FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

föredraget den 14 september 2006¹(1)

Mål C-334/04

Europeiska gemenskapernas kommission

mot

Republiken Grekland

”Bevarande av vilda fåglar – Särskilda skyddsområden – IBA 2000”

I –    Inledning

1.        I förevarande talan kritiserar kommissionen ytterligare en medlemsstat för att den, i strid med rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar(2) (nedan kallat fågeldirektivet), inte i tillräcklig omfattning har klassificerat områden som särskilda skyddsområden för fåglar. Kommissionen har redan fått igenom fällande domar vad gäller liknande överträdelser som begåtts av Nederländerna(3), Frankrike(4), Finland(5) och Italien(6). Kommissionen har vidare anhängiggjort ett förfarande mot Spanien(7) och Irland(8). Dessutom förbereder kommissionen en talan mot Portugal(9).

2.        Den centrala frågan i dessa förfaranden är beviset för att en medlemsstat ännu inte har klassificerat alla de områden som skall klassificeras som särskilda skyddsområden. Kommissionen stöder sig härvidlag på uppgifterna om Grekland i en förteckning över ornitologiskt viktiga områden i Europa som offentliggjordes år 2000 av den icke statliga organisationen BirdLife International, som är ett paraplyorgan för nationella fårgelskyddsorganisationer (nedan kallat IBA 2000, varvid IBA står för Important Bird Area: viktigt fågelskyddsområde eller Important Bird Areas: viktiga fågelskyddsområden)(10). Grekland gör i huvudsak gällande att denna förteckning måste ses över och att man därför behöver mer tid.

II – Tillämpliga bestämmelser

3.        I artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet anges vilka områden som medlemsstaterna skall klassificera som särskilda skyddsområden. Artikel 4.3 rör informationen om klassificering till kommissionen:

”1.       För de arter som anges i bilaga 1 skall särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer.

I samband med detta skall hänsyn tas till

a)      utrotningshotade arter,

b)      arter som är känsliga för vissa förändringar i livsmiljön,

c)       arter som anses sällsynta på grund av att populationerna är små eller den lokala utbredningen begränsad,

d)      andra arter som kräver speciell uppmärksamhet på grund av den särskilda karaktären hos deras livsmiljö.

Vid utvärdering skall hänsyn tas till tendenser och variationer i populationsnivåerna.

Medlemsstaterna skall som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa arter, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.

2.       Med hänsyn till deras behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv, skall medlemsstaterna vidta liknande åtgärder för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga 1 med avseende på deras häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. Medlemsstaterna skall därvid lägga särskild vikt vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell betydelse.

3.      Medlemsstaterna skall sända all relevant information till kommissionen, så att den kan ta lämpliga initiativ för att uppnå den samordning som är nödvändig för att säkerställa att de områden som anges i punkterna 1 och 2 ovan bildar en sammanhängande helhet som uppfyller behovet av skydd för dessa arter inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.”

4.        I nionde skälet kommenteras bestämmelserna:

”För att bevara samtliga fågelarter är det helt nödvändigt att skydda, upprätthålla och återställa till[r]äckligt varierande och stora livsmiljöer för fåglar. Vissa fågelarter bör skyddas genom att särskilda åtgärder avseende deras livsmiljöer vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer. Sådana åtgärder måste också ta hänsyn till flyttande fåglar och samordnas i syfte att åstadkomma en sammanhängande helhet.”

5.        Enligt artikel 3.1 andra stycket i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter(11) (nedan kallat habitatdirektivet) skall nätet Natura 2000, vilket inrättades genom direktivet, även omfatta de särskilda skyddsområden som medlemsstaterna har utsett i enlighet med fågeldirektivet.

III – Det administrativa förfarandet och parternas yrkanden

6.        Kommissionen anmodade i enlighet med artikel 226 i fördraget den 21 december 2001 den grekiska regeringen att inkomma med synpunkter. Kommissionen kritiserade Grekland för att ha utsett för få särskilda skyddsområden enligt artikel 4 i fågeldirektivet. Som bevis för att särskilda skyddsområden inte utsetts i tillräcklig omfattning hänvisade kommissionen till IBA 2000. I denna förteckning finns för Greklands del 186 områden uppförda med en yta på cirka 33 200 kvadratkilometer, motsvarande cirka 25,2 procent av den grekiska landytan, som borde ha klassificerats som särskilda skyddsområden.

7.        Grekland lämnade därefter ytterligare upplysningar till kommissionen om de särskilda skyddsområden som redan hade klassificerats. Därefter hade kommissionen uppgifter om 110 klassificerade särskilda skyddsområden i Grekland. Cirka 40 ytterligare skyddsområden har anmälts av de grekiska myndigheterna.

8.        Den 19 december 2002 skickade kommissionen ett motiverat yttrande till den grekiska regeringen, i vilket den vidhöll sin kritik.

9.        Den 20 februari 2003 överlämnade Greklands ständiga representation vid EU uppgifter om ytterligare 40 särskilda skyddsområden och om ändringar av avgränsningen av 10 befintliga särskilda skyddsområden till kommissionen. De numera 151 särskilda skyddsområdena omfattar en yta på 13 703 kvadratkilometer, varav 13 136 kvadratkilometer landyta, motsvarande 10 procent av den grekiska landytan, och 567 kvadratkilometer havsyta(12).

10.      Kommissionen var dock inte tillfreds med dessa ytterligare åtgärder och väckte därför den 2 augusti 2004 förevarande talan.

11.      Kommissionen har yrkat att domstolen skall

1.      fastställa att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar genom att

–        utse särskilda skyddsområden som till antal och sammanlagd yta uppenbart understiger det antal områden och den sammanlagda yta som uppfyller förutsättningarna för att betecknas som särskilda skyddsområden i den mening som avses i artikel 4.1 i direktivet,

–        utse särskilda skyddsområden med en yta som är uppenbart mindre än den motsvarande yta som enligt förteckningen IBA 2000 uppfyller förutsättningarna för att betecknas som särskilda skyddsområden,

–        inte utse särskilda skyddsområden för många av de fågelarter som uppräknas i bilaga 1 till direktiv 79/409 eller genom att beteckna områden i vilka de berörda arterna inte förekommer i tillräcklig utsträckning som särskilda skyddsområden, och genom att

–        inte utse särskilda skyddsområden för många fågelarter eller genom att beteckna områden i vilka de omtvistade arterna inte förekommer i tillräcklig utsträckning som särskilda skyddsområden, och

2.       förplikta Republiken Grekland att ersätta rättegångskostnaderna.

12.      Republiken Grekland har yrkat att domstolen skall

1.       ogilla kommissionens talan, och

2.      förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

13.      Konungariket Spanien, Republiken Portugal, Republiken Frankrike och Republiken Finland har intervenerat till stöd för Grekland.

IV – Bedömning

14.      Kommissionen har kritiserat Grekland för att ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet.

A –    Omfattningen av prövningen

15.      Talan är uppdelad på fyra grunder: Grekland har klassificerat uppenbart för få särskilda skyddsområden, de klassificerade skyddsområdena omfattar inte på långt när den yta som de borde omfatta, för många fågelarter i bilaga 1 har inga eller för få särskilda skyddsområden klassificerats och detsamma gäller för många regelbundet förekommande flyttfågelarter. Dessa grunder behöver dock inte prövas i detalj.

16.      Kommissionens yrkanden skall under alla omständigheter avvisas vad gäller fastställandet av att Grekland inte har klassificerat några områden för många arter som nämns i bilaga 1 och för många flyttfågelarter som inte nämns där. Kommissionen har nämligen bara angett en enda fågelart i bilaga 1, nämligen nötväcka (Sitta krueperi), och inga flyttfågelarter för vilka inte något enda område har klassificerats.(13) När det gäller denna enda art har Grekland emellertid uttryckligen godtagit kommissionens kritik.

17.      Något medgivande därutöver genom klassificering av nya områden går – till skillnad från i ett antal liknande förfaranden(14)– inte att fastställa. En sådan klassificering skulle under alla omständigheter bedömas som ett medgivande om den hade gjorts efter det att den frist som angetts i det motiverade yttrandet har löpt ut, eftersom överträdelsen måste föreligga före denna tidpunkt för att talan skall vara grundad.(15) Om man utgår från att datumet på den skrivelse som bifogats det motiverade yttrandet motsvarar den dag då Greklands ständiga representation vid EU delgavs skrivelsen löpte fristen för det motiverade yttrandet ut två månader efter den 19 december 2002, det vill säga den 19 februari 2003. De senast särskilda skyddsområdena klassificerades enligt uppgifter från Grekland, vilka inte har bestritts, den 11 februari 2003 genom en handling av landets miljöministerium med nummer 125310/578, det vill säga inom den frist som kommissionen fastställt.

18.      Grekland har i och för sig under det rättsliga förfarandet uttryckligen medgett att särskilda skyddsområden har klassificerats i otillräcklig omfattning för andra arter som anges i bilaga 1, nämligen för örnvråk (Buteo rufinus), rödfalk (Falco naumanni) och gulgrå sparv (Emberiza cineracea). Klassificering av tio nya områden för dessa arter förbereds. Därmed har Grekland delvis medgett den första grunden för talan – otillräcklig klassificering av särskilda skyddsområden – och den tredje grunden för talan – otillräcklig klassificering av särskilda skyddsområden för vissa arter i bilaga 1.

19.      Kommissionen förväntar sig dock uppenbarligen att ytterligare områden klassificeras och nämner ytterligare åtta arter i bilaga 1 för vilka särskilda skyddsområden ännu inte har klassificerats i tillräcklig omfattning. Därför måste också dessa invändningar prövas. I första hand gäller det den andra grunden för talan – bristande avgränsning av de särskilda skyddsområdena inom IBA-områden – och den fjärde grunden för talan, nämligen att vissa flyttfåglar omfattas i otillräcklig omfattning av de särskilda skyddsområdena.

20.      Samtliga fyra grunder skall prövas. Detta kan ske i ett sammanhang. Grunderna för talan bygger visserligen på två olika bestämmelser i fågeldirektivet, artikel 4.1 och 4.2, men dessa bestämmelser avser en likartad skyldighet, nämligen att klassificera särskilda skyddsområden. Innehållsmässigt stöder kommissionen samtliga fyra grunder på den grekiska delen av områdesförteckningen IBA 2000 och anger slutligen endast i vilken utsträckning som klassificeringen i Grekland brister i förhållande till denna förteckning.

B –    Den rättsliga grunden för klassificeringsskyldigheten

21.      Partena tvistar inte om den rättsliga grunden för klassificeringsskyldigheten.

22.      Enligt artikel 4.1 fjärde stycket i fågeldirektivet skall medlemsstaterna i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade som särskilda skyddsområden för bevarandet av de i bilaga 1 angivna arterna. Därvid skall hänsyn tas till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av direktivet. Denna skyldighet kan inte kringgås genom att andra särskilda skyddsåtgärder vidtas.(16)

23.      Medlemsstaterna skall enligt artikel 4.2 vidta liknande åtgärder för de regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga 1 med avseende på deras häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. Medlemsstaterna skall därvid lägga särskild vikt vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell betydelse.

24.      Av artikel 4.3 och nionde skälet i fågeldirektivet framgår det bland annat att de särskilda skyddsområdena skall bilda en sammanhängande helhet som uppfyller behovet av skydd för dessa arter inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av direktivet.

25.      Enligt fast rättspraxis har medlemsstaterna visserligen ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av särskilda skyddsområden men klassificeringen och avgränsningen av dessa områden skall likväl ske i enlighet med de ornitologiska kriterier som är fastställda i direktivet. Andra överväganden, särskilt överväganden av ekonomisk eller social natur, får inte spela någon roll vid klassificeringen.(17)

26.      Eftersom Grekland vid anslutningen inte förhandlade fram någon särskild övergångstid för genomförandet av fågeldirektivet gällde detta, från och med anslutningen den 1 januari 1981 för Grekland på samma sätt som för de tidigare medlemsstaterna. Eftersom fristen för genomförandet på två år fortfarande löpte vid denna tidpunkt var Grekland skyldigt att iaktta klassificeringsskyldigheten från den tidpunkt då fristen för genomförande löpte ut, nämligen den 6 april 1981.(18)

C –    Bevis för otillräcklig klassificering av särskilda skyddsområden

27.      Kommissionen grundar sin kritik vad gäller områdena på att 186 områden för Grekland nämns i IBA 2000. Bara 141 av dessa områden är helt eller delvis klassificerade som särskilda skyddsområden. Sammanlagt är bara 40 procent av de ytor som anges i IBA 2000 klassificerade. I fråga om 67 IBA-områden är mer än 75 procent av ytan klassificerad och i fråga om 90 IBA-områden är mer än 50 procent klassificerade. 45 IBA-områden omfattas överhuvudtaget inte av någon klassificering. Därmed har Grekland uppenbart inte uppfyllt klassificeringsskyldigheten.

28.      Denna siffermässiga granskning av skillnaderna mellan IBA 2000 och de grekiska klassificeringarna går det bitvis knappast att sätta sig in i. Om man adderar kommissionens siffror för områdena med en täckning på 75 procent respektive 50 procent av IBA-områdena med det antal områden på vilka något särskilt skyddsområde överhuvudtaget inte har klassificerats så kommer man fram till 202 områden, trots att IBA 2000 för Grekland bara nämner 186 områden. Många områden förefaller därför ha räknats två gånger.

29.      Trots dessa oklarheter är kommissionens grundläggande argumentation klar. De grekiska klassificeringarna täcker bara delvis områdesförteckningen IBA 2000. 45 IBA täcks inte av särskilda skyddsområden. Totalt täcker de grekiska skyddsområdena 40 procent av IBA-områdena. Det övervägande antalet IBA-områden förefaller därvid omfattas till mindre än 75 procent. Endast avseende de återstående 67 områdena, som omfattas med över 75 procent, tycks kommissionen anse att en tillfredsställande täckning föreligger.

30.      Kommissionen har också angett tolv fågelarter i bilaga 1 för vilka de i IBA 2000 angivna viktigaste områdena inte alls eller inte fullständigt har klassificerats som särskilda skyddsområden. Vidare är många IBA-områden mycket viktiga för de flyttfågelarter som inte nämns i bilaga 1 men för vilka särskilda skyddsområden skall klassificeras enligt artikel 4.2 i fågeldirektivet.

31.      Inte heller denna del av det som kommissionen har anfört är fri från motsägelser och inexakta uppgifter. Som Grekland med rätta betonar har kommissionen för hökörn (Hieraaetus fasciatus) angett två av de viktigaste IBA‑områdena som i otillräcklig omfattning har klassificerats som särskilda skyddsområden och som enligt IBA 2000 inte har tagits upp för denna art enligt kriterierna om lämpliga områden. Det går visserligen inte att utesluta att nyare kunskaper har kommit fram under tiden som visar att dessa områden är särskilt viktiga och därför skall klassificeras.(19) Kommissionen lämnar emellertid inga uppgifter om detta.

32.      Dessa brister gör dock inte att talan i denna del saknar grund. Kommissionens argumentation bygger i grund och botten också när det gäller dessa arter på skillnaden mellan IBA 2000 och de grekiska klassificeringarna.

33.      Om talan skall ha framgång beror följaktligen på om skillnaden mellan IBA 2000 och de grekiska klassificeringarna visar att Grekland inte till fullo har uppfyllt skyldigheten att klassificera särskilda skyddsområden.

34.      En områdesförteckning som IBA 2000 kan i betydande utsträckning bidra till att bevisa att en medlemsstat inte i tillräcklig utsträckning har efterlevt sin skyldighet att klassificera särskilda skyddsområden. Domstolen har fastställt att den, med tanke på det vetenskapliga bevisvärdet av IBA 89, när vetenskapligt bevis inte framlagts för att skyldigheterna enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet kan uppfyllas genom att andra än de i denna förteckning upptagna områdena, med mindre total yta, förklaras utgöra särskilda skyddsområden, kan använda förteckningen som referens för att bedöma om medlemsstaten till antal och yta i tillräcklig omfattning har utsett särskilda skyddsområden i den mening som avses i de tidigare nämnda bestämmelserna i direktivet, trots att förteckningen inte är rättsligt bindande för den berörda medlemsstaten.(20)

35.      IBA 89 är en förteckning, som publicerades år 1989, över områden som är av stor betydelse för bevarandet av vilda fågelarter i gemenskapen. Denna förteckning utarbetades av den europeiska gruppen för bevarande av fåglar och livsrum och det internationella rådet för fågelskydd i samarbete med experter vid kommissionens ansvariga generaldirektorat.(21)

36.      IBA 2000 är en nyare förteckning. I den anges för Greklands del till antal och yta betydligt fler IBA än i IBA 89. Om den nya förteckningen duger som bevismedel i den mening som anges ovan beror på om dess vetenskapliga kvalitet är jämförbar med dess föregångares.

37.      De områden som är upptagna i båda förteckningarna bygger på tillämpningen av vissa kriterier för information om förekomsten av fåglar. Kriterierna i IBA 2000 motsvarar i hög grad kriterierna i IBA 89. Ökningen av områdena, till antal och till yta, beror huvudsakligen på förbättrade kunskaper om förekomsten av fåglar.

38.      Deltagandet från kommissionens sida i IBA 89 bestod nästan uteslutande i att följa ornitologernas arbete med kriterierna. Eftersom kriterierna till största delen kom att återanvändas ansvarar kommissionen åtminstone indirekt också för IBA 2000. Vilka uppgifter som inhämtades hade kommissionen lika lite kontroll över som när det gäller IBA 89 eftersom den inte kunde verifiera förekomsten och omfattningen av varje angiven fågelart. Uppenbarligen är kommissionen övertygad om det vetenskapliga värdet av förteckningen, eftersom kommissionen på grundval av den har drivit flera förfaranden om otillräcklig klassificering av särskilda skyddsområden. Inte heller i det avseendet förekommer därför någon avgörande skillnad mellan IBA 89 och IBA 2000.

39.      Konungariket Spanien, som har intervenerat till stöd för Grekland, har vad gäller IBA 2000 påtalat att förteckningen utarbetades av icke-statliga organisationer. Detta stämmer men innebär inte att den vetenskapliga kvaliteten sätts på spel.(22) Förteckningen har getts ut av BirdLife International, som är en sammanslutning av nationella fågelskyddsorganisationer, vilka under beteckningen Internationella rådet för fågelskydd redan var delaktiga i utarbetandet av IBA 89. Den då inblandade europeiska gruppen för bevarande av fåglar var en ad hoc-grupp av experter inom detta råd. Inhämtandet av uppgifter för den grekiska delen av IBA 2000 bygger på bidrag från ett stort antal ornitologer. Många av dessa är medlemmar i den grekiska fågelskyddsorganisationen EOS, vars arbete med identifiering och avgränsning av potentiella särskilda skyddsområden stöds av den grekiska regeringen. Det erkännande som upphovsmännen till den grekiska delen åtnjuter framgår särskilt av att den grekiska staten genom sitt miljöministerium har stött utarbetandet av förteckningen(23). Vidare har också Nederländerna via sin ambassad i Grekland och en brittisk fågelskyddsorganisation, the Royal Society for the Protection of Birds, understött arbetet.

40.      De båda förteckningarna IBA 89 och IBA 2000 skall därför vad gäller den vetenskapliga kvaliteten ses som jämförbara. Eftersom IBA 2000 innehåller mera aktuella uppgifter utgör den ur vetenskaplig synpunkt en bättre källa och bör därför ges företräde.

41.      Som särskilt kommissionen, Finland, Frankrike och Portugal har betonat är förteckningen inte i sig bindande utan kan vederläggas om det finns bättre vetenskapliga rön. Den grekiska regeringen har dock inte ifrågasatt den vetenskapliga kvaliteten på IBA 2000 som helhet eller framlagt några vetenskapliga bevis för att skyldigheterna enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet skulle kunna uppfyllas genom klassificering av färre eller mindre områden.

42.      Finland har till stöd för Grekland anfört att medlemsstaterna, för att vederlägga kritiken om otillräcklig klassificering, inte är tvungna att för varje enskilt icke klassificerat IBA bevisa att det inte tillhör de mest lämpade områdena. Det skulle vara en oproportionerligt stor börda. Det räcker med ett generellt vetenskapligt bevis för att områden har klassificerats i tillräcklig omfattning. Detta påstående är dock av ringa betydelse, eftersom Grekland varken har företett generell bevisning eller bevisning för varje enskilt område avseende tillräcklig klassificering.

43.      Kommissionen har därför i princip bevisat sin kritik.

44.      Den grekiska regeringen har dock anfört att innan de i IBA 2000 angivna områdena kan klassificeras som särskilda skyddsområden måste de ännu en gång ses över ur vetenskaplig synpunkt. IBA 2000 är visserligen en användbar referens, men är inte utan brister, särskilt vad gäller avgränsningen av områden. För tio områden har en sådan översyn avslutats. I dupliken har Grekland meddelat att man har kommit fram till att 62,96 procent av de motsvarande IBA-områdena med en total yta av 305 146 hektar skall klassificeras (för varje område är kvoten mellan 37 procent och 111,49 procent). För 69 IBA-områden pågår fortfarande denna översyn. Grekland har också i detta sammanhang inlett en ändring av kriterierna för identifiering och avgränsning av potentiella särskilda skyddsområden.

45.      Det är inte osannolikt att dessa insatser mot denna bakgrund kommer att leda till en klassificering av områden som ur vetenskaplig synpunkt är jämförbar med IBA 2000 eller uppvisar en bättre ornitologisk kvalitet. Om så vore fallet, skulle IBA 2000 vederläggas som bevis för en otillräcklig klassificering av områden. Vid den nuvarande tidpunkten och på grundval av det som den grekiska regeringen har anfört går det dock ännu inte att fastställa detta eftersom de vetenskapliga undersökningarna varken har avslutats eller förelagts domstolen.

46.      Grekland kan inte heller på grundval av dessa sifferuppgifter ifrågasätta IBA 2000:s innehållsmässiga kvalitet, särskilt inte avgränsningen av områdena. Också i detta avseende saknas tillräckligt stöd för argumenten för att domstolen skall kunna pröva dem.

47.      Grekland vill med detta huvudsakligen visa att kommissionen, vid offentliggörandet av nya vetenskapliga rön rörande områden som skall klassificeras, måste ge medlemsstaterna tillräckligt lång frist för att kontrollera dessa rön och först därefter dra konsekvenserna av dessa. Frankrike, Portugal och Spanien stöder härvidlag Grekland.

48.      Denna argumentation bygger på en korrekt bedömning. Ansvariga för klassificeringen av de särskilda skyddsområdena är till syvende och sist medlemsstaterna själva. De kan inte frånsäga sig detta ansvar genom att återge och genomföra det som andra organ, inklusive fågelskyddsorganisationer, har kommit fram till. Varje klassificering förutsätter nämligen att det berörda området, enligt de behöriga myndigheterna, med beaktande av de mest relevanta vetenskapliga fakta, utgör det för fågelskyddet mest lämpade området.(24)

49.      Därav följer dock inte att klassificeringsskyldigheten generellt inte föreligger så länge som de behöriga myndigheterna inte till fullo har sett över och verifierat nya vetenskapliga rön. Det skall erinras om att klassificeringsskyldigheten kvarstår även efter utgången av fristen för genomförandet av fågeldirektivet, i Greklands fall den 6 april 1981.(25) Klassificeringsskyldigheten begränsas inte heller av forskningsläget vid en viss tidpunkt.(26)

50.      I denna skyldighet ingår även en annan förpliktelse, nämligen att identifiera de mest lämpade områdena. Enligt artikel 10 jämförd med bilaga 5 till fågeldirektivet skall medlemsstaterna uppmuntra stöd till sådan forskning och sådant arbete som krävs. Följaktligen borde Grekland fram till år 1981 ha gjort en omfattande vetenskaplig kartläggning av förekomsten av fåglar inom sitt territorium och klassificerat de särskilda skyddsområden som framkom av den. Om denna skyldighet helt och hållet hade efterlevts skulle IBA 2000 antingen bara innehålla särskilda skyddsområden eller också skulle Grekland med lätthet kunna vederlägga alla ytterligare krav på klassificering av särskilda skyddsområden. Ytterligare klassificeringsskyldigheter skulle då bara kunna uppstå om förekomsten av fåglar ändrades, något som ingendera sidan här har påstått.

51.      Om Grekland beviljas ytterligare en frist för att kontrollera vilken tillgänglig vetenskaplig källa som är bäst, skulle det innebära att skyldigheten att klassificera skyddsområden försågs med ett villkor som inte föreskrivs i artikel 4 i fågeldirektivet, nämligen bevis från en tredje man för att det fortfarande finns skyddsvärda områden som måste klassificeras. Ett sådant villkor motsäger dock inte bara ordalydelsen i bestämmelserna utan också målsättningarna i fågeldirektivet och det ansvar som medlemsstaterna – inte tredje man – har för det gemensamma arvet (naturarvet) inom sina territorier.(27) Behovet av en översyn av IBA 2000 kan därför inte rättfärdiga den bristfälliga klassificeringen av särskilda skyddsområden.

52.      Grekland har därutöver anfört att man var överens med kommissionen vad gäller programmet för översyn av områdena. Om detta skulle innebära att det inte går att invända mot talan måste Grekland åtminstone närmare ange vilka överenskommelser som träffats med kommissionen och i vilken utsträckning dessa skulle kunna stå i vägen för talan. Bara det förhållande att kommissionen och en medlemsstat diskuterar åtgärder för att undanröja en anklagelse om överträdelse av gemenskapsrätten kan dock inte utgöra ett hinder för en talan. Principen om ett lojalt samarbete innebär nämligen att kommissionen vid varje tillfälle, det vill säga före, under och efter ett rättsligt förfarande, efter bästa förmåga skall stödja medlemsstaterna när det gäller att leva upp till kraven i gemenskapsrätten.

53.      För att ytterligare illustrera att det gjorts en otillräcklig klassificering har kommissionen nämnt olika våtmarker som inte har tagits upp som våtmarker av internationell betydelse i enlighet med Ramsarkonventionen och som också anges i IBA 2000.(28) Grekland har meddelat att en översyn till skall göras till viss del av dessa områden och vederlägger därmed inte kommissionens kritik. I fråga om fem enskilda områden har Grekland emellertid gjort några invändningar.

54.      Ifråga om IBA nr 45 ”Lake Vergoritis and Lake Petron” är bara den klassificerade delen för liten sumphöna (Phalacrocorax pygmaeus) av betydelse, för vars skull området måste klassificeras. Detsamma gäller för IBA nr 91 ”Lake Trichonida and Lysimachia”, där det handlar om skyddet av vitögd dykand (Aythya nyroca). Kommissionen har mot detta invänt att våtmarkerna är viktiga inte bara som skydd för vissa bestämda arter, utan som helhet. Därmed har kommissionen dock medgett att båda dessa områden har valts ut i enlighet med kriterium 2 i Ramsarkonventionen,(29) alltså just på grund av sin betydelse för de båda nämnda arterna.(30) Eftersom kommissionen inte har motsagt den motivering som getts på ornitologiska grunder – de områden som inte omfattas brister i betydelse för de båda arterna – skall detta argument betraktas som medgivet och därmed godtas.

55.      Inom området IBA nr 166 ”Mount Dikios, Cape Louros, Lake Psalidi and Alyki” har de båda sjöarna klassificerats enligt Grekland. I övrigt rör det sig inte om våtmarker utan om bergsområden. Denna invändning är korrekt. I IBA 2000 beskrivs området som ett skogsbeklätt bergslandskap med två sjöar.(31) Våtmarken är emellertid inte anledningen till att området har klassificerats som ett särskilt skyddsområde. Av avgörande vikt är områdets betydelse som häcknings- och rastplats för rovfåglar. I enlighet därmed och i motsats till vad kommissionen har anfört betecknar BirdLife inte heller detta område som ett potentiellt Ramsarområde.(32) Därav följer dock inte att detta område inte skall klassificeras som ett särskilt skyddsområde.

56.      För ytterligare två områden har Grekland anfört att de utelämnade ytorna saknar ornitologisk betydelse. Kommissionen har motsagt detta påstående eftersom det inte har framlagts några vetenskapliga belägg för det. Eftersom Grekland inte heller under det rättsliga förfarandet har anfört några argument i denna fråga skall invändningen avvisas som grundlös.

57.      Eftersom Greklands invändningar enbart är motiverade vad gäller tre av elva områden och ett av dessa områden enligt IBA 2000 kommer i fråga som ett normalt särskilt skyddsområde, utgör de inte något ifrågasättande av kommissionens argument.

58.      Kommissionen har vidare nämnt en rad fågelarter som inte omfattas i tillräcklig utsträckning. Den grekiska regeringen har visserligen invänt mot denna uppgift i detalj men har likväl för samtliga arter angett att en klassificering av ytterligare områden kommer att göras eller övervägas inom ramen för översynen av IBA 2000. Därmed har denna argumentation också godtagits.

59.      Slutligen har Grekland med stöd av Frankrike vänt sig mot kritiken att klassificeringen uppenbart inte skulle vara i nivå med IBA 2000. När det gäller Nederländerna har domstolen i motsvarande fall stött sig på det förhållandet att färre än hälften av IBA hade klassificerats där.(33) Grekland har däremot helt eller delvis klassificerat 141 av 186 IBA.

60.      Grekland har emellertid felbedömt den betydelse som domstolen fäst vid begreppet ”uppenbart” i detta sammanhang. Detta framgår tydligare i förfarandet mot Italien där domstolen konstaterade att ”ett stort antal och en stor yta av de områden som anges i förteckning IBA 89 inte har klassificerats”.(34)

61.      Att det är nödvändigt att göra en sådan precisering av den bristande klassificeringen framgår av att kommissionen inte bara har påtalat några enstaka fall utan kritiserat Greklands tillämpning av klassificeringen i dess helhet. När det gäller ett fastställande av att en med gemenskapsrätten oförenlig förvaltningspraxis har tillämpats har domstolen betonat att det måste röra sig om en i viss grad befäst och allmän praxis.(35) På samma sätt kan ett fastställande av att en medlemsstat helt och hållet, och inte bara vad gäller vissa områden, har underlåtit att uppfylla sin skyldighet att klassificera särskilda skyddsområden inte grundar sig sig på enstaka tillfällen.

62.      I förevarande fall har kommissionen anfört att Grekland bara har utsett 40 procent av de ytor som skall klassificeras som särskilda skyddsområden. Grekland har inte vederlagt denna kritik. Visserligen har av 186 IBA bara 151 särskilda skyddsområden klassificerats. Den grekiska regeringen anser dock att det krävs en översyn av 69 områden och en klassificering av 10 särskilda skyddsområden. Bristen på klassificering inskränker sig följaktligen inte till enstaka områden utan omfattar ett tillräckligt stort antal områden och tillräckligt stora ytor för att motivera det fastställande som begärts.

63.      I den omfattning som talan har prövats skall den därmed bifallas.

V –    Rättegångskostnader

64.      Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Grekland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Grekland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.

65.      Konungariket Spanien, Republiken Portugal, Republiken Frankrike och Republiken Finland som har intervenerat skall enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna bära sina rättegångskostnader.

VI – Förslag till avgörande

66.      Jag föreslår därför att domstolen fastställer följande:

1. Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar genom att

–        beteckna särskilda skyddsområden till ett antal och en total yta som uppenbart understiger det antal och den sammanlagda yta som uppfyller förutsättningarna för att betecknas som särskilda skyddsområden i den mening som avses i artikel 4.1 i direktivet,

–        utse särskilda skyddsområden till en yta som uppenbarligen understiger den yta som skall klassificeras som särskilda skyddsområden enligt förteckningen IBA 2000, vilken uppfyller förutsättningarna för att betecknas som särskilda skyddsområden,

–        inte utse särskilda skyddsområden för arten nötväcka (Sitta krueperi), och genom att

–        utse särskilda skyddsområden för arterna toppskarv (Phalacrocorax aristotelis), lammgam (Gypaetus barbatus), grågam (Aegypius monachus), mindre skrikörn (Aquila pomarina), kejsarörn (Aquila heliaca), örnvråk (Buteo rufinus), hökörn (Hieraaetus fasciatus), rödfalk (Falco naumanni), eleonorafalk (Falco eleonora), slagfalk (Falco biarmicus) och gulgrå sparv (Emberiza cineracea), i vilka de berörda arterna inte är företrädda i tillräcklig omfattning.

2. Talan skall ogillas i övriga delar.

3. Republiken Grekland skall bära rättegångskostnaderna.

4. Konungariket Spanien, Republiken Portugal, Republiken Frankrike och Republiken Finland skall bära sina rättegångskostnader.

---

1 Originalspråk: tyska.

---

2 – EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161.

---

3 – Dom av den 19 maj 1998 i mål C-3/96, kommissionen mot Nederländerna (REG 1988, s. I‑3031).

---

4 – Dom av den 26 november 2002 i mål C-202/01, kommissionen mot Frankrike (REG 2002, s. I‑11019).

---

5 – Dom av den 6 mars 2003 i mål C-240/00, kommissionen mot Finland (REG 2003, s. I-2187).

---

6 – Dom av den 20 mars 2003 i mål C-378/01, kommissionen mot Italien (REG 2003, s. I-2857).

---

7 – Se mitt förslag till avgörande av i dag i mål C-235/04, kommissionen mot Spanien.

---

8 – Se mitt förslag till avgörande av i dag i mål C-418/04, kommissionen mot Irland.

---

9 – Kommissionens pressmeddelande IP/05/45 av den 14 januari 2005.

---

10 – Heath, M.F. & M. I. Evans, Important Bird Areas in Europe. Prority Sites for conservation.Volyme 2: Southern Europe, BirdLife Conservation Series nr. 8, band II, Cambridge (2000), s. 261 och följande sidor.

---

11 – EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114.

---

12 – Uppgifter enligt kommissionens Naturabarometer från juni år 2006, europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm.

---

13 – Kommissionen anförde visserligen vid den muntliga förhandlingen att något område inte heller hade klassificerats för rödfalken, en art som dock är ”frekvent” förekommande i det särskilda skyddsområdet ”Dionisiades islands”, som till 100 procent överensstämmer med motsvarande IBA 192, se IBA 2000, band II, s. 329.

---

14 – Se domen i målet kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 4), punkt 19 och följande punkter, i målet kommissionen mot Finland (ovan fotnot 5), punkt 28 och följande punkter, och i målet kommissionen mot Italien (ovan fotnot 6), punkt 16, samt mina förslag till avgöranden av i dag i mål C-235/04, kommissionen mot Spanien (REG 2004, s. I-000), punkt 26 och följande punkter.

---

15 – Dom av den 4 juli 2002 i mål C-173/01, kommissionen mot Grekland (REG 2002, s. I-6129), punkt 7, av den 10 april 2003 i mål C-114/02, kommissionen mot Frankrike (REG 2003, s. I‑3783), punkt 9, och av den 18 maj 2006 i mål C-221/04, kommissionen mot Spanien (REG 2006, s. I-0000), punkt 23.

---

16 – Se domen i målet kommissionen mot Nederländerna (ovan fotnot 3), punkt 55 och följande punkter.

---

17 – Dom av den 2 augusti 1993 i mål C-355/90, kommissionen mot Spanien, Santoña-Sümpfe (REG 1993, s. I-4221), punkt 26, och av den 11 juli 1996 i mål C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank) (REG 1996, s. I-3805), punkt 26, samt domen i målet kommissionen mot Nederländerna (ovan fotnot 3), punkt 59 och följande punkter.

---

18¹⁸ – Se domen i målet Santoña-Sümpfe (ovan fotnot 17), punkt 11.

---

19¹⁹ ­_ Se dom av den 23 mars 2006 i mål C-209/04, kommissionen mot Österrike (Lauteracher Ried) (REG 2006, s. I-2755), punkt 44.

---

20 – Domen i målet kommissionen mot Nederländerna (ovan fotnot 3), punkterna 68–70, och domen i målet Italien (ovan fotnot 6), punkt 18.

---

21 – Domen i målet kommissionen mot Nederländerna (ovan fotnot 3), punkt 68.

---

22 – Se också särskilt, vad gäller den spanska delen av IBA 2000, mina förslag till avgörande av i dag i mål C-235/04, kommissionen mot Spanien (REG 2004, s. I-0000), punkt 46 och följande punkter.

---

23 – IBA 2000, band II, s. 274.

---

24 – Se dom av den 17 januari 1991 i mål C-157/89, kommissionen mot Italien (jakttider) (REG 1991, s. I-57), punkt 15, och av den 8 juni 2006 i mål C-60/05, WWF Italien m.fl. (REG 2005, I-000), punkt 27.

---

25 – Se ovan punkt 26.

---

26 – Domen i målet kommissionen mot Österrike (Lauteracher Ried (ovan fotnot 20), punkt 44.

---

27 – Dom av den 8 juli 1987 i mål 262/85, kommissionen mot Italien (REG 1987. s. 3073), punkt 9, och av den 7 december 2000 i mål C-38/99, kommissionen mot Frankrike (REG 2000, s. I‑10941), punkt 53.

---

28 – Se BirdLife International (2001) Important Bird Areas and Potential Ramsar Sites in Europe, BirdLife International, Wageningen, Nederländerna.

---

29 – BirdLife International (2001) (ovan fotnot 29), s. 50.

---

30 – En våtmark har internationell betydelse om den är känslig (vulnurable), hotad (endangered) eller kritiskt hotad (critically endangered) eller om det där finns ekologiskt hotade arter. Se BirdLife International (2001) (ovan fotnot 29), s. 2.

---

31 – IBA 2000, band II, s. 323.

---

32 – BirdLife International (2001) (ovan fotnot 29), s. 50.

---

33 – Domen i målet kommissionen mot Nederländerna (ovan fotnot 3), punkterna 63 och 72 jämförda med punkt 40 och följande punkter.

---

34 – Domen i målet kommissionen mot Italien (ovan fotnot 6), punkt 18.

---

35 – Dom av den 29 april 2004 i mål C-387/99, kommissionen mot Tyskland (REG 2004, s. I-3751), punkt 42, av den 26 april 2005 i mål C-494/01, kommissionen mot Irland (REG 2005, s. I‑3331), punkt 28, av den 12 maj 2005 i mål C-287/03, kommissionen mot Belgien (REG 2005, s. I-3761), punkt 29, och av den 27 april 2006 i mål C-441/02, kommissionen mot Tyskland (REG 2006, s. I-0000), punkt 50.