EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 17.6.2022

COM(2022) 407 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA RÅDET OCH RÅDET

Kommissionens yttrande om Ukrainas ansökan om medlemskap i Europeiska unionen

A.    INLEDNING

Ambitionen att tillhöra Europeiska unionen har under många år varit en viktig prioritering för Ukraina, dess regeringar och dess medborgare. Detta har varit ett underliggande motiv för demokratiska förändringar under det senaste årtiondet och en drivkraft bakom ett flertal viktiga reformer som bygger på europeiska värderingar. Den dåvarande presidentens beslut att i slutet av 2013 inte underteckna associeringsavtalet mellan EU och Ukraina, som för många ukrainare symboliserade en väg mot Europeiska unionen, ledde till storskaliga protester mot myndigheterna. Därefter slog Ryska federationen till mot Ukraina och vägrade att acceptera det ukrainska folkets oberoende val. Även om Ukraina förlorade kontrollen över en del av sitt territorium och led både mänskliga och ekonomiska förluster på grund av konflikten i landets östra del fortsatte landet under årens lopp som en motståndskraftig demokrati att närma sig Europeiska unionen och gradvis anpassa sig till EU:s regelverk.

a) Ansökan om medlemskap

Den 28 februari 2022, fem dagar efter det att Ryssland inledde sin fullskaliga oprovocerade och omotiverade aggression, lämnade Ukraina in sin ansökan om medlemskap i Europeiska unionen. Den 7 mars 2022 bad Europeiska unionens råd kommissionen att lägga fram ett yttrande om ansökan. EU:s stats- och regeringschefer ställde sig bakom detta beslut vid det informella toppmötet i Versailles 1 .

I artikel 49 i fördraget om Europeiska unionen anges följande: ”Varje europeisk stat som respekterar de värden som avses i artikel 2 och som förbinder sig att främja dem får ansöka om att bli medlem av unionen. Europaparlamentet och de nationella parlamenten ska underrättas om denna ansökan. Den ansökande staten ska ställa sin ansökan till rådet, som ska besluta med enhällighet efter att ha hört kommissionen och efter godkännande av Europaparlamentet, som ska fatta sitt beslut med en majoritet av sina ledamöter. De villkor för medlemskap som Europeiska rådet har enats om ska beaktas.”

I artikel 2 anges följande: ”Unionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män.”

Detta utgör den rättsliga grunden för det yttrande som kommissionen nu lägger fram.

I juni 1993 konstaterade Europeiska rådet följande i Köpenhamn:

”Anslutning kommer att äga rum så snart ett land kan påta sig de skyldigheter som ett medlemskap medför och uppfyller de ekonomiska och politiska kraven. 

Ett medlemskap förutsätter att

-kandidatlandet har uppnått en institutionell stabilitet som garanterar demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter och respekt för och skydd av minoriteter,

- det finns en fungerande marknadsekonomi samt förmåga att hantera konkurrens och marknadskrafter inom unionen,

-kandidatlandet har förmåga att uppfylla de skyldigheter som ett medlemskap medför och ansluta sig till målen för den politiska, ekonomiska och monetära unionen.”

Europeiska rådet hänvisade vid sitt möte i Madrid i december 1995 till behovet av att ”skapa förutsättningar för en gradvis och harmonisk integrering av [ansökarländerna], särskilt med hjälp av utveckling av marknadsekonomin, anpassning av de administrativa strukturerna och skapande av en stabil ekonomisk och monetär miljö”.

I december 2006 konstaterade Europeiska rådet att ”en utvidgningsstrategi som grundar sig på konsolidering, villkorlighet och kommunikation i kombination med EU:s kapacitet att integrera nya medlemmar utgör grundvalen för en förnyad konsensus om utvidgning”.

I detta yttrande bedömer kommissionen Ukrainas ansökan på grundval av landets förmåga att uppfylla de kriterier som fastställdes av Europeiska rådet i Köpenhamn 1993 och i Madrid 1995, framför allt när det gäller landets administrativa kapacitet. I yttrandet beaktas också Ukrainas ansträngningar för att genomföra sina skyldigheter enligt associeringsavtalet och det djupgående och omfattande frihandelsområdet (associeringsavtalet/frihandelsområdet), som trädde i kraft den 1 september 2017. Kommissionen kommer i ett senare skede att bedöma hur Ukrainas anslutning skulle påverka EU:s politikområden.

Detta yttrande har utarbetats enligt en metod liknande den som använts i tidigare yttranden från kommissionen. Ukraina mottog frågeformulär den 8 april 2022 om de politiska och ekonomiska kriterierna och den 13 april om kapitlen i EU:s regelverk och lämnade sina svar den 17 april respektive den 9 maj. Detta yttrande är en strukturell bedömning mot bakgrund av fastställda kriterier och bygger på kunskaper och erfarenheter från många års nära samarbete mellan EU och Ukraina.

b) Förbindelserna mellan Europeiska unionen och Ukraina

Åtta år efter den olagliga annekteringen av Krim och destabiliseringen av östra Ukraina 2014 inledde Ryssland den 24 februari 2022 ett storskaligt militärt angrepp mot hela landet. Över sju miljoner människor har flytt till andra länder, särskilt till EU:s medlemsstater och Republiken Moldavien, och det finns nästan åtta miljoner internflyktingar i Ukraina. EU har antagit flera paket med rekordartade sanktioner mot Ryssland 2 . Unionen har också avsevärt ökat sitt politiska, ekonomiska, humanitära och militära stöd. Invånarna i EU har visat enorm solidaritet genom otaliga privata initiativ. Under kriget har den ukrainska regeringen uppvisat en anmärkningsvärd institutionell styrka, beslutsamhet och förmåga att fungera. Den mobiliserade sig för att snabbt besvara EU-frågeformuläret om ansökan om medlemskap.

Förbindelserna mellan EU och Ukraina sträcker sig tillbaka till perioden efter Ukrainas självständighetsförklaring 1991. I juni 1994 undertecknade EU ett partnerskaps- och samarbetsavtal med Ukraina, som trädde i kraft i mars 1998. Det politiska och ekonomiska samarbetet fördjupades 2004 när Ukraina blev en prioriterad partner för EU inom den europeiska grannskapspolitiken och stärktes ytterligare genom lanseringen av det östliga partnerskapsinitiativet 2009.

Integrationen med Europeiska unionen har under många år varit en viktig utrikespolitisk och inrikespolitisk strävan i Ukraina. Den orangea revolutionen 2004 mot valfusk och korruption handlade också om att man ville orientera sig västerut och integreras med EU. Efter parlamentsvalet i mars 2006 beslutade EU att inleda samråd i syfte att förhandla fram ett nytt, förbättrat avtal med Ukraina. Förhandlingarna inleddes i mars 2007. Utkastet till associeringsavtal paraferades i mars 2012. Värdighetsrevolutionen 2014 utlöstes av att Ukrainas dåvarande president vägrade att underteckna associeringsavtalet/frihandelsområdet.

I efterdyningarna av värdighetsrevolutionen annekterade Ryssland olagligt Krim och stödde olagliga väpnade grupper i östra Ukraina. EU och det internationella samfundet fördömde dessa allvarliga brott mot internationell rätt och EU införde därefter sanktioner mot Ryska federationen.

Ukrainas nya regering, som inrättades efter värdighetsrevolutionen, undertecknade den politiska delen av associeringsavtalet i mars 2014. Den ekonomiska delen av associeringsavtalet/frihandelsområdet undertecknades efter presidentvalet i maj 2014. Stora delar av avtalet har tillämpats provisoriskt sedan 2014. I september 2017 trädde associeringsavtalet/frihandelsområdet i kraft fullt ut.

Associeringsavtalet/frihandelsområdet utgör grunden för politisk associering och ekonomisk integration mellan Europeiska unionen och Ukraina. I ingressen erkänner EU Ukrainas strävan att närma sig EU och välkomnar dess europeiska val, inbegripet landets åtagande om att bygga upp en djupgående och hållbar demokrati och en marknadsekonomi. För närvarande är avtalet det viktigaste bilaterala rättsliga instrument som tjänar som grund för fördjupade politiska band, starkare ekonomiska kopplingar, främjande av gemensamma värderingar och stärkt samarbete på områden av gemensamt intresse. På grundval av associeringsavtalet/frihandelsområdet har Ukraina genomfört ett antal utmanande reformer och framgångsrikt anpassat sin lagstiftning till EU på många områden.

Plattformen för det civila samhället EU–Ukraina är ett av de organ som inrättats genom associeringsavtalet mellan Europeiska unionen och Ukraina. Den gör det möjligt för civilsamhällesorganisationer på bägge sidor att övervaka genomförandeprocessen och utarbeta rekommendationer till berörda myndigheter.

I en ändring av konstitutionen 2019 som stöddes av 335 av 450 ledamöter av Ukrainas parlament fastställdes att ”fullt medlemskap i Europeiska unionen och Nordatlantiska fördragsorganisationen” är Ukrainas strategiska mål.

Ukraina är en avtalsslutande part i fördraget om energigemenskapen och avtalet om ett gemensamt luftfartsområde, vilket bidrar till tillnärmningen av Ukrainas lagstiftning till EU:s regelverk. Ukraina ingår i det utvidgade TEN-T-nätet.

Ukrainska medborgare kan sedan den 11 juni 2017 resa till Schengenområdet utan att behöva visering. Ett återtagandeavtal mellan Europeiska unionen och Ukraina är i kraft sedan 2007.

Sedan 1997 har EU och Ukraina sammanträtt på hög nivå. Hittills har totalt tjugotre toppmöten mellan EU och Ukraina ägt rum på presidentnivå. Förbindelserna har utvecklats, med ökat engagemang och ökad intensitet sedan dess. De nya dialoger som inleddes 2021 mellan EU och Ukraina om den gröna given och cybersäkerhet är goda exempel på ett utvidgat samarbete på områden av gemensamt strategiskt intresse. EU anslöt sig tillsammans med många andra internationella partner 2021 till en internationell plattform för Krim, som Ukraina inrättat som ett samrådsformat för samordning i syfte att fredligt få ett slut på Rysslands olagliga annektering av halvön.

Ukraina är fullvärdig medlem av Förenta nationerna och Europarådet och en deltagande stat i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).

EU har gett betydande ekonomiskt stöd till Ukraina, som åren 2014–2021 uppgick till 1,7 miljarder euro i bidrag enligt Europeiska grannskapsinstrumentet, 5,6 miljarder euro i lån enligt fem program för makroekonomiskt stöd, 194 miljoner euro i humanitärt bistånd och 355 miljoner euro från de utrikespolitiska instrumenten. EU ger stöd till Ukraina för politisk utveckling och genomgripande reformer, med stark delaktighet av medlemsstaterna enligt upplägget Team Europe. För den nuvarande fleråriga programplaneringen har kommissionen ökat sitt fokus på flaggskeppsinvesteringar och prioriteringar inom ramen för en ekonomisk plan och investeringsplan 3 , som syftar till att frigöra upp till 6,5 miljarder euro i offentliga och privata investeringar för landet och kommer att utgöra en grund för framtida återuppbyggnad. Den strategi som utvecklats inom ramen för den ekonomiska planen och investeringsplanen kommer att utgöra en god grund för eventuella framtida återuppbyggnadsplaner.

Sedan den ryska invasionen har EU ökat sitt stöd och mobiliserat omkring 4,1 miljarder euro till Ukrainas övergripande ekonomiska, sociala och finansiella motståndskraft i form av makroekonomiskt krisstöd, budgetstöd, katastrofbistånd, krishantering och humanitärt bistånd. Detta inbegriper även militära biståndsåtgärder för att stödja Ukraina inom ramen för den europeiska fredsfaciliteten till ett belopp av 2 miljarder euro som kommer att användas för att ersätta medlemsstaterna för deras militära in natura-stöd till Ukraina.

Innan och under Rysslands aggressionskrig har EU arbetat hand i hand med finansieringsinstitutioner för att stödja Ukraina. Sedan 2014 har Europeiska investeringsbanken och Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling mobiliserat 9,5 miljarder euro i lån till Ukraina. Av detta har EIB betalat ut 668 miljoner euro till Ukrainas budget under de senaste veckorna. EU bedriver också ett nära samarbete med Världsbanken och Internationella valutafonden, som har varit viktiga partner i Ukrainas ansträngningar sedan 2014.

I och med inrättandet av stödgruppen för Ukraina 2014 omvandlade EU sina stödprogram. I stället för enskilda projekt började man satsa på större sammanhängande stödpaket för viktiga reformer och uppbyggnad av statliga institutioner. Denna viktiga förändring kommer att vara mycket relevant för återuppbyggnaden och reformen av Ukraina efter kriget.

Sedan 2016 har Ukraina gradvis utökat sitt deltagande i EU-program, som delvis har medfinansierats av EU. Ukraina deltar i synnerhet i Horisont 2020 och Horisont Europa, Euratoms forsknings- och utbildningsprogram, Cosme, Kreativa Europa och EU4Youth. Organisationer och privatpersoner från Ukraina kan också delta i vissa åtgärder inom Erasmus+ och Europeiska solidaritetskåren. I vissa andra program såsom Europeiska havs- och fiskerifonden deltar Ukraina ad hoc i utvalda åtgärder. Ukraina deltar i flera Interregprogram och är medlem i EU:s makroregionala strategi för Donauregionen.

Ukraina har ingått samarbetsarrangemang, samarbetsavtal eller samförståndsavtal med ett antal EU-byråer såsom Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex), Europeiska unionens byrå för utbildning av tjänstemän inom brottsbekämpning (Cepol), Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (EMCDDA), Europeiska unionens byrå för straffrättsligt samarbete (Eurojust), Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol), Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf), Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet (Easa), Europeiska sjösäkerhetsbyrån (Emsa), Europeiska unionens järnvägsbyrå (ERA), Europeiska yrkesutbildningsstiftelsen (ETF), Europeiska läkemedelsmyndigheten (EMA), Europeiska arbetsmiljöbyrån (EU-Osha), Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC) med flera. Ukraina deltar utan rösträtt i Byrån för stöd till Berec (Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation). Förfarandena för Ukrainas anslutning till Life-programmet har slutförts.

Ukraina deltar i det östliga partnerskapet, som bygger på principen om delaktighet och differentiering. Rysslands krig i Ukraina har visat att det nu är viktigare än någonsin med multilateralt samarbete och sammanhållning, liksom att stärka regionens motståndskraft. Framöver är det också viktigt att fokusera på de bilaterala förbindelserna för att göra det möjligt för Ukraina att genomföra viktiga reformer, bland annat på områdena samhällsstyrning, rättvisa och rättsstatsprincipen.

B.    KRITERIER FÖR MEDLEMSKAP

1. POLITISKA KRITERIER

Denna bedömning bygger på Köpenhamnskriterierna rörande institutionell stabilitet som garanterar demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter och respekt för och skydd av minoriteter.

1.1 Demokrati

I enlighet med sin konstitution är Ukraina en demokrati med parlament och president, där den lagstiftande makten utövas av den parlamentariska församlingen (Verchovna Rada) och den verkställande makten av regeringen, medan presidenten också har viktiga verkställande befogenheter.

Konstitutionen föreskriver de grundläggande principerna för en demokratisk stat, bland annat rättsstatsprincipen, fria val och skydd av de mänskliga rättigheterna. Den internationella rättens företräde fastställs uttryckligen i konstitutionen, vilket gör gällande internationella fördrag bindande och till en integrerad del av Ukrainas nationella lagstiftning.

Det enda organ som kan tolka konstitutionen och avgöra om lagstiftningen är förenlig med den är Ukrainas författningsdomstol, som fortfarande är i akut behov av reformer i enlighet med Venedigkommissionens rekommendationer. Centralt för en sådan reform är införandet av ett trovärdigt och öppet urvalsförfarande för utnämning av domare till författningsdomstolen, inbegripet en integritetskontroll. Relevant lagstiftning är under behandling i parlamentet.

Enligt landets konstitution är Ukrainas president statschef och väljs direkt av medborgarna för en femårig mandatperiod. Utrikespolitiken är formellt en uppgift för presidenten, som också är arméns högsta överbefälhavare. Presidenten har rätt att välja försvars- och utrikesministrar och utse lokala guvernörer. Den verkställande makten utövas av regeringen, som består av en premiärminister, en förste vice premiärminister, tre vice premiärministrar och 18 ministrar. Regeringen har på det hela taget tillräcklig kapacitet för politisk planering. Under kriget har den ukrainska regeringen visat institutionell motståndskraft och förmåga att fungera och har förblivit en pålitlig internationell partner.

Parlamentet, Verchovna Rada, är Ukrainas lagstiftande organ som utövar faktisk demokratisk kontroll över den verkställande makten. Parlamentet spelar en nyckelroll när det gäller att utse och avsätta regeringen samt chefer och ledamöter av ett antal andra offentliga institutioner. Det består av 450 ledamöter som väljs för en femårsperiod. Det finns 26 lediga platser i Ukrainas parlament, då inga val för dessa hållits i Autonoma republiken Krim och staden Sevastopol (Krim) som olagligt annekterats av Ryska federationen och i de delar av Donetsk och Luhansk län som står utanför regeringens kontroll. Parlamentet ställde sig bakom presidentens beslut att införa undantagstillstånd på grund av den fullskaliga ryska militära aggressionen i februari 2022, men lagstiftningsarbetet fortsätter under denna period.

Den politiska utvecklingen i Ukraina och rekommendationer från relevanta internationella organisationer har lett till upprepade ändringar av det valsystem som används för parlamentsval. En ny vallag, som reglerar alla typer av val, antogs 2019 för att anpassa lagstiftningen till relevanta internationella normer. Genom lagen infördes bland annat ett system med proportionell representation och öppna listor, internflyktingar gavs rösträtt och könskvoterna stärktes. Den testades för första gången under lokalvalen 2020, då det blev tydligt att ytterligare ändringar behövdes i fråga om insyn i kampanjfinansieringen, balanserad och opartisk mediebevakning och vissa aspekter av förfarandena för hantering av klagomål och överklaganden i samband med val. Lagen om nationella folkomröstningar antogs i januari 2021 och arbetet med lagen om lokala folkomröstningar pågår. OSSE:s kontor för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) bedömde att det senaste presidentvalet i två omgångar och det tidigarelagda parlamentsvalet 2019 medgav konkurrens och att båda överlag stämde överens med grundläggande fri- och rättigheter. Vissa rekommendationer utfärdades som håller på att följas upp.

Användningen av brådskande förfaranden för att anta lagstiftning, bland annat på områden som är relevanta för EU:s regelverk, är relativt begränsad. Omfattande konsekvensbedömningar av föreslagen lagstiftning och den verkställande maktens lagstiftningstillsyn, inbegripet övervakning av genomförandet av lagstiftningen, måste stärkas.

Offentlig finansiering av politiska partier infördes 2016 som ett instrument för att stärka deras finansiella och institutionella kapacitet. Ett fullständigt återställande av de politiska partiernas finansiella rapporteringsskyldigheter, som tillfälligt avbrutits under covid-19-pandemin, väntar på parlamentets godkännande. Sedan den fullskaliga ryska militära aggressionen inleddes i februari 2022 har de ukrainska myndigheterna beslutat att förbjuda elva politiska partier som anses främja ryska intressen.

Ukraina har ett dynamiskt civilt samhälle som spelar en aktiv roll när det gäller att främja och övervaka reformer. De ukrainska civilsamhällesorganisationernas sakkunskap om viktiga sektorsreformer gör dem till en värdefull partner för regeringen och en viktig aktör när det gäller tillhandahållande av lokala tjänster. Den rättsliga ramen säkerställer skyddet av föreningsfriheten, yttrandefriheten och friheten att delta i fredliga sammankomster. Åtgärder har vidtagits för att stödja registreringen av civilsamhällesorganisationer och förenkla reglerna för rapportering och beskattning. Även om det finns ett mycket öppet medborgarutrymme har det förekommit påtryckningar och hot mot medborgaraktivister från lokala egenintressen, vilket i vissa fall har lett till våld. Myndigheterna fördömer sådana attacker och mer arbete har lagts på att utreda dem, men det krävs ytterligare insatser för att se till att sådana brott inte kan begås ostraffat.

1.2. Reform av den offentliga förvaltningen

Ukraina har förbättrat sin offentliga förvaltning sedan 2014. Den rättsliga ramen för en modern offentlig förvaltning har till största delen inrättats. Den har dock ännu inte genomförts fullt ut.

Ukraina har en välutvecklad strategisk ram för reform av den offentliga förvaltningen och har sedan 2016 utarbetat och genomfört strategier på detta område, i enlighet med de europeiska principerna för offentlig förvaltning. För att göra ytterligare framsteg krävs intensivare engagemang på högsta politiska nivå. Ytterligare ansträngningar krävs från Ukrainas sida för att säkerställa tillräcklig administrativ kapacitet för att genomföra och kontrollera efterlevnaden av lagstiftning, särskilt när det gäller inspektioner.

Effektivt och ändamålsenligt tillhandahållande av offentliga tjänster har varit en klar politisk nödvändighet sedan 2014. Sedan 2019 har regeringen vidtagit åtgärder för att bland annat förenkla och övervaka tillhandahållandet av tjänster, avskaffa överlappande front office-tjänster och förbättra återkopplingen. Dessutom har den utarbetat en lag om rationalisering av administrativa avgifter, infört förutsättningarna för e-tjänster (webbportaler, administrativa tjänster online och interoperabilitet) samt i lag fastställt närmare bestämmelser om att tillhandahålla offentliga (elektroniska) tjänster. Ukraina har en avancerad e-förvaltning, där medborgarna har enkel tillgång till offentliga tjänster via en onlineplattform och en mobilapp som på mindre än två år har fått 14 miljoner användare. Den digitala förvaltningen har ökat de statliga tjänsternas effektivitet och öppenhet och underlättat dialogen mellan myndigheterna och medborgarna.

Ukraina har avsevärt förbättrat förvaltningen av de offentliga finanserna sedan sin första strategi på området 2013. Strategin och handlingsplanen för förvaltningen av de offentliga finanserna 2022–2025 antogs i december 2021. Denna nya strategi är i linje med metoden för offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet, EU-standarder och internationella standarder. Regeringen införde en medelfristig budgetplanering 2018. Den treåriga budgetdeklarationen för 2022–2024 godkändes för första gången 2021 och tillämpades på 2022 års budget. Budgeten för 2020 genomfördes i enlighet med de indikatorer som föreslås i budgetlagen. Ukraina har fortsatt att öka insynen i budgeten sedan 2017. Den lagstiftande församlingen och högsta revisionsinstitutionen tillhandahåller tillsammans mer än tillräcklig tillsyn under budgetprocessen. Budgetdokumenten ger en god överblick över budgetinkomster och budgetutgifter. Framsteg har gjorts när det gäller att öka mobiliseringen av inhemska intäkter på både skatte- och tullområdet i enlighet med åtagandena i associeringsavtalet. Tillsynen av konton utanför budgeten och användningen av internationella standarder vid Ukrainas revisionsmyndighet behöver förbättras ytterligare.

När det gäller flernivåstyre har Ukrainas decentralisering gått framåt sedan 2014. Detta är en av de mest verkningsfulla och framgångsrika reformer som genomförts i landet. Den har blivit en avgörande faktor för den sociala och ekonomiska utvecklingen. En viktig aspekt av reformen var en sammanslagning av över 10 000 små och spridda lokala enheter till 1 470 större kommuner (hromadas) med ökad administrativ och ekonomisk kapacitet att hantera sina uppgifter på ett effektivare sätt. Ett landsomfattande nätverk av lokala allt-i-ett-centrum för administrativa tjänster tillhandahåller kvalitetstjänster för invånare och företag. Reformen underbyggdes av en decentralisering på skatteområdet (bland annat anslås 64 % av inkomstskatten för fysiska personer nu till kommunerna) i syfte att säkerställa de stabila resurser som krävs för att utföra de nya uppgifterna för lokalt självstyre. Egendom överläts också på kommunerna, som fick möjlighet att reglera handeln med mark på sitt territorium. Den sektoriella decentraliseringen har gått framåt inom hälso- och sjukvård och utbildning.

När det gäller offentlig förvaltning och personalförvaltning trädde en ny lag om offentlig förvaltning i kraft 2016. Lagen lägger grunden för en modern offentlig förvaltning. För att bygga upp en professionell och meritbaserad offentlig förvaltning krävs dock finslipning av både den rättsliga ramen och de operativa rutinerna. En reform av systemet för ersättning till tjänstemän måste slutföras för att göra det möjligt att behålla kvalificerad personal och locka nya begåvningar. Strax innan kriget bröt ut var Ukraina på väg att anta en central lag om administrativa förfaranden. Den statliga förvaltningens institutionella struktur är fullständigt reglerad, men dess organisatoriska utformning och styrmekanismer bör förbättras för att säkerställa en ändamålsenlig, resultatinriktad och effektiv styrning.

Utarbetandet och samordningen av politiken har nått en god nivå inom ett antal ministerier, medan detta behöver förbättras i andra ministerier. Regelverket för utarbetandet av politiken behöver uppdateras för att förbättra analyskapaciteten och göra planeringsdokumenten mer realistiska, särskilt genom bättre anpassning till tillgängliga medel. Mekanismen för offentliga och interministeriella samråd måste förbättras ytterligare.

Ansvarsskyldigheten hanteras nu på ett bättre sätt över hela linjen, t.ex. genom att resultatindikatorer har införts i alla ministerier. I den rättsliga ramen fastställs inte alltid enhetliga principer för ansvarsskyldighet och styrarrangemang mellan tillsynsorgan och underordnade organ. Den självständighet som beviljas andra organ än ministerier är inte inriktad på att ställa myndigheter till svars för resultaten.

1.3. Rättsstatsprincipen

Sedan värdighetsrevolutionen 2014 har Ukraina genomfört två omgångar av reformer av rättsväsendet och korruptionsbekämpningen (2014–2016 och 2020–2021) för att anpassa rättsväsendet till rättsstatsprincipen, stärka domstolarnas oberoende och ansvarsskyldighet och inrätta oberoende korruptionsbekämpande organ. Dessa reformer syftade också till att göra systemet effektivare och öppnare. Detta reformbehov uppstod mot bakgrund av domstolsväsendets otillräckliga oberoende från den verkställande och lagstiftande makten, låg ansvarsskyldighet, omfattande korruption och starkt inflytande från oligarkiska intressen.

a) Domstolsväsendet

Ukraina har inlett en reform av rättsväsendet och infört en strategi för detta.

Högsta domarrådet är det organ som främst ansvarar för domstolsväsendets självstyre. Den konstitutionella och rättsliga ramen garanterar domstolsväsendets oberoende och opartiskhet. Det finns etiska regler för domare och åklagare, liksom ett integrerat ärendehanteringssystem med automatisk fördelning av mål. Utnämningen av domare och åklagare grundar sig i princip på meriter och objektiva kriterier efter offentliga uttagningsprov. Försök till otillbörlig intern och extern inblandning i domstolsväsendet är dock fortfarande ett problem.

Den första omgången av reformer av domstolsväsendet, som kulminerade i författningsändringar 2016, ledde till att domstolssystemet nedbantades från fyra till tre nivåer. Därigenom infördes också nya prov och integritetskontroller för alla sittande domare, vilket ledde till att mer än en fjärdedel av domarkåren, omkring 2 000 domare, avgick. Domstolsväsendet är för närvarande kraftigt underbemannat, eftersom det organ som ansvarar för urvalsförfarandena upplöstes i slutet av 2019. Nya ledamöter av Högsta domstolen har utsetts på ett öppet sätt, men vissa domare med tvivelaktig integritet har också utnämnts. Utnämningar av domare har öppnats för hela juristkåren och ett system med bättre insyn har införts för urval av domare. Ett viktigt tillägg till domstolsväsendet var inrättandet av Högsta domstolen för korruptionsbekämpning 2019, vilket underlättades av ett starkt engagemang från det ukrainska civilsamhället och det internationella samfundet.

För närvarande betraktas domstolsväsendet fortfarande som en av de minst tillförlitliga och trovärdiga institutionerna. När kriget bröt ut var Ukraina precis på väg att slutföra genomförandet av en grundläggande reform av domstolsväsendet (2020–2022) som skulle leda till systemförändringar, om den genomfördes fullt ut. De centrala aspekterna av de nya reformerna ingår i en ny övergripande strategi för utvecklingen av rättsväsendet och det konstitutionella domstolsväsendet för 2021–2023.

Situationen varierar när det gäller rättssystemets effektivitet, med en positiv trend för civilrättsliga och handelsrättsliga förfaranden och en negativ trend för administrativa förfaranden. Det största problemet är eftersläpningen med totalt 578 750 mål (under 2018), som är ett problem framför allt vid Högsta domstolen (för närvarande eftersläpning med 24 000 mål). Målgenomströmningen av civilrättsliga och handelsrättsliga tvistemål minskade till 122 dagar 2020, jämfört med 129 dagar 2018, vilket motsvarar en normal effektivitetsnivå. Avslutandegraden ökade till 98 % (97 % år 2018).

Den totala budgeten för 2018 uppgick till 632,1 miljoner (0,56 % av BNP). Även om 78 % av domstolarnas budget går till löner och ersättningar anslogs mycket begränsade medel till investeringsbehov (0,2 %) och utbildning (0,004 %). Ukraina har 13 domare och 21 åklagare per 100 000 invånare, jämfört med det europeiska genomsnittet på 21 domare och 12 åklagare per 100 000 invånare 4 .

I juli 2021 antogs ny lagstiftning som inför integritetskontroller och yrkesetiska kontroller för de viktigaste styrorganen inom domstolsväsendet (Högsta rättsrådet, vars huvudsakliga ansvarsområden omfattar utnämning och avsättande av domare, och Högsta kvalifikationskommissionen för domare, som ansvarar för urvalsförfarandena för nya domare), helt i linje med Venedigkommissionens rekommendationer. De organ som fått i uppdrag att utföra integritetskontrollerna hade inrättats och påbörjat sitt arbete. Efter att arbetet avbröts den 24 februari 2022 på grund av det pågående kriget slutfördes integritetskontrollen av de nuvarande ledamöterna av Högsta rättsrådet den 7 maj 2022. Av de 21 ledamöterna i Högsta rättsrådet återstår endast tre. Dessa reformer har potential att inte bara bygga upp ett oberoende och ansvarsskyldigt domstolsväsende, utan också att minska inflytandet från egenintressen som har utnyttjat det nuvarande rättsstyrningssystemet för att undergräva rättsstatsprincipen i Ukraina. 

För att komma till rätta med det systemiska problemet med att inhemska domstolsbeslut inte verkställs antog regeringen 2020 en strategi för lösning av icke-verkställande av domstolsbeslut där en statlig enhet eller ett statsägt företag är gäldenär. År 2021 antog parlamentet lagförslaget om reform av verkställigheten av domstolsbeslut vid första behandlingen.

I slutet av 2019 inleddes en ambitiös reform av åklagarmyndigheten. Det viktigaste inslaget var en kontroll av alla 11 700 åklagare på central, regional och lokal nivå på grundval av kriterier som rörde professionalism och integritet. 30 % av åklagarna underkändes och blev tvungna att lämna tjänsten. Omkring 2 000 domstolsmål där man överklagade resultatet av den individuella bedömningen har inletts och domstolsförfaranden pågår i de flesta av dessa mål. År 2021 genomförde riksåklagaren framgångsrikt ett pilottest av ett nytt förfarande för ett öppet och meritbaserat urval av åklagare på ledningsnivå. År 2022 inleddes arbetet med att göra detta tillfälliga förfarande permanent och med att förbättra det disciplinära systemet för åklagare.

b) Bekämpning av korruption

Att förebygga och bekämpa korruption har stått särskilt högt på den ukrainska reformagendan sedan värdighetsrevolutionen. Ökad öppenhet och förebyggande åtgärder har gett konkreta resultat när det gäller att minska utrymmet för korruption inom olika sektorer. Trots detta kvarstår många utmaningar. Korruption är fortfarande en allvarlig utmaning som kräver fortsatt uppmärksamhet eftersom den medför betydande kostnader för statsbudgeten, företagen och befolkningen, avskräcker inhemska och utländska investeringar och undergräver rättsstatsprincipen.

Landet är part i alla viktiga internationella konventioner mot korruption, bland annat Förenta nationernas konvention mot korruption. Ett antal rekommendationer från relevanta internationella mekanismer för övervakning av korruption, inbegripet Greco, har fortfarande inte genomförts. Alla former av korruption är straffbara, även olagligt berikande, och lagarna reglerar intressekonflikter, skyddar visselblåsare och säkerställer transparent offentlig partifinansiering. Efter en inkluderande redaktionell process utarbetades en ny nationell strategi för korruptionsbekämpning med fokus på relevanta sektorer, men Ukrainas parlament har ännu inte antagit den slutgiltigt. Det finns integritetsplaner och etiska regler inom viktiga delar av den offentliga förvaltningen och domstolsväsendet, och verkställandet av dem säkerställs gradvis genom interna kontrollenheter och respektive disciplinära organ.

Ukraina har framgångsrikt genomfört omfattande reformer för att förebygga korruption och skydda statsbudgeten, särskilt när det gäller offentlig upphandling, tillhandahållande av offentliga tjänster, energi, bankverksamhet och hälso- och sjukvårdssektorn. Enligt studier bedöms dessa åtgärder ha lett till faktiska besparingar på omkring sex procent av BNP per år. Transparenta och heltäckande elektroniska system för redovisning av offentliga tjänstemäns tillgångar började användas 2016. De möjliggör automatiska kontroller och allmänhetens tillgång till de inlämnade redovisningarna. På detta område har man också infört det nya internationellt prisbelönta elektroniska systemet för offentlig upphandling Pro-Zorro (och avknoppningen Pro-Zorro Sale) för att öka insynen i tidigare ogenomskinliga upphandlingsförfaranden. Enligt tillförlitliga källor har dessa system lett till faktiska besparingar på en procent av BNP årligen och kommer att fortsätta att göra det.

Efter 2014 spelade det ukrainska civilsamhället och det internationella samfundet en viktig möjliggörande roll i inrättandet av specialiserade korruptionsbekämpande institutioner, nämligen den nationella byrån för korruptionsbekämpning (NABU), den specialiserade åklagarmyndigheten för korruptionsbekämpning (SAPO), den nationella byrån för förebyggande av korruption (NAPC), byrån för återvinning och förvaltning av tillgångar (ARMA) och Högsta domstolen för korruptionsbekämpning (HACC). Dessa institutioner har omfattande mandat i linje med internationella standarder, verkar i allt högre grad oberoende och har i stort sett de resurser som krävs, även om samarbetet mellan olika organ skulle kunna förbättras. Vissa av dessa organ (t.ex. NABU och HACC) inledde framgångsrika insatser tidigare än andra (t.ex. SAPO och NAPC). Alla korruptionsbekämpande institutioners oberoende förblir avgörande. Deras chefer bör väljas ut genom öppna och kompetensbaserade uttagningsförfaranden där även de potentiella kandidaternas integritet kontrolleras. Det är särskilt viktigt att snarast slutföra utnämningen av en ny chef för SAPO genom att certifiera den kandidat som valts ut i uttagningsförfarandet och genomföra urvalet och utnämningen av direktören för NABU.

När det gäller förebyggande har NAPC fått i uppdrag att hantera intressekonflikter, kontroll av deklarerade tillgångar, revision av politiska partiers utgifter och skydd av visselblåsare. När det gäller brottsbekämpning är NABU en av de mest betrodda institutionerna och har i allt högre grad utvecklat sin institutionella kapacitet och en proaktiv attityd för att ta itu med anklagelser om korruption mot tjänstemän på hög nivå. Ett modernt e-ärendehanteringssystem har införts vid NABU, SAPO och HACC för att underlätta utredningar och domar i korruptionsmål på hög nivå. Inrättandet av HACC 2019 genom en öppen och meritbaserad rekrytering av domare och personal har i hög grad underlättat arbetet vid de korruptionsbekämpande institutionerna och lett till en generellt sett effektivare handläggning av korruptionsmål.

Även om Ukraina har gjort betydande framsteg när det gäller att förebygga korruption måste den repressiva sidan stärkas avsevärt. Antalet tjänstemän på hög nivå som ställs inför rätta för korruption är fortfarande begränsat. Korruptionsutredningar kännetecknas ibland av brist på opartiskhet och de brottsbekämpande organen erfar politiska påtryckningar.

När det gäller tidigare fall av korruption på hög nivå har HACC meddelat sammanlagt 72 domar sedan 2019, varav 39 är slutliga fällande domar, mot bland annat parlamentsledamöter, domare, åklagare, ledamöter i kommunfullmäktige och chefer för statsägda företag.

En så kallad antioligarklag antogs i november 2021 med det strategiska målet att begränsa oligarkernas överdrivna inflytande genom att minska deras roll i Ukrainas ekonomiska, politiska och offentliga liv. Genomförandet av relevant lagstiftning är avgörande.

c) Organiserad brottslighet

En betydande polisreform genomfördes 2019. Syftet var att öka allmänhetens förtroende för polisen och stärka myndighetens förmåga att hantera organiserad brottslighet. Specialiserade polisenheter inrättades för att hantera terrorism, it-brottslighet och narkotika. Inrikesministeriet fungerar som nationell samordnare för frågor som rör organiserad brottslighet. Polisen har dock fortfarande inte tillräcklig utrustning och expertis för att genomföra komplicerade finansiella utredningar. Reformen av polisväsendet måste fortsätta, bland annat genom införandet av ett verkligt professionellt förvaltningssystem.

Ukraina har ratificerat Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess protokoll om människohandel och människosmuggling. Landets lagstiftning mot penningtvätt återspeglar delvis standarderna från arbetsgruppen för finansiella åtgärder (FATF) och relevant internationell lagstiftning, men det finns fortfarande ogenomförda rekommendationer från Europarådets expertkommitté för utvärdering av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (Moneyval), vilket är anledningen till att Ukraina har rapporterat till Moneyval inom ramen för ett förstärkt uppföljningsförfarande. Ytterligare reformer behövs för att förbättra Ukrainas efterlevnad av FATF:s standarder, särskilt de som rör virtuella tillgångar, verkligt huvudmannaskap och tillsyn av företag och yrken utanför banksektorn. Utredningen och lagföringen av omfattande penningtvättaktivitet bör drivas vidare. Att införa en omfattande ram för kampen mot ekonomisk brottslighet och penningtvätt och se till att den genomförs effektivt är mycket viktigt för att motverka de betydande risker sådan verksamhet medför. En byrå för återvinning och förvaltning av tillgångar (ARMA) har inrättats, men byrån har sedan slutet av 2019 ingen ordinarie chef. Lagstiftningen om förvaltning av beslagtagna tillgångar bör förbättras och en relevant nationell strategi för återvinning av tillgångar antas.

På nationell nivå godkände Ukraina 2020 en strategi för bekämpning av organiserad brottslighet. Handlingsplanen för strategin håller på att utarbetas och ska sedan godkännas. En regeringsförordning om hotbildsbedömningar avseende grov och organiserad brottslighet antogs 2022 och regionala arbetsgrupper för hotbildsbedömning inrättades i hela landet.

Ukraina har ett samarbetsarrangemang med Europeiska unionens byrå för utbildning av tjänstemän inom brottsbekämpning (Cepol), ett operativt och strategiskt avtal med Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol) och ett samförståndsavtal med Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (EMCDDA). Ukraina deltar aktivt i Europeiska sektorsövergripande plattformen mot brottshot (Empact) och är medlem i Interpol. Landet deltar i gemensamma utredningsgrupper som stöds av Eurojust.

Landet ligger vid en viktig korsväg för smuggling av olagliga varor till EU, bland annat vapen och narkotika. Den olagliga avverkningen av skog har varit utbredd och trots ansträngningar under de senaste åren förekommer olaglig handel med timmer fortfarande. Ukraina är också ett ursprungs-, transit- och destinationsland för människohandel. Antalet slutförda utredningar av brott som begåtts av organiserade grupper och kriminella organisationer har långsamt ökat under de senaste åren men är fortfarande relativt lågt (499 fall år 2021, 377 fall år 2020, 293 fall år 2019), särskilt i samband med anklagelser om människohandel (45 fall år 2021, 57 fall år 2020, 10 fall år 2019).

Överlag måste reformen av brottsbekämpningen fortsätta på grundval av en övergripande strategisk plan.

1.4. Grundläggande rättigheter

a) Internationell ram

Ukraina har ratificerat de viktigaste internationella människorättsinstrumenten, och den inhemska rättsliga och institutionella ram som reglerar de grundläggande rättigheterna följer i stort europeiska och internationella normer. Landet har inte ratificerat konventionen om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (Istanbulkonventionen).

b) Rättslig och institutionell struktur

Det finns en rättslig och institutionell ram som reglerar de grundläggande rättigheterna, och lagarna följer i allmänhet europeiska och internationella normer. Genomförandet bör dock förbättras och de institutioner som ansvarar för skyddet och kontrollen av efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna samt genomförandet av befintliga strategier och handlingsplaner har fortfarande begränsad kapacitet. Detta hindrar ibland ett effektivt genomdrivande av de mänskliga rättigheterna.

År 2021 antog Ukraina en ny nationell strategi för mänskliga rättigheter 2021–2023 och en handlingsplan för att stärka arbetet med att anpassa den offentliga förvaltningens strukturer och förfaranden till den internationella ramen.

Ombudsmannainstitutionen – det ukrainska parlamentets kommissionär för mänskliga rättigheter – har utsetts till nationell människorättsinstitution och ackrediterats med A-status av den globala alliansen av nationella människorättsinstitutioner som i stort sett förenlig med Parisprinciperna.

c) Viktiga frågor som rör grundläggande rättigheter

Landet står under förstärkt övervakning av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna för 501 domar tills de verkställs. Den största delen av ärendena är repetitiva och rör kränkningar av rätten till ett effektivt rättsmedel, de straffrättsliga förfarandenas varaktighet, illabehandling inbegripet dåliga förhållanden vid frihetsberövande, längden på frihetsberövandet före rättegång samt rätten till frihet och säkerhet.

Ukrainska medborgare har yttrandefrihet och det finns ett livskraftigt offentligt medborgarutrymme. Mediefriheten har också förbättrats avsevärt under de senaste åren, särskilt tack vare onlinemedier. Medier som kontrolleras av oligarker har ett oproportionerligt stort inflytande, särskilt inom tv-segmentet. Ukraina har funnit en generellt sett god balans mellan bevarandet av mediefriheten och åtgärder mot genomträngande ryska hybridattacker och massiva desinformationskampanjer, som sprids vidare av vissa lokala medier.

Ukrainas konstitution garanterar skydd mot diskriminering och straffbalken och flera strafflagar innehåller fristående bestämmelser om hatbrott. Sexuell läggning och könsidentitet erkänns dock inte som skyddade grunder i antidiskrimineringslagstiftningen. Lagstiftning som krävs för att anpassa sig till EU:s regelverk anges i den nationella strategin för mänskliga rättigheter 2021–2023, men den har ännu inte genomförts.

Ukraina gör gradvis framsteg med sin jämställdhetsagenda, med ökad politisk representation för kvinnor (20,5 % av de parlamentsledamöter som valdes 2019 är kvinnor), även om löneskillnaderna mellan kvinnor och män kvarstår, då kvinnor överlag förtjänade i genomsnitt 23 % mindre än män 2019. Ukraina har inte ratificerat Istanbulkonventionen, trots att könsrelaterat våld fortfarande är ett problem. Toleransen och acceptansen för homosexuella, bisexuella, transpersoner, queera och intersexpersoner (hbtqi-personer) ökar i det ukrainska samhället och brottsbekämpande myndigheter hjälper till att skydda hbtqi-evenemang.

Ukraina har tagit olika rättsliga initiativ för att förbättra barns rättigheter och ratificerat FN:s konvention om barnets rättigheter samt anslutit sig till de tre fakultativa protokollen till konventionen. Landet har också godkänt Parisåtagandena för att skydda barn från att bli olagligt rekryterade eller utnyttjade av väpnade grupper. Samtidigt har Ukraina en av de högsta nivåerna av institutionalisering av barn i världen (ca 1,5 % av alla barn), vilket är ett allvarligt problem som måste åtgärdas snarast. På samma sätt är stödet till personer med funktionsnedsättning (omkring 6 % av befolkningen) fortfarande underfinansierat och en avinstitutionaliseringsprocess måste genomföras för att övergå till samhällsbaserad vård av personer med funktionsnedsättning.

Rättigheterna för personer som tillhör minoriteter garanteras konstitutionellt i Ukraina. Respekten för rättigheterna för personer som tillhör nationella minoriteter när det gäller utbildning och språk och deras representation i folkvalda organ på alla nivåer av det offentliga livet måste säkerställas genom ett fullständigt genomförande av Europarådets Venedigkommissions rekommendationer om utbildningslagstiftning, genomförande av rekommendationerna om statens språklag och beaktande av den senaste övervakningscykeln för ramkonventionen om nationella minoriteter. Även om Ukraina har vidtagit åtgärder för att genomföra Venedigkommissionens rekommendationer måste landet slutföra sin reform av den rättsliga ramen för nationella minoriteter och anta effektiva genomförandemekanismer.

Tidigare brister i utredningen och lagföringen av tortyr och misshandel som utförs av tjänstemän inom brottsbekämpande myndigheter ska åtgärdas genom att man i oktober 2019 inrättade avdelningen för rättslig tillsyn av brottmål avseende tortyr och andra allvarliga brott begångna av brottsbekämpande tjänstemän vid riksåklagarämbetet. Domstolsväsendet i Ukraina är underbemannat, vilket gör att rättegångarna inte slutförs inom rimlig tid och leder till att offer för allvarliga brott saknar effektiva rättsmedel. Även kriminalvårdssystemet lider av resursbrist och förhållandena på platser för frihetsberövande är dåliga.

2. EKONOMISKA KRITERIER

Denna bedömning bygger på Köpenhamnskriterierna avseende förekomsten av en fungerande marknadsekonomi och förmågan att hantera det konkurrenstryck och de marknadskrafter som råder inom unionen 5 .

2.1. Fungerande marknadsekonomi

BNP per capita i Ukraina motsvarade 29,8 % av EU-genomsnittet 2020. Regeringen har på ett tillfredsställande sätt bedrivit en i stort sett sund makroekonomisk politik, mot bakgrund av ett framgångsrikt samarbete på medellång sikt med internationella partner och en stark motståndskraft sedan Rysslands aggressionskrig (och det är värt att notera hur regeringen har fortsatt att säkerställa makroekonomisk stabilitet även under kriget). Den ekonomiska och politiska utvecklingen har dock bromsats av ett något ojämnt genomförande av strukturreformer, ofta på grund av bristande politiskt samförstånd och regelbunden inblandning från egenintressen, vilket har försenat reformer som t.ex. syftat till att förbättra företagsklimatet och stärka ansvarsskyldigheten för de offentliga finanserna eller lagstiftningen om miljö och klimatåtgärder.

Myndigheterna i Ukraina har visat ett starkt engagemang för att föra en stabilitetsinriktad makroekonomisk politik sedan Majdanrevolutionen. Regeringen har följt en ambitiös budgetkonsolidering som har halverat det offentliga underskottet till i genomsnitt cirka 2 % av BNP sedan 2015 och lyckats begränsa den covid-19-drivna recessionens negativa effekter på de offentliga finanserna. Med stöd av en stark nominell BNP-tillväxt förbättrades den offentliga skuldens hållbarhet betydligt, då skuldkvoten minskade med mer än 30 procentenheter till under 50 % av BNP 2021. Ukrainas centralbank införde 2016 en inflationsinriktad ram, som sedan förvaltats framgångsrikt, vilket upprätthållit stabiliteten i det flexibla växelkurssystemet och ökat förtroendet för den nationella valutan. Kriget ger dock upphov till nya utmaningar när det gäller inflationen, som hade minskat markant under fem års tid till 2,7 % år 2020 för att sedan nå 9,4 % år 2021. Kroniskt låga nivåer av inhemska och utländska investeringar förklarar den tämligen dämpade reala ekonomiska tillväxten på omkring 3 % per år under de fyra åren före pandemin och det följaktligen ihållande relativa gapet till levnadsstandarden i EU.

Stora ihållande svagheter i företagsklimatet är den främsta orsaken till bristen på investeringar. År 2019 rankades Ukraina på 85:e plats i det globala konkurrenskraftsindex som sammanställs av Världsekonomiskt forum, främst på grund av svaga institutioner, den stora förekomsten av marknadsdominans och en ineffektiv antimonopolpolitik. Upphävandet av nästan en femtedel av de rättsakter som blev föremål för översyn under perioden 2016–2020 ledde dock till vissa framsteg i fråga om avreglering. Trots en måttlig regelbörda och avsaknaden av betydande rättsliga hinder för marknadstillträde är korruptionen utbredd och leder, i kombination med ett ännu inte helt reformerat domstolssystem, till en låg grad av avtalsefterlevnad, vilket avskräcker från entreprenörskap och gränsöverskridande affärsförbindelser. Trots stor osäkerhet om uppskattningar och förbättringar under de senaste åren är den informella ekonomins andel fortfarande betydande och kan utgöra så mycket som en tredjedel av den ekonomiska aktiviteten i Ukraina.

Med fler än 3 500 statsägda företag på central förvaltningsnivå, vilket utgör en tiondel av produktionen och omkring 18 % av sysselsättningen, är det statliga fotavtrycket i Ukraina betydande, medan statsägda företag också får ta emot statligt stöd. Man har gjort goda framsteg med att reformera de statsägda företagens bolagsstyrning i syfte att anpassa den till internationella standarder för att säkerställa en oberoende, professionell och transparent vinstorienterad förvaltning. I detta sammanhang nationaliserades Privatbank 2016 till följd av omfattande bedrägerier. Den genomsnittliga avkastningen på eget kapital i statsägda företag låg dock kvar på 0,3 % år 2019 6 , jämfört med 8 % i den privata sektorn. Den relativt framgångsrika privatiseringen av små fastighets- och produktionstillgångar, särskilt genom elektroniska auktioner, måste fortfarande bli en katalysator för storskalig privatisering.

Stabiliteten i finanssektorn har stärkts genom lagstiftnings- och tillsynsreformen sedan bankkrisen 2014–2016, med stöd av en betydande minskning av nödlidande lån från 58 % år 2017 till 30 % år 2021 och rekapitalisering av banker till bekväma nivåer. Med en marknadsandel på nästan 50 % under de senaste fem åren dominerar de fyra statsägda bankerna banksektorn. Den finansiella förmedlingen är dock fortfarande låg, då banklånen till den privata sektorn uppgick till endast 19 % av BNP 2021. Kapitalmarknaderna och den finansiella förmedlingen utanför banksektorn befinner sig i ett mycket tidigt utvecklingsskede och erbjuder inte hållbara finansieringsalternativ för företag. Efter att Ryssland inledde sitt aggressionskrig vidtog Ukrainas centralbank lämpliga åtgärder för att skydda bankernas likviditet och förtroendet för systemet.

Nedärvd lagstiftning som inte reformerats och som saknar flexibilitet har hindrat arbetsmarknaden från att fungera som den ska. Omkring 3 miljoner människor, eller nästan 20 % av alla anställda, hade informella anställningar 2021. Arbetslösheten har varit relativt låg på omkring 9 % under de senaste åren och konjunkturcykeln har inte haft någon större inverkan på den. Det relativa arbetskraftstalet låg långt över vissa andra i regionen och har förblivit relativt oförändrat på omkring 62 % (56 % för kvinnor) sedan 2014, mot bakgrund av betydande arbetskraftsutvandring. Enligt uppskattningar från 2019 bodde och arbetade omkring 2,5 miljoner ukrainare, eller nästan 15 % av den totala arbetskraften, utomlands. Denna arbetskraftsutvandring drev på de stora remitteringsflödena, som ständigt översteg flödena av utländska direktinvesteringar nästan fyrfalt.

2.2. Förmåga att hantera det konkurrenstryck och de marknadskrafter som råder inom EU

Ett välutvecklat utbildningssystem har lett till en läs- och skrivkunnighet på nästan 100 % och en ganska tillfredsställande Pisa-bedömning 2018 där Ukraina kom på 40:e plats av 78 länder. Trots de betydande offentliga utgifterna i sektorn (5,7 % av BNP 2021) och en bruttoinskrivning i högre utbildning på över 80 % skulle läroplanerna och den övergripande kvaliteten kunna anpassas bättre till arbetsmarknadens behov. Utgifterna för forskning och utveckling, som främst är koncentrerade till den offentliga sektorn och har minskat under de senaste tio åren till under 0,5 % år 2020, var fortfarande inte tillräckliga för att öka humankapitalet på ett hållbart sätt.

Redan före den betydande skada som Rysslands aggressionskrig orsakar återspeglade den fysiska infrastrukturens tillstånd i Ukraina en fortsatt låg nivå av allmän kapitalackumulering, med en investeringskvot på i genomsnitt cirka 17 % av BNP sedan Majdanrevolutionen. Kriget har orsakat enorm förstörelse till ett värde av hundratals miljarder euro. Efter kriget kommer det att vara viktigt att inte bara återställa det som fanns tidigare, utan också att ”bygga upp bättre” med en tydlig koppling till den breda reformagendan för Ukrainas väg mot EU, för att möjliggöra Ukrainas gröna och digitala omställning. Väglängd och elproduktion per capita motsvarade 48 % respektive 57 % av EU-genomsnittet 2020. Graden av slitage i eldistributionsnäten uppskattades till nästan 50 %. Trots den märkbara tillväxten inom IKT-sektorn under de senaste åren använder de flesta företag endast grundläggande digital utrustning och teknik.

Den ukrainska ekonomins struktur ligger på en måttlig diversifieringsnivå, har inte förändrats nämnvärt sedan 2014 och är fortfarande koncentrerad till sektorer med lågt mervärde. Tillverkningsindustrins andel av BNP minskade från 12,2 % år 2014 till 10,3 % år 2021. Handel (13,8 % av BNP), jordbruk (10,8 % av BNP) och gruvdrift (6,7 % av BNP) var de övriga tre viktigaste sektorerna 2021. Samtidigt stod sektorerna handel, jordbruk och industri för nästan 60 % av sysselsättningen, vilket tyder på en lägre arbetsproduktivitet jämfört med andra delar av ekonomin.

Den övergripande öppenheten i ekonomin har minskat under de senaste åren, då utrikeshandeln med varor och tjänster som andel av BNP har minskat med nästan en fjärdedel sedan 2015 till 82,6 % av BNP 2021. Den ekonomiska integrationen med EU har dock ökat tack vare genomförandet av associeringsavtalet/frihandelsområdet. Den ukrainska exporten till EU har utvidgats sedan 2015, även när det gäller antalet exporterande företag (14 238 exporterande företag 2021, dvs. 22 % mer än 2015). Andelen export till EU, som främst bestod av jordbruksprodukter, metaller och mineraler, ökade från 28 % 2015 till 36 % 2021. Även andelen import från EU, som främst bestod av maskiner, kemikalier och mineraler, ökade från 36 % 2015 till 41 % 2021. Som WTO-medlem sedan 2008 har Ukraina en relativt öppen handelspolitik.

3. FÖRMÅGA ATT PÅTA SIG DE SKYLDIGHETER SOM FÖLJER AV ETT MEDLEMSKAP

Ukrainas förmåga att påta sig de skyldigheter som följer av ett medlemskap har utvärderats på grundval av följande indikatorer:

-Åtagandena i associeringsavtalet och det djupgående och omfattande frihandelsområdet samt deras genomförande.

-Graden av antagande, genomförande och efterlevnadskontroll av regelverket utanför associeringsavtalet/frihandelsområdet.

Associeringsavtalet mellan EU och Ukraina, som inbegriper ett djupgående och omfattande frihandelsområde, tillhör en ny generation associeringsavtal mellan EU och partnerländer. I 21 av dess bilagor/tillägg ingår förteckningar över specifika delar av EU:s regelverk med en detaljerad tidsplan för genomförandet som omspänner 2–10 år. Avtalet omfattar således en betydande del av EU:s regelverk. Ukrainas starka engagemang för genomförandet av associeringsavtalet/frihandelsområdet har lett till ökat bilateralt samarbete och gradvis ekonomisk integration med Europeiska unionen inom en rad olika sektorer. Avtalets dynamiska karaktär har utnyttjats genom uppdatering av bilagorna för att även omfatta nyare delar av EU:s regelverk än vad som ursprungligen ingick i avtalet. Följande bilagor har nyligen uppdaterats: bilaga XXVII om energi, bilaga XXI om offentlig upphandling, bilaga V om sanitära och fytosanitära åtgärder och bilaga XVII om tjänster i de tre sektorerna telekommunikationstjänster, post- och budtjänster samt internationella sjötransporttjänster. En preliminär överenskommelse har nåtts om bilaga XXXI om klimatåtgärder, bilaga XV om tillnärmning av tullagstiftningen och bilaga XLIV om finansiellt samarbete med bestämmelser om bedrägeribekämpning.

År 2020 inledde EU och Ukraina en övergripande översyn av uppnåendet av målen med avtalet enligt artikel 481 i associeringsavtalet för att till fullo utnyttja potentialen i associeringsavtalet/frihandelsområdet.

Associeringsavtalet mellan EU och Ukraina ger en övergripande institutionell struktur för bilateral dialog och övervakning av den gradvisa tillnärmningen av Ukrainas lagstiftning till EU:s regelverk och genomförandet av den. Detta omfattar årliga toppmöten på högsta politiska nivå, associeringsrådet, associeringskommittén och associeringskommittén i dess konstellation för handelsfrågor, särskilda underkommittéer på fem områden samt sex klusterspecifika underkommittéer som täcker in nästan alla kapitel i EU:s regelverk. De åtgärder som den ukrainska regeringen har vidtagit för att genomföra avtalet bekräftar också dess förmåga att genomföra det berörda EU-regelverket, inbegripet inrättandet av en lämplig interinstitutionell samordningsram. En tjänst som vice premiärminister med ansvar för EU-integration och euroatlantisk integration inrättades 2016, tillsammans med ett reformerat regeringskansli för samordning av europeisk och euroatlantisk integration inom regeringen. Vice ministrar med ansvar för EU-integrationsfrågor har utsetts i flera på varandra följande regeringar inom samtliga ministerier.

Ukrainas genomförande av EU:s regelverk dokumenteras i EU:s rapporter om genomförandet av associeringsavtalet som utarbetats årligen sedan 2016 7 . Ukraina utfärdar också en egen rapport.

EU:s medlemsstater är nära involverade i genomförandet av associeringsavtalet/frihandelsområdet genom associeringsrådet och associeringskommittén. Gemensamma ståndpunkter antas för associeringsrådet och en detaljerad kommenterad dagordning överenskoms för associeringskommittén. Den parlamentariska associeringskommittén EU-Ukraina involverar Europaparlamentet och Ukrainas parlament i genomförandet av avtalet. Civilsamhället övervakar också genomförandet genom plattformen för det civila samhället EU–Ukraina.

Efter antagandet av den reviderade utvidgningsmetoden 8 för EU:s utvidgningspolitik är EU:s regelverk uppbyggt kring sex tematiska kluster. Associeringsavtalet/frihandelsområdet omfattar i hög grad regelverket inom dessa kluster. Ukraina har gradvis närmat sig de delar av EU:s regelverk som omfattas av associeringsavtalet/frihandelsområdet och har i allmänhet skött genomförandet på ett tillfredsställande sätt, även om framstegen är ojämna och det ofta blivit förseningar i förhållande till de ambitiösa tidsplanerna. I avvaktan på den fullständiga analys av alla kapitel som ska göras i ett senare skede av processen innehåller analysen exempel på kapitel i de kluster där Ukraina har uppnått särskilt goda resultat och belyser områden där tillnärmningen till EU:s regelverk har varit begränsad.

Klustret för grundläggande principer omfattar kapitlen i EU:s regelverk om rättsväsen och grundläggande rättigheter, rättvisa, frihet och säkerhet, offentlig upphandling, statistik och finansiell kontroll. Detta kluster har huvudsakligen bedömts i avsnitten om politiska och ekonomiska kriterier.

Klustret för den inre marknaden omfattar kapitlen i EU:s regelverk om fri rörlighet för varor, fri rörlighet för arbetstagare, etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster, fri rörlighet för kapital, bolagsrätt, immaterialrätt, konkurrenspolitik, finansiella tjänster, konsumentskydd och hälsoskydd. Inom detta kluster har särskilt goda resultat uppnåtts till exempel när det gäller fri rörlighet för varor. Ukraina har gjort goda framsteg med anpassningen till EU:s regelverk om tekniska handelshinder i syfte att uppfylla EU:s standarder för produktsäkerhet. Detta har gjort det möjligt att inleda förberedelserna inför ett framtida avtal om bedömning av överensstämmelse och godtagande av industriprodukter inom tre sektorer för vilka en förhandsbedömning pågår.

Goda resultat ses också på konkurrensområdet. Ukraina har en konkurrenslag som innehåller en standarduppsättning regler som är jämförbara med de flesta antitrustlagar i EU. Dessutom har den ukrainska konkurrensmyndigheten under de senaste åren avsevärt förbättrat sin praxis för handläggning av ärenden i syfte att anpassa sig till EU:s lagstiftning och praxis på konkurrensområdet. Den gällande lagen om statligt stöd utgör en grund för kontroll av statligt stöd men behöver anpassas ytterligare.

Det finns andra områden inom klustret där tillnärmningen till EU:s regelverk fortfarande är begränsad, bland annat området immaterialrätt. Ett antal nya lagar antogs 2019 och 2020: om varumärken och mönster, om patent, om geografiska indikatorer och om gränsåtgärder för immateriella rättigheter. Mer arbete krävs framför allt i fråga om genomförande och kontroll av efterlevnaden.

Klustret för konkurrenskraft och inkluderande tillväxt omfattar kapitlen i EU:s regelverk om informationssamhället och medier, beskattning, ekonomisk och monetär politik, socialpolitik och sysselsättning, företagspolitik och industripolitik, vetenskap och forskning, utbildning och kultur samt tullunionen. Inom detta kluster har särskilt goda resultat uppnåtts till exempel på området informationssamhället och medier, där Ukraina genomfört en djupgående sektorsreform och tillnärmning till EU:s regelverk för den digitala inre marknaden. Ukraina har antagit lagar om tillsyn av elektronisk kommunikation och telekommunikation och har genomdrivit dessa lagar sedan början av 2022. Anpassningen till EU:s lagstiftning om audiovisuella medier har ännu inte slutförts, särskilt när det gäller medietillsynsmyndighetens roll, insynen i medieägandet och lika marknadsvillkor.

Goda resultat har också uppnåtts på tullområdet. Ukraina har antagit den lagstiftning som krävs för att uppfylla kraven och ansluta sig till konventionerna om det gemensamma transiteringsförfarandet och om förenkling av formaliteterna vid handel med varor samt för att genomföra programmet för godkända ekonomiska aktörer, vilket ger fördelar i samband med tullklareringsförfaranden och underlättar handeln med varor. Förhandlingarna om att uppdatera bilaga XV för att genomföra lagstiftningen i den nya tullkodexen för unionen har slutförts. Ukrainas associering till Horisont Europa och Euratoms forsknings- och utbildningsprogram är ett framgångsrikt instrument för integration med EU:s praxis inom området forskning och innovation.

Det finns andra områden inom klustret där tillnärmningen till EU-regelverket fortfarande är begränsad, t.ex. på området socialpolitik och sysselsättning.

Klustret för den gröna agendan och hållbar konnektivitet omfattar kapitlen i EU-regelverket om transportpolitik, energi, transeuropeiska nät samt miljö och klimatförändring. Inom detta kluster har särskilt goda resultat uppnåtts på området energi när det gäller inrättandet av landets el- och gasmarknader, inbegripet åtskillnad och certifiering av systemansvariga för gas- och elnät. Ukraina har också genomfört en strukturell omvandling av sin el- och gasmarknad på grundval av EU:s regler. Ukrainas medlemskap i energigemenskapen har stimulerat tillnärmningen av lagstiftningen. Det finns ramlagstiftning om energieffektivitet som omfattar betydande delar av EU:s regelverk. Tack vare det goda arbetet på detta område kunde Ukraina anslutas till EU:s elnät i mars 2022 och det blev möjligt att komma överens om en gradvis ökning av elexporten på tydliga tekniska villkor. Ukraina har en enorm potential att producera förnybar energi och utveckla en ekonomi för ren vätgas. Allt detta skulle bidra till att minska energiberoendet av ryska fossila bränslen i linje med REPowerEU-planen och minska likviditetsproblemen inom energisektorn. Högnivågruppen för energimarknaden kommer att driva de välbehövliga reformerna vidare, samtidigt som man säkerställer regional försörjningstrygghet, banar väg för framtida handel med el och förnybar vätgas samt återuppbygger energisystemet inom ramen för REPowerUkraine-initiativet. För detta kluster har den strategiska högnivådialogen med Ukraina om den europeiska gröna given 9 och Ukrainas gröna omställning, som inleddes 2021, visat att det på hög nivå inom den ukrainska regeringen finns stort intresse och engagemang för den gröna agendan. Detta är nödvändigt för att landet ska kunna genomgå en grön omställning och uppnå sina nya klimatmål i linje med målen i Parisavtalet. Dialogen har också visat att det krävs avsevärda ansträngningar för att säkerställa anpassning av lagstiftningen, t.ex. med EU:s regelverk på klimat- och miljöområdet, samt att trygga tillräcklig administrativ, finansiell och organisatorisk kapacitet för att genomföra och verkställa den.

Det finns andra områden inom klustret där tillnärmningen till regelverket fortfarande är begränsad, t.ex. på området transport, där endast omkring en tredjedel av det berörda EU-regelverket har genomförts. Betydande resultat har uppnåtts endast på vissa områden av avgörande betydelse för reformen av transportsektorn, såsom genom antagandet av lagstiftning om inre vattenvägar och multimodala transporter. Sedan 2018 bidrar transportdialogen till att förbättra konnektiviteten och stödja tillnärmningen. Genomförandet av det avtal mellan EU och Ukraina om ett gemensamt luftfartsområde som undertecknades i oktober 2021 kommer att leda till att Ukrainas lagstiftning gradvis harmoniseras med EU:s luftfartsregler och standarder.

Klustret för resurser, jordbruk och sammanhållning omfattar kapitlen i EU:s regelverk om jordbruk och landsbygdsutveckling, livsmedelssäkerhet, veterinära frågor och växtskydd, fiske, regionalpolitik och samordning av strukturinstrument samt finansiella och budgetmässiga bestämmelser. Inom detta kluster har särskilt goda resultat uppnåtts till exempel när det gäller livsmedelssäkerhet, veterinära frågor och växtskydd. Den sanitära och fytosanitära sektorn utmärker sig som det enskilt mest omfattande och komplexa området i associeringsavtalet/frihandelsområdet. Ukraina har en särskilt hög grad av anpassning när det gäller lagstiftningen på områdena livsmedelssäkerhet, djurhälsa och växtskydd. Det ansvar som följer av den uppdaterade lagstiftningen delas tydligt mellan den offentliga och den privata sektorn för att sörja för att tillräckligt säkra produkter släpps ut på marknaden, både inom landet – vilket ökar de ukrainska konsumenternas förtroende för ukrainska produkter – och för export till bland annat EU.  I nära samarbete med regionala fiskeförvaltningsorganisationer arbetar Ukraina med att anpassa sin berörda lagstiftning till EU:s regelverk och internationella standarder. Landet har börjat genomföra några viktiga mekanismer för regionalpolitik. 

Tillnärmningen till EU:s regelverk på området jordbruk och landsbygdsutveckling är begränsad.

Klustret för yttre förbindelser omfattar yttre förbindelser samt utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. Ukraina har på det hela taget goda resultat när det gäller anpassningen till EU:s ståndpunkter inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Graden av anpassning till relevanta uttalanden från den höga representanten på EU:s vägnar och rådets beslut var 79 % 2021 (2020: 81 %; 2019: 63 %; 2018: 46 %, 2017: 80 %). Ukraina bidrog aktivt till Eunavfor Atalanta mellan november 2010 och november 2011 (tillhandahållande av ett sjöbefäl) och i januari–februari 2014 (tillhandahållande av en fregatt).  Ukraina har också bidragit till EU:s stridsgrupper vid flera tillfällen mellan 2011 och 2020 och förberedde sig för att delta i Eufor Althea-uppdraget innan Rysslands anfallskrig gjorde det omöjligt. Det finns utrymme för att ytterligare stärka samarbetet i frågor som rör den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP) och uppnå ökad konvergens med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp), inbegripet när det gäller EU:s ståndpunkter. Ukraina måste fortfarande uppfylla sitt åtagande enligt artikel 8 i associeringsavtalet att ratificera Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen.

4. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

Ukraina är en livskraftig demokrati med parlament och president som väljs genom konkurrensutsatta val på nationell och lokal nivå, baserat på en omfattande konstitutionell, lagstiftningsmässig och institutionell ram som på det hela taget motsvarar europeiska och internationella standarder. Den rättsliga ramen för en modern offentlig förvaltning finns, men har ännu inte genomförts fullt ut. Ukraina har genomfört en framgångsrik decentraliseringsreform, inbegripet skattemässig decentralisering. Rättsväsendets oberoende har stärkts och oberoende korruptionsbekämpande organ har inrättats, däribland en välfungerande högsta domstol för korruptionsbekämpning. Alla korruptionsbekämpande institutioners oberoende förblir avgörande. Domstolsväsendets ansvarighet och effektivitet måste stärkas och brister i de brottsbekämpande institutionernas funktion åtgärdas, särskilt i kampen mot korruption, som fortfarande är en allvarlig utmaning i hela landet. Den rättsliga och institutionella ram som säkerställer respekten för de grundläggande rättigheterna finns och efterlevs överlag, men genomförandet bör förbättras ytterligare. Den ukrainska demokratin kännetecknas av ett aktivt och starkt civilt samhälle. De ukrainska institutionernas motståndskraft har varit fullt synlig sedan den ryska invasionen, då myndigheterna har fortsatt sin verksamhet på alla nivåer. När det gäller de politiska kriterierna har Ukraina överlag kommit långt med att uppnå institutionell stabilitet som garanterar demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter och respekt för och skydd av minoriteter.

När det gäller de ekonomiska kriterierna har Ukraina fortsatt att uppvisa starka makroekonomiska resultat och visat en anmärkningsvärd motståndskraft, då den makroekonomiska och finansiella stabiliteten säkerställts även efter Rysslands invasion i februari 2022. Detta återspeglar inte bara en mycket stark politisk beslutsamhet utan också relativt välfungerande institutioner. För att Ukrainas marknadsekonomi ska fungera bättre måste man samtidigt fortsätta med ambitiösa strukturreformer som motverkar korruption, minskar det statliga avtrycket och oligarkernas ihållande inflytande, stärker den privata äganderätten och ökar flexibiliteten på arbetsmarknaden. Landets förmåga att hantera konkurrenstrycket i EU kommer framför allt att bero på hur efterkrigstidens investeringar i Ukraina utformas och sekvenseras för att uppgradera landets fysiska kapital, förbättra utbildningsresultaten och stimulera innovation.

När det gäller förmågan att fullgöra de skyldigheter som följer av ett medlemskap har Ukraina sedan 2016 arbetat med att genomföra associeringsavtalet mellan EU och Ukraina, inbegripet ett djupgående och omfattande frihandelsområde. Dessa avtal omfattar redan en ovanligt stor del av EU:s regelverk. Ukraina har gradvis tillnärmat sig väsentliga delar av EU:s regelverk i många kapitel. Tillfredsställande resultat har överlag uppnåtts när det gäller genomförandet, även om landet inom vissa sektorer har kommit längre än inom en del andra.

Ukraina är en europeisk stat som i hög grad har bevisat att den är hängiven de värden som ligger till grund för Europeiska unionen. Kommissionen rekommenderar därför rådet att ge Ukraina utsikter att bli medlem i Europeiska unionen.

Ukraina har bevisat motståndskraften inom de institutioner som garanterar demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter och respekt för och skydd av minoriteter.

Kommissionen rekommenderar därför att Ukraina beviljas status som kandidatland, i samförstånd om att följande åtgärder vidtas:

-Anta och genomföra lagstiftning om ett urvalsförfarande för domare till Ukrainas författningsdomstol, inbegripet ett första urvalsförfarande som bygger på en utvärdering av deras integritet och yrkeskunnande, i enlighet med Venedigkommissionens rekommendationer.

-Slutföra etikrådets integritetsprövning av kandidaterna till Högsta rättsrådet och valet av kandidat för att inrätta Högsta kvalifikationskommissionen för domare i Ukraina.

-Ytterligare stärka kampen mot korruption, särskilt på hög nivå, genom proaktiva och effektiva utredningar och trovärdiga resultat när det gäller åtal och fällande domar; slutföra utnämningen av en ny chef för den specialiserade åklagarmyndigheten för korruptionsbekämpning genom att certifiera den kandidat som valts ut i uttagningsförfarandet och inleda och slutföra urvalsförfarandet och utnämningen av en ny direktör för Ukrainas nationella byrå för korruptionsbekämpning.

-Säkerställa att lagstiftningen mot penningtvätt överensstämmer med standarderna från arbetsgruppen för finansiella åtgärder (FATF); anta en övergripande strategisk plan för reformen av hela brottsbekämpningssektorn som en del av Ukrainas säkerhetsmiljö.

-Genomföra antioligarklagen för att begränsa oligarkernas alltför stora inflytande på det ekonomiska, politiska och offentliga livet. Detta bör göras på ett rättsligt välgrundat sätt, med beaktande av Venedigkommissionens kommande yttrande om den berörda lagstiftningen.

-Ta itu med inflytandet från egenintressen genom att anta en medielag som anpassar Ukrainas lagstiftning till EU:s direktiv om audiovisuella medietjänster och ger den oberoende medietillsynsmyndigheten befogenheter.

-Slutföra reformen av den rättsliga ram för nationella minoriteter som för närvarande håller på att förberedas enligt Venedigkommissionens rekommendation samt anta omedelbara och effektiva genomförandemekanismer.

Kommissionen kommer att övervaka Ukrainas framsteg med att uppfylla dessa steg och rapportera om dem, tillsammans med en detaljerad bedömning av landet, före utgången av 2022.

Anslutningsprocessen bygger fortfarande på fastställda kriterier och villkor. Detta gör det möjligt för alla länder i processen att göra framsteg på grundval av egna meriter men innebär också att steg mot ett EU-medlemskap kan dras tillbaka om de underliggande villkoren inte längre uppfylls.

(1)

  Versaillesförklaringen, den 11 mars 2022

(2)

Karta över EU:s sanktioner - https://www.sanctionsmap.eu/#/main

(3)

SWD(2021) 186 final.

(4)

Enligt en rapport från Europarådets kommission för effektivisering av rättsväsendet.

(5)

Man bör komma ihåg att den stora osäkerheten i samband med det pågående kriget och dess föränderliga effekter påverkar prognosförmågan för denna bedömning, som till stor del bygger på tillgängliga uppgifter (om situationen före kriget).

(6)

Med undantag för mycket lönsamma Naftogaz (det största statsägda företaget i Ukraina, med ett nationellt monopol inom olja och gas).

(7)

SWD(2020) 329 final.

(8)

COM(2020) 57 final.

(9)

COM(2019) 640 final.

EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 17.6.2022

COM(2022) 407 final

BILAGA

till

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN
TILL EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA RÅDET OCH RÅDET

Kommissionens yttrande om Ukrainas ansökan om medlemskap i Europeiska unionen