1. 

Y.S., M. i S. są obywatelami państw trzecich, którzy ubiegali się o zezwolenie na legalny pobyt w Niderlandach. Wniosek Y.S. został oddalony. Wnioski M. oraz S. zostały uwzględnione. Każdy z wnioskodawców powołuje się na prawo Unii celem uzyskania dostępu do dokumentu (zwanego dalej „memorandum”) ( 2 ) sporządzonego przez urzędnika właściwego organu oraz zawierającego analizę prawną w formie porady wewnętrznej w kwestii, czy należy przyznać prawo pobytu. Podnoszą oni, że analiza prawna należy do danych osobowych i w związku z tym na podstawie prawa Unii przysługuje im prawo dostępu do memorandum.

2.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 TFUE „[k]ażda osoba ma prawo do ochrony danych osobowych jej dotyczących”.

3.

Artykuł 8 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), zatytułowany: „Ochrona danych osobowych”, stanowi:

„1.   Każdy ma prawo do ochrony danych osobowych, które go dotyczą.

2.   Dane te muszą być przetwarzane rzetelnie w określonych celach i za zgodą osoby zainteresowanej lub na innej uzasadnionej podstawie przewidzianej ustawą. Każdy ma prawo dostępu do zebranych danych, które go dotyczą, i prawo do dokonania ich sprostowania.

3.   Przestrzeganie tych zasad podlega kontroli niezależnego organu”.

4.

Artykuł 41 dotyczy „[p]raw[a] do dobrej administracji”:

„1.   Każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.

2.   Prawo to obejmuje:

[…]

[…]”.

5.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 „[k]ażdy, kogo [czyje] prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule”.

6.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 karty jej postanowienia „mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii […]”.

7.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywy 95/46 ( 3 )„państwa członkowskie zobowiązują się chronić podstawowe prawa i wolności osób fizycznych, w szczególności ich prawo do prywatności w odniesieniu do przetwarzania danych osobowych” ( 4 ).

8.

Artykuł 2 lit. a) definiuje „dane osobowe” jako „wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej (»osoby, której dane dotyczą«)” ( 5 ), natomiast „osob[ę] możliw[ą] do zidentyfikowania” jako „osob[ę], której tożsamość można ustalić bezpośrednio lub pośrednio, szczególnie przez powołanie się na numer identyfikacyjny lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających jej fizyczną, fizjologiczną, umysłową, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość”.

9.

„Przetwarzanie danych osobowych” lub po prostu „przetwarzanie” jest zdefiniowane w art. 2 lit. b) jako „każd[a] operacj[a] lub zestaw operacji dokonywanych na danych osobowych za pomocą środków zautomatyzowanych lub innych, jak np. gromadzenie, rejestracja, porządkowanie, przechowywanie, adaptacja lub modyfikacja, odzyskiwanie, konsultowanie, wykorzystywanie, ujawnianie poprzez transmisję, rozpowszechnianie lub udostępnianie w inny sposób, układanie lub kompilowanie, blokowanie, usuwanie lub niszczenie”. Zgodnie z art. 2 lit. c) „zbiór danych” lub „zbiór” oznacza „każdy uporządkowany zestaw danych osobowych dostępnych według określonych kryteriów, scentralizowan[y], zdecentralizowan[y] lub rozproszon[y] funkcjonalnie lub geograficznie”.

10.

Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 95/46 przewiduje, że stosuje się ją do „przetwarzania danych osobowych w całości lub w części w sposób zautomatyzowany” z jednej strony oraz do „innego przetwarzania danych osobowych stanowiących część zbioru danych lub mających stanowić część zbioru danych” z drugiej strony ( 6 ). Artykuł 3 ust. 2 wyłącza niektóre rodzaje przetwarzania z zakresu stosowania dyrektywy 95/46, natomiast art. 7 ustanawia kryteria, które determinują, czy państwa członkowskie mogą przetwarzać dane osobowe, czy też nie.

11.

Artykuł 12, dotyczący „[p]raw[a] dostępu do danych”, stanowi ( 7 ):

„Państwa członkowskie zapewniają każdej osobie, której dane dotyczą, prawo do uzyskania od administratora danych:

12.

Wyłączenia i ograniczenia między innymi w zakresie prawa dostępu do danych zostały opisane w art. 13 ust. 1 ( 8 ):

„Państwo członkowskie może przyjąć środki ustawodawcze w celu ograniczenia zakresu praw i obowiązków przewidzianego w art. 6 ust. 1, art. 10, art. 11 ust. 1, art. 12 oraz 21, kiedy ograniczenie takie stanowi środek konieczny dla zabezpieczenia:

[…]

[…]

13.

Rozporządzenie nr 45/2001 ( 9 ) dotyczy ochrony osób w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje Unii. Definiuje ono „dane osobowe” oraz „przetwarzanie danych osobowych” zasadniczo w taki sam sposób jak dyrektywa 95/46 ( 10 ). Przewiduje ono również prawo dostępu w szczególności do przekazanych w zrozumiałej formie danych podlegających przetwarzaniu i wszelkich dostępnych informacji o ich źródle ( 11 ).

14.

Instrumenty prawa Unii zapewniające dostęp do dokumentów, takie jak rozporządzenie nr 1049/2001 ( 12 ) oraz decyzja w przedmiocie publicznego dostępu do dokumentów Trybunału ( 13 ), zawierają wyjątki w celu ochrony „prywatności i nienaruszalności jednostki, w szczególności w zakresie zastosowania przepisów prawa Unii dotyczących ochrony danych osobowych” ( 14 ) oraz zawierają podstawę odmowy dostępu, jeżeli na przeszkodzie stoi potrzeba zabezpieczenia „postępowań sądowych lub opinii prawnych” ( 15 ).

15.

Wet bescherming persoonsgegevens (ustawa o ochronie danych osobowych, zwana dalej „Wbp”) definiuje dane osobowe ( 16 ), swój zakres stosowania ( 17 ) oraz prawo dostępu ( 18 ) w sposób zbliżony do definicji zawartych w dyrektywie 95/46. Skarżący powołują się na nią, wnosząc o dostęp do memorandum wykorzystanego w celu wydania decyzji w przedmiocie złożonego przez nich wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie Vreemdelingenwet 2000 (ustawy o cudzoziemcach z 2000 r.).

16.

Taki wniosek, składany do Immigratie- en Naturalisatiedienst (urzędu imigracji i naturalizacji), jest rozpatrywany w pierwszej kolejności przez urzędnika odpowiedzialnego za akta sprawy, który sporządza projekt decyzji oraz kolejny dokument zwany „memorandum” ( 19 ), zawierający między innymi analizę prawną uzasadniającą projekt decyzji. Jeśli urzędnik odpowiedzialny za akta sprawy nie jest uprawniony do podpisania projektu decyzji, przekazuje ją wraz z memorandum do oceny rewizora (starszego urzędnika). Starszy urzędnik może zatwierdzić lub odrzucić analizę prawną zawartą w memorandum. Niemniej jednak niezależnie od tego, czy urzędnik odpowiedzialny za akta sprawy jest uprawniony do podpisania decyzji, memorandum nie stanowi części ostatecznej decyzji w przedmiocie pobytu.

17.

Memorandum zazwyczaj zawiera: nazwisko, numer telefonu oraz numer pokoju urzędnika odpowiedzialnego za akta sprawy; pola na parafy oraz nazwisko starszego urzędnika (nazwiska starszych urzędników), nazwisko, datę urodzenia, obywatelstwo, płeć, pochodzenie etniczne, religię oraz język wnioskodawcy, informacje dotyczące historii procesowej, informacje na temat oświadczeń złożonych przez wnioskodawcę oraz przedłożonych dokumentów, właściwe przepisy prawne oraz ocenę istotnych informacji w świetle mającego zastosowanie prawa (tzw. analizę prawną). Według Raad van State analiza prawna może obejmować kilka zdań, jak i kilka stron. Na rozprawie rząd niderlandzki potwierdził, że nie istnieje wzór sporządzenia memorandum. W przypadku rozbudowanej analizy prawnej memorandum mogłoby zawierać stwierdzenia dotyczące oceny wiarygodności złożonych oświadczeń, przyczyny uzasadniające, dlaczego wnioskodawca kwalifikuje się (bądź nie) do uzyskania zezwolenia na pobyt oraz na jakiej podstawie. Analiza bardziej zwięzła mogłaby prowadzić do sporządzenia memorandum określającego jedynie mającą zastosowanie linię postępowania.

18.

Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie C‑372/12 wynika również, że Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (zwany dalej „ministrem ds. migracji, integracji i azylu” lub „ministrem”) wyjaśnił, że memorandum stanowi część akt wnioskodawców, które zorganizowane są według „numeru cudzoziemca” nadawanego każdemu z wnioskodawców. Bez tego numeru nie można zapoznać się z aktami ani ich wyszukać.

19.

Do dnia 14 lipca 2009 r. praktyką było przychylanie się do wniosków o udzielenie dostępu do memorandum (w tym do analizy prawnej). Wiele takich wniosków zostało złożonych. Zdaniem ministra powyższa praktyka skutkowała znacznym obciążeniem pracą oraz często błędną interpretacją analiz prawnych. Kolejną konsekwencją było to, iż analiza prawna w danej sprawie nie była już bądź była w mniejszym zakresie ujmowana w memorandum. Instrukcją wewnętrzną IND 2009/11 wspomniana praktyka została zaniechana i od tego czasu odmawiano dostępu do memorandum (zawierającego analizę prawną).

20.

Decyzją z dnia 9 czerwca 2009 r. minister oddalił wniosek Y.S. o zezwolenie na pobyt czasowy „asiel”. Decyzja ta została cofnięta, jednakże następnie w dniu 6 lipca 2010 r. wniosek został ponowne oddalony. Wniosek Y.S. o dostęp do memorandum sporządzonego dla decyzji z dnia 6 lipca 2010 r. został oddalony decyzją z dnia 24 września 2010 r. na tej podstawie, że memorandum zawierało, poza danymi osobowymi, analizę prawną. W powyższej decyzji minister nie podał w niezbędnym zakresie przeglądu danych zawartych w memorandum, pochodzenia tych danych oraz organów posiadających dostęp do danych.

21.

Skarga administracyjna Y.S. na decyzję z dnia 24 września 2010 r. została uznana za bezzasadną decyzją z dnia 22 marca 2011 r. Y.S. odwołał się od tej drugiej decyzji do sądu odsyłającego, który przedłożył następujące pytania:

22.

Po uzyskaniu pozwolenia na pobyt czasowy „asiel” M. wniósł w dniu 30 października 2009 r. o dostęp do memorandum w sprawie tej decyzji. Podobnie w dniu 19 lutego 2010 r. S. wniósł o udzielenie mu dostępu do memorandum dotyczącego decyzji w przedmiocie udzielenia mu pozwolenia na pobyt czasowy „regulier”. Wnioski te zostały oddalone odpowiednio w dniu 4 listopada 2009 r. oraz 31 marca 2010 r. Minister oddalił odpowiednio w dniu 3 grudnia 2010 r. oraz w dniu 21 października 2010 r. skargi administracyjne złożone przez M. i S. na te decyzje, jako bezzasadne.

23.

M. odwołał się od decyzji ministra do Rechtbank Middelburg, który w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. orzekł, że odwołanie jest zasadne, stwierdził nieważność decyzji oraz nakazał ministrowi wydanie nowej decyzji uwzględniającej wyrok. S. odwołał się od decyzji ministra do Rechtbank Amsterdam. Wyrok tego sądu z dnia 4 sierpnia 2011 r. był zbliżony, jeśli chodzi o wynik, do wyroku Rechtbank Middelburg.

24.

Minister odwołał się od obu wyroków do Raad van State, który to sąd przedłożył Trybunałowi następujące pytania:

25.

W sprawie C‑141/12 uwagi na piśmie złożyli Y.S., rządy: austriacki, czeski, grecki i niderlandzki oraz Komisja. W sprawie C‑372/12 uwagi na piśmie złożone zostały przez M. i S., rządy: francuski, niderlandzki, portugalski oraz Komisję.

26.

Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2013 r. Trybunał połączył te sprawy do celów ustnego etapu postępowania oraz wydania wyroku.

27.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu 3 lipca 2013 r., uwagi ustne przedłożyli Y.S., M. oraz S., rządy: francuski, niderlandzki i Komisja .

28.

Bezsporne jest, że memorandum stanowi dokument zawierający dane osobowe oraz, że Y.S., M. i S. uzyskali dostęp do tychże danych osobowych (z zastrzeżeniem analizy prawnej) oraz zostali poinformowani o pochodzeniu danych oraz organach, do których dane zostały przesłane. Obie sprawy zasadniczo dotyczą (formy) dostępu do drugiej części treści memorandum, a mianowicie analizy prawnej.

29.

W pierwszej kolejności rozpatrzę kwestie dotyczące wykładni dyrektywy 95/46, a w dalszej kolejności przejdę do pytań dotyczących karty. W przypadku gdy pytania zawarte w dwóch wnioskach dotyczyć będą tego samego przedmiotu, zajmę się nimi łącznie.

30.

Na rozprawie okazało się, że wnioskodawcy pragną zrozumieć argumentację leżącą u podstaw indywidualnych decyzji dotyczących prawa ich pobytu. Okazuje się, że przedstawiono uzasadnienie decyzji dotyczącej Y.S., jednakże nie uzasadniono decyzji dotyczących M. i S.

31.

Nie kwestionuję, że wnioskodawcy mają ważny powód ubiegania się o dostęp do informacji, do których jak twierdzą, mają prawo. Co więcej, okoliczność, że wnioskują o dostęp do memorandum, sugeruje, iż uważają wszelkie informacje im udostępnione za niepełne, co ewentualnie stawia ich w niekorzystnej sytuacji.

32.

Niemniej jednak rozszerzenie znaczenia zasad regulujących ochronę danych osobowych lub rozszerzenie ich zakresu, tak by obejmowały opinie oraz inne środki podejmowane w trakcie przygotowania i badania poprzedzającego wydanie ostatecznej decyzji, nie stanowi środka prawnego w przypadku ewentualnego naruszenia zasady, zgodnie z którą celem ochrony prawa do skutecznej kontroli sądowej musi zostać przedstawione uzasadnienie decyzji.

33.

I przeciwnie, okoliczność, że decyzja jest właściwie uzasadniona, co umożliwia wnioskodawcy pełną znajomość względów leżących u podstaw wydania decyzji oraz skuteczne wykorzystanie dostępnych środków, stanowi niewystarczającą podstawę dla wnioskowania, że dostęp do pełnej analizy prawnej, jeśli wspomniana analiza objęta jest zasadami dotyczącymi ochrony danych osobowych, jest zbędny.

34.

Żaden z sądów odsyłających nie pragnie uzyskać od Trybunału wskazówek w zakresie obowiązku, czy to wynikającego z art. 47 karty, czy też przepisów prawa wtórnego, uzasadnienia ostatecznych decyzji organów wykonawczych dotyczących prawa pobytu, w zakresie prawa do bycia wysłuchanym lub w zakresie prawa dostępu do akt, do których może należeć dokument wewnętrzny taki jak memorandum, ani też (zgodnie z moimi ustaleniami) skarżący nie powołali się na żadną z tych podstaw przed sądami odsyłającymi.

35.

Prawdą jest, że okoliczność, iż sądy odsyłające ograniczyły swoje pytania do prawa Unii regulującego ochronę danych osobowych, nie stoi na przeszkodzie temu, aby Trybunał zajął się wszystkimi aspektami prawa Unii, które mogą pomóc przy orzekaniu w sprawach spornych ( 20 ). Jednakże nie sądzę, aby Trybunał mógł rozszerzyć zakres swojej odpowiedzi w niniejszym przypadku. Obowiązek uzasadnienia oraz prawo dostępu do akt nie zostały właściwie poruszone przed Trybunałem. Co więcej, choć skarżący wykazali, że wiedzą o wynikającym z prawa Unii obowiązku uzasadnienia decyzji w sprawie azylu ( 21 ), okazuje się, że żaden z nich nie zgłosił roszczeń w tym zakresie.

36.

W sprawie C‑372/12 rząd niderlandzki wskazał na rozprawie, że uzasadnienie decyzji pozytywnej jest dostępne na wniosek. Faktem pozostaje, iż wydaje się, że M. i S. nie zostali powiadomieni o przyczynach udzielenia im pozwolenia na pobyt. Nie mogę przychylić się do sugestii rządu niderlandzkiego, że wnioskodawcy często nie mają interesu w uzyskaniu tych uzasadnień. Zgodnie z tym, co podniósł pełnomocnik M. i S. na rozprawie, okoliczności stanowiące podstawę korzystnej decyzji mogą ulec zmianie, ewentualnie prowadząc do wydania innej decyzji w późniejszym czasie ( 22 ). Zatem dokładna znajomość okoliczności istotnych dla podjętej decyzji stanowi ważny interes. Ogólne zasady prawa Unii, takie jak zasada skutecznej ochrony sądowej (obecnie wyrażona w art. 47 karty) ( 23 ), obejmują ten interes ( 24 ), natomiast prawo Unii regulujące ochronę danych osobowych nie obejmuje ich. Ma ono inne cele ( 25 ).

37.

W każdym wypadku nawet gdyby dostęp do analizy prawnej zawartej w memorandum został udzielony na tej podstawie, że należy ona do danych osobowych, mogłoby to nie usunąć uchybienia organu w zakresie uzasadnienia decyzji ostatecznej lub udostępnienia tego uzasadnienia w inny sposób. Jak rozumiem ( 26 ), memorandum, w wypadku gdy sporządzone jest w formie opinii skierowanej do starszego urzędnika, mogłoby nie zawierać całości (lub w istocie jakiegokolwiek) uzasadnienia leżącego u podstaw decyzji ostatecznej wydanej przez właściwy organ. Wydaje się również, że analiza prawna może niekiedy zostać wyrażona w formie zaledwie kilku zdań. W takich okolicznościach, nawet jeśli starszy urzędnik przychyliłby się do opinii, analiza prawna mogłaby nie stanowić wystarczającego uzasadnienia.

38.

Wreszcie żaden z sądów odsyłających nie wniósł do Trybunału o rozstrzygnięcie, czy prawo Unii zobowiązuje państwa członkowskie, celem zagwarantowania przejrzystości w procesie decyzyjnym właściwych organów oraz dostępu do informacji wykorzystywanych w tym procesie lub ochrony prawa do dobrej administracji, do udostępnienia akt w postępowaniu takim jak postępowanie dotyczące Y.S., M. i S. (lub włączenia do akt dokumentów takich jak memorandum obejmujące analizę prawną) lub przesłuchania wnioskodawców w związku z wewnętrznymi procedurami poprzedzającymi wydanie ostatecznej decyzji dotyczącej prawa pobytu. Kwestii tych nie poruszono również w ramach pisemnego ani ustnego etapu postępowania.

39.

W związku z powyższym moja analiza ograniczy się do dostępu do danych osobowych.

40.

Dyrektywa 95/46 ma zastosowanie do przetwarzania danych osobowych w całości lub w części w sposób zautomatyzowany oraz innego przetwarzania danych osobowych, stanowiących część zbioru danych lub mających stanowić część zbioru danych ( 27 ). Jedynie te typy przetwarzania są objęte oraz chronione dyrektywą ( 28 ). W związku z powyższym prawo dostępu na podstawie art. 12 znajduje zastosowanie wyłącznie do danych osobowych, które są lub mogłyby być przetwarzane lub gromadzone w taki sposób. W najprostszej formie prawo to może zostać wykorzystane celem wnioskowania o przekazanie „przetwarzanych danych” oraz informacji dotyczących ich źródła ( 29 ). Niemniej jednak jest to również podstawa dla uzyskania potwierdzenia, czy dane są przetwarzane, czy też nie, oraz informacji dotyczących tego przetwarzania, znajomości logiki związanej z wszelkim przetwarzaniem automatycznym, sprostowaniem, usunięciem lub zablokowaniem danych (jeśli ich przetwarzanie nie jest zgodne z dyrektywą) oraz powiadamianiem o nich w odpowiednich przypadkach osób trzecich.

41.

Zatem to, czy Y.S, M. i S. mają na podstawie dyrektywy 95/46 prawo dostępu do analizy prawnej zawartej w memorandum, uzależnione jest od tego, czy analiza ta należy do „danych osobowych”, a jeśli nie, to od rodzaju przetwarzania lub gromadzenia, objętego przedmiotową dyrektywą.

42.

Rozumiem, że poprzez pytanie pierwsze w sprawie C‑141/12 Rechtbank Middelburg zmierza do ustalenia, czy zawarte w memorandum okoliczności faktyczne dotyczące osoby, której dane dotyczą (w odróżnieniu od tych, które dotyczą przykładowo urzędnika odpowiedzialnego za akta sprawy lub starszego urzędnika) stanowią „dane osobowe” w rozumieniu art. 2 lit. a) dyrektywy 95/46. Poprzez pytanie drugie (które odpowiada pytaniu piątemu w sprawie C‑372/12) sąd krajowy podnosi to samo pytanie w odniesieniu do analizy prawnej zawartej w memorandum.

43.

Odpowiedź na pytanie pierwsze jest wyraźnie twierdząca.

44.

Ogólnie rzecz biorąc pojęcie „danych osobowych” jest szerokie ( 30 ). Trybunał orzekł, że pojęcie to odnosi się przykładowo do: nazwiska osoby w połączeniu z jej numerem telefonu lub informacjami dotyczącymi jej warunków pracy czy sposobów spędzania przez nią wolnego czasu” ( 31 ), jej adresu ( 32 ), dziennej ewidencji czasu pracy, okresów wypoczynku, dziennych okresów pracy i okresów odpoczynku ( 33 ), danych dotyczących zarówno dochodów wypłacanych przez pewne podmioty, jak również beneficjentów tych dochodów ( 34 ), dochodu z tytułu działalności zarobkowej i z kapitału oraz danych dotyczących majątku osoby fizycznej ( 35 ).

45.

Faktyczna treść tych informacji wydaje się nie wywoływać konsekwencji, o ile dotyczy osoby fizycznej zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania. Może być rozumiana jako odnosząca się do wszelkich okoliczności faktycznych dotyczących życia prywatnego danej osoby oraz ewentualnie, gdy jest to istotne, jej życia zawodowego (które może obejmować również bardziej publiczny aspekt życia prywatnego) ( 36 ), może być dostępna w formie pisemnej lub przedstawiona przykładowo w formie dźwiękowej lub obrazowej ( 37 ).

46.

Zatem informacje zawarte w memorandum dotyczące okoliczności faktycznych, takich jak nazwisko, data urodzenia, obywatelstwo, płeć, pochodzenie etniczne, religia oraz język wnioskodawcy, stanowią „dane osobowe” w rozumieniu art. 2 lit. a) dyrektywy 95/46.

47.

Odnośnie do pytania drugiego –nie sądzę, aby analiza prawna należała do danych osobowych.

48.

Nie po raz pierwszy do Trybunału wniesiono pytanie dotyczące dostępu do analizy lub porady prawnej ( 38 ). W sprawach tych jednakże wydawałoby się, iż o dostęp wnoszono na innych podstawach ( 39 ). Trybunał nie był zobowiązany do badania, czy oraz dlaczego dokument zawierający analizę lub poradę prawną różni się od dokumentu o innej treści.

49.

Choć Trybunał nie może uniknąć tego badania w niniejszej sprawie, nie sądzę, by było konieczne przedstawienie wyczerpującej definicji „danych osobowych”, „analizy prawnej” lub jakiejkolwiek innej formy analizy ( 40 ). Wystarczy skupić się na tym, czy analiza prawna zawarta w memorandum należy do danych osobowych.

50.

Moim zdaniem nie ma to miejsca.

51.

Rozróżniłabym trzy rodzaje analizy prawnej, z których tylko jeden wydaje się należeć do typu analizy zawartej w memorandum.

52.

Typ pierwszy ma charakter czysto abstrakcyjny: dotyczy wykładni i stosowania oraz wykorzystywania informacji dotyczących osoby fizycznej możliwej do zidentyfikowania lub zidentyfikowanej bądź też innych typów okoliczności faktycznych. W związku z powyższym dyrektywa 95/46 nie znajduje zastosowania do analizy prawnej znaczenia pojęcia „danych osobowych” wskazanego w tej dyrektywie, ponieważ analiza ta nie dotyczy osoby fizycznej zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania.

53.

Typ drugi ma mniej abstrakcyjny charakter, gdyż wykorzystuje okoliczności faktyczne o charakterze ilustracyjnym. Niemniej jednak te okoliczności faktyczne nie są związane z określoną zidentyfikowaną lub możliwą do zidentyfikowania osobą fizyczną lub zdarzeniem. W związku z tym ten rodzaj analizy prawnej również nie wchodzi w zakres dyrektywy 95/46.

54.

Typ trzeci obejmuje klasyfikację prawną okoliczności faktycznych dotyczących osoby fizycznej zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania (lub zdarzenia obejmującego takie osoby) oraz ich ocenę w świetle mającego zastosowanie prawa. Analiza prawna, o wgląd do której wnioskują Y.S., M. i S., należy do typu trzeciego.

55.

Nie jestem przekonana, czy wyrażenie „informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej” zastosowane w dyrektywie 95/46 należy odczytywać na tyle szeroko, że obejmuje wszystkie treści, które da się przekazać zawierające elementy faktyczne odnoszące się do osoby, której dane dotyczą.

56.

Moim zdaniem jedynie informacje dotyczące okoliczności faktycznych dotyczących osoby fizycznej mogą stanowić dane osobowe. Analiza prawna, poza faktem, że istnieje, nie stanowi takiej okoliczności faktycznej. W związku z powyższym na przykład adres osoby fizycznej należy do danych osobowych, natomiast analiza jej miejsca zamieszkania dla celów prawnych do nich nie należy.

57.

W tym kontekście nie uważam za pomocne rozróżnienia pomiędzy „obiektywnymi” okolicznościami faktycznymi a „subiektywną” analizą. Okoliczności faktyczne mogą być wyrażone w różnych formach, z których niektóre wynikają z oceny tego, co jest możliwe do zidentyfikowania. Przykładowo wagę osoby można wyrazić obiektywnie w kilogramach lub subiektywnie za pomocą wyrażeń takich jak „niedowaga” lub „otyłość”. Zatem nie wykluczam możliwości, że oceny oraz opinie mogą niekiedy zostać zaklasyfikowane jako dane.

58.

Niemniej jednak etapy argumentacji, dzięki której został wyciągnięty wniosek, że osoba ma „niedowagę” lub jest „otyła”, nie stanowią okoliczności faktycznych bardziej niż analiza prawna.

59.

Analiza prawna stanowi argumentację leżącą u podstaw rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego. Samo rozstrzygnięcie mogłoby przyjąć formę porady, opinii lub decyzji (i w związku z powyższym może być prawnie wiążące bądź też nie). Poza okolicznościami faktycznymi, na których się opiera (wśród których mogą znajdować się dane osobowe), analiza ta obejmuje wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Samo rozstrzygnięcie nie stanowi informacji dotyczących osoby zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania. Co najwyżej może zostać zaklasyfikowane jako informacja dotycząca wykładni oraz stosowania obowiązującego prawa, zgodnie z którym jest oceniana oraz (ewentualnie) rozstrzygana sytuacja prawna osoby fizycznej. Dane osobowe oraz inne okoliczności faktyczne mogą z powodzeniem stanowić dane w procesie prowadzącym do udzielenia odpowiedzi na to pytanie, jednakże nie czyni to danych osobowych z samej analizy prawnej.

60.

Co więcej, osoba fizyczna jest uprawniona do dostępu do swoich danych osobowych, ponieważ posiada interes w zakresie ochrony jej podstawowych praw i wolności, w szczególności prawa do prywatności, przy przetwarzaniu przez państwa członkowskie informacji jej dotyczących ( 41 ). Odmowa dostępu do przetwarzanych danych lub informacji o tymże przetwarzaniu pozbawiałaby skuteczności pozostałe części dyrektywy 95/46. Zweryfikowanie przykładowo, czy dane osobowe przetwarzane są wyłącznie, jeśli są niezbędne do wykonywania kompetencji publicznych przyznanych administratorowi ( 42 ), czy też celem uzyskania sprostowania lub usunięcia tych danych ( 43 ), mogłoby okazać się niemożliwe. Natomiast analiza prawna, jako taka nie wchodzi w zakres sfery prawa do prywatności osoby fizycznej. W związku z powyższym nie ma powodu, aby zakładać, że osoba ta sama wyjątkowo kwalifikuje się do weryfikowania i prostowania ich oraz wnoszenia o ich usunięcie lub zablokowanie ( 44 ), a raczej to do niezależnego organu sądowego należy kontrola decyzji, dla której analiza prawna została sporządzona.

61.

Z tych powodów przyjmuję pogląd, że dyrektywa 95/46 nie zobowiązuje państw członkowskich do udostępniania takiej analizy prawnej, gdy jest ona zawarta w dokumencie wewnętrznym, takim jak memorandum, obejmującym dane osobowe, ponieważ taka analiza prawna nie należy sama w sobie do danych osobowych.

62.

Czy analiza prawna stanowi formę przetwarzania lub gromadzenia objętą dyrektywą 95/46?

63.

Nie sądzę. Jest to raczej proces kontrolowany całkowicie przez indywidualną ludzką interwencję, dzięki czemu dane osobowe (o ile są istotne dla analizy prawnej) są oceniane, klasyfikowane w kategoriach prawnych oraz poddane stosowaniu prawa oraz dzięki czemu podejmowana jest decyzja w przedmiocie zagadnienia prawnego. Co więcej, proces taki nie jest ani zautomatyzowany, ani nie zmierza do gromadzenia danych ( 45 ).

64.

Przetwarzanie oznacza „każdą operację lub zestaw operacji” dokonywanych na tych danych przez podmiot określony w dyrektywie 95/46. Zastosowanie sformułowania „jak np.” w art. 2 lit. b) sugeruje, że wykaz operacji nie ma charakteru wyczerpującego ( 46 ), ale wskazuje również na typ operacji, które stanowić będą „przetwarzanie”. Przykładowo Trybunał uznał, że zalicza się do nich zamieszczanie danych osobowych na stronie internetowej ( 47 ). Wykaz obejmuje również „adaptacj[ę]” i „wykorzystywanie” danych osobowych bez wskazywania celu tych działań (choć niektóre z wyjątków od zakresu stosowania dyrektywy 95/46 wydają się być określone poprzez odwołanie do celu przetwarzania) ( 48 ). Przetwarzanie może również obejmować gromadzenie, przekazywanie, kompilowanie, rejestrowanie, przechowywanie i przesyłanie danych dźwiękowych i obrazowych ( 49 ).

65.

W mojej opinii wszystkie te operacje obejmują działania podjęte odnośnie do danych osobowych, jednakże bez oceny tych danych, co jest nieuniknione w analizie prawnej. To samo odnosi się do pojęcia gromadzenia.

66.

Analiza prawna, nawet w przypadku uznania jej za formę przetwarzania, nie stanowi ani zautomatyzowanego, ani ręcznego sytemu gromadzenia danych. Pragnę dodać, że w każdym wypadku art. 12 dyrektywy 95/46 oferuje podstawę dostępu do danych osobowych jako takich, ale nie do ich przetwarzania, ani ich formy przetworzonej.

67.

Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający w sprawie C‑141/12 zmierza do ustalenia, czy na podstawie art. 12 dyrektywy 95/46 i art. 8 ust. 2 karty ( 50 ) powinien zostać umożliwiony dostęp do „danych osobowych opisanych powyżej”, jeśli Trybunał uzna je za dane osobowe.

68.

Wydaje mi się, że odpowiedź na to pytanie może być tylko twierdząca, pod warunkiem że dostęp taki nie jest ograniczony ani wyłączony na podstawie art. 13 dyrektywy 95/46.

69.

Oba sądy odsyłające zmierzają do ustalenia, czy dyrektywa 95/46 wymaga wydania kopii memorandum osobom wnioskującym o dostęp do niego.

70.

Sąd odsyłający w sprawie C‑372/12 również przywołuje art. 8 ust. 2 karty w tym kontekście. Choć art. 8 karty został zredagowany między innymi w oparciu o dyrektywę 95/46, zawiera odrębne prawo do ochrony danych osobowych ( 51 ). Nie artykułuje on jednak odrębnej normy regulującej formę, w jakiej dostęp powinien zostać udzielony. Przy odczytywaniu łącznym z zasadą proporcjonalności oraz pewności prawnej interpretuję art. 8 ust. 2 karty jako oznaczający, że dostęp nie musi wykraczać poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia jej celów oraz przekazania osobie, której dotyczą chronione na podstawie tego przepisu dane osobowe, pełnej wiedzy na ich temat. Wymóg określony w art. 12 dyrektywy 95/46 odpowiada tym zasadom. Z tego powodu nie sądzę, aby konieczne było odrębne zapytanie dotyczące formy dostępu na podstawie art. 8 karty.

71.

Dyrektywa 95/46 nie ustanawia prawa dostępu do wszelkich dokumentów lub akt, w których zawarte lub wykorzystane są dane osobowe, ani nie ogranicza formy materialnej, w której muszą zostać udostępnione dane osobowe, do których dostęp gwarantuje.

72.

Przewiduje natomiast, że dane poddane przetworzeniu oraz wszelkie dostępne informacje dotyczące źródeł danych muszą zostać przekazane osobie, której dane dotyczą, „w zrozumiałej formie” ( 52 ).

73.

W zależności od okoliczności mogłoby się okazać, że kopia ani nie jest konieczna, ani wystarczająca.

74.

Dyrektywa 95/46 nie wymaga, aby dane osobowe objęte prawem dostępu zostały udostępnione w formie materialnej, w której funkcjonują, lub zostały pierwotnie utrwalone. W tym względzie sądzę, że odnośnie do formy udostępnienia danych osobowych państwu członkowskiemu przysługuje znaczny zakres uznania ( 53 ), oparty o indywidualne okoliczności sprawy.

75.

Przy dokonywaniu oceny państwo członkowskie powinno uwzględnić w szczególności: (i) formę materialną (formy materialne), w której (których) informacja występuje oraz może zostać udostępniona osobie, której dane dotyczą, (ii) typ danych osobowych oraz (iii) cele prawa dostępu.

76.

Po pierwsze, dane osobowe mogą występować w różnych formach. Przykładowo dane rejestrowane w trakcie wywiadu, a następnie przechowywane, mogą istnieć w formie nagrania, pliku elektronicznego zawierającego zapis lub pisemnej transkrypcji. Zatem jeśli dane osobowe pochodzą z wywiadu, art. 12 dyrektywy 95/46 nie określa, czy dane te muszą zostać udostępnione w formie nagrania audio, pliku zawierającego zapis, transkrypcji, czy jakiegoś innego nośnika. Jednakże bez względu na wybór formy, muszą zostać udostępnione w trwałej formie fizycznej umożliwiającej przedstawienie pełnego zestawu danych osobowych.

77.

Po drugie, art. 12 dyrektywy 95/46 gwarantuje osobie, której dane dotyczą, dostęp do jej danych osobowych, które są przetwarzane, ale nie do żadnych innych informacji, w tym informacji dotyczących innej osoby, której dane dotyczą. Z tego powodu kompilowanie danych osobowych wymienionych (przykładowo) w odrębnym dokumencie lub kopii memorandum, z których cała treść niestanowiąca danych osobowych została usunięta lub dostęp do niej został uniemożliwiony, stanowić musi ważną formę udzielenia dostępu. Jednakże dokument zawierający jedynie daty i godziny rozmów telefonicznych prowadzonych z telefonu komórkowego osoby fizycznej, mógłby zostać objęty koniecznością udostępnienia w pełni ze względu na to, że inne formy przedstawienia tych informacji mogłyby okazać się praktycznie niemożliwe lub nierealne.

78.

Po trzecie, przekazywane dane muszą umożliwić osobie, której dotyczą, znajomość i rozumienie ich treści oraz w miarę konieczności wykonywanie praw zawartych w art. 12 lit. b) i lit. c) dyrektywy 95/46, jak również przykładowo przysługującego jej prawa sprzeciwu wobec przetwarzania jej danych osobowych (art. 14) oraz prawa do wniesienia skargi w przypadku poniesienia szkody (art. 22 i 23) ( 54 ). Zatem dane muszą przybrać formę, która umożliwia osobie, której dane dotyczą, na przykład zaznajomienie się z nimi i zrozumienie ich, weryfikację ich precyzyjności i zgodności z prawem ich przetwarzania, wniesienie o skorygowanie oraz ewentualnie zgłoszenie sprzeciwu wobec (dalszego) ich przetwarzania ( 55 ). Forma dostępu stanowi zatem również funkcję praw, do których wykonywania dąży osoba, której dane dotyczą.

79.

W związku z powyższym okoliczność, że dane osobowe zawarte są w dokumencie takim jak memorandum, nie implikuje, że osobie, której dane dotyczą, automatycznie przysługuje prawo do tej formy materialnej, to znaczy kopii tego dokumentu lub wyciągu z niego.

80.

Uznałam, że dyrektywa 95/46 nie stanowi podstawy wnioskowania o dostęp do analizy prawnej zawartej w memorandum. Wynika z tego, że nie ma konieczności uzasadniania odmowy udzielenia dostępu na podstawie art. 13 tej dyrektywy.

81.

Jeśli Trybunał nie zgodzi się z powyższym oraz uzna, że dyrektywa 95/46 (a w szczególności art. 12) znajduje zastosowanie, to czy interes zagwarantowania niezakłóconej wymiany poglądów w ramach organu objęty jest zakresem sformułowania „ochrona […] praw i wolności innych osób” zawartym w art. 13 ust. 1 lit. g)? Ewentualnie czy interes ten może wchodzić w zakres art. 13 ust. 1 lit. d) lub f)?

82.

Moim zdaniem odpowiedź na oba pytania powinna być przecząca.

83.

Artykuł 13 ust. 1 zawiera wyczerpujący wykaz podstaw, które mogą uzasadniać środek prawny ograniczający zakres praw i obowiązków ustalonych w ograniczonym zbiorze przepisów dyrektywy 95/46, w tym art. 12. Uzasadnienia muszą opierać się o interes publiczny lub o odpowiednie wyważenie praw i wolności osoby, której dane dotyczą oraz innych osób.

84.

Odnośnie do lit. g) ochrona praw i wolności osób innych (tj. innych niż osoba, której dane dotyczą) nie może być odczytywana jako obejmująca prawa i wolności organu przetwarzającego dane osobowe. W przypadku uznania analizy prawnej za dane osobowe musiałoby mieć to miejsce z uwagi na to, że związane jest to z interesami prywatnymi osoby zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania. Choć interes publiczny w zakresie ochrony porady wewnętrznej w celu zagwarantowania zdolności organów administracji do wykonywania ich funkcji może w istocie konkurować z interesem publicznym w zakresie przejrzystości, dostęp do takich danych nie może zostać ograniczony na podstawie pierwszego z dwóch interesów, ponieważ dostęp obejmuje wyłącznie to, co wchodzi w zakres interesu prywatnego.

85.

Odnośnie do art. 13 ust. 1 lit. d) i f) nie widzę powodu, aby nie zgodzić się z uznaniem przez rząd niderlandzki, że nie istnieje związek pomiędzy ograniczeniami w zakresie dostępu przewidzianymi w tym artykule a chronionymi tam interesami.

86.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 karty ma ona zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Inaczej rzecz ujmując, jeśli prawo Unii znajduje zastosowanie, wówczas i karta ma zastosowanie ( 56 ). Ograniczenie to stosowane jest bez względu na jakiekolwiek inne ograniczenia zawarte w konkretnym przepisie karty.

87.

W niniejszych sprawach karta ma zastosowanie, ponieważ odpowiednie decyzje zostały wydane po jej wejściu w życie w dniu 1 grudnia 2009 r. i jak potwierdził rząd niderlandzki na rozprawie, zgodnie z prawem krajowym dokonującym transpozycji prawa Unii.

88.

Pomimo powyższego wniosku sądzę, że art. 41 karty nie może znajdować zastosowania w kontekście spraw stanowiących przedmiot sporu, ponieważ ustanawia prawa, na które można się powołać przed instytucjami Unii (a zatem dotyczy ich odpowiednich obowiązków), natomiast sprawy stanowiące przedmiot sporu dotyczą danych osobowych oraz innych informacji przechowywanych przez państwo członkowskie.

89.

Trybunał w wyroku w sprawie Cicala potwierdził taką interpretację odnośnie do art. 41 ust. 2 lit. c) karty, który ustanawia obowiązek uzasadnienia ( 57 ). Choć art. 41 ust. 2 nie odnosi się w swym brzmieniu do instytucji Unii, definiuje poprzez zastosowanie frazy wstępnej „[p]rawo to obejmuje” adresatów obowiązków, które ustanawia. Sformułowanie to obejmuje jednoznaczne odesłanie do prawa zawartego w art. 41. ust. 1, na które można się powoływać wobec „instytucj[i], organ[ów] i jednost[ek] organizacyjn[ych] Unii”.

90.

Stwierdzenie Trybunału zawarte w wyroku w sprawie M.M. ( 58 ), zgodnie z którym art. 41 ust. 2 ma ogólne zastosowanie, nie stoi w sprzeczności z wyrokiem w sprawie Cicala. Punkty 82–84 wyroku w sprawie M.M. odczytywane łącznie sugerują moim zdaniem bardziej, że Trybunał koncentrował się na treści prawa do bycia wysłuchanym oraz na tym, kto może się na nie powołać ( 59 ), i w ten sposób podkreślił zarówno niezwykle szeroki zakres tego prawa, jak i miejsce, które przez długi czas zajmuje ono w porządku prawnym Unii.

91.

Odpowiedź na pytanie trzecie w sprawie C‑372/12 musi zatem być przecząca i w związku z powyższym nie ma już potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie czwarte w tej sprawie.

92.

Wreszcie wyjaśniłam już, dlaczego uważam, że niewłaściwe byłoby, aby Trybunał rozszerzał zakres niniejszego wniosku celem udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące prawa dostępu do akt oraz obowiązku uzasadnienia, gdy mogłyby znajdować zastosowanie przepisy prawa wtórnego lub inne przepisy karty, a mianowicie art. 47. Pytania takie mogłyby dotyczyć sytuacji takich jak te, które dały podstawę dla niniejszych wniosków bądź też nie. Brak jakiegokolwiek wskazania, że sprawy te zostały właściwie podniesione przed sądem krajowym, w połączeniu z brakiem argumentacji przed Trybunałem wymaga zawężenia zakresu odpowiedzi udzielanych przez Trybunał do kwestii dostępu do danych osobowych ( 60 ).

93.

W świetle powyższych rozważań sądzę, że Trybunał powinien udzielić odpowiedzi na pytania podniesione przez Rechtbank Middelburg i Raad van State w następujący sposób: