61979J0102

1. Institutionernas rättsakter - direktiv - medlemsstaternas genomförande - krav på rättslig klarhet och säkerhet - genomförande genom administrativ praxis - otillräckligt

(artikel 189 i EEG-fördraget)

2. Institutionernas rättsakter - direktiv - de enskildas rätt att åberopa direktiv i brist på lämpliga genomförandeåtgärder - verkan som inte fritar medlemsstaterna från deras skyldighet att genomföra direktiven

(artikel 189 i EEG-fördraget)

3. Medlemsstater - skyldigheter - genomförande av direktiv - fördragsbrott - skäl - otillåten

(artikel 169 i EEG-fördraget)

1. Det är viktigt att varje medlemsstat genomför direktiven på ett sätt som fullt ut tillgodoser de krav på klarhet och säkerhet i rättsliga situationer som direktiven ställer med hänsyn till de ekonomiska aktörer som är etablerade i andra medlemsstater. Enbart administrativ praxis, som enligt sin natur kan ändras av myndigheterna när dessa finner det lämpligt och som inte är tillräckligt känd, kan inte anses utgöra ett giltigt fullgörande av den skyldighet som enligt artikel 189 i EEG-fördraget åvilar de medlemsstater till vilka direktiven är riktade.

2. Det följer av artikel 189 i EEG-fördraget att genomförandet av gemenskapsdirektiven skall säkerställas genom lämpliga genomförandeåtgärder från medlemsstaternas sida. Endast under särskilda omständigheter, särskilt i det fall en medlemsstat underlåtit att vidta de åtgärder som krävs för genomförandet, eller har vidtagit åtgärder som inte är förenliga med direktivet, har domstolen givit de enskilda rätt att vid domstol åberopa ett direktiv gentemot en medlemsstat som inte har följt direktivet. Denna minimigaranti, som följer av den bindande karaktären hos den skyldighet som åläggs medlems-

staterna genom direktivens verkan enligt artikel 189 tredje stycket i fördraget, ger inte en medlemsstat rätt att underlåta att i rätt tid vidta lämpliga genomförandeåtgärder för att uppnå syftet med varje direktiv.

3. En medlemsstat får inte åberopa interna svårigheter eller bestämmelser i sin nationella rättsordning, inte ens om dessa bestämmelser är av grundlagskaraktär, till stöd för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som följer av gemenskapsdirektiv.

Mål 102/79

Europeiska gemenskapernas kommission, företrätt av juridiska rådgivarna Rolf Wägenbaur och Auke Haagsma, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, hos juridiske rådgivaren Mario Cervino, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg,

sökande,

mot

Belgien, företrätt av Robert Hoebaer, direktör i ministeriet för utrikes angelägenheter, utrikeshandel och utvecklingssamarbete, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, hos Belgiens ambassad,

svarande.

Talan avser fastställelse av att Belgien underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt EEG-fördraget genom att inte inom föreskrivna tidsfrister sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som krävs för att följa tolv av rådets direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning inom sektorn för motorfordon respektive sektorn för jordbruks- eller skogsbrukstraktorer.

1 Genom ansökan av den 25 juni 1979 har kommissionen enligt artikel 169 i EEG-fördraget väckt en talan som syftar till att få fastställt att Belgien underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget genom att inte inom föreskrivna tidsfrister anta de bestämmelser som krävs för att följa rådets direktiv 70/221, 70/387, 74/60 och 74/483 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning inom sektorn för motorfordon (EGT 1970 nr L 76, s. 23, fransk version; svensk specialutgåva, del 13, volym 01, och L 176, s. 5, fransk version; svensk specialutgåva, del 13, volym 01; EGT 1974 nr L 38, s. 2, fransk version; svensk specialutgåva, del 13, volym 03, och L 266, s. 4, fransk version; svensk specialutgåva, del 13, volym 04), samt rådets direktiv 74/150, 74/151, 74/152, 74/346, 74/347, 75/321, 75/322 och 75/323 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning inom sektorn för jordbruks- eller skogsbrukstraktorer (EGT 1974 nr L 84, s. 10, 25 och 33, fransk version; svensk specialutgåva, del 13, volym 03, och nr L 191, s. 1 och 5, fransk version; svensk specialutgåva, del 13, volym 04; EGT 1975 nr L 147, s. 24, 28 och 38, fransk version; svensk specialutgåva, del 13, volym 04).

2 Samtliga ovan nämnda direktiv har antagits på grundval av artikel 100 i EEG-fördraget om tillnärmning av sådana bestämmelser i medlemsstaternas lagar och andra författningar som direkt inverkar på den gemensamma marknadens upprättande eller funktion. Direktiven i den första gruppen har utfärdats inom ramen för rådets direktiv 70/156 av den 6 februari 1970 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om typgodkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon (EGT nr L 42, s. 1, fransk version; svensk specialutgåva, del 13, volym 01). Den andra gruppen direktiv har utfärdats inom ramen för rådets direktiv 74/150 av den 4 mars 1974 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om typgodkännande av jordbrukstraktorer, vilket enligt kommissionen heller inte har följts.

3 I de ifrågavarande direktiven föreskrivs tidsfrister för genomförandet - i allmänhet 18 månader - som går ut mellan den 24 september 1971 och den 22 november 1976. Det är ostridigt att Belgien inte inom dessa tidsfrister har vidtagit åtgärder som syftar till att genomföra direktiven. Den belgiska regeringen anser dock att den ändå inte underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget. Till stöd för denna uppfattning har regeringen gjort gällande två slag av argument.

4 För det första har svaranden anfört att syftet med direktiven, nämligen avskaffandet av vissa hinder för handeln inom gemenskapen, redan till fullo är uppfyllt i Belgien på grund av administrativ praxis. De interna belgiska föreskrifterna inom området är nämligen mindre stränga än gemenskapsnormerna, och ingenting hindrar därför att fordon och traktorer som uppfyller dessa normer importeras. Detta är för övrigt enligt den belgiska regeringen helt i överensstämmelse med gemenskapsrättens bestämmelser, eftersom direktivens "valfria" system tillåter att man i medlemsstaterna bibehåller mindre stränga regler beträffande inhemsk produktion.

5 Enligt den belgiska regeringen är denna uppfattning om direktivens genomförande helt i överensstämmelse med kraven i artikel 189 där tredje stycket ger medlemsstaterna rätt att "bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet". De rättsliga förfaranden varigenom direktiven sätts i kraft kan därför enligt regeringen variera från fall till fall och kan spänna mellan "lag och ett enkelt internt tjänstemeddelande".

6 Den belgiska regeringen har dessutom hävdat att de ifrågavarande direktiven otvivelaktigt faller under begreppet "direkt tillämpliga" bestämmelser, eftersom de av rådet fastställda normerna är klara och precisa och inte ger medlemsstaterna något utrymme för skönsmässig bedömning beträffande de tekniska detaljerna för genomförandet. Under dessa omständigheter är det enbart av hänsyn till den rättsliga klarheten som den belgiska regeringen i efterhand, på kommissionens anmodan, inlett lagstiftningsförfaranden som syftar till att säkerställa genomförandet av de ifrågavarande direktiven, men som ännu inte slutförts.

7 Den belgiska regeringens argumentering nödvändiggör ett klarläggande beträffande dels räckvidden av den skyldighet medlemsstaterna har enligt artikel 189 tredje stycket, dels användningen av den frihet de har beträffande form och tillvägagångssätt med beaktande av syftet med de ifrågavarande direktiven.

8 De särdirektiv som Belgien anklagas för att inte ha följt har antagits på grundval av två ramdirektiv, nämligen de ovan nämnda direktiven 70/156 och 74/150 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning inom det ifrågavarande området, varvid ramdirektivet beträffande traktorer självt är föremål för talan. I ingressen till de två ramdirektiven erinras om att de tekniska krav som tillämpas inom området i medlemsstaterna genom att skilja sig åt utgör ett hinder för handeln inom gemenskapen (första stycket i ingressen, beaktandemeningen oräknad). I syfte att avskaffa dessa hinder föreskrivs i direktiven ett förfarande för "gemenskapstypgodkännande" för de olika fordonstyperna, som skall genomföras genom att "intyg om överensstämmelse" utfärdas för varje fordon. Dessa fordon skall då av alla medlemsstater anses överensstämma med deras egen lagstiftning (sjätte respektive sjunde stycket i ingressen, beaktandemeningen oräknad). Enligt artikel 7.1 i de två direktiven får ingen medlemsstat "vägra att registrera ett nytt fordon eller förbjuda att det saluförs, tas i bruk eller används av skäl som hänför sig till dess konstruktion eller funktion, om ett intyg om överensstämmelse åtföljer fordonet." Enligt artikel 14 i direktiven skall varje beslut som fattas i enlighet med direktivet och som innebär att godkännande vägras eller återkallas, att registrering vägras eller att försäljning förbjuds, "i detalj (ange) de skäl på vilka beslutet grundas". Den berörda parten skall underrättas om beslutet och samtidigt upplysas om vilka möjligheter till prövning av beslutet som står till buds inom ramen för medlemsstaternas lagstiftning. Enligt artikel 15 slutligen i de båda direktiven skall medlemsstaterna "sätta i kraft de bestämmelser som är nödvändiga för att följa" direktivet och till kommissionen överlämna "texterna till de centrala bestämmelser i nationell lagstiftning" som de antar inom det område som omfattas av direktiven.

9 De elva särdirektiven som Belgien anklagas för att inte ha följt har antagits inom ramen för de två ramdirektiven som analyserats ovan. Deras syfte är att genom partiella och särskilda föreskrifter genomföra det "förfarande för EEG-typgodkännande" som föreskrivs i de två ramdirektiven och de är alltså en del av dessa direktivs rättsliga system. Vart och ett av särdirektiven innehåller, liksom ramdirektiven, i sina slutbestämmelser en bestämmelse om medlemsstaternas skyldighet att vidta lämpliga genomförandeåtgärder inom ramen för deras nationella lagstiftning.

10 Det framgår av dessa bestämmelser sammantagna och av arten av de åtgärder som de föreskriver att de ifrågavarande direktiven är ämnade att överföras till interna bestämmelser med samma rättsliga status som de bestämmelser som tillämpas i medlemsstaterna beträffande kontroll och godkännande av motorfordon och traktorer. Därav följer att en medlemsstat inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 189 tredje stycket i fördraget, om den endast i praxis eller t.o.m. endast genom ett enkelt administrativt tolererande har tagit hänsyn till direktivens krav.

11 Den belgiska regeringens argument om de ifrågavarande direktivens "valfria" karaktär är inte relevant, eftersom direktivens bindande verkan, som medlemsstaterna inte får avvika från, går ut på att avskaffa alla sådana hinder för den fria rörligheten som för produkter från andra medlemsstater kan följa av tillämpningen av tekniska normer som avviker från gemenskapsnormerna. Med hänsyn till detta är det viktigt att varje medlemsstat genomför de ifrågavarande direktiven på ett sätt som fullt ut tillgodoser de krav på klarhet och säkerhet i rättsliga situationer som direktiven ställer med hänsyn till de tillverkare som är etablerade i andra medlemsstater. Enbart administrativ praxis, som enligt sin natur kan ändras av myndigheterna när dessa finner det lämpligt och som inte är tillräckligt känd, kan inte under dessa omständigheter anses utgöra ett giltigt fullgörande av den skyldighet som enligt artikel 189 åvilar de medlemsstater till vilka direktiven är riktade.

12 Det skäl som grundar sig på de ifrågavarande direktivens "direkta tillämplighet" kan inte heller godtas. Det följer nämligen av artikel 189 tredje stycket att genomförandet av gemenskapsdirektiven skall säkerställas genom lämpliga genomförandeåtgärder från medlemsstaternas sida. Endast under särskilda omständigheter, särskilt i det fall en medlemsstat underlåtit att vidta de åtgärder som krävs för genomförandet, eller har vidtagit åtgärder som inte är förenliga med direktivet, har domstolen givit de enskilda rätt att vid domstol åberopa ett direktiv gentemot en medlemsstat som inte har följt direktivet (i detta sammanhang se särskilt domen av den 5 april 1979 i målet 148/78 Ratti [Rec. 1979, s. 1629]). Denna minimigaranti, som följer av den bindande karaktären hos den skyldighet som åläggs medlemsstaterna genom direktivens verkan enligt artikel 189 tredje stycket i fördraget, ger inte en medlemsstat rätt att underlåta att i rätt tid vidta lämpliga genomförandeåtgärder för att uppnå syftet med varje direktiv. Såsom angivits ovan måste dessa åtgärder i detta fall omfatta bestämmelser motsvarande dem som tillämpas i den interna rättsordningen för att säkerställa iakttagandet av sådana krav som kvalificeras som "obligatoriska" i själva ingressen till de två ramdirektiven (se första stycket, beaktandemeningen oräknad).

13 Därav följer att de argument som framförts av den belgiska regeringen skall lämnas utan avseende.

14 Den belgiska regeringen har för det andra anfört att den av omsorg om rättslig klarhet under tiden har påbörjat de nödvändiga förfarandena för att överföra direktiven till interna föreskrifter, men att det framgångsrika avslutandet av dessa förfaranden blivit försenat på grund av juridiska kontroverser angående vilket normgivningsförfarande som skall användas samt på grund av inrikespolitiska svårigheter.

15 I detta sammanhang skall endast anmärkas att - som domstolen upprepade gånger, bland annat i sin dom av den 11 april 1978 i målet 100/77 kommissionen mot Italien (Rec. 1978, s. 879), bekräftat - en medlemsstat inte får åberopa interna svårigheter eller bestämmelser i sin nationella rättsordning, inte ens om dessa bestämmelser är av grundlagskaraktär, till stöd för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som följer av gemenskapsdirektiv.

16 En sådan rättslig bedömning är så mycket mer berättigad som artikel 15 i de två ramdirektiven 70/156 av den 6 februari 1970 och 74/150 av den 4 mars 1974 likalydande (i fransk version) föreskriver att medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser som är nödvändiga för att följa detta direktiv inom 18 månader efter dagen för anmälan och genast underrätta kommissionen om detta. Eftersom det i båda fallen rör sig om ramdirektiv kan denna bestämmelse förstås så, att den för de medlemsstater direktiven riktar sig till medför en skyldighet att inom ramen för deras lagstiftningssystem vidta de åtgärder som krävs för att inom de givna tidsfristerna sätta i kraft särdirektiven, vilkas syfte klart anges i bilagorna till de två ovannämnda direktiven.

17 Under dessa omständigheter skall de argument som den belgiska regeringen har grundat på sina svårigheter vid genomförandet av de ifrågavarande direktiven lämnas utan avseende.

18 Av det ovanstående framgår att det skall fastställas att Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter.

19 I enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Svaranden har tappat målet och skall därför ersätta rättegångskostnaderna.

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

följande:

1) Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen genom att inte inom föreskrivna tidsfrister sätta i kraft de bestämmelser som krävs för att säkerställa genomförandet av följande direktiv:

- Direktiv 70/221 av den 20 mars 1970 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om tankar för flytande bränsle och bakre underkörningsskydd på motorfordon och släpvagnar till dessa fordon,

- direktiv 70/387 av den 27 juli 1970 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om dörrar på motorfordon och släpvagnar till dessa fordon,

- direktiv 74/60 av den 17 december 1973 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om inredningsdetaljer i motorfordon (passagerarutrymmets inre delar frånsett inre backspeglar, manöverorganens utformning, taket eller det öppningsbara taket, ryggstödet och sätenas baksida),

- direktiv 74/483 av den 17 september 1974 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om utskjutande delar på motorfordon,

- direktiv 74/150 av den 4 mars 1974 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om typgodkännande av jordbruks- eller skogsbrukstraktorer med hjul,

- direktiv 74/151 av den 4 mars 1974 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om vissa delar och egenskaper hos jordbruks- eller skogsbrukstraktorer med hjul,

- direktiv 74/152 av den 4 mars 1974 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om högsta konstruktiva hastighet och lastplattformar för jordbruks- eller skogsbrukstraktorer med hjul,

- direktiv 74/346 av den 25 juni 1974 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om backspeglar på jordbruks- eller skogsbrukstraktorer med hjul,

- direktiv 74/347 av den 25 juni 1974 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om siktfält och vindrutetorkare för jordbruks- eller skogsbrukstraktorer med hjul,

- direktiv 75/321 av den 20 maj 1975 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om styrinrättningen på jordbruks- eller skogsbrukstraktorer med hjul,

- direktiv 75/322 av den 20 maj 1975 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om dämpning av radiostörningar som orsakas av gnisttändningsmotorer i jordbruks- eller skogsbrukstraktorer med hjul,

- direktiv 75/323 av den 20 maj 1975 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om anslutningar på jordbruks- och skogsbrukstraktorer med hjul för strömförsörjning till ljud- och ljussignalutrustningar på redskap, maskiner och släpvagnar avsedda att användas inom jordbruk eller skogsbruk.

2) Belgien skall ersätta rättegångskostnaderna.