EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 10.4.2026

COM(2026) 156 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN

om tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1805 av den 14 november 2018 om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och beslut om förverkande

1.    INLEDNING    

2.    ALLMÄNNA BEDÖMNINGSPUNKTER    

2.1.Allmänna frågor

2.2.Tidsfrister och svarstider (artiklarna 9 och 20 samt artiklarna 7.2 och 18.5)

2.3.Uppskov och omöjlighet att verkställa ett beslut (artiklarna 10, 13, 21 och 22)

2.4.Kommunikation mellan behöriga myndigheter samt kommunikation med berörda personer (artiklarna 25 och 32)

2.5.Kostnader (artikel 31)

2.6.Övriga frågor

3.    SÄRSKILDA BEDÖMNINGSPUNKTER I ENLIGHET MED ARTIKEL 38    

3.1.Möjlighet att lämna och dra tillbaka förklaringar enligt artiklarna 4.2 och 14.2

3.2.Växelverkan mellan respekten för grundläggande rättigheter och det ömsesidiga erkännandet av beslut om frysning och beslut om förverkande (artiklarna 8 och 19)

3.3.Förvaltning av och förfogande över fryst och förverkad egendom, inklusive återställande och ersättning (artiklarna 28, 29 och 30)

4.    FÖRSLAG FRÅN BERÖRDA PARTER    

4.1.Medlemsstaterna

4.2.Eurojust

5.    SLUTSATS    

1.INLEDNING

Det huvudsakliga motivet för kriminella organisationer med gränsöverskridande verksamhet, inklusive kriminella högrisknätverk, är ekonomisk vinning. Enligt Europols senaste hotbildsbedömning avseende grov och organiserad brottslighet (EU Socta) 1 , som offentliggjordes 2025, genererar organiserad brottslighet varje år miljardbelopp i vinster inom EU. Detta leder till ett ökande antal brottsoffer och medför betydande kostnader för medlemsstaterna i arbetet med att hantera och begränsa de skadeverkningar som orsakas av sådan brottslig verksamhet. Olagliga vinster flyttas över gränserna i penningtvättssyfte, vilket gör det möjligt för kriminella organisationer att upprätta en finansiell bas. Detta gör det möjligt för dem att fortsätta sin brottsliga verksamhet, finansiera korruption och infiltrera lagliga ekonomier. Tillgången till brottsvinster utgör därför ett betydande hot mot ekonomins och samhällets integritet och undergräver rättsstaten och de grundläggande rättigheterna.

Mot denna bakgrund är det helt nödvändigt att beröva brottslingar, särskilt medlemmar i kriminella organisationer, vinningen av deras brott för att möta det allvarliga hot som den organiserade brottsligheten utgör. Insatserna för att göra detta på ett effektivt sätt måste ökas avsevärt eftersom förverkandenivån inom EU fortfarande är mycket låg. Detta är också viktigt för brottsoffer eftersom åtgärder för frysning och förverkande är centrala verktyg för att underlätta ersättning och återlämnande av egendom till dess rättmätiga ägare.

Förordning (EU) 2018/1805 om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och beslut om förverkande 2 (förordningen) antogs i vetskap om att ett effektivt gränsöverskridande samarbete är avgörande för att effektivt frysa och förverka hjälpmedel och vinning av brott. Förordningen är en av flera centrala delar i EU:s övergripande rättsliga ram för bekämpning av penningtvätt och organiserad brottslighet 3 och ersatte de mindre omfattande rambesluten 2003/577/RIF 4 och 2006/783/RIF 5 , som numera endast är tillämpliga på samarbete med och mellan Danmark och Irland.

På grundval av artikel 82.1 a i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) omfattar förordningen regler som ålägger medlemsstaterna att utan ytterligare formaliteter erkänna beslut om frysning och beslut om förverkande som utfärdats av andra medlemsstater inom ramen för förfaranden i straffrättsliga frågor och att verkställa dessa beslut på sina territorier. Förordningen förutsätter att beslut som ska erkännas och verkställas alltid fattas i enlighet med principerna om laglighet, subsidiaritet och proportionalitet. Förordningen syftar också till att säkerställa att rättigheterna för personer som berörs av erkännandet av sådana beslut upprätthålls i enlighet med Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och EU:s regelverk om processuella rättigheter 6 . Enligt skäl 13 i förordningen är den tillämplig på alla beslut om frysning och förverkande som utfärdas inom ramen för förfaranden i straffrättsliga frågor. Förfaranden i straffrättsliga frågor är ett självständigt begrepp i unionsrätten som har tolkats av Europeiska unionens domstol. Termen omfattar alla slag av beslut om frysning och beslut om förverkande som utfärdas efter förfaranden på grund av ett brott. Detta omfattar, men är inte begränsat till, beslut som faller inom tillämpningsområdet för direktiv (EU) 2024/1260 7 . Däremot faller beslut om förverkande som utfärdats inom ramen för förfaranden i civilrättsliga eller administrativa frågor utanför förordningens tillämpningsområde.

Enligt artikel 38 i förordningen ska kommissionen lägga fram en rapport om tillämpningen av förordningen för Europaparlamentet, rådet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, bland annat med information om

(a)medlemsstaternas möjlighet att lämna och dra tillbaka förklaringar enligt artiklarna 4.2 och 14.2,

(b)växelverkan mellan respekten för grundläggande rättigheter och det ömsesidiga erkännandet av beslut om frysning och beslut om förverkande,

(c)tillämpningen av artiklarna 28, 29 och 30 när det gäller förvaltning av och förfogande över fryst och förverkad egendom, återställande av egendom till brottsoffer och ersättning till brottsoffer.

För att sammanställa uppgifter om punkterna a, b och c skickade kommissionen ett frågeformulär till medlemsstaterna. Kommissionen mottog svar från 19 av de 25 deltagande medlemsstaterna.

Denna information kompletterar de statistiska uppgifter som medlemsstaterna regelbundet ska samla in från sina behöriga myndigheter och årligen översända till kommissionen i enlighet med artikel 35 i förordningen. Statistiken omfattar antalet beslut om frysning och beslut om förverkande som en medlemsstat har mottagit från andra medlemsstater och som har erkänts och verkställts samt antalet beslut om frysning och beslut om förverkande vars erkännande och/eller verkställighet har vägrats.

Medlemsstaterna ska även översända följande statistik till kommissionen, när den är tillgänglig på central nivå:

(a)Antalet ärenden där ett brottsoffer har fått ersättning eller har beviljats återställande av egendom som erhållits genom verkställigheten av ett beslut om förverkande enligt denna förordning.

(b)Den genomsnittliga perioden som krävts för verkställigheten av beslut om frysning och beslut om förverkande enligt denna förordning.

Kommissionen noterar att inte alla medlemsstater fullt ut har uppfyllt kraven i artikel 35. Två medlemsstater har konsekvent underlåtit att lämna uppgifter, medan sex medlemsstater inte lämnade fullständiga uppgifter för samtliga fyra år sedan förordningen trädde i kraft (2021–2024). De mottagna uppgifternas format och jämförbarhet varierar också eftersom vissa medlemsstater endast har tillhandahållit aggregerade uppgifter för beslut om frysning och förverkande.

Denna rapport bygger även på Eurojusts ärenderapport om förordning (EU) 2018/1805 8 , som offentliggjordes i september 2025, samt på forskning som genomförts inom ramen för relevanta projekt som finansierats genom programmet för rättsliga frågor 9 .

Europeiska unionens domstol har ännu inte haft tillfälle att utfärda några domar om tolkningen av förordningen, men en begäran om förhandsavgörande avseende förordningen (mål C-8/24) är för närvarande föremål för prövning, och generaladvokat Richard de la Tour avgav sitt förslag till avgörande den 12 juni 2025. Utöver själva förordningen har domstolen också ombetts att tolka förordningens föregångare, rambeslut 2006/783/RIF om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om förverkande 10 , och EU-instrument som inrättar minimiregler för frysnings- och förverkandeåtgärder på nationell nivå samt brottsbekämpande samarbete för återvinning av tillgångar som härrör från brott, såsom rambeslut 2005/212/RIF om förverkande av vinning, hjälpmedel och egendom som härrör från brott 11 , direktiv 2014/42/EU om återvinning av tillgångar och förverkande 12 och dess efterträdare, direktiv (EU) 2024/1260 13 . Domstolens rättspraxis när det gäller dessa instrument kan i sammanhanget anses vara relevant för tolkningen av förordningen, till exempel när den ger vägledning om tolkningen av begrepp som är gemensamma för alla EU-instrument för återvinning av tillgångar som härrör från brott 14 eller om miniminormer för effektiva rättsmedel som kan spela en roll i den verkställande statens avgöranden om erkännande av andra staters beslut om frysning och förverkande 15 .

2.ALLMÄNNA BEDÖMNINGSPUNKTER

Sedan förordningen trädde i kraft har den underlättat erkännande och verkställighet av tusentals beslut om frysning och förverkande. Enligt den statistik som översändes till kommissionen i enlighet med artikel 35 i förordningen erkändes över 2 700 beslut om frysning mellan december 2021 och december 2024, varav mer än 1 500 uppgavs ha verkställts. När det gäller beslut om förverkande erkändes mer än 800 begäranden, varav 370 uppgavs ha verkställts. Antalet begäranden om frysning och förverkande som mottas av medlemsstaterna varierar kraftigt mellan länderna: ett halvdussin medlemsstater står konsekvent för mer än två tredjedelar av samtliga sådana mottagna beslut.

Samtidigt rapporterade medlemsstaterna mer än 200 fall av vägran att erkänna och/eller verkställa beslut om frysning och mer än 100 fall av vägran att erkänna och/eller verkställa beslut om förverkande. Dessutom uppgav Eurojust att myndigheten hade ombetts att ingripa för att underlätta samarbetet i mer än 900 fall under referensperioden (2021–2024). Eurojusts ärenderapport och medlemsstaternas svar på kommissionens riktade frågeformulär är förvisso en bekräftelse på att frågor och problem avseende tillämpningen av förordningen kvarstår. I detta sammanhang belyser denna rapport särskilda aspekter av förordningen och dess praktiska tillämpning.

2.1.Allmänna frågor

Förordningen är till sin natur i princip direkt tillämplig och kräver inte införlivande med nationell lagstiftning. Medlemsstaterna får dock anta genomförandeåtgärder för att underlätta dess tillämpning. Sådana åtgärder får inte påverka förordningens direkta tillämplighet.

Av de 19 medlemsstater som besvarade kommissionens frågeformulär om förordningen har 17 antagit lagstiftningsåtgärder eller andra praktiska genomförandeåtgärder för att underlätta dess tillämpning i sina rättssystem. Sådana åtgärder omfattar till exempel

1)genomförandelagstiftning som klargör förordningens ställning och funktion i förhållande till EU:s befintliga regelverk och nationell lagstiftning,

2)lagändringar för att fastställa nationella regler i frågor som omfattas av medlemsstaternas processrättsliga autonomi 16 och/eller för att säkerställa att nationell rätt inte strider mot eller hindrar tillämpningen av förordningen,

3)handböcker och andra vägledningsdokument för nationella rättstillämpare om erkännande och verkställighet av beslut om frysning och förverkande.

Dessutom uppgav tolv medlemsstater att de har någon form av nationell mekanism för att övervaka användningen och den effektiva tillämpningen av förordningen.

2.2.Tidsfrister och svarstider (artiklarna 9 och 20 samt artiklarna 7.2 och 18.5)

I artiklarna 9 och 20 i förordningen fastställs de tidsfrister inom vilka andra staters beslut om frysning och förverkande ska erkännas och verkställas. När det gäller beslut om frysning ska den verkställande myndigheten besluta om erkännande och verkställighet samt verkställa beslutet utan dröjsmål och lika skyndsamt och med samma prioritet som i ett liknande inhemskt ärende. När det gäller beslut om förverkande ska den verkställande myndigheten besluta om erkännande och verkställighet utan dröjsmål och senast 45 dagar efter mottagandet av beslutet.

Elva medlemsstater uppgav att de, när de agerade som utfärdande stat, vid enstaka tillfällen hade konstaterat fall där tidsfristerna för erkännande och verkställighet av beslut om frysning eller förverkande inte hade iakttagits. Nio medlemsstater uppgav att de hade haft svårigheter att uppfylla tidsfristerna när de agerade som verkställande stat. I de flesta sådana fall verkar förseningarna ha berott på behovet av att begära ytterligare information från den utfärdande staten eller att kontrollera de uppgifter som krävdes för verkställigheten. En medlemsstat uppgav också att förseningarna ibland hade samband med de behöriga myndigheternas stora arbetsbörda. I allmänhet verkar dock tidsfristerna iakttas.

Eurojust konstaterar att den genomsnittliga tid som krävs för att myndigheterna i medlemsstaterna ska erkänna och verkställa beslut om frysning varierar mellan tio dagar och flera månader 17 . I sin rapport identifierar Eurojust bristen på särskilda tidsfrister i förordningen för erkännande av icke-brådskande beslut om frysning som en förklaring till dessa betydande skillnader i hur snabbt besluten verkställs. I artikel 9 i förordningen specificeras inget antal dagar, utan det föreskrivs endast att beslut ska verkställas ”utan dröjsmål” och ”lika skyndsamt och med samma prioritet som för liknande inhemska ärenden”.

När det gäller brådskande begäranden om frysning, dvs. begäranden där det finns berättigade skäl att frukta att egendomen riskerar att omedelbart skingras, fastställs i förordningen betydligt kortare tidsfrister: 48 timmar för beslut om erkännande och ytterligare 48 timmar för verkställighet av det beslutet. Medlemsstaterna uppgav inga särskilda svårigheter att iaktta dessa tidsfrister för brådskande begäranden om frysning. Eurojust uppger dock 18 att medlemsstaternas tolkningar av begreppet ”brådskande” skiljer sig åt och att tillämpningen av begreppet är vidare i vissa stater.

Tolv medlemsstater uppgav att de, när de agerade som utfärdande stat, vid enstaka tillfällen hade konstaterat problem med rapportering i rätt tid från verkställande myndigheter om erkännande och verkställighet av beslut om frysning och förverkande i enlighet med artiklarna 7.2 och 18.5 i förordningen. I vissa fall hade de varit med om förseningar på upp till sex månader eller inte mottagit något relevant meddelande alls. De flesta berörda medlemsstater angav dock att sådana förseningar inte är det normala och att efterlevnaden av artiklarna 7 och 18 i allmänhet säkerställs. Trots denna allmänt höga grad av efterlevnad framförde vissa medlemsstater att de tidsfrister som fastställs i förordningen är för korta och bör justeras. Det framfördes också att bristen på tidsfrister i förordningen för tillhandahållandet av ytterligare information som krävs för att besluta om erkännande kan leda till oproportionerliga förseningar.

2.3.Uppskov och omöjlighet att verkställa ett beslut (artiklarna 10, 13, 21 och 22)

Artiklarna 10, 13, 21 och 22 i förordningen omfattar fall där det är tillfälligt eller permanent omöjligt att verkställa ett beslut om frysning eller förverkande. I artiklarna 10 och 21 föreskrivs att verkställigheten får skjutas upp, till exempel i fall där den skulle äventyra en pågående brottsutredning eller där egendomen i fråga redan är föremål för ett annat beslut. Artiklarna 13 och 22 reglerar situationer där det är permanent omöjligt att verkställa ett beslut. Den verkställande myndigheten får förklara att verkställighet är omöjlig, till exempel om egendomen redan har förverkats, inte kan återfinnas på den plats som anges i intyget eller på annat sätt har försvunnit eller förstörts.

Elva medlemsstater lämnade uppgifter om användningen av möjligheten enligt artiklarna 10 och 21 att skjuta upp verkställigheten av beslut om frysning och förverkande. Ett fåtal av dessa medlemsstater uppgav att deras behöriga myndigheter hade skjutit upp verkställigheten av ett beslut om frysning eftersom egendomen redan var föremål för ett tidigare beslut som utfärdats av en annan medlemsstat (artikel 10.1 b) eller eftersom den var föremål för ett tidigare nationellt beslut som hade företräde enligt nationell rätt (artikel 10.1 c). I minst en medlemsstat är den senare situationen relativt vanlig. Eurojust konstaterar 19 att detta främst uppstår när gränsöverskridande bedrägeribrott utreds i den utfärdande staten och därmed sammanhängande penningtvättsbrott i den verkställande staten.

Ingen medlemsstat rapporterade att verkställigheten av ett beslut om förverkande hade skjutits upp i enlighet med artikel 21.

Samma tolv medlemsstater lämnade också uppgifter om fall där det var omöjligt att verkställa ett beslut om frysning eller förverkande (artiklarna 13 och 22). När det gäller beslut om frysning rapporterade en medlemsstat ett fall där ett beslut inte kunde verkställas eftersom egendomen redan hade förverkats (artikel 13.3 a). Sju medlemsstater hade konstaterat fall där egendomen hade försvunnit (artikel 13.3 b) eller inte kunde återfinnas (artikel 13.3 d). Två medlemsstater rapporterade begäranden som avsåg egendom som hade förstörts (artikel 13.3 c), och fyra medlemsstater rapporterade fall där egendomen inte kunde återfinnas eftersom uppgifterna i intyget om frysning inte var tillräckligt exakta (artikel 13.3 e). En medlemsstat uppgav att det, när det gäller omkring 60 procent av begärandena om frysning, i allmänhet inte är möjligt att återfinna den berörda egendomen, eller att det penningbelopp eller det värde av annan egendom som återfunnits är försumbart. Sju andra medlemsstater redovisade liknande erfarenheter.

När det gäller begäranden om förverkande förefaller antalet fall där det varit omöjligt att verkställa ett beslut vara betydligt lägre. Endast fyra medlemsstater hade konstaterat sådana fall. Dessa avsåg egendom som hade försvunnit (artikel 22.3 b, rapporterat av två medlemsstater), egendom som hade förstörts (artikel 22.3 c, rapporterat av en medlemsstat), egendom som inte kunde återfinnas (artikel 22.3 d, rapporterat av två medlemsstater) och egendom som inte kunde återfinnas på grund av otillräckligt exakta uppgifter i intyget om förverkande (artikel 22.3 e, rapporterat av två medlemsstater).

2.4.Kommunikation mellan behöriga myndigheter samt kommunikation med berörda personer (artiklarna 25 och 32)

Enligt artikel 25 i förordningen ska de utfärdande och verkställande myndigheterna samråda med varandra för att säkerställa en effektiv tillämpning av förordningen genom direkt kommunikation och, i förekommande fall, med deltagande av sina respektive centrala myndigheter.

Nio medlemsstater rapporterade svårigheter i kommunikationen mellan behöriga myndigheter. Samtliga medlemsstater bekräftade att samråd kan äga rum genom direkt, informell kontakt mellan behöriga myndigheter (dvs. via e-post eller per telefon), antingen med eller utan medverkan av deras utsedda centralmyndigheter. Vissa medlemsstater framhöll dock begränsningar när det gäller mängden och typen av uppgifter som kan eller bör sändas via e-post. Flera medlemsstater uppgav att de hade samarbetat med Eurojust och det europeiska rättsliga nätverket för att underlätta samordningen i brådskande fall, särskilt eftersom svarstiderna hos vissa typer av behöriga myndigheter, såsom domstolar, ofta var långa. Språkhinder, utebliven bekräftelse av mottagande av meddelanden och svårigheter att identifiera rätt kontaktpunkter angavs också som hinder för effektiva samråd. Eurojust bekräftade att man i flera fall hade ombetts bistå med att identifiera de behöriga myndigheterna i den anmodade medlemsstaten. Eurojust uppger till exempel att det i vissa medlemsstater är nödvändigt att kontakta flera myndigheter för verkställigheten av samma intyg när ett beslut om frysning avser flera tillgångar som är belägna i olika delar av samma land – till exempel bankkonton som öppnats hos olika banker 20 .

Två medlemsstater pekade också på svårigheter med att uppfylla skyldigheten enligt artikel 32 i förordningen att informera berörda personer om verkställigheten av ett beslut om frysning, eller om ett beslut om erkännande och verkställighet av ett beslut om förverkande, samt om det bistånd som den verkställande myndigheten kan begära från den utfärdande myndigheten i detta sammanhang. Denna skyldighet är särskilt betungande när den berörda personen inte befinner sig i vare sig den utfärdande eller den verkställande medlemsstaten.

En annan fråga som noterades var behovet av att förena informationskraven med den konfidentialitet som gäller för utredningarna. Artikel 11.2 i förordningen bekräftar att den verkställande myndigheten ska underrätta berörda personer så snart ett beslut om frysning har verkställts i enlighet med artikel 32. I artikel 11.3 klargörs dock att den utfärdande myndigheten får begära att den verkställande myndigheten skjuter upp underrättandet av berörda personer för att skydda pågående utredningar. Som Eurojust bekräftar 21 har detta orsakat problem för minst en medlemsstat vars nationella rätt strider mot förordningen i detta avseende, eftersom den inte tillåter undantag från kravet på att omedelbart underrätta berörda personer.

2.5.Kostnader (artikel 31)

Enligt artikel 31 i förordningen ska varje medlemsstat bära sina egna kostnader för tillämpningen av förordningen. Den medger dock att den verkställande myndigheten får lägga fram ett förslag om att dela stora eller exceptionella kostnader.

Två medlemsstater uppgav att deras respektive behöriga myndigheter ibland ådrar sig stora eller exceptionella kostnader när de verkställer beslut om frysning eller förverkande enligt förordningen. De framhöll också att i synnerhet förvaltningskostnaderna kan bli oproportionerligt höga när begäranden om frysning inte åtföljs av ett slutligt beslut om förverkande i den utfärdande medlemsstaten inom rimlig tid.

I de flesta medlemsstater förefaller dock sådana fall vara relativt sällsynta. Sex medlemsstater uppgav att de aldrig hade ådragit sig stora eller exceptionella kostnader. Endast två medlemsstater lämnade anekdotiska uppgifter om svårigheter att förhandla om sådana kostnadsdelningsavtal i enlighet med artikel 31.2.

Mer generellt noterade flera medlemsstater att de i ett antal fall hade mottagit begäranden om frysning där värdet på de tillgångar som återfanns var så lågt att de resurser som krävdes för att frysa och förverka dem var oproportionerliga. De kritiserade att förordningen inte medger att sådana begäranden avslås enbart med hänvisning till att kostnaderna för återvinning är oproportionerliga i förhållande till egendomens värde.

2.6.Övriga frågor

Utöver de frågor som diskuteras i avsnitten 2.1–2.5 noterade medlemsstaterna vissa ytterligare problem som inte är direkt kopplade till tillämpningen av förordningen men som är nära förbundna med den. Ett sådant problem gäller avsaknaden av en rättslig grund för att utfärda begäranden om frysning enbart i syfte att ersätta brottsoffer utan att ett förverkandebeslut eftersträvas – något som förekommer i vissa medlemsstaters rättssystem. Sådana begäranden omfattas inte av förordningen, som definierar ett ”beslut om frysning” som ”ett avgörande som har utfärdats eller godkänts av en utfärdande myndighet för att förhindra att egendom förstörs, omvandlas, flyttas, överförs eller avyttras i syfte att förverka den egendomen”.

Ett annat problem som har rapporterats av medlemsstaterna är avsaknaden av en särskild rättslig grund på EU-nivå för att begära utredningsåtgärder för att identifiera, spåra och säkra tillgångar efter en fällande dom. Direktiv (EU) 2024/1260 innehåller ett uttryckligt krav på att medlemsstaterna ska underlätta samarbetet mellan kontor för återvinning av tillgångar i syfte att spåra tillgångar, även efter en fällande dom. Direktivet om en europeisk utredningsorder 22 reglerar det rättsliga samarbetet i syfte att inhämta bevismaterial. Vissa medlemsstater har dock ställt frågan om huruvida dessa verktyg är tillräckliga för att säkerställa effektiv återvinning av tillgångar under fasen efter fällande dom i straffrättsliga förfaranden. Vid mötet i rådet (rättsliga och inrikes frågor) den 9 december 2025 tog Belgien särskilt upp denna fråga.

Medlemsstaterna har också uppmärksammat kommissionen på bristande tydlighet för rättstillämpare när det gäller det avsedda samspelet mellan förordningen och de andra EU-instrumenten på området för återvinning av tillgångar som härrör från brott. Sådana instrument omfattar inte bara direktivet om en europeisk utredningsorder och det reviderade direktivet om återvinning av tillgångar, utan även instrument som reglerar tillgången till finansiell information 23 och mekanismer för bekämpning av penningtvätt 24 .

Slutligen har det noterats att vissa medlemsstater ställer villkor eller krav för samarbete som inte stöds av förordningen. Detta inbegriper exempelvis kravet på att en begäran om frysning ska förnyas och att det underliggande beslutet regelbundet ska utfärdas eller bekräftas på nytt av de behöriga myndigheterna i den utfärdande staten för att frysningsåtgärden ska kunna bibehållas. Denna fråga har också lyfts fram av Eurojust 25 , som dessutom noterar att vissa medlemsstater proaktivt återutfärdar beslut om frysning och begär förlängningar av frysningsåtgärder i den verkställande staten med jämna mellanrum, trots att detta inte krävs eller föreskrivs i förordningen.

3.SÄRSKILDA BEDÖMNINGSPUNKTER I ENLIGHET MED ARTIKEL 38

3.1.Möjlighet att lämna och dra tillbaka förklaringar enligt artiklarna 4.2 och 14.2

Artikel 4 i förordningen reglerar översändande av beslut om frysning. I punkt 2 anges att medlemsstaterna får lämna en förklaring om att den utfärdande myndigheten också ska bifoga beslutet om frysning i original eller en bestyrkt kopia av detta när ett intyg om frysning översänds till dem för erkännande eller verkställighet av ett beslut om frysning. Detsamma gäller beslut om förverkande enligt artikel 14.2 i förordningen.

16 medlemsstater har lämnat en förklaring i enlighet med artikel 4.2. Samma medlemsstater har också lämnat förklaringar i enlighet med artikel 14.2. Det är dock inte alla dessa förklaringar som anger att den utfärdande myndigheten alltid ska översända beslutet om frysning eller förverkande i original tillsammans med intygen. I själva verket uppger två medlemsstater uttryckligen att detta inte är nödvändigt, medan en annan medlemsstat tillåter, men kräver inte, att dess verkställande myndigheter begär beslutet i original.

Inga förklaringar enligt artikel 4.2 eller artikel 14.2 har dragits tillbaka.

Eurojust uppger att medlemsstaternas myndigheter, även i fall där medlemsstaterna inte har lämnat någon förklaring enligt artikel 4.2 eller artikel 14.2, ibland ändå begär de underliggande nationella besluten om frysning eller förverkande. Dessa begäranden kan vara en följd av otillräcklig information i standardintyget om frysning eller förverkande 26 .

3.2.Växelverkan mellan respekten för grundläggande rättigheter och det ömsesidiga erkännandet av beslut om frysning och beslut om förverkande (artiklarna 8 och 19)

Som påpekas i inledningen till denna rapport bygger förordningen på ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna, vilket i sin tur underlättar ömsesidigt erkännande. Ömsesidigt förtroende innebär dock inte att samtliga begäranden om rättsligt samarbete alltid måste erkännas och verkställas. I förordningen anges fakultativa vägransgrunder för erkännande och/eller verkställighet av beslut om frysning och förverkande (artiklarna 8 och 19), bland annat för att säkerställa respekten för de grundläggande rättigheterna för personer som berörs av sådana begäranden.

Flera av de vägransgrunder som anges i artiklarna 8 och 19 i förordningen, såsom de som är kopplade till principen om ne bis in idem och förhandlingar i den tilltalades utevaro (artikel 8.1 a samt artikel 19.1 a och g), rör de grundläggande rättigheterna eller är av vikt för de grundläggande rättigheterna. Dessutom föreskrivs det uttryckligen i artiklarna 8.1 f och 19.1 h att den verkställande staten får vägra att erkänna eller verkställa ett beslut om förverkande om ”det i undantagsfall, på grundval av precisa och objektiva uppgifter, finns grundad anledning att anta att verkställighet av beslutet om förverkande, mot bakgrund av ärendets särskilda omständigheter, skulle innebära ett uppenbart åsidosättande av en relevant grundläggande rättighet som anges i stadgan, i synnerhet rätten till ett effektivt rättsmedel, rätten till en rättvis rättegång eller rätten till försvar”.

I sitt frågeformulär bad kommissionen medlemsstaterna att bekräfta antalet fall där var och en av de särskilda vägransgrunder som anges i förordningen (artiklarna 8 och 19) hade tillämpats. Svaren tyder på att de flesta av dessa vägransgrunder hittills endast har använts i begränsad utsträckning.

När det gäller beslut om frysning har 13 medlemsstater lämnat uppdelad information om de vägransgrunder som deras behöriga myndigheter hittills åberopat. Av dessa uppgav endast en medlemsstat att dess behöriga myndigheter hade åberopat den vägransgrund som grundar sig på principen om ne bis in idem (artikel 8.1 a), och en annan medlemsstat uppgav att den hade avslagit ett beslut om frysning med hänvisning till vägransgrunden att den gärning för vilken beslutet hade utfärdats inte utgjorde ett brott enligt dess rätt (artikel 8.1 e). Antalet fall där dessa vägransgrunder åberopades var ensiffrigt. De vägransgrunder som grundar sig på privilegier eller immunitet (artikel 8.1 b), brottets extraterritoriella karaktär (artikel 8.1 d) och frågor om grundläggande rättigheter (artikel 8.1 f) åberopades över huvud taget inte.

En medlemsstat som inte kunde lämna konkreta uppgifter om vägran att erkänna eller verkställa begäranden om frysning betonade dock att dess myndigheter ofta hade konstaterat fall där berörda personer åberopade argument som rörde grundläggande rättigheter när de begärde en sådan vägran.

Eurojust uppger också 27 att myndigheten har konstaterat fall där verkställande myndigheter i praktiken har vägrat att erkänna eller verkställa beslut om frysning på grundval av vad som uppfattats som ett otillbörligt intrång i berörda tredje parters rättigheter. Detta omfattar även fall där varor som förvärvats på bedrägligt sätt snabbt såldes vidare till en annan person. Enligt förordningen får medlemsstaterna vägra att erkänna eller verkställa beslut om förverkande om berörda personers rättigheter enligt den verkställande medlemsstatens rätt skulle göra det omöjligt att verkställa beslutet om förverkande. När det gäller beslut om frysning finns det dock ingen motsvarande vägransgrund. Eurojust påpekar att de verkställande myndigheterna åtminstone i vissa fall ändå har funnit sätt att vägra erkännande på denna grund, t.ex. genom att formellt åberopa en annan vägransgrund i stället, såsom att intyget om frysning var ofullständigt (artikel 8.1 c), eller genom att åberopa allmännare argument som rör grundläggande rättigheter och proportionalitet, utan att tydligt ange vilken vägransgrund som åberopades.

Den enda vägransgrund som flera medlemsstater åberopade var ofullständigt eller felaktigt ifyllt intyg om frysning (artikel 8.1 c). Denna vägransgrund förefaller också stå för merparten av samtliga vägranden. I en medlemsstat var 31 vägranden kopplade till ofullständigt eller felaktigt ifyllda intyg.

De rapporterade problemen omfattar felaktiga eller inaktuella uppgifter om de tillgångar som ska frysas eller om var de befinner sig samt problem med kvaliteten på översättningarna av intygen om frysning. Eurojust bekräftar att kvaliteten på översättningarna av standardintygen ofta är bristfällig och att myndigheten ofta har behövt ingripa för att klargöra de missförstånd som uppstått 28 . I detta sammanhang betonade en medlemsstat särskilt vikten av att de anmodade myndigheterna samråder med de begärande myndigheterna innan de avslår en begäran, i enlighet med förordningen, för att göra det möjligt för de begärande myndigheterna att åtgärda identifierade problem.

En liknande bild framträder när det gäller beslut om förverkande. Elva medlemsstater har lämnat uppdelad information om de vägransgrunder enligt förordningen som deras behöriga myndigheter hittills har åberopat. Endast en medlemsstat uppgav att dess behöriga myndigheter hade åberopat de vägransgrunder som grundar sig på principen om ne bis in idem (artikel 19.1 a); en hade åberopat förekomsten av privilegier eller immuniteter (artikel 19.1 b), och en att berörda personers rättigheter gjorde det omöjligt enligt den medlemsstatens rätt att verkställa beslutet om förverkande (artikel 19.1 e). Liksom när det gäller vägran att erkänna eller verkställa begäranden om frysning var antalet fall där dessa vägransgrunder åberopades ensiffrigt. Den vägransgrund som grundar sig på brottets extraterritoriella karaktär (artikel 19.1 d) åberopades inte alls. Tre medlemsstater vägrade att erkänna beslut om förverkande i samband med gärningar som inte utgör ett brott enligt deras rätt (artikel 19.1 f). Två medlemsstater vägrade erkännande på grund av att den berörda personen inte hade varit närvarande vid förhandlingen (artikel 19.1 g).

Den vanligaste vägransgrunden var att intyget om förverkande var ofullständigt eller felaktigt ifyllt (artikel 19.1 c). Sju medlemsstater uppgav att de åberopade denna vägransgrund. Antalet berörda fall förefaller dock vara lägre än när det gäller begäranden om frysning. Invändningar med hänvisning till grundläggande rättigheter som sådana (artikel 19.1 h) åberopades endast i två medlemsstater som vägransgrund, och färre än fem fall rapporterades.

Tolkningen av de vägransgrunder som grundar sig på invändningar om grundläggande rättigheter, såsom den anges i artikel 19.1 h, har tagits upp i en begäran om förhandsavgörande till domstolen i mål C-8/24. Målet rör rättsligt samarbete enligt förordningen mellan Kroatien och Slovenien. Domstolen ombads klargöra huruvida förordningen utgör hinder för erkännande av ett beslut om förverkande när den person som berörs av förverkandet inte åtnjöt vissa processuella rättigheter. Generaladvokaten Richard de la Tour avgav sitt förslag till avgörande den 12 juni 2025 29 . Generaladvokaten konstaterade att artikel 19.1 h i förordning (EU) 2018/1805 ska tolkas så, att erkännande och verkställighet av ett beslut om förverkande inte får vägras om den berörda personen vederbörligen delgavs beslutet i fråga men underlät att utnyttja ett tillgängligt rättsmedel som kunde ha lett till en prövning av huruvida kraven på en rättvis rättegång hade iakttagits. Någon slutlig dom från domstolen har dock ännu inte meddelats.

3.3.Förvaltning av och förfogande över fryst och förverkad egendom, inklusive återställande och ersättning (artiklarna 28, 29 och 30)

Artiklarna 28, 29 och 30 i förordningen reglerar förvaltningen av och förfogandet över frysta och förverkade tillgångar samt skyddet av brottsoffers rättigheter.

Enligt artikel 28 ska medlemsstaterna säkerställa att fryst och förverkad egendom förvaltas så att värdeminskning förhindras. Ett centralt verktyg för de behöriga myndigheterna för att uppnå detta mål är möjligheten att sälja fryst egendom innan den förverkas. Denna typ av försäljning före förverkande, vanligtvis benämnd ”förtida försäljning”, föreskrivs även i artikel 20 i EU:s direktiv om återvinning av tillgångar 30 . Enligt det direktivet ska försäljningen omfattas av strikta skyddsåtgärder för att säkerställa att berörda personers rättigheter respekteras.

Inga problem rapporterades i samband med genomförandet av artikel 29. Fyra medlemsstater uppgav att de tillämpar andra regler för förvaltning av egendom i inhemska förfaranden för återvinning av tillgångar än de som tillämpas i samarbetsförfaranden enligt artikel 28 i förordningen. Dessa skillnader rapporterades dock inte ha orsakat några problem i praktiken.

Artikel 29 reglerar återställande av fryst egendom till brottsoffer. Om de behöriga rättsliga myndigheterna i den anmodande staten har beslutat att vissa tillgångar ska återlämnas till ett brottsoffer ska den utfärdande myndigheten informera den anmodade myndigheten om detta beslut. Den anmodade myndigheten ska därefter återlämna egendomen i enlighet med sina nationella förfaranden. Direkt överföring av sådan egendom till brottsoffret är möjlig. Det är dock väsentligt att brottsoffrets äganderätt till egendomen inte bestrids, att egendomen inte behövs som bevisning och att de rättigheter som tillkommer personer som berörs av återställandet inte åsidosätts.

16 medlemsstater lämnade uppgifter om sina erfarenheter av tillämpningen av artikel 29. Samtliga utom en angav att de hade återlämnat fryst egendom till brottsoffer. Fem medlemsstater stötte på särskilda svårigheter i detta avseende. En medlemsstat noterade till exempel att den hade konstaterat fall där den verkställande medlemsstaten insisterade på att beslutet om att återlämna fryst egendom till brottsoffret skulle utfärdas av en domstol i den utfärdande staten. Detta krav stöds dock inte av förordningen, som inte begränsar vilka typer av myndigheter som får utfärda ett sådant beslut för att det ska erkännas enligt artikel 29. Medlemsstaterna och Eurojust 31 rapporterade även att tillämpningen av artikel 29 är särskilt problematisk när fler än ett brottsoffer har anspråk på återlämnande av egendom och den frysta egendomen är otillräcklig för att tillgodose samtliga anspråk, eller när det finns brottsoffer med legitima anspråk i flera jurisdiktioner. Förordningen fastställer inte vilket förfarande som ska följas i sådana fall.

Eurojusts rapport om dess ärendehantering understryker också att återställande av fryst egendom fortfarande är operativt komplext. Utöver att bekräfta de svårigheter som uppstår i fall som rör flera och/eller konkurrerande brottsoffers anspråk rapporterar Eurojust om flera fall där den verkställande medlemsstaten helt eller delvis har vägrat att följa artikel 29 i förordningen, med hänvisning till motstridiga bestämmelser i nationell lagstiftning som inte medger återlämnande av fryst egendom, eller åtminstone vissa typer av sådan egendom, innan ett slutligt beslut om förverkande har meddelats 32 .

De flesta medlemsstater som har svarat överför egendom avsedd för återlämnande eller ersättning direkt till brottsoffren utan att den utfärdande medlemsstaten fungerar som mellanhand, även om sättet för överföringen varierar beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Detta är i linje med artiklarna 29 och 30 i förordningen.

God praxis rapporterades om samordningen av åtgärder enligt förordningen med åtgärder enligt direktiv 2014/60 om återlämnande av kulturföremål 33 . I Eurojusts ärenderapport konstateras dock att den tid det tar för de verkställande myndigheterna att faktiskt överföra egendom till brottsoffer, särskilt fryst egendom som ska återlämnas enligt artikel 29 i förordningen, kan variera avsevärt. I vissa fall har återlämnandet skett inom mindre än två månader, medan brottsoffer i andra fall har fått vänta mer än ett år. Detta är inte förenligt med kravet i artikel 29 att återlämnande ska ske så snart som möjligt.

Artikel 30 reglerar förfogandet över förverkade tillgångar. Den grundläggande regeln för sådant förfogande är att verkställighet av beslut om återställande av egendom till brottsoffer eller om ersättning till dem har företräde. I likhet med vad som föreskrivs i artikel 29 ska den utfärdande staten underrätta den verkställande staten om sådana beslut. Den verkställande staten ska därefter verkställa besluten så snart som möjligt och överföra egendomen till brottsoffret, antingen direkt eller via den utfärdande medlemsstaten. Om det inte är möjligt att återlämna den ursprungliga egendom som tagits från ett brottsoffer, men penningbelopp har erhållits till följd av verkställigheten av ett beslut om förverkande som avser den egendomen, ska motsvarande belopp överföras till brottsoffret.

Endast en medlemsstat rapporterade svårigheter med att återlämna förverkad egendom till brottsoffer, och problemet förefaller ha varit av operativ snarare än rättslig karaktär. En liknande bild framträder när det gäller användningen av förverkade tillgångar för att ersätta brottsoffer: endast en medlemsstat uppgav att den, vid sällsynta tillfällen, hade stött på problem med reglerna i artikel 30 om verkställighet av beslut om ersättning till brottsoffer. Eurojust rapporterar 34 dock att myndigheten har konstaterat fall där efterlevnaden av bestämmelserna om förfogande över förverkad egendom för återställande eller ersättning har visat sig vara problematisk. I det fall som Eurojust presenterade berodde svårigheterna på särdrag i den utfärdande statens nationella rätt. De behöriga myndigheterna i den utfärdande staten fattade beslut om ersättning till brottsoffer, men något beslut om förverkande meddelades inte beträffande den egendom som frysts i den verkställande staten och som skulle ha kunnat utgöra grund för att tillgodose ersättningsanspråken.

Eftersom de allra flesta medlemsstater inte samlar in information om antalet fall där återställande av egendom eller ersättning till brottsoffer har underlättats, har kommissionen ingen översikt över hur ofta de relevanta bestämmelserna i förordningen (dvs. artiklarna 29 och 30.1–5) tillämpas.

Om det inte finns några anspråk från brottsoffer att tillgodose, eller om värdet av den förverkade egendomen överstiger dessa anspråk, ska återstoden delas mellan den utfärdande och den verkställande staten. När det gäller penningbelopp är reglerna mycket enkla. Varje belopp som överstiger 10 000 euro ska delas lika mellan dessa medlemsstater, såvida inte annat har överenskommits. Belopp som uppgår till eller understiger 10 000 euro får behållas av den verkställande staten och behöver inte delas. När det gäller annan egendom än penningbelopp kan delningsarrangemangen anta olika former, bland annat genom att egendomen säljs och intäkterna delas på ett rättvist sätt, såsom beskrivs ovan. Det är också möjligt för den utfärdande och den verkställande staten att komma överens om att egendomen ska förbli i den verkställande staten för användning i allmänhetens intresse eller för sociala ändamål. Det alternativ som ska tillämpas ska överenskommas mellan de berörda medlemsstaterna i varje enskilt fall.

Samtliga medlemsstater som har svarat, utom en, bekräftade att de tillämpade standardreglerna för fördelning av penningbelopp. Den enda medlemsstat som rapporterade en annan praxis uppgav att den i sällsynta fall hade enats om andra informella arrangemang, i enlighet med vad som medges av förordningen.

4.FÖRSLAG FRÅN BERÖRDA PARTER

4.1.Medlemsstaterna

Mot bakgrund av de problem som beskrivs ovan när det gäller tillämpningen av förordningen frågade kommissionen medlemsstaterna om de anser att förordningen bör ändras för att stärka dess ändamålsenlighet eller säkerställa en effektiv tillämpning. Åtta medlemsstater bekräftade att de ser ett sådant behov. De föreslagna ändringarna omfattar bland annat införande av

1)särskilda tidsfrister för erkännande och verkställighet av beslut om frysning,

2)en särskild tidsfrist för att underrätta den utfärdande myndigheten om omständigheter som förhindrar omedelbart erkännande eller verkställighet av ett beslut om frysning,

3)en särskild tidsfrist för rapportering om verkställighet av beslut om frysning och beslut om förverkande,

4)en längsta tidsperiod under vilken den verkställande staten får bibehålla frysningsåtgärder för att undvika en oproportionerlig börda för den staten och onödigt långvariga ingrepp i berörda personers rättigheter,

5)en vägransgrund för beslut om frysning eller förverkande som avser tillgångar av lågt värde, om de resurser som krävs för att verkställa beslutet inte står i proportion till tillgångarnas värde,

6)en uttrycklig vägransgrund för beslut om frysning på grund av otillbörligt ingrepp i rättigheterna för tredje man i god tro,

7)en regel som kräver att frysningsintyg godtas på engelska, åtminstone i brådskande fall, med en översättning som ska tillhandahållas så snart som möjligt,

8)en rättslig grund för att begära frysning av tillgångar uteslutande i syfte att möjliggöra återställande eller ersättning till brottsoffer,

9)ett förfarande som gör det möjligt för medlemsstaterna att koppla begäranden om beslag av bevisning enligt en europeisk utredningsorder till begäranden om frysning av tillgångar som härrör från brott enligt förordningen,

10)en möjlighet för den utfärdande myndigheten att, när den översänder en begäran om frysning, uttryckligen begära att den verkställande myndigheten genomför ytterligare utredningar av en misstänkt eller tilltalad persons egendom och ekonomiska förhållanden i den verkställande staten för att fastställa om ytterligare egendom som kan eller bör förverkas finns i den verkställande staten,

11)ett avsnitt i intyget om frysning som föranleder den utfärdande myndigheten att ange vilken typ av förverkande (t.ex. sakförverkande respektive värdebaserat förverkande) som begäran om frysning avser; det antyddes att detta skulle göra det lättare för behöriga myndigheter att snabbt verkställa beslut om frysning på det sätt som den utfärdande myndigheten avsett,

12)ett standardformulär för rapportering om verkställighet av ett beslut om frysning.

En medlemsstat uppgav också att tillämpningen av förordningen i allmänhet försvåras av bristande harmonisering av nationella förfaranden som är avsedda att underlätta dess tillämpning. Som påpekas på flera ställen i denna rapport har både medlemsstaterna och Eurojust rapporterat flera fall där den grad av processrättslig autonomi som medlemsstaterna ges enligt förordningen eller underlåtenheten att ändra nationell lagstiftning för att förhindra bristande överensstämmelse med förordningen kan ha påverkat tillämpningen av denna.

Medlemsstaterna tillfrågades också om de ser ett mervärde i att utarbeta en icke-bindande lagstiftningsåtgärd som ger vägledning om hur förordningen samspelar med andra rättsliga EU-instrument som underlättar samarbete för återvinning av tillgångar som härrör från brott, såsom direktiv 2014/41 (direktivet om en europeisk utredningsorder) och direktiv 2024/1260 (det reviderade direktivet om återvinning av tillgångar). 15 av de 19 medlemsstater som svarade uppgav att de ser ett sådant mervärde, särskilt när det gäller att säkerställa tydlighet angående samspelet mellan förordningen och det reviderade direktivet om återvinning av tillgångar. En medlemsstat noterade mer allmänt att alla åtgärder som främjar en enhetlig tillämpning av förordning (EU) 2018/1805 bland medlemsstaterna skulle vara fördelaktiga. Samtidigt framhölls att sådana initiativ bör minimera den potentiella administrativa bördan för de nationella myndigheterna, vilket även betonas i rapporten från högnivåforumet om framtiden för EU:s straffrätt 35 .

En medlemsstat föreslog också att samspelet mellan förordningen och EU-instrument på området civilrättsligt samarbete (t.ex. förordning (EU) nr 655/2014 36 och förordning (EU) nr 1215/2012) 37 skulle klargöras. Detta kan bli särskilt relevant när straffrättsliga förfaranden avbryts och frysningsåtgärder enligt förordningen måste hävas, samtidigt som det fortfarande finns brottsoffer med civilrättsliga anspråk som kräver efterföljande civilrättsligt beslagtagande av tillgångar.

De allra flesta av de medlemsstater som svarade stöder också idén om att inrätta en särskild, multidisciplinär expertgrupp för återvinning av tillgångar som härrör från brott (med företrädare för åtminstone brottsbekämpande och rättsliga myndigheter) och/eller att tillhandahålla ytterligare riktad EU-finansiering för utbildning av rättstillämpare som är involverade i tillämpningen av förordningen.

4.2.Eurojust

I sin ärenderapport identifierar Eurojust flera grundorsaker till de problem som uppstår vid tillämpningen av förordningen. Myndigheten konstaterar att nationella normer och traditioner i praktiken fortfarande ibland ges företräde framför förordningen. Eurojust kritiserar också den låga graden av harmonisering mellan medlemsstaternas rättsliga ramar, särskilt när det gäller rättsliga bestämmelser och mekanismer som stöder tillämpningen av förordningen i de fall där denna låter ärenden behandlas inom ramen för medlemsstaternas processrättsliga autonomi. Detta inbegriper skilda tillvägagångssätt vid utseendet av behöriga myndigheter. Eurojust identifierar dessutom svårigheter när det gäller att fastställa en korrekt tolkning av förordningen, särskilt i fråga om autonoma begrepp såsom ”förfaranden i straffrättsliga frågor”, och uttrycker oro över standardintygens användarvänlighet.

Eurojust efterlyser därför tydlig vägledning om tillämpningen av vissa bestämmelser i förordningen (såsom artiklarna 29 och 30 om återställande av egendom och ersättning till brottsoffer), särskilt i komplexa fall 38 . I ärenderapporten framhålls också behovet av att stärka samarbetet mellan rättsliga myndigheter och andra myndigheter som ingår i kedjan för återvinning av tillgångar (t.ex. finansunderrättelseenheter, FIU).

5.SLUTSATS

Syftet med förordningen är att underlätta en effektiv och ändamålsenlig återvinning över gränserna av tillgångar som härrör från brott, särskilt för att bekämpa gränsöverskridande organiserad brottslighet. Den gör detta genom att fastställa detaljerade regler för hur begäranden om erkännande av beslut om frysning och förverkande ska göras och hur de ska hanteras av den anmodade medlemsstaten. Detta skapar en hög grad av rättssäkerhet för rättstillämpare som tillämpar instrumentet och förhindrar förseningar till följd av avsaknad av tydliga regler om centrala förfarandeaspekter. I kombination med den obligatoriska användningen av standardintyg och upprätthållandet av ändamålsenliga kommunikationsrutiner effektiviseras det rättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna i fråga om återvinning av tillgångar som härrör från brott i största möjliga utsträckning. Förordningen är därmed ett allmänt använt och centralt instrument för rättsligt samarbete i straffrättsliga frågor. Den fyller en unik och avgörande funktion inom EU:s regelverk genom att bekämpa penningtvätt, organiserad brottslighet och finansiering av terrorism och har avsevärt förbättrat den gränsöverskridande återvinningen av tillgångar. Det finns dock fortfarande en förbättringspotential när det gäller att öka andelen identifierade brottsvinster som i slutändan förverkas eller återlämnas till brottsoffer eller återanvänds på ett sätt som gynnar dem.

Ett antal problem kvarstår när det gäller tillämpningen av förordningen. Detta bekräftas också av Eurojust i dess ärenderapport, där det framhålls att förordningen i vissa fall fortfarande inte tillämpas korrekt och till och med ifrågasätts med hänvisning till nationell rätt.

Många av de frågor som lyfts fram i denna rapport och i Eurojusts ärenderapport kan tillskrivas mänskliga fel eller otillräcklig kännedom om rättssystemen i de andra berörda medlemsstaterna. Detta inbegriper exempelvis fall där det gränsöverskridande samarbetet hindrades eller försenades eftersom begäranden om erkännande av beslut om frysning eller förverkande skickades till fel myndigheter i den verkställande staten eller eftersom intygen fylldes i felaktigt. Den pågående digitaliseringen av intygen förväntas avhjälpa vissa av dessa problem. Införandet av ledtexter och fördefinierade meddelanden torde göra dem mer användarvänliga och säkerställa större överensstämmelse mellan begärandenas form och innehåll. Icke-bindande vägledning om tillämpningen av förordningen, bästa praxis och ökad utbildning för berörda rättstillämpare kan också bidra till att minska dessa hinder. De flesta medlemsstater stöder att EU-medel särskilt avsätts för sådan utbildning.

Vissa frågor är dock av mer rättslig eller systemisk karaktär och kan behöva hanteras på lagstiftningsnivå eller politisk nivå i medlemsstaterna. Detta inbegriper exempelvis ensidigt uppställda villkor för samarbete enligt nationell rätt som inte föreskrivs i förordningen Det inbegriper även återkommande bristande efterlevnad av tidsfrister och betydande förseningar när det gäller hur lång tid det tar för ett utfärdande av en begäran om frysning att följas upp av en begäran om förverkande. För att hantera dessa typer av frågor krävs bland annat ändringar av nationell lagstiftning och praxis samt en översyn av de resurser som tilldelas de myndigheter som ansvarar för att utfärda och verkställa begäranden om erkännande av beslut om frysning eller förverkande enligt förordningen. Kommissionen förbehåller sig rätten att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa fullständig efterlevnad av förordningen.

Slutligen visar denna rapport att det finns behov av att analysera förordningens begränsningar och den bredare kontext inom vilken den tillämpas. Medlemsstaterna har föreslagit ändringar av förordningen som de anser skulle öka dess ändamålsenlighet. De har också framhållit att inte alla faser eller delar av förfarandet för återvinning av tillgångar omfattas av förordningen eller annan relevant EU-rätt. Detta gäller särskilt rättsligt samarbete i syfte att spåra tillgångar efter fällande dom och frysning av tillgångar i syfte att ersätta brottsoffer utan att ett beslut om förverkande eftersträvas. Kommissionen kommer att följa upp det belgiska initiativet 39 i detta avseende. Dessutom är det inte alltid lätt för rättstillämpare att förstå det avsedda samspelet mellan de olika instrumenten på området återvinning av tillgångar som härrör från brott. En klar majoritet av medlemsstaterna har därför uttryckt sitt stöd för icke-bindande vägledning i denna fråga.

Många medlemsstater har också uttryckt sitt stöd för att inrätta en multidisciplinär expertgrupp för återvinning av tillgångar som härrör från brott som skulle kunna främja en mer heltäckande förståelse av EU:s ramverk för återvinning av tillgångar som härrör från brott. Den fokusgrupp för juridiska frågor vad gäller penningtvätt och återvinning av tillgångar som nyligen inrättats av Eurojust 40 är av särskild relevans i detta sammanhang.

Kommissionen kommer att överväga hur de svårigheter som identifierats i denna rapport när det gäller tillämpningen av förordningen bäst kan hanteras samt hur de förslag och rekommendationer som lagts fram av medlemsstaterna och Eurojust bör följas upp för att fastställa den lämpligaste vägen framåt. Kommissionen kommer särskilt att sträva efter att tillhandahålla vägledning om tillämpningen av förordningen inom EU:s bredare ram för återvinning av tillgångar som härrör från brott.

(1)

Finns här: The changing DNA of serious and organised crime - EU Serious and Organised Crime Threat Assessment 2025 (EU-SOCTA) | Europol .

(2)

EUT L 303, 28.11.2018, s. 1.

(3)

Instrument som är materiellt och operativt sammanlänkade med förordningen omfattar bland annat Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/41/EU av den 3 april 2014 om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området (EUT L 130, 1.5.2014, s. 1), Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1260 av den 24 april 2024 om återvinning av tillgångar och förverkande (EUT L, 2024/1260, 2.5.2024), och EU:s regelverk mot penningtvätt, särskilt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism (i dess ändrade lydelse) (EUT L 141, 5.6.2015, s. 73).

(4)

Rådets rambeslut 2003/577/RIF av den 22 juli 2003 om verkställighet i Europeiska unionen av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial (EUT L 196, 2.8.2003, s. 45).

(5)

Rådets rambeslut 2006/783/RIF av den 6 oktober 2006 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om förverkande (EUT L 328, 24.11.2006, s. 59).

(6)

Direktiv 2010/64/EU om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden (EUT L 280, 26.10.2010, s. 1), direktiv 2012/13/EU om rätten till information vid straffrättsliga förfaranden (EUT L 142, 1.6.2012, s. 1), direktiv 2013/48/EU om rätt till tillgång till försvarare i straffrättsliga förfaranden och i förfaranden i samband med en europeisk arresteringsorder samt om rätt att få en tredje part underrättad vid frihetsberövande och rätt att kontakta tredje parter och konsulära myndigheter under frihetsberövandet (EUT L 294, 6.11.2013, s. 1), direktiv (EU) 2016/343 om förstärkning av vissa aspekter av oskuldspresumtionen och av rätten att närvara vid rättegången i straffrättsliga förfaranden (EUT L 65, 11.3.2016, s. 1), direktiv (EU) 2016/1919 om rättshjälp för misstänkta och tilltalade i straffrättsliga förfaranden och för eftersökta personer i förfaranden i samband med en europeisk arresteringsorder (EUT L 297, 4.11.2016, s. 1), rättelse till direktiv (EU) 2016/1919 (EUT L 91, 5.4.2017, s. 40), och Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/800 av den 11 maj 2016 om rättssäkerhetsgarantier för barn som är misstänkta eller tilltalade i straffrättsliga förfaranden (EUT L 132, 21.5.2016, s. 1).

(7)

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1260 av den 24 april 2024 om återvinning av tillgångar och förverkande (EUT L, 2024/1260, 2.5.2024).

(8)

 https://www.eurojust.europa.eu/publication/eurojust-report-regulation-20181805-mutual-recognition-freezing-and-confiscation-september2025.

(9)

Mer information om programmet för rättsliga frågor finns på https://commission.europa.eu/funding-tenders/find-funding/eu-funding-programmes/justice-programme_sv .

(10)

Se t.ex. domstolens nyligen avkunnade dom (femte avdelningen) av den 29 januari 2026, Munik, C-562/24, EU:C:2026:55.

(11)

Rådets rambeslut 2005/212/RIF av den 24 februari 2005 om förverkande av vinning, hjälpmedel och egendom som härrör från brott (EUT L 68, 15.3.2005, s. 49).

(12)

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/42/EU av den 3 april 2014 om frysning och förverkande av hjälpmedel vid och vinning av brott i Europeiska unionen (EUT L 127, 29.4.2014, s. 39).

(13)

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1260 av den 24 april 2024 om återvinning av tillgångar och förverkande (EUT L, 2024/1260, 2.5.2024).

(14)

Även om domstolen ännu inte avkunnat sin dom i mål C-655/24, Latranov, har generaladvokat Sánchez-Bordona i sitt förslag till avgörande av den 11 december 2025 (EU:C:2025:969) redan diskuterat tolkningen av begreppet hjälpmedel i relation till återvinning av tillgångar som härrör från brott i EU.

(15)

Se t.ex. domstolens dom (första avdelningen) av den 14 januari 2021, OM, C-393/19, EU:C:2021:8.

(16)

Till exempel antagande av bestämmelser enligt nationell rätt om effektiva rättsmedel i enlighet med artikel 33 i förordningen.

(17)

Se Eurojusts ärenderapport, s. 14.

(18)

Ibid.

(19)

Se Eurojusts ärenderapport, s. 15.

(20)

Ibid., s. 10.

(21)

Ibid., s. 15–16.

(22)

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/41/EU av den 3 april 2014 om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området (EUT L 130, 1.5.2014, s. 1).

(23)

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1153 av den 20 juni 2019 om fastställande av bestämmelser för att underlätta användning av finansiell information och andra uppgifter för att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra vissa brott och om upphävande av rådets beslut 2000/642/RIF (EUT L 186, 11.7.2019, s. 122).

(24)

Se särskilt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1640 av den 31 maj 2024 om de mekanismer som medlemsstaterna ska inrätta för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av direktiv (EU) 2019/1937 och om ändring och upphävande av direktiv (EU) 2015/849 (EUT L, 2024/1640, 19.6.2024).

(25)

Se Eurojusts ärenderapport, s. 14.

(26)

Se Eurojusts ärenderapport, s. 9.

(27)

Se Eurojusts ärenderapport, s. 16.

(28)

Se Eurojusts ärenderapport, s. 9.

(29)

Förslag till avgörande av generaladvokat Jean Richard de la Tour av den 12 juni 2025, mål C-8/24, EU:C:2025:430.

(30)

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1260 av den 24 april 2024 om återvinning av tillgångar och förverkande (EUT L, 2024/1260, 2.5.2024).

(31)

Se Eurojusts ärenderapport, s. 19.

(32)

Se Eurojusts ärenderapport, s. 19.

(33)

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/60/EU av den 15 maj 2014 om återlämnande av kulturföremål som olagligen förts bort från en medlemsstats territorium och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012 (EUT L 159, 28.5.2014, s. 1).

(34)

Se Eurojusts ärenderapport, s. 21.

(35)

Finns på: https://commission.europa.eu/document/download/606f0f38-12f9-4893-8941-3ac835229bcd_en?filename=JUST_template_comingsoon_standard_16.pdf.

(36)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 655/2014 av den 15 maj 2014 om inrättande av ett europeiskt förfarande för kvarstad på bankmedel för att underlätta gränsöverskridande skuldindrivning i mål och ärenden av privaträttslig natur (EUT L 189, 27.6.2014, s. 59).

(37)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1215/2012 av den 12 december 2012 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (omarbetning) (EUT L 351, 20.12.2012, s. 1).

(38)

Se Eurojusts ärenderapport, s. 22.

(39)

Se avsnitt 2.6.

(40)

Mer information finns på https://www.eurojust.europa.eu/news/eurojust-meeting-tackles-emerging-trends-money-laundering-and-asset-recovery .