1. 

Y.S., M. och S. är tredjelandsmedborgare som har ansökt om uppehållstillstånd i Nederländerna. Y.S. ansökan avslogs. Ansökningarna från M. och S. beviljades. De har alla hänvisat till EU-rätten för att få tillgång till en handling (”minnesanteckningen”) ( 2 ) som upprättades av en tjänsteman vid den relevanta myndigheten. Handlingen innehåller en rättslig analys i form av ett internt råd om huruvida uppehållstillstånd skulle beviljas. De har gjort gällande att den rättsliga analysen utgör personuppgifter och att de därmed enligt EU-rättsliga bestämmelser har rätt att få tillgång till protokollet.

2.

Enligt artikel 16.1 FEUF har ”[v]ar och en … rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne”.

3.

I artikel 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), som har titeln ”Skydd av personuppgifter”, föreskrivs följande:

”1.   Var och en har rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne.

2.   Dessa uppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Var och en har rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem.

3.   En oberoende myndighet ska kontrollera att dessa regler efterlevs.”

4.

Artikel 41 rör ”Rätt till god förvaltning”. Den har följande lydelse:

”1.   Var och en har rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid av unionens institutioner, organ och byråer.

2.   Denna rättighet innebär bl.a. att

…

…”.

5.

I artikel 47.1 i stadgan föreskrivs att ”[v]ar och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel.”

6.

I artikel 51.1 föreskrivs att ”[b]estämmelserna i denna stadga riktar sig, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten …”.

7.

Enligt artikel 1.1 i direktiv 95/46 ( 3 ) ska ”[m]edlemsstaterna i enlighet med detta direktiv skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt rätten till privatliv, i samband med behandling av personuppgifter”. ( 4 )

8.

I artikel 2 a) definieras ”personuppgifter”som ”varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person (den registrerade)” ( 5 ) och ”en identifierbar person”som ”en person som kan identifieras, direkt eller indirekt, framför allt genom hänvisning till ett identifikationsnummer eller till en eller flera faktorer som är specifika för hans fysiska, fysiologiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet”.

9.

Enligt artikel 2 b i direktivet ska med begreppet ”behandling av personuppgifter”eller helt enkelt ”behandling” förstås ”varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas beträffande personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, till exempel insamling, registrering, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, återvinning, inhämtande, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkörning, blockering, utplåning eller förstöring”. Enligt artikel 2 c i direktivet förstås med ”register med personuppgifter (register)””varje strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier, oavsett om samlingen är centraliserad, decentraliserad eller spridd på grundval av funktionella eller geografiska förhållanden”.

10.

Enligt artikel 3.1 gäller direktiv 95/46 å ena sidan för ”sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg”, och å andra sidan ”för annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register”. ( 6 ) I artikel 3.2 utesluts vissa typer av behandling från tillämpningsområdet för direktiv 95/46. I artikel 7 anges vissa kriterier för att avgöra om medlemsstaterna får behandla personuppgifter eller inte.

11.

I artikel 12, som har titeln ”Rätt till tillgång”, föreskrivs följande: ( 7 )

”Medlemsstaterna skall säkerställa att varje registrerad har rätt att från den registeransvarige

12.

Undantag från och begränsningar i bland annat rätten till tillgång anges i artikel 13.1: ( 8 )

”Medlemsstaterna får genom lagstiftning vidta åtgärder för att begränsa omfattningen av de skyldigheter och rättigheter som anges i artiklarna 6.1, 10, 11.1, 12 och 21 i fall då en sådan begränsning är en nödvändig åtgärd med hänsyn till

…

…

13.

Förordning nr 45/2001 ( 9 ) rör skyddet för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter. I förordningen definieras ”personuppgifter”och ”behandling av personuppgifter” väsentligen på samma sätt som i direktiv 95/46. ( 10 ) Där föreskrivs också en rätt till tillgång till, i synnerhet, klar information om vilka personuppgifter som behandlas och all tillgänglig information om varifrån dessa uppgifter kommer. ( 11 )

14.

Andra EU-rättsakter som ger rätt till tillgång till handlingar, såsom förordning nr 1049/2001 ( 12 ) och beslutet om allmänhetens tillgång till domstolens handlingar, ( 13 ) innehåller begränsningar som syftar till att skydda ”den enskildes privatliv och integritet, särskilt i enlighet med [EU-]lagstiftningen om skydd av personuppgifter” ( 14 ) och ger en rättslig grund för att vägra tillgång om den skulle undergräva skyddet för ”rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning”. ( 15 )

15.

I lagen om skydd för personuppgifter (Wet bescherming persoonsgegevens) definieras personuppgifter ( 16 ), lagens tillämpningsområde ( 17 ) och rätten till tillgång ( 18 ) på sätt som liknar de definitioner som anges i direktiv 95/46. Sökandena har hänvisat till den när de begärt tillgång till minnesanteckningarna som användes vid prövningen av deras ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt utlänningslagen (Vreemdelingenwet 2000).

16.

En sådan ansökan, som ges in till Immigratie- en Naturalisatiedienst (invandringsmyndigheten), bereds först av en handläggare som sätter upp ett beslutförslag och utformar ytterligare en handling, kallad ”minnesanteckning”. ( 19 ) I den anges bland annat den rättsliga analys som ligger till grund för beslutsförslaget. Om handläggaren inte är behörig att underteckna beslutsförslaget skickar han eller hon det tillsammans med minnesanteckningen för bedömning till en resumptor (chefshandläggare). Chefshandläggaren kan bekräfta eller förkasta den rättsliga bedömningen i minnesanteckningen. Oavsett om handläggaren är behörig att underteckna beslutsförslaget själv eller inte, är minnesanteckningen inte en del av det slutliga beslutet beträffande ansökan om uppehållstillstånd.

17.

En minneanteckning innehåller typiskt sett namn, telefonnummer och rumsnummer för handläggaren, rutor för initialer och namn på chefshandläggaren eller handläggarna, sökandens namn, födelsedata, nationalitet, kön, etnicitet, religion och språk, upplysningar om förfarandet, upplysningar om förklaringar som sökanden lämnat, ingivna handlingar och en bedömning av de relevanta omständigheterna i ljuset av tillämpliga bestämmelser (den rättsliga analysen). Enligt Raad van State kan omfattningen variera från ett fåtal meningar till flera sidor. Den nederländska regeringen bekräftade vid den muntliga förhandlingen att det inte finns någon mall för hur minnesanteckningar ska utformas. När den rättsliga analysen är omfattande kan minnesanteckningarna innehålla uttalanden om trovärdigheten av lämnade förklaringar och skälen till att en sökande kvalificerar sig för uppehållstillstånd (eller inte). En mer kortfattad analys kan innehålla enbart uppgifter om tillämplig policy.

18.

Det framgår av begäran om förhandsavgörande i mål C‑372/12 att Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (”invandrings-, integrations- och asylministern”eller ”ministern”) har förklarat att minnesanteckningar utgör en del av sökandens akt, som hanteras utifrån ett ”v-nummer” som ges varje sökande. En akt kan inte sökas utan detta nummer.

19.

Fram till den 14 juli 2009 lämnades minnesanteckningar (inklusive den rättsliga analysen) ut när så begärdes. Det var vanligt förekommande med en sådan begäran. Enligt ministern ledde detta till hög arbetsbelastning och ofta till felaktiga tolkningar av den rättsliga bedömningen. En annan konsekvens var att den rättsliga analysen i särskilda fall inte längre eller i mindre utsträckning angavs i minnesanteckningarna. Genom IND:s arbetsinstruktion 2009/11 övergavs denna hållning. Tillgång till minnesanteckningar (inklusive den rättsliga analysen) har härefter vägrats.

20.

Ministern avslog genom beslut av den 9 juni 2009 Y.S. ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd, ”asyl”. Det beslutet återkallades, men den 6 juli 2010 avslogs ansökan på nytt. Y.S. begäran om tillgång till de minnesanteckningar som upprättats inför beslutet den 6 juli 2010 avslogs genom beslut av den 24 september 2010 på den grunden att minnesanteckningarna innehöll, förutom personuppgifter, en rättslig analys. Ministern gav i det beslutet, i den mån detta var nödvändigt, en översikt över de uppgifter som fanns i minnesanteckningarna och angav var uppgifterna kom ifrån och vilka myndigheter som hade tillgång till dem.

21.

Vid en omprövning som gjordes efter begäran från Y.S. konstaterades det den 22 mars 2011 att det saknades skäl att ändra det tidigare beslutet av den 24 september 2010. Y.S. överklagade det beslutet till den hänskjutande domstolen, som ställt följande frågor för förhandsavgörande:

22.

Efter att ha beviljats ett tillfälligt uppehållstillstånd, asiel, begärde M. den 30 oktober 2009 tillgång till minneasanteckningarna för det beslutet. På samma sätt begärde S. den 19 februari 2010 tillgång till minnesanteckningarna för det beslut genom vilket han fått ett tillfälligt ”reguljärt” uppehållstillstånd. Respektive begäran avslogs den 4 november 2009 och den 31 mars 2010. Ministern fann vid omprövning som gjordes den 3 december 2010 respektive den 21 oktober 2010 på begäran av M. och S. att det saknades skäl att ändra de tidigare besluten.

23.

M. överklagade det beslutet till Rechtbank Middelburg som, i dom av den 16 juni 2011, biföll överklagandet, upphävde beslutet och ålade ministern att med beaktande av dess dom anta ett nytt beslut. S. överklagade sitt beslut till Rechtbank Amsterdam. Den domstolen gjorde i sin dom av den 4 augusti 2011 i sak samma bedömning som Rechtbank Middelburg.

24.

Ministern överklagade båda domarna till Raad van State, som ställt följande frågor för förhandsavgörande:

25.

I mål C‑141/12 har skriftliga yttranden inkommit från Y.S. samt den österrikiska, den tjeckiska, den grekiska och den nederländska regeringen samt från kommissionen. I mål C‑372/12 har skriftliga yttranden inkommit från M. och S. samt från den franska, den nederländska och den portugisiska regeringen samt kommissionen.

26.

Genom beslut av domstolens ordförande av den 30 april 2013 förenades de två målen med avseende på det muntliga förfarandet och domen.

27.

Vid förhandlingen, som hölls den 3 juli 2013, yttrade sig Y.S., M. och S., den franska och den nederländska regeringen samt kommissionen.

28.

Det är ostridigt att minnesanteckningarna är handlingar som innehåller personuppgifter och att Y.S., M. och S. fått tillgång till dessa personuppgifter (förutom den rättsliga analysen) och informerats om var uppgifterna kommer ifrån och om de organ som fått tillgång till uppgifterna. Båda målen rör i huvudsak (formen för) tillgång till den andra delen av minnesanteckningarna, nämligen den rättsliga analysen.

29.

Jag ska först pröva frågorna rörande tolkningen av direktiv 95/46 och därefter de frågor som rör stadgan. I de fall som frågorna rör samma sak ska jag pröva dem tillsammans.

30.

Det stod vid förhandlingen klart att sökandena önskar förstå de skäl som ligger till grund för de enskilda besluten om deras rätt till uppehållstillstånd. Skäl har lämnats ut för beslutet rörande Y.S. men inte för besluten rörande M. och S.

31.

Jag ifrågasätter inte att sökanden har godtagbara skäl att vilja få tillgång till de uppgifter de hävdar att de har rätt att få tillgång till. Den omständigheten att de önskar få tillgång till minnesanteckningarna tyder vidare på att de anser att oavsett vad de kan ha fått för upplysningar är dessa ofullständiga, vilket försätter dem i ett sårbart läge.

32.

En extensiv tolkning av reglerna om skydd för personuppgifter eller en utvidgning av deras tillämpningsområde till att omfatta yttranden eller andra åtgärder som vidtagits under de förberedelser och undersökningar som föregår antagandet av ett slutligt beslut är emellertid inte något sätt att komma till rätta med ett möjligt åsidosättande av principen om att skälen för ett avgörande ska anges för att skydda rätten till effektiv rättslig prövning.

33.

Omvänt är den omständigheten att ett beslut innehåller godtagbara skäl vilka gör det möjligt för sökanden att till fullo förstå de överväganden som ligger till grund för beslutet och att effektivt använda tillgängliga rättsmedel, inte tillräcklig grund för slutsatsen att tillgång till hela den rättsliga analysen, om den omfattas av bestämmelserna om skydd för personuppgifter, inte behövs.

34.

Ingen av de hänskjutande domstolarna har sökt vägledning från domstolen angående skyldigheten att, enligt artikel 47 i stadgan eller sekundärlagstiftning, motivera slutliga beslut avseende uppehållsrätt från verkställande myndigheter, rätten att yttra sig eller rätten att få tillgång till en akt i vilken en intern handling såsom en minnesanteckning kan ingå. Inte heller har (såvitt jag kunnat bedöma) någon av sökandena hänvisat till något av detta i målen vid de hänskjutande domstolarna.

35.

Visserligen innebär den omständigheten att de hänskjutande domstolarna har begränsat sina frågor till att avse de EU-rättsliga bestämmelser som rör skyddet för personuppgifter inte att domstolen är förhindrad att också uttala sig om alla andra EU-rättsliga bestämmelser som kan hjälpa dem att avgöra målen. ( 20 ) Enligt min mening bör dock domstolen inte utvidga omfattningen av sitt svar i dessa mål. Skyldigheten att ange skäl och rätten till tillgång till akten har inte behandlats ordentligt i målet. Även om sökandena har visat att de är medvetna om den EU-rättsliga skyldigheten att motivera asylbeslut ( 21 ) har ingen av dem grundat några anspråk på den skyldigheten.

36.

Den nederländska regeringen anförde i mål C‑372/12 vid förhandlingen att skälen för ett gynnande beslut lämnas på begäran. Ändå förefaller det vara så att M. och S. inte har informerats om skälen till att de beviljats uppehållstillstånd. Jag delar inte den nederländska regeringens uppfattning att sökandena ofta inte har något intresse av att få tillgång till dessa skäl. Såsom ombuden för M. och S. påpekade vid förhandlingen kan de omständigheter som lett till ett gynnande beslut förändras, vilket möjligen kan leda till ett motsatt beslut vid ett senare tillfälle. ( 22 ) Den som beslutet rör har således ett berättigat intresse av att veta exakt vilka omständigheter som var relevanta för beslutet. Allmänna EU-rättsliga principer, såsom principen om effektivt rättsskydd (som nu anges i artikel 47 i stadgan) ( 23 ) omfattar det intresset. ( 24 ) Det gör däremot inte EU-rättsliga bestämmelser om skydd för personuppgifter. Dessa har andra syften. ( 25 )

37.

I alla händelser är det så att även om tillgång till den rättsliga analysen beviljades på den grunden att den utgör personuppgifter utgör inte en sådan tillgång med nödvändighet något rättsmedel mot en myndighets underlåtenhet att motivera eller på annat sätt tillgängliggöra skälen för sitt slutliga avgörande. Såsom jag förstått saken ( 26 ) kan det vara så att minnesanteckningarna, när de har formen av råd till en chefshandläggare, inte innehåller alla (eller ens några) skäl som ligger till grund för den behöriga myndighetens slutliga avgörande. Vidare kan den rättsliga analysen vara begränsad till några få meningar. I sådana fall kan, även om chefshandläggaren delade rådgivarens uppfattning, det vara så att den rättsliga analysen inte utgör ett tillräckligt angivande av skälen.

38.

Slutligen har ingen av de hänskjutande domstolarna frågat domstolen om EU-rätten innefattar ett krav på medlemsstaterna att ge tillgång till akten i sådana fall som de som rör Y.S., M. och S. (eller att inkludera sådana handlingar som minnesanteckningarna innehållande en rättslig analys i akten), eller att höra sökandena inom ramen för den interna process som föregår antagandet av det slutliga beslutet om uppehållsrätt för att säkerställa transparens i den behöriga myndighetens beslutsprocess och tillgång till den information som används i förfarandet eller för att skydda rätten till god förvaltning. Sådana frågor har heller inte tagits upp under det skriftliga eller muntliga förfarandet.

39.

Min bedömning har därför begränsats till att avse tillgång till personuppgifter.

40.

Direktiv 95/46 gäller för sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg liksom för annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. ( 27 ) Det är bara dessa typer av behandling av personuppgifter som omfattas och skyddas. ( 28 ) Rätten till tillgång enligt artikel 12 gäller därför bara personuppgifter som har behandlats eller registrerats på ett sådant sätt eller kommer att göra det. I dess enklaste form kan den rätten användas för att begära information om vilka uppgifter som ”behandlas” och information om varifrån dessa uppgifter kommer. ( 29 ) Rätten kan emellertid också användas för att få veta om uppgifter behandlas eller inte och detaljer rörande den behandlingen, kunskap om den logik som ligger till grund för automatisk behandling, rättelse, borttagning eller blockering av uppgifter (om behandlingen av dem inte är förenlig med direktivet) och underrättelse om detta, där sådan är aktuell, till utomstående.

41.

Frågan huruvida Y.S., M. och S. har rätt enligt direktiv 95/46 till tillgång till den rättsliga analysen i minnesanteckningarna beror således på om den analysen är personuppgifter eller, om så inte är fallet, om analysen är en typ av behandling eller registrering som omfattas av det direktivet.

42.

Jag uppfattar den första frågan i mål C‑141/12 så, att Rechtbank Middelburg vill få klarhet i huruvida uppgifterna i minnesanteckningarna avseende den registrerade (till skillnad från uppgifter om, till exempel, handläggaren eller chefshandläggaren) är personuppgifter i den mening som avses i artikel 2 a i direktiv 95/46. Den har genom sin andra fråga (som motsvarar den femte frågan i mål C‑372/12) ställt samma fråga rörande den rättsliga bedömningen i minnesanteckningarna.

43.

Svaret på den första frågan är helt klart ”ja”.

44.

Personuppgifter är allmänt sett ett omfattande begrepp. ( 30 ) Domstolen har fastslagit att det omfattar till exempel ”en persons namn tillsammans med dennes telefonnummer eller med uppgifter om vederbörandes arbetsförhållanden eller fritidsintressen”, ( 31 ) adress, ( 32 ) tidpunkterna för arbetstidens början och slut samt motsvarande uppehåll och raster, ( 33 ) betalningar från vissa organ och betalningarnas mottagare, ( 34 ) och belopp som fysiska personer tjänar eller inte tjänar. ( 35 )

45.

Det faktiska innehållet i uppgifterna förefaller sakna betydelse så länge de rör en identifierad eller identifierbar person. Uppgifterna kan avse alla omständigheter rörande personens privatliv och, när det är aktuellt, personens yrkesliv (som kan innefatta mer offentliga aspekter än privatlivet). ( 36 ) De kan finnas i skriftlig form eller i form av, till exempel, ett ljud eller en bild. ( 37 )

46.

Således är sådana uppgifter i minnesanteckningarna som avser sökandens namn, födelsedata, nationalitet, kön, etnicitet, religion och språk personuppgifter i den mening som avses i artikel 2 a i direktiv 95/46.

47.

När det gäller den andra frågan anser jag att den rättsliga analysen inte utgör personuppgifter.

48.

Detta är inte den första gången som frågor om tillgång till rättsliga analyser eller rättslig rådgivning ställts till domstolen. ( 38 ) I tidigare fall har emellertid sådan tillgång begärts på andra grunder. ( 39 ) Domstolen hade inte att pröva om och varför en handling innehållande en rättslig analys eller rådgivning skiljer sig från handlingar med annat innehåll.

49.

Även om domstolen inte kan undvika den frågan i förevarande mål är det enligt min mening inte nödvändigt att lämna en uttömmande definition av ”personuppgifter”, ”rättslig analys” eller något annat slags analys. ( 40 ) Det är tillräckligt att fokusera på frågan om den rättsliga analys som ingår i minnesanteckningarna utgör personuppgifter.

50.

Enligt min uppfattning är så inte fallet.

51.

Jag skiljer mellan tre slags rättsliga analyser. Av dessa är det bara en som förefaller innefattas i minnesanteckningarna.

52.

Den första är helt abstrakt – den rör rättens tolkning och tillämpning utan användning av någon information rörande en identifierad eller identifierbar person eller andra typer av fakta. Direktiv 95/46 är utifrån definitionen av ”personuppgifter” i det direktivet således inte tillämpligt på en sådan rättslig bedömning eftersom den inte avser en identifierad eller identifierbar person.

53.

Den andra typen av rättslig analys är mindre abstrakt, då det i den ingår illustrerande faktauppgifter. Dessa faktauppgifter är emellertid inte heller förbundna med någon identifierad eller identifierbar person eller händelse. Därför omfattas heller inte denna typ av rättslig analys av tillämpningsområdet för direktiv 95/46.

54.

Den tredje typen av rättsliga analyser innehåller en rättslig kvalificering av omständigheter som är hänförliga till en identifierad eller identifierbar person (eller en händelse rörande sådana personer) och en bedömning av dessa utifrån tillämplig lagstiftning. Den rättsliga analys som Y.S., M. och S. begär tillgång till är av detta slag.

55.

Jag är inte övertygad om att uttrycket ”varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person” i direktiv 95/46 ska ges en så extensiv tolkning att det omfattar allt det kommunicerbara innehåll i vilket uppgifter rörande den registrerade ingår.

56.

Enligt min mening är det enbart information avseende fakta om en enskild som kan utgöra personuppgifter. Förutom det faktum att den existerar utgör en rättslig analys inte något sådant faktum. Sålunda är till exempel en persons adress personuppgifter, men en analys av hans eller hennes hemvist i en rättslig bedömning är inte det.

57.

Det är i detta sammanhang inte till någon hjälp att skilja mellan ”objektiva”fakta och ”subjektiv” analys. Fakta kan uttryckas i olika former, varav vissa kan vara ett resultat av en bedömning av något som är identifierbart. Till exempel kan en persons vikt uttryckas objektivt i kilo eller subjektiv i form av ”underviktig”eller ”överviktig”. Jag utesluter alltså inte att bedömningar och åsikter i sig kan utgöra personuppgifter.

58.

Däremot utgör inte själva det resonemang som leder fram till slutsatsen att en person är ”underviktig”eller ”överviktig” fakta i någon större utsträckning än vad en rättslig analys utgör fakta.

59.

Rättslig analys är det resonemang som ligger till grund för bedömningen av en rättsfråga. Bedömningen i sig kan ha formen av ett råd, en åsikt eller ett beslut (och kan således vara rättsligt bindande eller inte). Förutom de fakta på vilka den grundas (varav vissa kan utgöra personuppgifter) innehåller den analysen förklaringen till bedömningen. Förklaringen i sig utgör inte upplysningar om en identifierad eller identifierbar person. Den kan på sin höjd anses utgöra upplysningar om hur tolkningen och tillämpningen av den relevanta lagstiftningen med avseende på den som befinner sig i den rättsliga situation som en enskild person befinner sig i görs och (möjligen) avgörs. Personuppgifter och andra fakta kan mycket väl ingå i den bedömning som leder till svaret på den frågan, men det gör inte den rättsliga analysen i sig till personuppgifter.

60.

Dessutom har en person rätt till tillgång till sina personuppgifter för att han eller hon har ett intresse i skyddet av sina grundläggande fri- och rättigheter, och särskilt rätten till privatliv, när medlemsstaterna behandlar uppgifter som rör personen. ( 41 ) Att vägra tillgång till uppgifter som behandlas eller till information om den behandlingen skulle medföra att andra delar av direktiv 95/46 saknade verkan. Det kan till exempel vara så att det inte är möjligt att avgöra om personuppgifter behandlas enbart om det behövs för att utföra en arbetsuppgift som är ett led i myndighetsutövning och som utförs av den registeransvarige, ( 42 ) eller att åstadkomma rättelse eller utplåning av dessa uppgifter. ( 43 ) Däremot omfattas den rättsliga analysen i sig inte av den enskildes rätt till privatliv. Det finns därför inga skäl att anta att den personen själv på ett särskilt sätt är kvalificerad att bekräfta och rätta den och begära att den utplånas eller blockeras. ( 44 ) Det ankommer snarare på en oberoende domstol att pröva det beslut inför vilket den rättsliga analysen har gjorts.

61.

Jag anser därför att direktiv 95/46 inte medför något krav på att medlemsstaterna ska ge tillgång till en sådan rättslig analys när den ingår i en intern handling, såsom minnesanteckningarna, som innehåller personuppgifter, eftersom en sådan rättslig analys i sig inte utgör personuppgifter.

62.

Är rättslig analys en sådan behandling eller registrering som omfattas av direktiv 95/46?

63.

Jag anser att så inte är fallet. Det är snarare en process som helt kontrolleras av en enskild människas agerande genom vilken personuppgifter (i den mån de är relevanta för den rättsliga analysen) bedöms, klassificeras rättsligt och blir föremål för rättstillämpning, och utifrån vilken ett beslut fattas i en rättsfråga. Processen är vidare varken automatisk eller inriktad på registrering av uppgifter. ( 45 )

64.

Behandling innefattar ”varje åtgärd eller serie av åtgärder”avseende dessa uppgifter av en sådan enhet som anges i direktiv 95/46. Användningen av orden ”till exempel” i artikel 2 b tyder på att uppräkningen av åtgärder inte är uttömmande, ( 46 ) men visar också vilka typer av åtgärder som utgör ”behandling”. Domstolen har till exempel fastslagit att angivande av personuppgifter på en internetsida omfattas av begreppet. ( 47 ) Förteckningen innefattar även ”bearbetning” och ”användning” av personuppgifter, utan att syftet med dessa åtgärder preciseras (fastän vissa av undantagen från tillämpningsområdet för direktiv 95/46 förefaller definieras med hänvisning till i vilket syfte behandlingen sker). ( 48 ) Behandling kan även innefatta att uppta, överföra, bearbeta, registrera, lagra eller lämna ut ljud- eller bilduppgifter. ( 49 )

65.

Enligt min mening innefattar alla dessa åtgärder något som görs med avseende på personuppgifter men utan bedömning av dessa uppgifter, vilket är oundvikligt i en rättslig analys. Detsamma gäller för begreppet lagring.

66.

Även om en rättslig analys skulle anses utgöra en form av behandling är den varken automatisk eller utgör manuell registrering. Jag ska slutligen tillägga att artikel 12 i direktiv 95/46 kan ge tillgång till personuppgifter som sådana, men inte till deras behandling eller uppgifterna i behandlad form.

67.

Den hänskjutande domstolen i mål C‑141/12 vill få klarhet i huruvida tillgång ska ges, enligt artikel 12 i direktiv 95/46 och artikel 8.2 i stadgan, ( 50 ) till ”de uppgifter som anges ovan” i den mån som domstolen anser dessa utgöra personuppgifter.

68.

Enligt min mening kan svaret på den frågan bara bli ”ja”, under förutsättning att sådan tillgång inte är begränsad eller undantagen enligt artikel 13 i direktiv 95/46.

69.

Båda de hänskjutande domstolarna har frågat om direktiv 95/46 innebär ett krav på att en kopia av minnesanteckningarna ska lämnas ut till den enskilde som begär tillgång till dem.

70.

Den hänskjutande domstolen i mål C‑372/12 har även hänvisat till artikel 8.2 i stadgan i detta sammanhang. Trots att artikel 8 i stadgan utformades mot bakgrund av, bland annat, direktiv 95/46 anges där en särskild rätt till skydd för personuppgifter. ( 51 ) Där anges emellertid inte någon särskild ram för i vilken form tillgång ska ges. Tolkad tillsammans med principerna om proportionalitet och rättssäkerhet innebär artikel 8.2 i stadgan att tillgång inte behöver vara mer omfattande än vad som krävs för att säkerställa dess syfte och ge den registrerade full kännedom om de personuppgifter som skyddas genom den bestämmelsen. De krav som anges i artikel 12 i direktiv 95/46 motsvarar dessa principer. Jag anser därför att det inte finns några skäl att behandla frågan om tillträde enligt artikel 8 i stadgan särskilt.

71.

Direktiv 95/46 medför ingen rätt till tillgång till alla handlingar eller akter i vilka personuppgifter förtecknas eller används. Det innehåller heller inga begränsningar vad gäller formerna för tillgängliggörandet av de personuppgifter till vilka tillgång ska ges enligt direktivet.

72.

Snarare föreskrivs i direktivet att den registrerade ska få ”begriplig information” om uppgifter som behandlas och all tillgänglig information om varifrån dessa uppgifter kommer. ( 52 )

73.

Beroende på omständigheterna kan det i vissa fall vara så att det inte behövs någon kopia, och i andra fall att det inte räcker med en kopia.

74.

Direktiv 95/46 medför inget krav på att personuppgifter som omfattas av rätten till tillgång ska göras tillgängliga i den fysiska form i vilken de existerar eller ursprungligen upptogs. Jag anser att medlemsstaterna i detta avseende har ett betydande handlingsutrymme att bestämma, ( 53 ) utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, i vilken form personuppgifter ska göras tillgängliga.

75.

Vid den bedömningen ska medlemsstaterna särskilt beakta i) den fysiska form i vilken uppgifterna existerar och kan göras tillgängliga för den registrerade, ii) vilken typ av personuppgifter det rör sig om och iii) syftet med rätten till tillgång.

76.

För det första kan personuppgifter finnas i olika former. Uppgifter från en intervju som sedan lagras kan finnas i form av ett ljudband eller en datafil med inspelningen eller vara nedtecknade i skrift. Om personuppgifter härrör från en intervju medför således artikel 12 i direktiv 95/46 inte att dessa uppgifter måste göras tillgängliga i form av ljudbandet, datafilen, transkriptionen eller något annat medium. Oavsett vilken form som väljs måste den emellertid göras tillgänglig i en fysisk form som består och som kan tillgängliggöra alla personuppgifterna.

77.

För det andra ger artikel 12 i direktiv 95/46 den registrerade en rätt till tillgång till de av hans eller hennes personuppgifter som behandlas, men inte till någon annan information, och inte heller sådana upplysningar som rör en annan registrerad person. Av det skälet måste såväl en sammanställning av personuppgifterna (till exempel) i en separat handling som en kopia av minnesanteckningarna i vilken allt innehåll som inte utgör personuppgifter tagits bort eller gjorts otillgängligt vara godtagbara former för att ge tillgång. En handling som inte innehåller annan information än datum och tidpunkt för telefonsamtal som gjorts från en enskild persons mobiltelefon kan dock behöva göras tillgänglig i sin helhet eftersom andra former för att göra sådan information tillgänglig kan vara otänkbara eller omöjliga i praktiken.

78.

För det tredje måste de uppgifter som görs tillgängliga göra det möjligt för den registrerade att förstå deras innehåll och, när så är nödvändigt, utöva de rättigheter som anges i artikel 12 b och 12 c i direktiv 95/46 liksom, till exempel, rätten att motsätta sig att uppgifter behandlas (artikel 14) och rätten att föra talan vid skada (artiklarna 22 och 23). ( 54 ) Uppgifterna måste således göras tillgängliga i en form som gör det möjligt för den registrerade att, till exempel, inhämta och förstå dem, verifiera deras riktighet och lagligheten av behandlingen, begära rättelser och möjligen motsätta sig (fortsatt) behandling. ( 55 ) Formen för tillgång beror således även på vilka rättigheter som den registrerade söker utöva.

79.

Den omständigheten att personuppgifter innefattas i en handling såsom minnesanteckningarna innebär således inte att den registrerade med nödvändighet har rätt att få tillgång till uppgifterna i den fysiska formen, det vill säga i form av en kopia av eller utdrag ur den handlingen.

80.

Jag har gett uttryck för uppfattningen att direktiv 95/46 inte medför någon rätt att begära tillgång till en rättslig analys i en minnesanteckning. Härav följer att det inte finns något behov av att motivera en vägran till tillgång enligt artikel 13 i det direktivet.

81.

Om domstolen skulle ha en annan uppfattning och anse att direktiv 95/46 (och i synnerhet dess artikel 12) är tillämpligt, omfattas då intresset av att säkerställa ett ostört meningsutbyte inom en myndighet av uttrycket ”skydd av … andras fri- och rättigheter” i artikel 13.1 g? Om så inte är fallet, omfattas det intresset i så fall av tillämpningsområdet för artikel 13.1 d eller f?

82.

Enligt min mening är svaret i båda fallen ”nej”.

83.

Artikel 13.1 innehåller en uttömmande uppräkning av på vilka grunder lagstiftningsåtgärder får vidtas för att begränsa omfattningen av de skyldigheter och rättigheter som anges i en begränsad del av bestämmelserna i direktiv 95/46, inklusive artikel 12. Skälen måste grundas på allmänintresset eller utgöra en lämplig avvägning mellan rättigheter och friheter för den registrerade och andra personer.

84.

Vad gäller punkten g kan skyddet för andras fri- och rättigheter (det vill säga fri- och rättigheter som tillkommer andra än den registrerade), inte förstås på så sätt att den innefattar fri- och rättigheter för den myndighet som behandlar personuppgifter. Om en rättslig analys ska anses utgöra personuppgifter måste detta vara på grund av att den rör personliga intressen hos en identifierad eller identifierbar person. Trots att allmänintresset att skydda interna råd för att bevara förvaltningens möjligheter att utöva sina åligganden faktiskt kan stå i motsats till allmänintresset av transparens, kan tillgången till sådana råd inte begränsas med hänvisning till det förstnämnda av dessa två intressen, eftersom rätten till tillgång enbart omfattar personliga intressen.

85.

När det gäller artikel 13.1 d och f ser jag inte någon anledning att avvika från den nederländska regeringens godtagande av att det inte finns något samband mellan begränsningar av tillgången och de intressen som ska skyddas genom dessa bestämmelser.

86.

Enligt artikel 51.1 i stadgan riktar stadgan sig till medlemsstaterna bara när de tillämpar EU-rätten. Med andra ord, i de fall där EU-rätten tillämpas är stadgan tillämplig. ( 56 ) Den begränsningen gäller oavsett ytterligare begränsningar inom ramen för särskilda bestämmelser i stadgan.

87.

I förevarande mål är stadgan tillämplig eftersom de relevanta besluten fattades efter att den trädde i kraft den 1 december 2009 och, vilket bekräftades av den nederländska regeringen vid förhandlingen, fattades med stöd av nationella bestämmelser som antagits för att genomföra EU-rätten.

88.

Trots den slutsatsen anser jag att artikel 41 i stadgan inte kan tillämpas i förevarande mål, eftersom den bestämmelsen avser rättigheter som kan göras gällande mot EU:s institutioner (och därmed institutionernas motsvarande skyldigheter) medan förevarande mål rör personuppgifter och annan information som en medlemsstat har.

89.

Domstolen har i domen i målet Cicala bekräftat denna tolkning med avseende på artikel 41.2 c i stadgan, där motiveringsskyldigheten anges. ( 57 ) Även om artikel 41.2 inte enligt sin lydelse hänvisar till EU:s institutioner definierar den, genom användning av inledningsfrasen ”[d]enna rättighet innebär bl.a.”, adressaterna för de skyldigheter den innefattar. Frasen utgör en otvetydig hänvisning tillbaka till den rätt som anges i artikel 41.1, som gäller mot ”unionens institutioner, organ och byråer”.

90.

Domstolens uttalande i domen i målet M.M. ( 58 ) att artikel 41.2 är generellt tillämplig är inte oförenligt med domen i målet Cicala. Punkterna 82 till 84 i domen i målet M.M. antyder, lästa tillsammans, snarare att domstolen fokuserade på rätten att höras och vem som kan göra gällande den ( 59 ). När domstolen diskuterade detta poängterade den både det omfattande tillämpningsområdet för den rätten och den ställning den sedan länge har i EU:s rättssystem.

91.

Svaret på den tredje frågan i mål C‑372/12 måste således bli ”nej”. Det är därför inte nödvändigt att besvara den fjärde frågan i det målet.

92.

Jag har slutligen förklarat varför jag anser att det vore olämpligt om domstolen skulle utvidga tillämpningsområdet för förevarande begäran om förhandsavgörande så att man besvarar frågor om rätten till tillgång till akten och motiveringsskyldigheten, där sekundärrätt eller andra bestämmelser i stadgan, särskilt artikel 47, kan vara tillämpliga. Sådana frågor kan vara relevanta eller inte i sådana situationer som de som lett fram till förevarande begäran om förhandsavgörande. Det finns inget som tyder på att sådana frågor väckts i målen vid de nationella domstolarna. Frågorna har heller inte diskuterats vid denna domstol. Det är därför nödvändigt att begränsa de svar som domstolen lämnar i förevarande mål till frågor om tillgång till personuppgifter. ( 60 )

93.

Mot ovan angiven bakgrund anser jag att domstolen ska besvara de frågor som ställts av Rechtbank Middelburg och Raad van State på följande sätt: