramen för deras behörighet. Härav följer att ett beslut att inleda ett formellt granskningsförfarande är bindande för domstolarna i den medlemsstat som berörs av beslutet. Dessa domstolar måste, i och med att de ska ta ställning till åtgärder som kommer att vara föremål för ett framtida beslut av kommissionen, undvika att vidta slutgiltiga åtgärder som skulle kunna strida mot nämnda beslut. ( 65 ) Det ska vidare erinras, vilket domstolen har påpekat, att det ankommer på medlemsstaternas domstolar att fullt ut beakta unionsintresset när det gäller att säkerställa att genomförandeförbudet i artikel 108.3 sista meningen FEUF iakttas. ( 66 )

41.

Mot ovanstående bakgrund och med stöd av övervägandena ovan i punkterna 25–34 kan följande slutsatser dras.

42.

Eftersom beslutet att inleda ett formellt granskningsförfarande –genom den kombinerade effekten av artikel 108.3 sista meningen FEUF och klassificeringen av den omtvistade åtgärden som (nytt) stöd – innebär en skyldighet för den berörda medlemsstaten att avbryta genomförandet av åtgärden från och med den dag då beslutet fattades att inleda förfarandet och fram till dess att det fattas ett slutgiltigt beslut, och detta oberoende av den omtvistade åtgärdens faktiska karaktär av stöd (se, särskilt, punkt 32 ovan). De nationella domstolarna är således skyldiga att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att ovannämnda skyldighet iakttas och att undanröja rättsverkningarna av ett eventuellt åsidosättande av densamma oberoende av en föregående bedömning av åtgärden enligt artikel 107.1 FEUF. Om de nationella domstolarna hyser tvivel om att det i det aktuella fallet föreligger förhållanden avseende klassificeringen av åtgärden som stöd som motiverar att det formella granskningsförfarandet inleds, kan dessa domstolar ställa en giltighetsfråga med stöd av artikel 267.1 b FEUF. ( 67 )

43.

Under den tid som föregår inledandet av det formella granskningsförfarandet är tillämpningen av verkställandeförbudet i artikel 108.3 sista meningen FEUF i stället kopplat till att det objektivt sett föreligger ett statligt stöd (se punkt 25 ovan). Ett eventuellt förordnande om återkrav av det stöd som har betalats ut under tiden från det att den omtvistade åtgärden genomfördes och fram till dess att förfarandet inleddes är därför underordnat bedömningen av huruvida åtgärden de facto utgör ett stöd.

44.

Även vid denna bedömning måste den nationella domstolen ta hänsyn till kommissionens beslut att inleda förfarandet enligt artikel 108.2 FEUF. Även om detta beslut har antagits till följd av en inledande granskning innefattar det likväl ett ställningstagande från kommissionens sida för att det vid första påseendet föreligger ett stöd. Ett sådant ställningstagande ska åtminstone uppfattas som tillräckligt för att villkoret att det vid första påseendet ska framstå som faktiskt och rättsligt befogat (fumus boni iuris) att vidta en preliminär åtgärd ska vara uppfyllt. Även om den nationella domstolen, i motsats till vad kommissionen preliminärt har konstaterat, är av den uppfattningen att den omtvistade åtgärden inte utgör ett stöd, kan den nationella domstolen inte ogilla talan som väckts för att erhålla återkrav av det som betalats ut under tiden mellan det att åtgärden genomfördes och att det formella granskningsförfarandet inleddes utan att först ställa en giltighetsfråga till EU-domstolen enligt artikel 267.1 b FEUF avseende beslutet att inleda ett förfarande. Såvida detta medges i nationell rätt kan den nationella domstolen däremot besluta att inte definitivt återkräva stödet förrän kommissionen har fattat ett slutgiltigt beslut i frågan och under tiden utfärda ett åläggande om tillfälligt återkrav av stödet och förordna att utbetalningarna till stödmottagaren ska sättas in på ett spärrat konto tills frågan har prövats i sak. ( 68 )

45.

Under alla omständigheter kan det vara lämpligt att den nationella domstolen, ifall den hyser tvivel angående klassificeringen av åtgärden, rådfrågar kommissionen enligt avsnitt 3 i tillkännagivandet för att få information angående det pågående förfarandet och få förtydliganden, även mot bakgrund av upplysningar som den nationella domstolen förfogar över och som kommissionen inte kände till när den fattade beslut att inleda förfarandet. För sin del kan kommissionen inte undandra sig att lämna ett sådant yttrande och i stället hänvisa till innehållet i nämnda beslut.

46.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara den första tolkningsfrågan på följande sätt:

En nationell domstol vid vilken talan har väckts om att utbetalningar ska upphöra och om återkrav av belopp som redan utbetalats inom ramen för genomförandet av en statlig åtgärd som inte anmälts på det sätt som anges i artikel 108.3 första meningen FEUF, och mot vilken kommissionen har antagit ett beslut om att inleda det formella granskningsförfarande som avses i artikel 108.2 FEUF, är skyldig dels att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de nationella myndigheterna iakttar det genomförandeförbud som följer av den sammanlagda effekten av artikel 108.3 sista meningen FEUF och av att den statliga åtgärden preliminärt klassificerats som stöd i ovannämnda beslut, dels att undanröja rättsverkningarna av ett eventuellt åsidosättande av detta förbud. Dessa åtgärder består i att avbryta genomförandet av den omtvistade stödåtgärden och återkräva det stöd som eventuellt redan har betalats ut.

Om den nationella domstolen inte delar kommissionens synsätt beträffande klassificeringen av den omtvistade åtgärden i beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet kan den nationella domstolen, utöver att ställa en giltighetsfråga till EU-domstolen med stöd av artikel 267.1 b FEUF, såvida detta medges i nationell rätt besluta att inte definitivt återkräva stödbeloppen i fråga förrän kommissionen har fattat ett slutgiltigt beslut i frågan och under tiden utfärda ett åläggande om tillfälligt återkrav av nämnda redan utbetalda stödbelopp och förordna att utbetalningarna till stödmottagaren ska sättas in på ett spärrat konto tills frågan har prövats i sak.

47.

Det framgår av beslutet om hänskjutande att Oberlandesgericht Koblenz varken delar kommissionens tolkning av kravet på selektivitet i kommissionens beslut att inleda det formella granskningsförfarandet eller den slutsats som kommissionen har kommit fram till vad gäller de omtvistade åtgärdernas selektiva karaktär. Under dessa omständigheter var den hänskjutande domstolen skyldig enligt artikel 267.1 b FEUF att ställa en fråga om giltigheten av detta beslut. Det framgår emellertid att Oberlandesgericht Koblenz genom sin andra och tredje tolkningsfråga inte har haft för avsikt att ställa en sådan fråga utan snarare en tolkningsfråga enligt artikel 267.1 a FEUF, som för övrigt har ställts för det fall att domstolen skulle besvara den första frågan nekande. Mot bakgrund av vad som anförts ovan beträffande denna fråga föreslår jag därför att domstolen inte ska besvara den andra och den tredje tolkningsfrågan.

48.

Det är således endast för det fall domstolen skulle inta ett annat förhållningssätt än det av mig föreslagna och besvara den första tolkningsfrågan nekande som jag lägger fram följande kortfattade överväganden som bedömningsgrund.

49.

Genom den andra tolkningsfrågan vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i om de taxor som FFH tillämpat under åren 2001 och 2006 ska anses som selektiva åtgärder enbart av det skälet att de endast tillämpas på flygbolag som trafikerar F-H-flygplatsen. Genom den tredje tolkningsfrågan ombes domstolen, för det fall den andra tolkningsfrågan besvaras nekande, att klargöra om selektiviteten kan härledas till särskilda faktorer som kännetecknar det aktuella fallet. I motsats till vad FFH har gjort gällande i sina svarsinlagor kan dessa frågor tas upp till sakprövning. ( 69 )

50.

Den andra tolkningsfrågan, som enligt min uppfattning ska prövas tillsammans med den första delen av den tredje tolkningsfrågan, anser jag ska besvaras jakande. Den uppfattning som den hänskjutande domstolen, FFH och RA har framfört innebär i huvudsak att de villkor på vilka ett offentligt företag erbjuder sina tjänster inte kan klassificeras som statligt stöd när nämnda villkor tillämpas utan åtskillnad på företagets samtliga avtalsparter. Denna uppfattning får till följd att eventuella konkurrensbegränsande fördelar som finansieras med offentliga medel och tilldelas genom ett offentligt företag till bestämda ekonomiska aktörer, vilka väljs ut av det skälet att de har affärsrelationer med det offentliga företaget, utesluts a priori från det kontrollsystem för statligt stöd som införts genom fördraget. ( 70 ) Som kommissionen enligt min uppfattning mycket riktigt har påpekat förefaller ett sådant uteslutande inte vara i linje med vare sig domstolens rättspraxis – enligt vilken även sådana offentliga åtgärder som utan åtskillnad berör samtliga operatörer inom en viss ekonomisk sektor ( 71 ) kan vara av selektiv karaktär – eller med ett flertal domar i vilka fördelar som följer av offentliga (eller privata) företags tillhandahållande av varor eller tjänster till avgifter eller villkor som är identiska för samtliga operatörer som bedriver en viss verksamhet har klassificerats som selektiva. ( 72 )

51.

I förevarande fall kommer endast de flygbolag som har affärsrelationer med FFH, och således en avgränsad krets av rättssubjekt inom den berörda ekonomiska sektorn, i åtnjutande av de fördelar som följer av tillämpningen av de ifrågavarande taxorna. Den av FFH understrukna omständigheten att alla flygbolag som så önskar kan trafikera F-H-flygplatsen – vars kapacitet lätt kan anpassas till en eventuell ökad efterfrågan – och på detta sätt utnyttja de taxor som denna flygplatsoperatör tillämpar tycks mig inte ha någon större betydelse. Det faktum att möjligheten att åtnjuta fördelar som följer av ett visst system beror av ett beslut av den enskilda operatören – i förevarande fall det flygbolag som beslutar att trafikera F-H-flygplatsen – gör det inte möjligt att utesluta att dessa fördelar är selektiva. ( 73 ) I förevarande fall är för övrigt de taxevillkor som FFH tillämpar, i enlighet med en specifik affärsstrategi som FFH har valt, anpassade till en viss typ av användare, närmare bestämt lågprisflygbolagen, medan de är knappast eller inte lika attraktiva för de traditionella flygbolagen. De sistnämndas valfrihet är följaktligen begränsad, särskilt eftersom – vilket framgår såväl av beslutet om hänskjutande som beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet – de ifrågavarande taxorna återspeglar innehållet i avtal mellan FFH och RA och således är utformade efter detta flygbolags behov.

52.

Avslutningsvis delar jag kommissionens uppfattning om att prövningen av selektiviteten i ett fall som detta inte kräver tillämpning av den analysmetod i två etapper som domstolen har utarbetat avseende vissa nationella skattesystem och enligt vilken för att bedöma om en åtgärd är selektiv det först ska undersökas huruvida den omtvistade åtgärden, inom ramen för en viss rättsordning, kan gynna vissa företag i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation ( 74 ) och därefter huruvida den eventuella skillnaden är motiverad med hänsyn till egenskaperna och systematiken i det aktuella systemet.

53.

Om domstolen ändå anser att denna metod är tillämplig i förevarande fall vill jag framför allt påpeka att den hänskjutande domstolens och FFH:s ståndpunkt att endast de flygbolag som vill inleda affärsrelationer med F-H-flygplatsen befinner sig i en jämförbar rättslig och faktisk situation vad gäller de ifrågavarande taxorna är som att genom ett cirkelresonemang hävda att det vid prövningen av huruvida en viss åtgärd är selektiv endast ska tas hänsyn till de rättssubjekt som uppfyller de fastställda kriterierna eller villkoren för att erhålla de fördelar som följer av tillämpningen av nämnda åtgärd. ( 75 )

54.

Om man verkligen måste identifiera en krets av rättssubjekt som med hänsyn till de ifrågavarande taxorna befinner sig i en jämförbar faktisk och rättslig situation utgörs denna (åtminstone) enligt min uppfattning av samtliga flygbolag som skulle kunna trafikera flygplatsen Frankfurt-Hahn och utnyttja de tjänster som ingår i ovannämnda taxor. ( 76 ) Bland dessa företag kommer endast de som faktiskt trafikerar flygplatsen i åtnjutande av de påstådda fördelar som uppkommer genom tillämpningen av de ifrågavarande taxorna och av dessa företag är det endast, enligt vad som framgår av handlingarna i målet, RA som åtnjuter taxor och övriga villkor som har förhandlats fram bilateralt med FFH. ( 77 )

55.

Om domstolen i motsats till vad jag har föreslagit i ovanstående punkter beslutar att besvara den andra tolkningsfrågan nekande anser jag att de faktorer som den hänskjutande domstolen har understrukit i sin tredje tolkningsfråga [punkterna b och c] och som redan nämnts ovan – det vill säga FFH:s antagande av en affärsmodell som grundar sig på ett samarbete med lågprisflygbolag och villkor för trafikeringen av flygplatsen vilka har anpassats till dessa företags behov å ena sidan samt den omständigheten att ett enda företag svarar för större delen av flygplatsens passagerartrafik å andra sidan – inom ramen för en samlad bedömning likväl leder till slutsatsen att de omtvistade taxorna är av selektiv karaktär.

56.

Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen besvarar frågorna från Oberlandesgericht Koblenz enligt följande:

En nationell domstol vid vilken talan har väckts om att utbetalningar ska upphöra och om återkrav av belopp som redan utbetalats inom ramen för genomförandet av en statlig åtgärd som inte anmälts på det sätt som anges i artikel 108.3 första meningen FEUF, och mot vilken kommissionen har antagit ett beslut om att inleda det formella granskningsförfarande som avses i artikel 108.2 FEUF, är skyldig dels att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de nationella myndigheterna iakttar det genomförandeförbud som följer av den sammanlagda effekten av artikel 108.3 sista meningen FEUF och av att den statliga åtgärden preliminärt klassificerats som stöd i ovannämnda beslut, dels att undanröja rättsverkningarna av ett eventuellt åsidosättande av detta förbud. Dessa åtgärder består i att avbryta genomförandet av den omtvistade stödåtgärden och återkräva det stöd som eventuellt redan har betalats ut.

Om den nationella domstolen inte delar kommissionens klassificering av den omtvistade åtgärden i beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet kan den nationella domstolen, utöver att ställa en giltighetsfråga till EU-domstolen med stöd av artikel 267.1 b FEUF, såvida detta medges i nationell rätt besluta att inte definitivt återkräva stödet förrän kommissionen har fattat ett slutgiltigt beslut i frågan och under tiden utfärda ett åläggande om tillfälligt återkrav av stödet och förordna att utbetalningarna till stödmottagaren ska sättas in på ett spärrat konto tills frågan har prövats i sak.

Med beaktande av svaret på den första tolkningsfrågan saknas skäl att ta ställning till den andra och den tredje frågan.