EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 29.7.2026
COM(2026) 408 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om tillämpningen av direktiv (EU) 2019/1153 om fastställande av bestämmelser för att underlätta användning av finansiell information och andra uppgifter för att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra vissa brott och om upphävande av rådets beslut 2000/642/RIF, inbegripet en bedömning av behovet av och proportionaliteten i att utvidga definitionen av finansiell information
1.INLEDNING
Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1153 av den 20 juni 2019 om fastställande av bestämmelser för att underlätta användning av finansiell information och andra uppgifter för att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra vissa brott och om upphävande av rådets beslut 2000/642/JHA (direktivet) trädde i kraft den 31 juli 2019. De 26 EU-medlemsstater som är bundna av direktivet (det vill säga alla utom Danmark) var skyldiga att senast den 1 augusti 2021 sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa detta direktiv.
Direktivets övergripande mål är att underlätta brottsbekämpande myndigheters åtkomst till finansiell information och därigenom bidra till de bredare politikområdena inom den inre marknaden och säkerhetsområdet för att förebygga och bekämpa penningtvätt och brottslig verksamhet. I direktivet fastställs bestämmelser som ger brottsbekämpande myndigheter tillgång till de centraliserade bankkontoregister som inrättades 2015 genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 (det gällande penningtvättsdirektivet). Det fastställs också krav för att underlätta informationsutbytet mellan brottsbekämpande myndigheter och finansunderrättelseenheter, både på nationell nivå och över gränserna, samt dessa aktörers samarbete med Europol. Sådan åtkomst till information och sådant informationsutbyte omfattas av särskilda dataskyddsgarantier.
I denna rapport görs en översyn av genomförandet av direktivet och en bedömning av medlemsstaternas införlivande av direktivet i nationell rätt. Även om majoriteten av medlemsstaterna har införlivat direktivet korrekt kvarstår vissa problem. Mot bakgrund av principen om stresstestning av EU:s regelverk och kommissionens politik för förenkling och minskad administrativ börda, bedöms i rapporten även direktivets kopplingar till andra lagstiftningsakter på unionsnivå.
Denna rapport innehåller också en bedömning av behovet av och proportionaliteten i att utvidga definitionen av finansiell information i direktivet. Detta krävs enligt artikel 21.3 i direktivet, enlig vilken kommissionen också vid behov ska lägga fram ett lagstiftningsförslag. Bedömningen, som bygger på enkäter riktade till yrkesverksamma och diskussioner med finansunderrättelseenheter och brottsbekämpande myndigheter, visar att det finns vissa utmaningar när det gäller de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att få tillgång till och behandla finansiell information. Den visar också att det finns vissa nyligen genomförda förbättringar och exempel på bästa praxis som kan bidra till att undanröja befintliga hinder, utan att utesluta möjligheten att framtida åtgärder – inbegripet en utvidgning av definitionen av finansiell information – kan vidtas för att förbättra de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att tillämpa följ pengarna-principen, som innebär att utreda finansiella transaktioner för att få fram information eller bevis om ett brott, en misstänkt person eller ett kriminellt nätverk och identifiera olagliga tillgångar som kan frysas och förverkas.
Det är värt att notera att genomförandet av direktivet har skett i en kontext där EU:s ram för bekämpning av penningtvätt och brottsrelaterade finansiella flöden har stärkts ytterligare, ett område som lyfts fram i den europeiska strategin för inre säkerhet (ProtectEU). År 2024 antog medlagstiftarna det sjätte paketet mot penningtvätt, som omfattar Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1640 (det nya penningtvättsdirektivet), Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1624 samt inrättandet av en ny EU-myndighet för bekämpning av penningtvätt. Dessutom antogs Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1260, som bland annat möjliggör förverkande av oförklarade tillgångar. Direktivet ändrades samma år för att ge myndigheterna åtkomst till uppgifter om bankkonton över gränserna. Den ändringen omfattas inte av denna genomföranderapport.
När den omarbetade rättsliga ramen har genomförts fullt ut kommer den att förbättra kvaliteten på den finansiella underrättelseinformation som finansunderrättelseenheterna tillhandahåller och stärka de brottsbekämpande myndigheternas, särskilt kontoren för återvinning av tillgångar, förmåga att spåra olagliga tillgångar.
2.ANALYS AV MEDLEMSSTATERNAS INFÖRLIVANDE AV DIREKTIVET
Det här avsnittet innehåller en genomgång av hur medlemsstaterna införlivat direktivet i sin nationella lagstiftning, med en bedömning av hur fullständiga de nationella lagarna och andra författningarna är och hur väl de överensstämmer med direktivets krav.
2.1 Utseende av behöriga myndigheter
Enligt artikel 3.1 i direktivet ska varje medlemsstat, bland de myndigheter som är behöriga att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra brott, utse de behöriga myndigheter som har befogenhet att få åtkomst till och söka i dess nationella centraliserade bankkontoregister. Dessa behöriga myndigheter ska åtminstone omfatta kontoren för återvinning av tillgångar. Enligt artikel 3.2 i direktivet ska varje medlemsstat, bland de myndigheter som är behöriga att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra brott, utse de behöriga myndigheter som kan begära och ta emot finansiell information eller finansiella analyser från finansunderrättelseenheten. Artikel 3 i direktivet har införlivats korrekt av samtliga 26 berörda medlemsstater. Förteckningen över de utsedda behöriga myndigheterna i respektive medlemsstat finns på sidan om
penningtvätt på webbplatsen för kommissionens generaldirektorat för migrations och inrikes frågor
samt i bilagan till denna rapport.
2.2 De behöriga myndigheternas åtkomst till uppgifter om bankkonton
Enligt artikel 4.1 i direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att de behöriga myndigheter som utsetts enligt artikel 3.1 i direktivet har befogenhet att få åtkomst till och direkt och omedelbart söka i uppgifter om bankkonton när det är nödvändigt för att de ska kunna utföra sina uppgifter i syfte att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra ett allvarligt brott eller stödja en brottsutredning som rör ett allvarligt brott. I artikel 5 i direktivet fastställs villkoren för de behöriga myndigheternas åtkomst till och sökningar i uppgifter om bankkonton: sökningar i de centraliserade bankkontoregistren ska utföras från fall till fall endast av särskilt utsedd personal som håller hög standard när det gäller konfidentialitet, och datasäkerhet ska säkerställas genom tekniska och organisatoriska åtgärder.
Enligt artikel 6 i direktivet ska de myndigheter som förvaltar bankkontoregistren föra loggar över de behöriga myndigheternas åtkomst och sökningar samt säkerställa att dessa loggar innehåller åtminstone följande uppgifter: aktens referensnummer, datum och tidpunkt för förfrågan eller sökningen, den typ av uppgifter som används för att inleda förfrågan eller sökningen, resultatens identifierare, namnet på den utsedda behöriga myndighet som gjort sökningen i registret samt identiteten på den tjänsteman som gjorde förfrågan eller sökningen. Loggarna ska dessutom regelbundet kontrolleras av dataskyddsombud, på begäran göras tillgängliga för den nationella behöriga tillsynsmyndigheten och raderas fem år efter det att de skapades.
Sammantaget säkerställer medlemsstaternas införlivande av dessa artiklar i direktivet att de behöriga myndigheterna har snabb åtkomst till uppgifter om bankkonton samtidigt som datasäkerheten garanteras.
Flera medlemsstater har inte införlivat vissa krav i artikel 5 korrekt. Det gäller särskilt kravet att personalen ska hålla hög yrkesmässig standard när det gäller konfidentialitet och uppgiftsskydd, kravet att personalen ska ha stor integritet och rätt kompetens samt kravet på tekniska och organisatoriska åtgärder som säkerställer datasäkerhet i enlighet med höga tekniska standarder. Det bör dock noteras att flera medlemsstater tillämpar dessa krav i praktiken även om det saknas en särskild bestämmelse om detta i nationell rätt.
Samtliga berörda medlemsstater för loggar för att övervaka de utsedda behöriga myndigheternas åtkomst till och sökningar i uppgifter om bankkonton. Det kvarstår dock vissa brister i efterlevnaden. I två fall förs loggarna av de myndigheter som har åtkomst till uppgifterna i stället för av den myndighet som förvaltar det nationella centraliserade bankkontoregistret. I vissa fall säkerställer de införlivande bestämmelserna inte att loggarna innehåller samtliga obligatoriska uppgifter, och i vissa fall fastställs lagringsperioder för loggarna som inte överensstämmer med den femårsperiod som krävs enligt direktivet.
Det bör noteras att kraven i artikel 6 i direktivet omfattar skyddsåtgärder som motsvarar den åtkomst till uppgifter som föreskrivs däri och är mer specifika än de allmänna krav på brottsbekämpande myndigheters behandling av personuppgifter som fastställs i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680. De brister i införlivandet som har identifierats avser ofta aspekter där direktivet har infört mer specifika krav än dem som följer av direktiv (EU) 2016/680. Enligt artikel 25.1 i det direktivet ska det exempelvis föras loggar som ska ”göra det möjligt att fastställa motivering, datum och tidpunkt för sådan behandling och i möjligaste mån vem som har läst eller lämnat ut personuppgifter”, och dessa loggar ska på begäran göras tillgängliga för tillsynsmyndigheten. Artikel 6 i direktivet går dock längre genom att kräva loggning av den unika användaridentiteten, resultaten eller den nationella aktens referensnummer, genom att ålägga dataskyddsombuden för de centraliserade bankkontoregistren att regelbundet kontrollera loggarna samt genom att fastställa särskilda lagringsperioder efter vilka loggarna ska raderas.
2.3 Informationsutbyte mellan behöriga myndigheter och finansunderrättelseenheter på nationell nivå samt mellan behöriga myndigheter eller finansunderrättelseenheter på internationell nivå
Kapitel III i direktivet (artiklarna 7–10) innehåller bestämmelser för att underlätta samarbetet på nationell nivå mellan finansunderrättelseenheter och brottsbekämpande myndigheter, varigenom finansunderrättelseenheter tillhandahåller finansiell information och finansiella analyser till brottsbekämpande myndigheter och brottsbekämpande myndigheter tillhandahåller brottsbekämpningsrelaterad information till finansunderrättelseenheter. I dessa artiklar föreskrivs möjligheten att överföra sådan information till andra medlemsstater, och de innehåller regler om informationsutbyte mellan finansunderrättelseenheter i olika medlemsstater samt om utbyte av information som brottsbekämpande myndigheter har erhållit från sin finansunderrättelseenhet med brottsbekämpande myndigheter i andra medlemsstater.
2.3.1 Informationsutbyte mellan behöriga myndigheter och finansunderrättelseenheter på nationell nivå
Enligt artikel 7 i direktivet ska finansunderrättelseenheterna, på begäran och från fall till fall, samarbeta med de nationella behöriga myndigheter som utsetts enligt artikel 3.2 i direktivet genom att tillhandahålla finansiell information som de redan innehar eller finansiella analyser som de har utfört. I artikel 7.2 och 7.4 i direktivet fastställs ytterligare villkor för sådant informationsutbyte. Det är finansunderrättelseenheten som ska besluta om att sprida uppgifterna, och den får avslå en begäran av flera skäl, bland annat om utlämnandet av uppgifterna kan inverka negativt på pågående undersökningar eller analyser, om begäran är oproportionerlig i förhållande till en fysisk eller juridisk persons legitima intressen eller om den är irrelevant för det ändamål för vilket uppgifterna har begärts. Enligt artikel 7.3 i direktivet ska finansunderrättelseenheterna förklara varje vägran att besvara en begäran om uppgifter, och all användning av sådana uppgifter för andra ändamål än de som ursprungligen godkänts får endast ske efter förhandsgodkännande av den berörda finansunderrättelseenheten.
Det finns mindre brister i införlivandet i några medlemsstater. En medlemsstat använder allmänna bestämmelser om samarbete mellan myndigheter för att införliva denna artikel. En annan medlemsstat hänvisar till finansiering av terrorism, penningtvätt och förbrott i stället för till direktivets tillämpningsområde, dvs. allvarliga brott. Ytterligare en medlemsstat ger inte finansunderrättelseenheten möjlighet att besvara begäranden från samtliga utsedda myndigheter utan endast begäranden från rättsliga myndigheter. Detsamma gäller de ytterligare villkor som reglerar informationsutbytet, där vissa medlemsstater fortfarande uppvisar brister i införlivandet.
Enligt artikel 8 i direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att deras utsedda behöriga myndigheter med nödvändig skyndsamhet besvarar begäranden om brottsbekämpningsrelaterad information från den nationella finansunderrättelseenheten från fall till fall, om informationen är nödvändig för att förebygga, upptäcka och bekämpa penningtvätt, associerade förbrott och finansiering av terrorism.
Samtliga 26 berörda medlemsstater har gett sin finansunderrättelseenhet möjlighet att besvara begäranden om finansiell information eller finansiella analyser från utsedda behöriga myndigheter och ålagt dessa myndigheter att besvara finansunderrättelseenhetens begäranden om brottsbekämpningsrelaterad information.
Två aspekter bör särskilt lyftas fram vid bedömningen av tillämpningen av artiklarna 7 och 8 i direktivet inom den bredare rättsliga ramen. För det första reglerar det nya penningtvättsdirektivet sedan 2024 i detalj hur begäranden om uppgifter från behöriga myndigheter ska hanteras och hur åtkomst till brottsbekämpningsrelaterad information ska ges. I det direktivet fastställs bland annat principer för finansunderrättelseenheternas självständighet när det gäller att sprida information, och finansunderrättelseenheternas direkta åtkomst till brottsbekämpningsrelaterad information uppmuntras. Det nya penningtvättsdirektivet går inte bara längre än direktivet i vissa avseenden, utan det finns också vissa mindre motsägelser och överlappningar jämfört med motsvarande bestämmelser i det nya penningtvättsdirektivet och i direktivet, vilket kan skapa en viss osäkerhet hos de nationella myndigheterna när de genomför de båda instrumenten. För det andra har många medlemsstater, vilket utvecklas närmare i analysen i avsnitt III i denna rapport, inrättat effektiva mekanismer för samarbete mellan finansunderrättelseenheter och brottsbekämpande myndigheter, från utstationering av sambandsmän i varandras lokaler till inrättande av gemensamma arbetsgrupper mellan myndigheter. Dessa mekanismer går längre än den modell för begäran och svar som regleras i direktivet.
2.3.2 Informationsutbyte mellan olika medlemsstaters finansunderrättelseenheter
Enligt artikel 9 i direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att deras finansunderrättelseenhet i brådskande undantagsfall har rätt att utbyta finansiell information eller finansiella analyser som kan vara relevanta för deras behandling eller analys av information som rör terrorism eller organiserad brottslighet med kopplingar till terrorism.
Samtliga 26 berörda medlemsstater har införlivat detta krav korrekt. I detta sammanhang bör det noteras att sedan maj 2024 gäller artikel 31.7 i det nya penningtvättsdirektivet som går längre än kravet i artikel 9 i direktivet genom kravet att finansunderrättelseenheter ska besvara varandras begäranden inom en arbetsdag i exceptionella och brådskande fall. Denna nya skyldighet förtydligar finansunderrättelseenheternas skyldigheter i de situationer som regleras i artikel 9 i direktivet, exempelvis genom att ange en tidsfrist på en arbetsdag för att tillhandahålla uppgifter. Den har också ett bredare tillämpningsområde eftersom den inte är begränsad till terrorism eller organiserad brottslighet med kopplingar till terrorism.
2.3.3 Informationsutbyte mellan behöriga myndigheter i olika medlemsstater
Enligt artikel 10.1 i direktivet ska medlemsstaterna ge sina utsedda behöriga myndigheter möjlighet att, på begäran och från fall till fall, utbyta finansiell information eller finansiella analyser som erhållits från deras finansunderrättelseenhet med utsedda behöriga myndigheter i andra medlemsstater. Enligt den bestämmelsen ska sådan information användas för det ändamål för vilket den begärdes eller lämnades ut. Sådan information får endast användas för andra ändamål eller av andra myndigheter om den finansunderrättelseenhet som lämnat informationen har gett sitt förhandsgodkännande.
Medlemsstaterna har säkerställt att deras utsedda behöriga myndigheter kan utbyta information som erhållits från deras finansunderrättelseenhet med motsvarande myndigheter i andra medlemsstater, även om det fortfarande finns vissa brister i införlivandet i några medlemsstater. Exempelvis ger en medlemsstats lagstiftning dess utsedda behöriga myndighet möjlighet att utbyta personuppgifter med andra medlemsstater, vilket allmänt taget omfattar finansiell information eller finansiella analyser utan att dessa uttryckligen nämns. I två medlemsstater införlivades artikel 10 i direktivet utan uttryckliga hänvisningar till ändamålsbegränsning eller förhandsgodkännande. Begränsningen till det ursprungliga ändamålet och kravet på förhandsgodkännande från den finansunderrättelseenhet som lämnat uppgifterna fastställs dock numera i artikel 34 i det nya penningtvättsdirektivet. Enligt den artikeln får finansunderrättelseenheter införa vissa restriktioner eller begränsningar för användningen av information som de lämnar till finansunderrättelseenheter i andra medlemsstater. Det fastställs också att om finansunderrättelseenheten i en annan medlemsstat ska sprida informationen vidare krävs förhandsgodkännande av den finansunderrättelseenhet som lämnat informationen. Detta förhandsgodkännande ska lämnas utan dröjsmål och får endast vägras under begränsade omständigheter.
Det bör också noteras att artikel 34 i det nya penningtvättsdirektivet utgör lex specialis i förhållande till Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/977, som redan innehåller detaljerade organisatoriska och förfarandemässiga regler för att säkerställa ett ändamålsenligt och effektivt informationsutbyte mellan medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter, bland annat genom bestämmelser om gemensamma kontaktpunkter och tydliga tidsfrister för informationsutbyte. Direktivets ställning som lex specialis i förhållande till direktiv (EU) 2023/977 innebär att utbytet av finansiell information och finansiella analyser mellan brottsbekämpande myndigheter omfattas av en annan uppsättning regler än den typ av information som avses i artikel 2.4 i direktiv (EU) 2023/977: I artiklarna 7–10 i direktivet finns det inga tidsfrister som säkerställer att finansunderrättelseenheter och behöriga myndigheter snabbt utbyter finansiell information eller finansiella analyser över gränserna. Det finns inte heller regler som säkerställer att de gemensamma kontaktpunkterna är medvetna om sådana informationsutbyten. Denna skillnad överensstämmer inte med verkligheten, eftersom myndigheter som samarbetar i en viss utredning ofta delar information om omständigheterna i det aktuella ärendet, där finansiell information endast utgör en del av de uppslag och den bevisning som utbyts. Att finansiell information omfattas av en särskild uppsättning regler jämfört med andra typer av information kan medföra praktiska utmaningar och återspeglar inte de brottsbekämpande myndigheternas operativa arbetssätt.
2.4 Informationsutbyte med Europol
I kapitel IV i direktivet regleras informationsutbytet mellan brottsbekämpande myndigheter och finansunderrättelseenheter samt Europol. Enligt artiklarna 11 och 12 i direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att deras behöriga myndigheter och finansunderrättelseenhet har rätt att, på grundval av vederbörligen motiverade begäranden och från fall till fall, förse Europol med uppgifter om bankkonton (när det gäller behöriga myndigheter) respektive finansiell information eller finansiella analyser (när det gäller finansunderrättelseenheter). I enlighet med artikel 12.3 i direktivet ska finansunderrättelseenheter förklara varje underlåtenhet att tillmötesgå en sådan begäran. Enligt artikel 13.1 i direktivet ska informationsutbytet med Europol äga rum elektroniskt genom Siena eller i förekommande fall FIU.Net. I artikel 14 i direktivet fastställs dataskyddskrav för Europol, t.ex. att behandlingen av den information som mottas enligt kapitel IV ska begränsas till särskilt utsedd personal och att Europols dataskyddsombud ska informeras om varje informationsutbyte.
Sammantaget har dessa bestämmelser införlivats korrekt av de berörda medlemsstaterna, även om vissa brister i införlivandet kvarstår, såsom avsaknaden av uttryckliga hänvisningar till Siena/FIU.Net eller till finansunderrättelseenheternas skyldighet att förklara varför de inte har tillmötesgått en begäran från Europol. Även i de medlemsstater som saknar en uttrycklig bestämmelse om detta utgör dock Siena och FIU.Net de standardkanaler som används för kommunikationen mellan Europol och, beroende på sammanhanget, brottsbekämpande myndigheter respektive finansunderrättelseenheter. Som analysen i avsnitt 3 i denna rapport visar har dessa bestämmelser förbättrat Europols tillgång till uppgifter om bankkonton och finansiell information.
2.5 Ytterligare bestämmelser om behandling av personuppgifter samt om övervakning
Kapitel V i direktivet innehåller ytterligare bestämmelser om behandling av personuppgifter och om informationsutbytet mellan finansunderrättelseenheter och brottsbekämpande myndigheter, både på nationell nivå och över gränserna, samt mellan finansunderrättelseenheter och Europol, vilket anges i artikel 15, där tillämpningsområdet för bestämmelserna i detta kapitel fastställs.
I artikel 16 i direktivet föreskrivs att behandling av känsliga personuppgifter, såsom uppgifter som avslöjar en persons ras eller etniska ursprung eller politiska åsikter, ska omfattas av lämpliga skyddsåtgärder och utföras i enlighet med tillämpliga dataskyddsregler. Dessutom ska sådana uppgifter behandlas av personal med särskild utbildning som har bemyndigats av den personuppgiftsansvarige och under vägledning av dataskyddsombudet. Kravet att endast bemyndigad personal som har fått särskild utbildning får behandla känsliga personuppgifter återspeglas inte alltid i nationell rätt. Dessa brister i införlivandet kan bero på att direktiv (EU) 2016/680, som antogs före detta direktiv, redan innehåller ett allmänt krav på lämpliga skyddsåtgärder vid behandling av känsliga uppgifter, men däri föreskrivs inte uttryckligen att sådan behandling endast får utföras av bemyndigad personal med särskild utbildning. Det bör noteras att ett sådant särskilt krav inte föreskrivs i andra nyare unionsakter som reglerar informationsutbyten av liknande slag som de som fastställs i direktivet. Det är därför nödvändigt att beakta konsekvenserna av att olika regler gäller för myndigheter som hanterar liknande uppgifter, det vill säga en uppsättning regler för känsliga uppgifter i allmänhet och en annan när känsliga uppgifter behandlas inom ramen för finansiell information eller när finansunderrättelseenheter utbyter information i brådskande ärenden med anknytning till terrorism.
Dessutom krävs enligt artikel 17 i direktivet att medlemsstaterna säkerställer att det för varje informationsutbyte skapas dokumentation med namnet och kontaktuppgifterna för den organisation och den tjänsteman som begär informationen, referensuppgifter till det nationella ärendet, vad begäran avser samt eventuella verkställighetsåtgärder för begäran. Dokumentationen ska bevaras i fem år och på begäran göras tillgänglig för den nationella tillsynsmyndigheten. Flera problem har konstaterats när det gäller medlemsstaternas införlivande av denna bestämmelse, exempelvis avsaknad av en uttrycklig lagbestämmelse om dokumentering – även när dokument skapas i praktiken – eller att endast vissa informationsutbyten dokumenteras (till exempel i en medlemsstat dokumenteras endast begäranden som görs av finansunderrättelseenheten).
Dessa problem tycks i vissa fall ha sin grund i att kraven i artikel 17 i direktivet är mer specifika än de allmänna dataskyddsregler som gäller för brottsbekämpande myndigheter, vilka endast kräver loggföring vid användning av automatiserade behandlingssystem. För att bättre förstå konsekvenserna av artikel 17 i direktivet bör det dessutom beaktas att kraven i den artikeln går längre än i andra nyare unionsakter som reglerar informationsutbyte mellan myndigheter, t.ex. direktiv (EU) 2024/1260, det nya penningtvättsdirektivet och direktiv (EU) 2023/977. Dessa innehåller mindre detaljerade krav på dokumentering, och i stället åläggs de gemensamma kontaktpunkterna att använda ett gemensamt elektroniskt ärendehanteringssystem. Det bör bland annat klargöras om något av de informationsutbyten som avses i direktivet redan dokumenteras i sådana ärendehanteringssystem, eftersom brottsbekämpande myndigheter ofta delar uppgifter om finansiella aktiviteter tillsammans med annan information som är relevant för utredningen.
Det är också nödvändigt att beakta att dokumenteringskravet i artikel 17 i direktivet medför en administrativ börda. Dokumentationen omfattar informationsutbyten mellan 26 finansunderrättelseenheter och totalt omkring 200 utsedda behöriga myndigheter, varav vissa – t.ex. rättsliga och brottsbekämpande myndigheter – i sin tur består av hundratals enheter eller avdelningar.
Slutligen ska medlemsstaterna enligt artikel 19 i direktivet föra och förse kommissionen med statistik över antalet sökningar i de centraliserade bankkontoregistren samt uppgifter om antalet informationsbegäranden som utfärdats av varje myndighet enligt direktivet och uppföljningen av dessa begäranden, uppgifter om svarstiderna för sådana begäranden och uppgifter om kostnaderna för de personalresurser och it-resurser som avsatts för nationella och gränsöverskridande begäranden.
Sammantaget ger bestämmelserna i detta kapitel fortfarande upphov till ett antal problem vid införlivandet, ofta kopplade till samspelet mellan flera lagstiftningsinstrument. I flera fall har efterlevnad konstaterats i praktiken trots att uttryckliga bestämmelser saknas i nationell rätt.
3.BEDÖMNING AV BEHOVET AV OCH PROPORTIONALITETEN I ATT UTVIDGA DEFINITIONEN AV FINANSIELL INFORMATION
I detta avsnitt bedöms om det är nödvändigt och proportionerligt att utvidga definitionen av finansiell information i direktivet och därmed omfattningen av den information som brottsbekämpande myndigheter kan få tillgång till enligt direktivet.
Genom direktiv (EU) 2019/1153 införs ett system enligt vilket finansunderrättelseenheten i varje medlemsstat, på begäran, ska kunna tillhandahålla finansiell information till ett antal utsedda behöriga myndigheter. Finansiell information definieras som ”all slags information eller data, såsom data om finansiella tillgångar, överföringar av medel eller finansiella affärsrelationer, som redan innehas av [finansunderrättelseenheter]”. De behöriga myndigheterna kan därefter dela denna information med motsvarande myndigheter i andra medlemsstater. Enligt artikel 21.3 i direktivet ska kommissionen överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet angående behovet av, och om det är proportionellt, att utvidga definitionen av finansiell information till att omfatta all slags information eller data som innehas av offentliga myndigheter eller ansvariga enheter och som är tillgänglig för finansunderrättelseenheter utan vidtagande av tvångsåtgärder enligt nationell rätt.
För att uppfylla detta krav bedöms i detta avsnitt om det är nödvändigt att ge behöriga myndigheter möjlighet att få tillgång inte bara till den information som finansunderrättelseenheterna redan innehar, utan även till annan relevant information, exempelvis från privata företag och andra myndigheter, särskilt via finansunderrättelseenheten.
Bedömningen bygger på frågeformulär som Europeiska kommissionen skickade ut för att inhämta finansunderrättelseenheternas och de brottsbekämpande myndigheternas synpunkter. Svar inkom från 16 finansunderrättelseenheter och 19 brottsbekämpande myndigheter i 13 medlemsstater. Bedömningen bygger också på de diskussioner som fördes vid ett möte i november 2024 med experter inom brottsbekämpning från samtliga medlemsstater om hur insatserna mot brottsrelaterade finansiella flöden kan stärkas. Resultatet av frågeformuläret diskuterades vid EU:s plattform för finansunderrättelseenheter i juni 2025.
Sammantaget visar återkopplingen från berörda aktörer att de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att få tillgång till finansiella uppgifter har förbättrats avsevärt under de senaste åren. Detta beror på genomförandet av direktiv (EU) 2019/1153, särskilt de brottsbekämpande myndigheternas direkta åtkomst till bankkontoregister enligt det direktivet, men också på en ökad medvetenhet i medlemsstaterna, vilket har lett till ökade resurser, teknisk utveckling och ett stärkt samarbete mellan nationella myndigheter. Detta gäller särskilt samarbetet mellan brottsbekämpande myndigheter och finansunderrättelseenheter. Samtliga finansunderrättelseenheter kan, på begäran, lämna information som de redan innehar till de behöriga myndigheterna, särskilt information som tidigare har överförts till finansunderrättelseenheterna av ansvariga enheter inom ramen för deras rapporteringsskyldighet samt av motsvarande finansunderrättelseenheter.
Delning av sådan information omfattas av vissa villkor. Finansunderrättelseenheterna får särskilt, i enlighet med principen om självständighet som fastställs i artiklarna 33 och 34 i det nya penningtvättsdirektivet, avslå en begäran på de grunder för avslag som anges i direktivet och begränsa användningen av den tillhandahållna informationen till enbart underrättelser, vilket utesluter all användning som bevisning i ett straffrättsligt förfarande. Flera brottsbekämpande myndigheter påpekade att begränsningen av informationsanvändningen till enbart underrättelseändamål utgör ett betydande hinder, med hänvisning till artikel 55 i det fjärde penningtvättsdirektivet. Utöver möjligheten att dela information som de redan innehar uppgav hälften av de finansunderrättelseenheter som besvarade frågeformuläret att de också kan tillhandahålla brottsbekämpande myndigheter viss information som innehas av uppgiftsskyldiga enheter eller andra offentliga myndigheter, oftast inom ramen för straffrättsliga förfaranden och efter domstolsgodkännande.
Utöver den modell för begäran och svar som föreskrivs i direktivet har de yrkesverksamma pekat på metoder som faller utanför direktivets tillämpningsområde men som spelar en avgörande roll för att förbättra samarbetet mellan myndigheter och finansunderrättelseenheter. Exempel på sådana metoder är utstationering av sambandsmän från brottsbekämpande myndigheter till finansunderrättelseenheter och vice versa, långsiktiga eller tillfälliga samarbetsstrukturer mellan myndigheter samt partnerskap mellan den offentliga och den privata sektorn. Dessa olika modeller, som har utvecklats under de senaste åren, möjliggör ett informationsutbyte som ofta är snabbare och effektivare än att enbart besvara informationsbegäranden.
Europol har också rapporterat betydande fördelar med de bestämmelser i direktivet som ger byrån möjlighet att begära uppgifter om bankkonton samt finansiell information från behöriga myndigheter och finansunderrättelseenheter. Under 2023 och 2024 gjordes mer än 160 sådana begäranden, med en svarsfrekvens på 75 %. Denna information, som har kompletterats genom ytterligare korskontroller, har visat sig vara avgörande för att identifiera tidigare okända högt prioriterade misstänkta personer, avslöja dolda kopplingar, kartlägga kriminella finansiella flöden samt frysa och återvinna olagliga tillgångar. Samtidigt konstaterar Europol fortfarande vissa försenade svar. Den genomsnittliga svarstiden på 50 dagar minskar effektiviteten i gränsöverskridande finansiella utredningar.
När det gäller utmaningarna med att få tillgång till information från ansvariga enheter kvarstår flera problem. Vissa av dessa problem är gemensamma för både underrättelsefasen och straffrättsliga förfaranden. Mot bakgrund av de stora mängder finansiella uppgifter som måste behandlas har myndigheterna pekat på behovet av ett gemensamt format för den information som finansiella enheter lämnar till myndigheterna, tekniska lösningar för att behandla information från olika källor samt import- och exportsystem för att automatisera begäran om och mottagandet av finansiell information via säkra kanaler.
Dessutom kan brottsbekämpande myndigheter normalt inte begära information direkt från ansvariga enheter under den inledande fasen före en formell utredning. Mot bakgrund av de svårigheter som detta medför för de brottsbekämpande myndigheterna, särskilt i ärenden som rör ekonomisk brottslighet där de finansiella spåren är avgörande för att fastställa om brott har begåtts, efterlyste mer än två tredjedelar av de myndigheter som tillfrågades en möjlighet att utbyta information direkt med ansvariga enheter i ett tidigt skede av utredningarna, främst av effektivitetsskäl. Samtidigt föredrog vissa brottsbekämpande myndigheter att finansunderrättelseenheterna även fortsättningsvis skulle fungera som mellanhand vid informationsutbyte med ansvariga enheter i detta skede, eftersom detta ansågs säkerställa sekretessen i brottsutredningarna.
Om de brottsbekämpande myndigheternas befogenhet att begära information från ansvariga enheter är begränsad till straffrättsliga förfaranden innebär detta dessutom att den europeiska utredningsordern måste användas för informationsutbyte över gränserna. Enligt vissa brottsbekämpande myndigheter utgör detta en betydande utmaning. Det kan ta upp till 30 dagar att erkänna en europeisk utredningsorder, medan brottslingar kan flytta pengar över gränserna på några minuter, om inte sekunder. Däremot har vissa medlemsstater där de brottsbekämpande myndigheterna kan utbyta information direkt med ansvariga enheter redan i ett tidigt skede av utredningen uppgett att de också kan utbyta information snabbare över gränserna. Samtidigt är det viktigt att erinra om att begränsningen av denna befogenhet till utredningsstadiet och kravet på rättsligt godkännande i de flesta medlemsstater återspeglar vikten av att skydda den känsliga information som uppgifter om finansiella transaktioner utgör.
En annan utmaning som ofta lyfts fram i samband med samarbetet med ansvariga enheter är åtkomst till information om kryptotillgångar. Flera medlemsstater har framhållit att leverantörer av kryptotillgångstjänster som är etablerade i tredjeländer men erbjuder tjänster inom EU ofta inte besvarar brottsbekämpande myndigheters informationsbegäranden. Detta är ett betydande problem, eftersom kryptovalutor som betalningsmedel inte bara utnyttjas vid cyberbrottslighet utan också i allt större utsträckning inom brottsområden som narkotikahandel och migrantsmuggling. Bland den bästa praxis som medlemsstaterna har lyft fram för att hantera vissa av utmaningarna i samarbetet med ansvariga enheter finns inrättandet av former för samverkan mellan offentliga och privata aktörer med deltagande av ansvariga enheter, finansunderrättelseenheter och behöriga myndigheter, där information flödar i båda riktningarna och möjliggör ett närmare och mer målinriktat samarbete i konkreta ärenden. Även om omkring hälften av medlemsstaterna har någon form av samverkan mellan offentliga och privata aktörer är den i de flesta fall begränsad till utbyte av typologier och trender. När sådana samverkansformer möjliggör utbyte av operativ information kan myndigheter och finansiella aktörer samarbeta i en säker miljö för att avslöja och motverka olagliga finansiella upplägg och därigenom förse utredare med värdefull information.
Sammantaget har de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att få tillgång till och behandla finansiell information förbättrats tack vare de förbättringar som direktivet har medfört samt till följd av annan utveckling inom samverkan mellan offentliga och privata aktörer och samarbetet mellan myndigheter. Samtidigt kvarstår ett antal utmaningar, såsom otillräcklig kapacitet för att behandla stora datamängder, hinder för myndigheternas informationsutbyte med ansvariga enheter under förundersökningen samt gränsöverskridande utmaningar mot bakgrund av hur snabbt pengar kan överföras över gränserna. Vissa av de modeller som har utvecklats under de senaste åren, särskilt samverkan mellan offentliga och privata aktörer, bidrar till att hantera dessa utmaningar. Även nyligen antagna lagstiftningsinstrument, såsom de nya reglerna för bekämpning av penningtvätt och direktiv (EU) 2024/1260, kommer att bidra till att ge de behöriga myndigheterna utökad åtkomst till finansiell information. Mot bakgrund av behovet av att genomföra dessa viktiga initiativ är det i nuläget inte möjligt att dra slutsatser om behovet av eller proportionaliteten i att utvidga definitionen av finansiell information.
4.SLUTSATS
Direktiv (EU) 2019/1153 har i stor utsträckning bidragit till att förbättra de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att få åtkomst till finansiell information och annan information för att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra brott. Även om vissa brister kvarstår och bör åtgärdas har majoriteten av medlemsstaterna införlivat direktivet på ett sätt som säkerställer att dess syften uppnås och att den skyddsnivå som föreskrivs i direktivet upprätthålls. Utan att det påverkar eventuella verkställighetsåtgärder som kan vidtas för att komma till rätta med kvarstående överträdelser kommer kommissionen att fortsätta samarbeta med medlemsstaterna för att säkerställa att direktiv (EU) 2019/1153 tillämpas på ett effektivt sätt. Som ett första steg planerar kommissionen att under 2026 anta en genomförandeakt för att säkerställa att finansiella enheter tillhandahåller transaktionsuppgifter i ett gemensamt format i hela EU, något som de brottsbekämpande myndigheterna länge har efterfrågat och som krävs enligt den ändring av direktivet som antogs i maj 2024.
Samtidigt utgör direktivet en del av en bredare uppsättning instrument för bekämpning av penningtvätt och brottsrelaterade finansiella flöden, varav flera nyligen har förstärkts. Mot bakgrund av Europeiska kommissionens politik för förenkling och minskad administrativ börda redogörs det i denna rapport för kopplingarna mellan direktivet och dessa instrument samt annan lagstiftning, liksom för de praktiska konsekvenserna av vissa av direktivets bestämmelser och deras betydelse för att säkerställa lämpliga skyddsåtgärder. Dessa slutsatser kan ligga till grund för fortsatta diskussioner med berörda aktörer om vissa utmaningar när det gäller administrativ börda och eventuella motsägelser i förhållande till andra lagstiftningsinstrument.
Det är avslutningsvis alltför tidigt att dra några slutsatser om huruvida det är nödvändigt och proportionellt att utvidga definitionen av finansiell information. Förutom de åtgärder som införs genom direktivet finns det fortfarande flera faktorer som påverkar brottsbekämpande myndigheters förmåga att få tillgång till och behandla finansiell information och där det krävs förbättringar. Det handlar t.ex. om brottsbekämpande myndigheters kapacitet att behandla stora datamängder, utnyttjandet av offentlig-privata partnerskap i finansiella utredningar och snabbt utbyte av information över gränserna. De förbättringar som är en följd av lagstiftning på senare tid om finansiella utredningar har dessutom ännu inte fått full verkan, eftersom den relevanta lagstiftningen fortfarande håller på att införlivas eller träda i kraft.
