Conclusions
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
M.POIARES
föredraget den 21 oktober 2004(1)
Mål C-136/03
1) Georg Dörr,
2) Ibrahim Ünal
mot
1) Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten,
2) Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg,
(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgerichtshof (Österrike)
Fri rörlighet för personer – Allmän ordning – Tolkning av artiklarna 8 och 9 i direktiv 64/221/EEG – Associeringsavtalet EEG – Turkiet – Fri rörlighet för arbetstagare – Tolkning av artiklarna 6.1 och 14.1 i associeringsrådets beslut nr 1/80
1.
Förevarande mål avser två tolkningsfrågor som har ställts av österrikiska Verwaltungsgerichtshof (Österrike). Den första frågan
har ställts för att få klarhet i huruvida artiklarna 8 och 9 i direktiv 64/221/EEG
(2)
utgör hinder för en ordning som innebär att ett beslut om utvisning av gemenskapsmedborgare endast kan överklagas för att
få prövat om beslutet är lagenligt och om överklagandet inte kan resultera i uppskov med verkställigheten, när det inte inrättats
någon behörig myndighet enligt artikel 9.1 i nämnda direktiv. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att
få klarhet i huruvida det processrättsliga skydd som avses i direktivet kan tillämpas på turkiska medborgare enligt beslut
nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen,
(3)
som antogs av det associeringsråd som inrättades genom avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska
gemenskapen och Turkiet.
(4)
I – Tillämpliga bestämmelser
A –
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
1. Direktiv 64/221
2.
I artikel 1 i direktivet föreskrivs att direktivet skall gälla varje medborgare i en medlemsstat som bor i eller reser till
en annan medlemsstat i gemenskapen, antingen för att ta anställning eller driva egen rörelse eller för att vara mottagare
av tjänster. Enligt artikel 2 gäller direktivet alla åtgärder som beslutats av medlemsstaterna med hänsyn till allmän ordning,
säkerhet eller hälsa rörande utfärdande eller förnyande av uppehållstillstånd eller utvisning ur staten.
3.
Enligt artikel 8 i direktivet ”[skall] personen i fråga …, då det gäller administrativa myndigheters åtgärder, ha samma juridiska
bistånd[*] som landets medborgare i fråga om alla beslut angående inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd
eller beslut om utvisning från territoriet.” [I överensstämmelse med terminologin i bland annat Europaparlamentets beslut 632/97
och resolution 45/97 skall begreppet ”kunna anlita samma rättsmedel” användas. Övers. anm.].
4.
I artikel 9 i direktivet föreskrivs följande:
- ”1.
- När rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet
har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i ett upphävande[*], får ett beslut att vägra att förnya ett
uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd inte, utom i brådskande
fall, fattas av den administrativa myndigheten, innan ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos
vilken personen i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk hjälp eller juridiskt ombud som landets egen
lagstiftning föreskriver. [*I överensstämmelse med terminologin i bland annat förordningarna nr 1859/76 och nr 1860/76 används
nedan begreppet ”uppskov med verkställigheten”. Övers. anm.].
Denna myndighet skall vara en annan än den som är bemyndigad att vägra förnyande av uppehållstillstånd eller besluta om utvisning.
- 2.
- Alla beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller beslut om utvisning av personen i fråga, innan tillståndet utfärdats,
skall på begäran av denne underställas den myndighet som först skall avge sitt yttrande enligt punkt 1. Personen i fråga skall
då ha rätt att framlägga sitt försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerhetens intressen.”
2. Associeringen EEG–Turkiet
5.
Associeringsavtalets syfte är enligt artikel 2.1 i avtalet att främja ett fortgående och balanserat stärkande av handeln och
de ekonomiska förbindelserna mellan de avtalsslutande parterna, däribland i fråga om arbetskraften, för att stegvis genomföra
fri rörlighet för arbetstagare (artikel 12), i syfte att förbättra det turkiska folkets levnadsstandard och förenkla en senare
anslutning av Republiken Turkiet till gemenskapen (fjärde skälet i ingressen och artikel 28).
6.
Artiklarna 6, 7 och 14 i beslut nr 1/80 finns i kapitel II i beslutet, med rubriken ”Sociala bestämmelser”, del I, om ”Frågor
avseende anställning och fri rörlighet för arbetstagare”.
7.
Artikel 6.1 har följande lydelse:
”Med undantag för bestämmelserna i artikel 7 om familjemedlemmars rätt till anställning har en turkisk arbetstagare på den
reguljära arbetsmarknaden i en medlemsstat
- –
- rätt att efter ett års reguljär anställning i denna medlemsstat få sitt arbetstillstånd förnyat hos samma arbetsgivare om
han har anställning,
- –
- rätt att efter tre års reguljär anställning, med undantag för det företräde som skall ges arbetstagare från gemenskapens medlemsstater,
i denna medlemsstat inom samma yrke besvara ett erbjudande om anställning från valfri arbetsgivare som görs under normala
förhållanden och som registrerats hos arbetsförmedlingen i denna medlemsstat,
- –
- rätt att efter fyra års reguljär anställning i denna medlemsstat utöva valfri avlönad verksamhet.”
8.
Artikel 7 i detta beslut avser fritt tillträde till anställning för turkiska arbetstagares familjemedlemmar.
9.
Enligt artikel 14.1 i beslutet är ”[b]estämmelserna i detta avsnitt … tillämpliga med undantag för begränsningar som grundas
på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsan.”
B –
Den nationella lagstiftningen
10.
I 10 § andra stycket tredje punkten i Fremdengesetz (den tyska lagen om utländska medborgares inresa, vistelse och bosättning),
i dess lydelse vid tidpunkten för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, föreskrivs att uppehållstillstånd
inte skall beviljas om en utländsk medborgares vistelse utgör en fara för allmän ordning, säkerhet eller hälsa.
11.
Enligt 34 § första stycket andra punkten i Fremdengesetz kan utländska medborgare som vistas i Tyskland med uppehållstillstånd,
eller som vistas där medan ett förfarande för att erhålla uppehållstillstånd pågår, utvisas. En förutsättning för detta är
att det finns en avslagsgrund som innebär att ett nytt uppehållstillstånd inte kan beviljas.
12.
I 36 § första stycket första och andra punkterna i Fremdengesetz föreskrivs att en utländsk medborgare kan meddelas förbud
mot att vistas i landet då det finns särskilda omständigheter som stöder antagandet att hans vistelse utgör en fara för allmän
säkerhet och ordning eller står i strid med andra allmänna intressen enligt artikel 8.2 i Europakonventionen angående skydd
för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt 36 § andra stycket första punkten skall med särskilda
omständigheter i den mening som avses i första punkten särskilt avses en situation då en utländsk medborgare av en nationell
domstol, genom dom som vunnit laga kraft, dömts till ett ovillkorligt fängelsestraff på över tre månader, till ett delvis
villkorligt fängelsestraff, till ett villkorligt fängelsestraff på mer än sex månader eller mer än en gång dömts för samma
straffbara gärning.
13.
I 48 § första stycket i Fremdengesetz föreskrivs att en medborgare i Europeiska ekonomiska gemenskapen eller en medborgare
från tredje land som har en positiv särställning endast kan åläggas förbud mot att vistas i landet om den berörde personens
uppträdande innebär fara för allmän ordning eller säkerhet. I 48 § tredje stycket föreskrivs att de personer avseende vilka
ett utvisningsbeslut eller ett förbud mot att vistas i landet har fattats, ex officio skall beviljas uppskov med verkställigheten
av beslutet, om det inte med hänsyn till allmän ordning eller nationell säkerhet krävs att den berörda personen utvisas omedelbart.
14.
Enligt 88 § första stycket i Fremdengesetz skall de lokala förvaltningsmyndigheterna (Bezirksverwaltungsbehörde) fatta beslut
om förbud mot att vistas i landet, om inte annat föreskrivs.
15.
Dessa beslut kan överklagas. Den österrikiska överklagandeordningen är organiserad enligt följande. Beslut kan först överklagas
till Sicherheitsdirektionen. Enligt 78a och 78b §§ i Bundesverfassungsgesetz (den tyska grundlagen) är Sicherheitsdirektionen
förvaltningsmyndigheter som lyder under inrikesministeriet. Sicherheitsdirektionen leds av Sicherheitsdirektor, som utses
av nämnda ministerium efter överenskommelse med Landeshauptmann.
16.
I 66 § i Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz (förvaltningsprocesslagen) föreskrivs följande:
”1)
Överklagandeinstansen skall anmoda en underordnad myndighet att vidta den ytterligare utredning som är nödvändig, eller själv
vidta denna utredning.
2)
Om de uppgifter som överklagandeinstansen förfogar över är så bristfälliga att det är nödvändigt att genomföra eller återuppta
en muntlig förhandling, kan den upphäva det överklagade beslutet och återförvisa målet till underinstansen för förnyad behandling
och meddelande av ett nytt beslut.
3)
Överklagandeinstansen kan emellertid även själv genomföra en förhandling med omedelbar bevisupptagning, om detta medför tids-
och kostnadsbesparingar.
4)
Bortsett från det fall som anges i andra stycket kan överklagandeinstansen, i den mån överklagandet inte skall avvisas på
formella grunder eller på grund av att det ingetts för sent, själv avgöra målet. Överklagandeinstansen har behörighet – både
avseende den avgörande delen i beslutet och skälen till beslutet – att ersätta underinstansens bedömning med sin egen och
därmed ändra det överklagade beslutet såväl till för- som till nackdel för klaganden.”
17.
Överklagande kan därefter ske till någon av följande två domstolar: Verwaltungsgerichtshof (förvaltningsdomstol) och Verfassungsgerichtshof
(författningsdomstol).
18.
Enligt 130 § första stycket B-VG prövar Verwaltungsgerichtshof överklaganden av beslut från förvaltningsmyndigheter, inklusive
oberoende förvaltningsdomstolar, då det har gjorts gällande att dessa beslut är rättsstridiga. Enligt 130 § andra stycket
B-VG är det inte rättsstridigt att förvaltningsmyndigheternas verksamhet inte är tvingande reglerad i lagstiftningen, att
det ankommer på förvaltningsmyndigheten att reglera denna verksamhet eller att myndigheterna utövar denna befogenhet.
19.
I 30 § i Verwaltungsgerichtshofgesetz (lagen om Verwaltungsgerichtshof) föreskrivs följande:
”1)
Överklagandet kan inte resultera i uppskov med verkställigheten enligt lagen… .
2)
På begäran av klaganden skall Verwaltungsgerichtshof medge uppskov med verkställigheten, om inte tvingande hänsyn till allmänintresset
talar emot och det efter en avvägning av samtliga berörda intressen kan konstateras att fullgörandet av avtalet eller utövande
av rättigheter enligt beslutet av en tredje part innebär en oproportionerlig nackdel för klaganden. …
3)
Beslut som fattas enligt andra stycket skall meddelas samtliga parter. Om uppskov med verkställigheten medges skall myndigheten
uppskjuta verkställigheten av det överklagade förvaltningsbeslutet och härvid vidta nödvändiga åtgärder. Den som tillerkänts
en rätt genom det överklagade beslutet får inte utöva denna.”
20.
I 41 § första stycket i Verwaltungsgerichtshofgesetz föreskrivs att det ankommer på Verwaltungsgerichtshof att pröva det överklagade
beslutet på grundval av de omständigheter på vilka myndigheten i fråga har grundat sitt beslut.
21.
I 42 § första stycket i Verwaltungsgerichtshofsgesetz föreskrivs att det ankommer på Verwaltungsgerichtshof att avgöra varje
tvist och fatta ett beslut. Genom detta beslut skall i princip antingen överklagandet avslås eller det överklagade beslutet
upphävas.
22.
Verfassungsgerichtshof skall enligt 144 § B-VG endast pröva huruvida beslut är rättsstridiga när det är fråga om åsidosättande
av rättigheter som garanteras i grundlagen.
23.
Enligt 87 § första stycket i Verfassungsgerichtshofgesetz (lag om Verfassungsgerichtshof) skall Verfassungsgericht bedöma
huruvida rättigheter som skyddas i grundlagen har åsidosatts eller huruvida klagandens rättigheter har kränkts vid tillämpningen
av en rättsstridig förordning, en lag som står i strid med grundlagen eller en rättsstridig överenskommelse med annan stat,
och i förekommande fall besluta om att det överklagade förvaltningsbeslutet skall upphävas.
24.
I 85 § i Verfassungsgerichtshofgesetz föreskrivs följande:
”1)
Överklagande skall inte resultera i uppskov med verkställigheten.
2)
På begäran av klaganden skall Verfassungsgerichtshof medge uppskov med verkställigheten, om inte tvingande hänsyn till allmänintresset
talar emot och det efter en avvägning av samtliga berörda intressen kan konstateras att fullgörandet eller utövande[t] av
rättigheter enligt beslutet av en tredje part innebär en oproportionerlig nackdel för klaganden. Om de förutsättningar som
var avgörande för beslutet om uppskov med verkställigheten väsentligen har förändrats, skall det efter begäran av klaganden,
myndigheten (83 § första stycket) eller en annan part fattas ett nytt beslut i frågan.
3)
Beslut enligt andra stycket skall meddelas klaganden, myndigheten (83 § första stycket) och övriga parter. Om uppskov med
verkställigheten medges skall myndigheterna uppskjuta verkställigheten av det överklagade förvaltningsbeslutet och härvid
vidta nödvändiga åtgärder. Den som tillerkänts en rätt genom det överklagade beslutet får inte utöva denna.
4)
När Verfassungsgerichtshof inte sammanträder skall beslut enligt andra stycket fattas av Verfassungsgerichtshofs ordförande
efter föredragning av referenten.”
II – Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
25.
Georg Dörr är en gift tysk medborgare. Han är sedan år 1992 bosatt i Österrike, sedan år 1995 tillsammans med sin famij, och
är där yrkesverksam. Han har för bland annat grovt bedrägeri dömts till 18 månaders fängelse, varav 12 månader villkorligt.
26.
Genom beslut som fattades av Bezirkshauptmannschaft Klagenfurt den 1 oktober 1998 ålades Georg Dörr med stöd av 48 § första
och tredje styckena och 36 § första stycket första punkten i Fremdengesetz ett förbud mot att uppehålla sig i landet som gällde
i tio år.
27.
Georg Dörr överklagade beslutet till Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten, som avslog överklagandet genom beslut
av den 4 december 1998 med stöd av 66 § fjärde stycket i Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz. Georg Dörr överklagade därefter
beslutet till Verwaltungsgerichtshof.
28.
Ibrahim Ünal är turkisk medborgare. Han är sedan flera år lagenligt bosatt i Österrike och är anställd där. Av handlingarna
framgår att han blivit dömd till böter, två gånger för slagsmål och en gång för överträdelse av Führerscheingesetz (körkortslagen).
29.
Bezirkshauptmannschaft Dornbirn beslutade den 23 mars 2001 att Ibrahim Ünal skulle utvisas med stöd av 34 § första stycket
andra punkten Fremdengesetz jämförd med 10 § andra stycket tredje punkten i samma lag.
30.
Ibrahim Ünals överklagande till Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg avslogs genom beslut av den 3 oktober 2001
med stöd av 66 § fjärde stycket i Allgemeine Verwaltungsgesetz, varefter han överklagade detta beslut till Verwaltungsgerichtshof.
31.
Verwaltungsgerichtshof förenade de båda målen för gemensam överläggning och beslut. För att få klarhet i dels huruvida den
domstolsprövning som avses i den österrikiska rättsordningen är förenlig med kraven i direktiv 64/221, dels huruvida dessa
krav gäller för turkiska medborgare, har Verwaltungsgerichtshof beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor
till domstolen:
- ”1.
- Skall artiklarna 8 och 9 i rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller
utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa
(nedan kallat direktivet) tolkas så, att de administrativa myndigheterna – oberoende av att det finns en instansordning mellan
myndigheterna – förutom i brådskande fall inte får fatta beslut om utvisning från staten utan att något yttrande erhållits
från behörig myndighet (denna möjlighet finns inte enligt den österrikiska rättsordningen) enligt artikel 9.1 i direktivet,
om det är tillåtet att överklaga dessa myndighetsbeslut till förvaltningsdomstolar, men med följande begränsningar: Överklagandet
resulterar inte i uppskov med verkställigheten, domstolarna får inte göra någon prövning av lämpligheten av de vidtagna åtgärderna
och de får endast upphäva det överklagade beslutet. Dessutom får den ena domstolen (Verwaltungsgerichtshof) endast göra en
begränsad prövning av de faktiska omständigheterna (Schlüssigkeitsprüfung) och den andra domstolen (Verfassungsgerichtshof)
endast göra en prövning av huruvida rättigheter som skyddas enligt grundlagen har åsidosatts?
- 2.
- Skall det processrättsliga skydd som föreskrivs i artiklarna 8 och 9 i det direktiv som nämnts ovan under den första punkten
anses gälla turkiska medborgare, vars rättsliga ställning framgår av artiklarna 6 eller 7 i beslut nr 1/80?”
32.
Skriftliga yttranden har inkommit från Georg Dörr och Ibrahim Ünal, den österrikiska och den tyska regeringen samt kommissionen.
Alla parter förutom den tyska regeringen var närvarande vid förhandlingen som hölls den 8 september 2004.
III – Yttranden som har inkommit till domstolen
33.
Vad beträffar den första tolkningsfrågan har klagandena vid den nationella domstolen gjort gällande att direktiv 64/221 utgör
hinder mot den österrikiska rättsordningen. Förbud mot att vistas i landet kan inte verkställas förrän ett yttrande erhållits
från en myndighet som är oberoende i förhållande till utlänningspolitiken. Denna myndighet skall uttryckligen anges i lagen
och varje berörd person skall vara garanterad en rätt till prövning av denna myndighet.
34.
Kommissionen är av samma uppfattning. Beslut om förbud mot att vistas i landet får endast överklagas med avseende på beslutens
lagenlighet och resulterar inte automatiskt i uppskov med verkställigheten av beslutet. Under dessa omständigheter innebär
den omständigheten att det inte finns någon behörig myndighet i den mening som avses i artikel 9 i direktiv 64/221 att den
österrikiska rättsordningen är oförenlig med direktiv 64/221.
35.
Den tyska och den österrikiska regeringen anser däremot att den österrikiska rättsordningen är förenlig med direktiv 64/221.
Enligt den österrikiska regeringen avser inte domstolsprövningen endast utvisningsbeslutets lagenlighet utan omfattar även
en prövning av huruvida beslutet grundas på en oriktig bedömning. Den liknar i denna del därför den ordning som godtagits
enligt gemenskapens rättspraxis, vilken ibland endast består i en prövning av om det föreligger en uppenbart oriktig bedömning
eller maktmissbruk.
(5)
Det skall dessutom beaktas att uppskov med verkställigheten av ett beslut kan medges. Den tyska regeringen har vidare betonat
den omständigheten att Verwaltungsgerichtshof även skall överpröva den värdering som myndigheterna har gjort av den bevisning
som ligger till grund för beslutet. Härigenom görs i viss mån en prövning av de faktiska omständigheterna.
36.
Vad beträffar den andra tolkningsfrågan har Ibrahim Ünal erinrat om den rättspraxis enligt vilken de principer som gäller
enligt artikel 39 EG i den mån det är möjligt skall tillämpas på turkiska arbetstagare som åtnjuter rättigheter enligt beslut
nr 1/80.
(6)
Det rättsliga minimiskydd som följer av det processrättsliga skyddet i direktiv 64/221 skall tillämpas inom ramen för beslut
nr 1/80.
37.
Enligt kommissionen finns det ingenting som hindrar att domstolens resonemang i punkterna 56–64 i domen i målet Nazli
(7)
, som avser nödvändigheten av att tillnärma den rättsliga ställning som turkiska medborgare har som lagenligt vistas i en
medlemsstat till den som medborgare i gemenskapen har, även skall anses gälla det processrättsliga skydd som ges enligt direktiv
64/221. Om det processrättsliga skydd som avses i artiklarna 8 och 9 i direktiv 64/221 inte vore tillämpligt på turkiska medborgare,
skulle det vara fullt möjligt för medlemsstaterna att hindra utövandet av de rättigheter som dessa kan göra gällande enligt
beslut nr 1/80.
38.
Den österrikiska regeringen anser att de aktuella bestämmelserna i direktiv 64/221 preciserar artikel 39 EG, men att de inte
direkt grundar sig på denna bestämmelse. För att dessa bestämmelser skall kunna tillämpas på turkiska arbetstagare krävs en
ytterligare rättsakt som inte har antagits av associeringsrådet.
39.
Den tyska regeringen anser att man inte kan tillämpa den sekundära gemenskapslagstiftningen på turkiska medborgare om det
saknas uttryckliga bestämmelser. Eftersom bestämmelserna i artiklarna 8 och 9 i direktiv 64/221 inte kan anses avse fri rörlighet
för arbetstagare, kan de inte tillämpas analogt på turkiska arbetstagare. Denna regering har medgett att rättsligt skydd mot
administrativa beslut är en allmän gemenskapsrättslig princip, men anser att garantierna i artiklarna 8 och 9 i direktiv 64/221
inte har samma räckvidd som den primärrättsliga principen om rättsligt skydd.
40.
De båda regeringarna har gjort gällande att domstolens resonemang i domen i det ovannämnda målet Nazli inte utgör hinder mot
deras tolkning, eftersom nämnda dom i huvudsak rör tolkningen av begreppet allmän ordning i artikel 14.1 i beslut nr 1/80
och inte de processuella bestämmelserna i direktiv 64/221.
IV – Bedömning
A –
Den första tolkningsfrågan
41.
Det förefaller mig som om svaret på denna fråga enkelt kan härledas från rättspraxis. Domstolen har nämligen i punkt 6 i domslutet
i dom av den 29 april 2004,
(8)
som avkunnades efter det att de aktuella tolkningsfrågorna ställts till domstolen, funnit att ”[a]rtikel 9.1 i direktiv 64/221
utgör hinder för en bestämmelse i en medlemsstat, enligt vilken det varken finns ett omprövningsförfarande eller en rätt att
överklaga till domstol, som inbegriper en lämplighetsprövning, avseende ett beslut om utvisning av en medborgare i en annan
medlemsstat som har fattats av en administrativ myndighet, då det inte har inrättats någon myndighet som är oberoende av förvaltningsmyndigheten”.
42.
Stöd för denna tolkning finns i följande meningar: ”bestämmelserna i artikel 9.1 i direktiv 64/221 har till syfte att säkerställa
att personer som drabbas av ett beslut om utvisning tillförsäkras ett processrättsligt minimiskydd. I denna artikel, som är
tillämplig i tre fall, nämligen när rätt att överklaga till domstol inte finns, när ett sådant överklagande endast får ske
för att avgöra om beslutet har laga giltighet eller när överklagandet inte kan resultera i ett uppskov med verkställigheten,
föreskrivs ingripande av en annan myndighet än den som är bemyndigad att fatta beslutet. Endast i brådskande fall får förvaltningsmyndigheten
fatta sitt beslut innan ett yttrande erhållits från den behöriga myndigheten. Den berörda personen skall ha möjlighet att
försvara sig inför denna myndighet och få juridisk hjälp eller juridiskt bistånd enligt de villkor för förfarandet som föreskrivs
i den nationella lagstiftningen” (punkt 105).
(9)
Av domstolens rättspraxis framgår vidare att det vid den behöriga myndighetens behandling av ärendet ”skall ges möjlighet
till en uttömmande granskning av alla fakta och omständigheter, däribland huruvida den avsedda åtgärden är lämplig, innan
det slutliga beslutet fattas … Domstolen har även fastställt att det endast är i brådskande fall som förvaltningsmyndigheten
får fatta sitt beslut innan ett yttrande erhållits från den behöriga myndigheten (punkt 106).
(10)
43.
Detta processrättsliga skydd finns enligt domstolen för ”att personer som är föremål för beslut om utvisning [skall] tillförsäkras
en uttömmande granskning av lämpligheten av den avsedda åtgärden” och för att [uppfylla] ”kraven på ett tillräckligt effektivt
skydd (punkt 110).
(11)
Domstolen har betonat att om överklaganden av beslut om utvisning under de omständigheter som föreligger i målet vid den
nationella domstolen endast får avse lagenligheten av sådana beslut, skall det ”kontrolleras huruvida kravet att en annan
myndighet än den som fattat beslutet skall ingripa är uppfyllt och, i förekommande fall, om ett sådant ingripande uppfyller
de villkor som uppräknats i punkt 106 i förevarande dom” (ovan punkt 113). Domstolen har vidare erinrat om att direktiv 64/221
”ger … medlemsstaterna ett visst utrymme för eget skön när det gäller att utse myndigheten. Varje offentlig myndighet som
är självständig i förhållande till den förvaltningsmyndighet som skall besluta om en av de åtgärder som föreskrivs i direktivet,
och som är organiserad så att den berörda personen har rätt att få juridiskt ombud och att försvara sig vid den myndigheten,
kan utses till sådan myndighet” (punkt 114).
(12)
44.
Att tillämpa dessa kriterier på det aktuella fallet ankommer uteslutande på den hänskjutande domstolen. Det ankommer emellertid
på domstolen att tillhandahålla alla sådana uppgifter om gemenskapsrättens tolkning som behövs för denna tillämpning, såsom
de framgår av bland annat begäran om förhandsavgörande. I förevarande fall framgår det emellertid av begäran om förhandsavgörande
att det i den österrikiska rättsordningen finns två huvudsakliga begränsningar av möjligheterna till överklagande av ett utvisningsbeslut.
Överklagande till Verwaltungsgerichtshof och Verfassungsgerichtshof resulterar inte automatiskt i uppskov med verkställigheten.
Vidare är det inte tillåtet för dessa domstolar att pröva de ifrågavarande åtgärdernas lämplighet.
45.
Det råder inte något tvivel om att sådana begränsningar av det processrättsliga skyddet strider mot gemenskapsrätten, om de
inte kompenseras av att ett yttrande först avges av en oberoende myndighet, vars kännetecknande egenskaper har beskrivits
i den rättspraxis som anges i punkt 43 ovan. Även om det visats att uppskov med verkställigheten av utvisningsbeslut systematiskt
medges av de österrikiska domstolarna, såsom den österrikiska regeringen har gjort gällande, förefaller det mig som om den
omständigheten att det inte i de tillämpliga bestämmelserna finns någon bestämmelse om automatiskt uppskov med verkställigheten,
av uppenbara rättssäkerhetsskäl, strider mot direktivets krav. Under alla omständigheter är endast den omständigheten att
överklagandena i fråga inte möjliggör för domstolen att göra en lämplighetsprövning tillräcklig för att det skall finnas en
rätt till det processrättsliga minimiskyddet enligt artikel 9 i direktiv 64/221.
46.
Med lämplighetsprövning avser jag en fördjupad prövning av den berörda personens situation och en möjlighet att pröva vilken
som är den bästa möjliga lösningen för denne med beaktande av omständigheterna i målet. Detta påpekande vederlägger argumentet
att de österrikiska domstolarna kan pröva huruvida det föreligger maktmissbruk och huruvida det har gjorts en felaktig bedömning.
Denna möjlighet finns nämligen utöver de krav som uppställs i direktiv 64/221, såsom de tolkas av domstolen. Dessa krav innebär
att det vid överklagande till domstol skall vara möjligt att få en uttömmande granskning av omständigheterna och av den avsedda
åtgärdens lämplighet.
(13)
47.
Jag anser även att rättspraxis avseende förekomsten i gemenskapsrätten av en begränsad domstolsprövning, som har åberopats
av den österrikiska regeringen,
(14)
inte är relevant för förevarande mål. En sådan rättspraxis har nämligen utvecklats inom vissa av gemenskapsrättens tillämpningsområden
där det krävs komplicerade ekonomiska och tekniska bedömningar.
(15)
Denna rättspraxis kan inte tillämpas på andra områden än dem inom vilka den har utvecklats.
48.
Den österrikiska regeringen har härvid bland annat grundat sitt resonemang på domen i det ovannämnda målet Upjohn. I domen
i detta mål angav domstolen att ”när en gemenskapsmyndighet vid utövandet av sitt uppdrag tvingas göra komplicerade bedömningar
har den ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som är underkastat en begränsad domstolsprövning, i vilken gemenskapsdomstolen
inte ersätter myndighetens bedömning av de faktiska omständigheterna med en egen bedömning. I ett sådant fall skall gemenskapsdomstolen
inskränka sig till att pröva den materiella beskaffenheten av de faktiska omständigheterna och de rättsliga bedömningar som
myndigheten har gjort på grundval av dessa och i synnerhet pröva om myndighetens handlande är uppenbart oriktigt eller om
det är förenat med maktmissbruk eller om myndigheten klart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning”
(punkt 34). Det är under dessa omständigheter som domstolen i punkt 35 i domen i detta mål har uttalat att ”… det inte enligt
gemenskapsrätten [krävs] att medlemsstaterna inför ett förfarande för domstolsprövning av nationella beslut om att återkalla
[försäljningstillstånd], vilka har fattats med stöd av direktiv 65/65 och på grundval av komplicerade bedömningar, som innebär
en mer omfattande prövning än den som domstolen gör i liknande fall”.
49.
Det framgår således tydligt att denna begränsade domstolsprövning motiveras av praktiska skäl med hänsyn till den komplicerade
ekonomiska och tekniska karaktären av de bedömningar som görs inom vissa områden. En sådan prövning kan endast göras i situationer
som liknar dem som omfattas av dessa gemenskapsområden. I förevarande fall är det emellertid fråga om ordningsåtgärder som
direkt och i hög grad påverkar den personliga friheten. Det finns inte något praktiskt skäl som motiverar att det görs en
begränsad prövning av sådana beslut. Det är tvärtom särskilt nödvändigt att göra en noggrann domstolsprövning inom detta område.
50.
Man kan härvid fråga sig huruvida det minimiskydd som föreskrivs i direktivet är förenligt med den grundläggande rätten till
ett effektivt processrättsligt skydd. Det förefaller mig nämligen som om endast den omständigheten att det finns en oberoende
myndighet som har befogenhet att avge ett yttrande varken kan ersätta eller kompensera den omständigheten att det saknas en
fullständig rättslig prövning, som under alla omständigheter måste säkerställas. Det skall erinras om att generaladvokaten
Ruiz-Jarabo Colomer i sitt förslag till avgörande i målet Shingara och Radiom
(16)
drog slutsatsen att det minimiskydd som följer av direktivet inte är förenligt med medborgarnas rätt till ett processrättsligt
skydd som fastställts av domstolen som allmän gemenskapsrättslig princip. Även om domstolen ännu inte haft tillfälle att uttala
sig i denna fråga anser jag att resonemanget i detta förslag till avgörande skall följas.
51.
I förevarande fall skall emellertid inte denna fråga prövas. Det är nämligen tillräckligt att konstatera att den gällande
nationella lagstiftningen inte uppfyller kraven i direktiv 64/221. Jag anser således att artiklarna 8 och 9 i direktiv 64/221
utgör hinder för att förvaltningsmyndigheterna inom ramen för en sådan överklagandeordning som beskrivs i begäran om förhandsavgörande
fattar ett utvisningsbeslut utan att något yttrande erhållits från den behöriga myndigheten enligt artikel 9.1 i direktivet.
B –
Den andra tolkningsfrågan
52.
Frågan uppkommer huruvida det processrättsliga minimiskydd som föreskrivs i direktiv 64/221 kan och skall tillämpas inom ramen
för beslut nr 1/80.
53.
Det skall erinras om att de avtalsslutande parterna enligt artikel 12 i associeringsavtalet ”skall vägledas av artiklarna
48, 49 (nu artiklarna 39 EG och 40 EG i ändrad lydelse) och 50 (nu artikel 41 EG) i fördraget om upprättandet av Europeiska
ekonomiska gemenskapen för att stegvis genomföra fri rörlighet för arbetstagare mellan sig”. I artikel 36 i tilläggsprotokollet
av den 23 november 1970, som ingicks genom rådets förordning (EEG) nr 2760/72 av den 19 december 1972
(17)
och som är en bilaga till associeringsavtalet, fastställs tidsplanen för det stegvisa genomförandet av fri rörlighet för
arbetstagare mellan medlemsstaterna i gemenskapen och Turkiet, och det föreskrivs att ”associeringsrådet skall fastställa
de bestämmelser som härvid är nödvändiga”.
54.
Det är på grundval av dessa bestämmelser som associeringsrådet, som inrättades genom nämnda avtal för att säkerställa tillämpning
och stegvis utveckling av associeringen, antog beslut nr 1/80. Enligt tredje skälet i detta beslut syftar detta beslut till
att inom det sociala området förbättra de bestämmelser som gäller för arbetstagarna och deras familjemedlemmar. Bestämmelserna
i kapitel II avsnitt I i beslut nr 1/80 utgör således ett ytterligare steg mot genomförandet av fri rörlighet för arbetstagare
med vägledning av artiklarna 39 EG, 40 EG och 41 EG.
(18)
55.
I detta sammanhang anses det enligt fast rättspraxis följa av lydelsen av artikel 12 i associeringsavtalet och artikel 36
i tilläggsprotokollet samt av syftet med beslut nr 1/80 att principerna inom ramen för artiklarna 39 EG, 40 EG och 41 EG i
så hög grad som möjligt skall tillämpas på turkiska medborgare som åtnjuter de rättigheter som föreskrivs i beslut nr 1/80.
(19)
I domen i målet Nazli drog domstolen slutsatsen att ”man vid fastställandet av räckvidden av undantaget avseende allmän ordning
i artikel 14.1 i beslut nr 1/80 skall utgå från tolkningen av samma undantag i fråga om fri rörlighet för arbetstagare som
är medborgare i gemenskapens medlemsstater. En sådan tolkning bekräftas ytterligare av att nämnda bestämmelse är nästan likalydande
med artikel 48.3 i fördraget.”
(20)
56.
De regeringar som har yttrat sig har gjort två invändningar mot att denna rättspraxis skall anses gälla även bestämmelserna
i direktiv 64/221.
57.
Som första invändning har dessa båda regeringar gjort gällande att denna rättspraxis endast avser primärrätten. De anser att
den inte är tillämplig på sekundärrätten avseende den fria rörligheten för arbetstagare. Enligt deras resonemang kan specialbestämmelserna
i direktiv 64/221 således inte tillämpas på turkiska medborgare. Denna invändning kan inte godtas. Det skall för det första
erinras om att det inte endast är artikel 39 EG som nämns i associeringsavtalet. I artikel 12 i associeringsavtalet nämns
även artikel 40 EG, som är den rättsliga grunden för att vidta ”nödvändiga åtgärder för att genomföra fri rörlighet för arbetstagare,
som den definieras i artikel 39”. Direktiv 64/221 grundar sig emellertid inte endast på artikel 56.2 i EG-fördraget (nu artikel
46.2 EG i dess ändrade lydelse) utan även på förordning nr 15 om inledande åtgärder för genomförande av fri rörlighet för
arbetstagare inom gemenskapen,
(21)
som antogs på grundval av artiklarna 48 och 49 i EG-fördraget. Det finns således ett tydligt samband mellan bestämmelserna
om associeringen och de gemenskapsbestämmelser som antagits på området för fri rörlighet för arbetstagare.
58.
Domstolen har dessutom redan haft tillfälle att tillämpa bestämmelser i sekundärrätten på turkiska arbetstagare inom ramen
för tillämpningen av beslut nr 1/80. I domen av den 8 maj 2003 i målet Wählergruppe Gemeinsam
(22)
hämtade domstolen vägledning från bestämmelserna i rådets förordning nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens
fria rörlighet inom gemenskapen
(23)
vid tolkningen av beslut nr 1/80, eftersom ”[s]yftet med nämnda förordning [endast] är … att förtydliga föreskrifterna i
artikel 48”
(24)
. På samma sätt har generaladvokaten Léger i målet Cetinkaya föreslagit domstolen att låta tolkningen av artikel 3 i direktiv
64/221 även gälla artikel 14 i beslut nr 1/80.
(25)
Bestämmelserna i direktiv 64/221 avser nämligen tillämpningen av undantaget avseende allmän ordning i artikel 39.3 EG och
artikel 14 i beslut nr 1/80, som har en liknande lydelse. Av detta följer att man vid tolkningen av beslut nr 1/80 även skall
hämta vägledning från de bestämmelser i sekundärrätten som preciserar eller förklarar fördragsbestämmelserna om arbetstagare,
särskilt bestämmelserna i direktiv 64/221.
59.
Den andra invändningen avser den omständigheten att de bestämmelser som är i fråga i förevarande fall är av processuell karaktär.
Det har gjorts gällande att dessa bestämmelser inte är en integrerad del av bestämmelserna om fri rörlighet som kan tillämpas
på turkiska medborgare som åtnjuter rättigheter enligt beslut nr 1/80. Jag anser att också denna invändning saknar grund.
Det skall erinras om att artikel 6 i beslut nr 1/80, som har tillerkänts direkt effekt, ger en individuell rättighet i fråga
om anställning och en motsvarande rätt till vistelse i landet.
(26)
För att denna individuella rättighet skall få avsedd verkan måste den kunna åberopas vid en behörig myndighet och skyddas
av denna. Det processrättsliga skydd som föreskrivs i artikel 9 i direktiv 64/221 skall inte betraktas som endast tekniska
bestämmelser utan samband med de materiella rättigheter som de enskilda har. Det skall tvärtom säkerställa bevarandet av dessa
rättigheter. Det är således fråga om ett grundläggande skydd som är nödvändigt för att säkerställa att dessa rättigheter och
principen om fri rörighet för arbetstagare får avsedd verkan. Detta skydd kan i detta avseende inte skiljas från denna princip
och dessa rättigheter. I den mån de materiella rättigheter som medborgare i medlemsstaterna har även skall anses gälla turkiska
medborgare enligt beslut nr 1/80, skall det processrättsliga skydd som ges enligt gemenskapsrätten även tillerkännas dem.
Det finns nämligen inget som motiverar att det fastställs en fristående skyddsnivå avseende rättigheter som ges enligt beslut
nr 1/80.
60.
Under dessa omständigheter skall den andra tolkningsfrågan besvaras så, att det processrättsliga skydd som avses i artiklarna
8 och 9 i direktiv 64/221 skall anses gälla turkiska medborgare vars rättsliga ställning framgår av artiklarna 6 och 7 i beslut
nr 1/80.
V – Förslag till avgörande
61.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågorna enligt följande:
- 1)
- Artiklarna 8 och 9 i rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska
medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa skall tolkas
så, att de administrativa myndigheterna i en medlemsstat inte får fatta beslut om utvisning från staten utan att ett yttrande
erhållits från behörig myndighet enligt artikel 9.1 i direktivet om det är tillåtet att överklaga dessa myndighetsbeslut till
förvaltningsdomstolar, men med följande begränsningar: Överklagandet resulterar inte i uppskov med verkställigheten, domstolarna
får inte göra någon prövning av lämpligheten av de vidtagna åtgärderna och de får endast upphäva det överklagade beslutet.
- 2)
- Det processrättsliga skydd som föreskrivs i artiklarna 8 och 9 i direktiv 64/221 skall anses gälla turkiska medborgare, vars
rättsliga ställning framgår av artiklarna 6 eller 7 i associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utvecklingen
av associeringen.
- 1 –
- Originalspråk: portugisiska.
- 2 –
- Rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares
rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT 56, s. 850; svensk
specialutgåva, område 5, volym 1, s. 28).
- 3 –
- Beslut nr 1/80, som trädde i kraft den 1 juli 1980, återfinns i Accord d’association et protocoles CEE–Turquie et autres textes de base , Europeiska gemenskapernas publikationsbyrå, Bryssel, 1992.
- 4 –
- Avtalet undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet å enda sidan och medlemsstaterna i EEG och gemenskapen
å andra sidan, och det ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963
(EGT 217, 1964, s. 3685) (nedan kallat associeringsavtalet).
- 5 –
- Denna regering har hänvisat till dom av den 15 juni 1993 i mål C-225/91, Matra mot kommissionen (REG 1993, s. I-3203, punkterna
24 och 25; svensk specialutgåva, volym 14, s. I-213), av den 5 maj 1998 i mål C-157/96, National Farmers’ Union m.fl. (REG
1998, s. I‑2211), punkt 39, och av den 21 januari 1999 i mål C-120/97, Upjohn (REG 1999, s. I-223, punkt 34).
- 6 –
- De har särskilt citerat dom av den 23 januari 1997 i mål C-171/95, Tetik (REG 1997, s. I-329), punkt 20.
- 7 –
- Dom av den 10 februari 2000 i mål C-340/97, Nazli (REG 2000, s. I-957).
- 8 –
- Dom av den 29 april 2004 i de förenade målen C-482/01 och C-493/01, Orfanopoulos och Oliveri (REG 2004, s. I-0000).
- 9 –
- Domstolen har hänvisat till dom av den 18 oktober 1990 i de förenade målen C-297/88 och C‑197/89 (REG 1990, s. I-3763, punkt
62; svensk specialutgåva, volym 10, s. 531) och av den 9 november 2000 i mål C-357/98, Yiadom (REG 2000, s. I-9265), punkterna
29–31.
- 10 –
- Domstolen har hänvisat till dom av den 5 mars 1980 i mål 98/79, Pecastaing (REG 1980, s. 691, punkt 17; svensk specialutgåva,
volym 5, s. 57), av den 22 maj 1980 i mål 131/79, Santillo (REG 1980, s. 1585, punkt 12; svensk specialutgåva, volym 5, s.
207), av den 18 maj 1982 i de förenade målen 115/81 och 116/81, Adoui och Cornuaille (REG 1982, s. 1665, punkt 15; svensk
specialutgåva, volym 6, s. 421), och domen i det ovannämnda målet Dzodzi, punkt 62.
- 11 –
- Domstolen har hänvisat till dom av den 15 maj 1986 i mål 222/84, Johnston (REG 1986, s. 1651, punkt 17; svensk specialutgåva,
område 8, s. 597), och av den 15 oktober 1987 i mål 222/86, Heylens m.fl. (REG 1987, s. 4097, punkterna 14 och 15; svensk
specialutgåva, område 9, s. 223).
- 12 –
- Såsom framgår av punkt 19 i det ovan i fotnot 10 nämnda målet Santillo.
- 13 –
- Domen i det ovan i fotnot 8 nämnda målet Orfanopoulos och Oliveri, punkterna 110 och 113.
- 14 –
- Se sammanfattningen av denna regerings yttrande i punkt 35 i detta förslag till avgörande.
- 15 –
- Det finns väldigt många sådana områden. Bland de områden inom vilka denna rättspraxis ursprungligen utvecklades kan nämnas
det konkurrensrättsliga området och området för jordbrukspolitik. Se allmänt Molinier, J., ”Le contrôle juridictionnel et
ses limites: à propos du pouvoir discrétionnaire des institutions communautaires” i Rideau, J., (dir.), De la Communauté de droit à l´Union de droit. Continuités et avatars européens , LGDJ., Paris, 2000.
- 16 –
- Förslag till avgörande föredraget den 26 november 1996 i de förenade målen C-65/95 och C‑111/95, Shingara och Radiom, inför
dom av den 17 juni 1997 (REG 1997, s. I-3343).
- 17 –
- EGT L 293, s.1; svensk specialutgåva, område 1, volym 1, s. 130.
- 18 –
- Se dom av den 6 juni 1995 i mål C-434/93, Bozkurt (REG 1995, s. I-1475), punkterna 14 och 19, domen i det ovan i fotnot 6
nämnda målet Tetik, punkt 20, och dom av den 19 november 1998 i mål C-210/97, Akman (REG 1998, s.I-7519), punkt 20.
- 19 –
- Se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i fotnot 18 nämnda målet Bozkurt, punkterna 14, 19 och 20, domen i det ovan
i fotnot 6 nämnda målet Tetik, punkterna 20 och 28, dom av den 30 september 1997 i mål C-36/96, Günaydin (REG 1997, s. I-5143),
punkt 21, och i mål C-98/96, Ertanir (REG 1997, s. I-5179), punkt 21, och i mål C-1/97, Birden (REG 1998, s. I-7747), punkt
23.
- 20 –
- Domen i det ovan i fotnot 7 nämnda målet, punkt 56.
- 21 –
- EGT 1961, nr 57, s. 1073.
- 22 –
- Dom av den 8 maj 2003 i mål C-171/01, Wählergruppe Gemeinsam (REG 2003, s. I-4301).
- 23 –
- EGT L 257, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33.
- 24 –
- Punkt 83 i domen.
- 25 –
- Punkt 63 i förslag till avgörande av den 10 juni 2004 i mål C-467/02 (REG 2004, s. I-0000)..
- 26 –
- Se dom av den 20 september 1990 i mål C-192/89, Sevince (REG 1990, s. I-3461, punkterna 29 och 31; svensk specialutgåva, område
10, s. 507), av den 16 december 1992 i mål C-237/91, Kus (REG 1992, s. I-6781, punkt 33; svensk specialutgåva, område 13,
s. 243), och domen i det ovan i fotnot 6 nämnda målet Tetik, punkterna 26, 30 och 31.
