EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 16.12.2021

COM(2021) 815 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om genomförande av den gemensamma ramen för övervakning och utvärdering, inklusive en bedömning av resultatet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2014–2020

{SWD(2021) 387 final}

1.Inledning

I denna rapport sammanfattas resultaten av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) under perioden 2014–2020. Eftersom rapporten sammanfaller med godkännandet av den gemensamma jordbrukspolitiken för perioden 2023–2027 1 kommer denna rapport att ligga till grund för bedömningen av de strategiska planerna inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Den kommer också att användas som underlag till diskussionen om den framtida policyutvecklingen, bland annat om de utmaningar och ambitioner som följer av den gröna given . Rapporten kompletterar 2018 års rapport om den gemensamma ramen för övervakning och utvärdering ( COM(2018) 790 final ).

Rapporten, som åtföljs av ett arbetsdokument med fakta och siffror, baseras på en uppsättning indikatorer, utvärderingar och de lärdomar som dragits från den gemensamma ramen.

2.Genomförande av den gemensamma ramen för övervakning och utvärdering 

1.1.Indikatorer 

Man använder sig av indikatorer för att övervaka genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken på EU-nivå och på medlemsstatsnivå. Indikatorerna underbygger bedömningen av ansvarigheten och ändamålsenligheten med avseende på EU:s utgifter, och stöder utvärderingarna. Ramen innehåller fler än 200 indikatorer och omkring 900 delindikatorer.

Sedan 2018 offentliggör Europeiska kommissionen resultattavlor för tematiska indikatorer och kontextindikatorer på sin portal för livsmedelsuppgifter, CAP Indicators , med dynamiska visuella inslag och tillgång till de bakomliggande uppgifterna.

Detta inkluderar uppgifter om produktion och resultat i den årliga rapporteringen om genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken (som samlas in av medlemsstaterna) och dataövervakning av det sammanhang som den gemensamma jordbrukspolitiken genomförs i med hjälp av statistik (främst från Eurostat). Uppgifternas periodicitet skiljer sig åt beroende på källan.

1.2.Utvärderingar 

Utvärderingar är det huvudsakliga verktyg som används för att bedöma politikens mätbara resultat och påverkan 2 . De tillhandahåller bevis för beslutsfattande och stärker insynen, de lärdomar som dras och ansvarigheten. Mellan 2014 och 2020 genomförde generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling fler än 20 tematiska utvärderingar av olika aspekter av den gemensamma jordbrukspolitiken . Utvärderingarna byggde på det förberedande arbete (underlagsstudier) som utförts av oberoende externa uppdragstagare och på insikter som vunnits från flertalet samråd med berörda parter.

Medlemsstaternas interimsutvärderingar av deras landsbygdsprogram för 2014–2020 tillhandahöll också omfattande uppgifter för denna rapport. Efterhandsutvärderingarna av dessa, som ska lämnas in 2026, kommer att bidra till den kontinuerliga bedömningen av den gemensamma jordbrukspolitikens resultat.

1.3.Dragna lärdomar från den gemensamma ramen för övervakning och utvärdering 

Från 2014 utvidgades den gemensamma ramen för övervakning och utvärdering till att – för första gången – omfatta all politik. Detta belyste flera styrkor, bl.a. följande:

·Indikatorerna ger i regel omfattande täckning av olika politikområden.

·Nya indikatorer utarbetades (t.ex. för geografiska beteckningar) till följd av en kontinuerlig behovsbedömning.

·Kvaliteten på uppgifterna förbättrades till följd av ökad automation och driftkompatibilitet, ett snabbt offentliggörande och nya resultattavlor, inklusive söknings- och nedladdningsfunktioner.

Man konstaterade dock även att ramen innehöll vissa brister, som inte alla hörde ihop med den gemensamma jordbrukspolitiken:

·Effektindikatorerna för biologisk mångfald (t.ex. index över odlingslandskapets fåglar) och vatten (t.ex. uttag) var ofullständiga och av låg kvalitet eftersom det saknades en rättslig grund för insamlingen av uppgifter eller det faktum att man förlitade sig på frivilliga undersökningar.

·Det var svårt att använda de befintliga indikatorerna för att kvantifiera den gemensamma jordbrukspolitikens inverkan på begränsningen av och anpassningen till klimatförändringarna.

·Låg frekvens: för vissa indikatorer finns uppgifter endast tillgängliga vart fjärde till vart sjätte år, med tidsförskjutning mellan insamlingen och offentliggörandet.

·Den låga geografiska detaljnivån för vissa indikatorer.

·Otillräckligt strukturerad och detaljerad information om medlemsstaternas genomförandeval, tvärvillkor (upptag per hektar ej tillgängligt), miljöpraxis och Leader. 

Utvärderingarna baserades på ett stabilt och rigoröst metodologiskt tillvägagångssätt, som inkluderade kvantitativa och kvalitativa analyser. Medlemsstaterna behövde lära sig att ta fram bevis för att göra politiken mer resultatinriktad. Det fanns dock bara kvantifierade delmål för utgifterna med koppling till landsbygdsutveckling. Vid de flesta utvärderingar lyckades man inte kvantifiera den gemensamma jordbrukspolitikens bidrag till effektindikatorerna på grund av begränsad tillgång till uppgifter, tidsförskjutningen innan effekterna visar sig, externa faktorer och svårigheten att upprätta orsakssamband.

3.Bedömning av den gemensamma jordbrukspolitiken under perioden 2014–2020

1.4.Hållbar livsmedelsproduktion 

Jordbruksinkomst

Mellan 2013 och 2019 ökade den genomsnittliga faktorinkomsten 3 i EU per arbetstagare med 15 % i reala termer. Denna ökning berodde främst på att arbetskraftens produktivitet stegrades, i huvudsak till följd av en utströmning av arbetskraft från jordbrukssektorn.

Den gemensamma jordbrukspolitiken som helhet har hjälp till att stödja och stabilisera jordbruksinkomsterna. Marknadsåtgärder har bidragit till att begränsa den inhemska prisvolatiliteten för de flesta jordbruksprodukter och underlättat prisåterhämtningen inom de sektorer som har drabbats av en marknadskris. Sedan 2014 har prisvolatiliteten i EU varit lägre än priserna för alla produkter på den internationella marknaden (förutom smör och skummjölkspulver under de senaste åren). Det direkta inkomststödet – som står för omkring 25 % av EU:s faktorinkomst (genomsnitt för 2014–2018) och som betalas ut till mer än 6 miljoner stödmottagare (2019) – gjorde det möjligt för jordbrukare att hantera den sjunkande inkomst som orsakades av de sjunkande jordbrukspriserna på ett bättre sätt.

Riskhanteringsverktyg kan hjälpa jordbrukare att mildra dessa inkomstbortfall, men den gemensamma jordbrukspolitiken spelade en liten roll i att stimulera jordbrukarna att dra nytta av dessa verktyg.

Fördelningen av GJP-stöd

20 % av den gemensamma jordbrukspolitikens stödmottagare erhåller 80 % av direktstöden, vilket har ifrågasatt huruvida fördelningen av direktstöden är rättvis. Denna andel speglar dock i huvudsak hur markägandet är fördelat (och i vissa medlemsstater, koncentrerat): de flesta stora stödmottagare är familjeägda jordbruk på mellan 20 och 100 hektar och erhåller mer än 7 500 euro. Omkring hälften av alla stödmottagare är mycket små gårdar, med mindre än 5 hektar.

Den gemensamma jordbrukspolitiken 2014–2020 ledde till en betydande omfördelning av direktstöden till småbrukare och till områden med naturliga begränsningar. Mellan 2017 och 2019 ökade stöden per hektar till jordbrukarna i den minsta kategorin (med mindre än 8 000 euro i standardproduktion) med 18 % jämfört med mellan 2011 och 2013.

Direktstöden och landsbygdsutvecklingsstödet står för nästan 50 % av jordbrukarnas inkomst i bergsområden och GJP-finansieringen hjälper gårdar att klara sig i de mest avsides belägna landsbygdsområdena. Den höga totala inkomststödsnivån i bergsområdena kan dock inte helt väga upp för inkomstgapet när man jämför med icke-bergsområden.

En analys av inkomst och fördelningen av direktstöd utifrån inkomst visar att det finns utrymme för förbättringar när det gäller att rikta stödet mot de som behöver det mest. I vissa fall har politiken haft en alltför begränsad effekt för att minska skillnaderna mellan regionerna i en medlemsstat, påverka den gradvisa minskningen av stöden och begränsa stödnivån per gård. De direktstöd som erhålls av mindre gårdar fortsätter att ligga under eller precis kring den nationella genomsnittsinkomsten i flera medlemsstater. Det finns inte heller några bevis för att de nuvarande bestämmelser som riktar stödet mot aktiva jordbrukare har varit ändamålsenliga.

I vissa fall har dåliga arbetsvillkor för säsongsarbetare inom jordbruket lett till krav på att utbetalningen av GJP-stödet ska kräva att arbetsvillkorslagstiftningen efterlevs. Trots att skillnaden mellan jordbruksinkomsten och genomsnittslönen i hela ekonomin har minskat förblir den betydande. Detta försämrar jordbrukaryrkets dragningskraft och minskar generationsskiftena.

Konkurrenskraft och produktivitet

Den gemensamma jordbrukspolitiken fortsätter att bidra påtagligt till livsmedelstryggheten genom att uppnå produktivitetsförbättringar och motståndskraft på handelsmarknaderna.

Den totala faktorproduktiviteten för EU:s jordbruk ökade med 6 % mellan 2013 och 2019 (EU-27). Den gemensamma jordbrukspolitiken gav stöd till betydande förbättringar av arbetskraftens produktivitet (+24 % mellan 2013 och 2020). Genom att öka den relativa mängd kapital som finns tillgänglig för gårdar och därmed öka deras konkurrenskraft hade stödet till jordbruksinvesteringar indirekt en positiv effekt på jordbruksinkomsterna.

Den gemensamma jordbrukspolitiken tillhandahöll även stöd för att stärka organisationen av leveranskedjor, där antalet erkända producentorganisationer och sammanslutningar av producentorganisationer var 7 % högre 2020 än 2016, och den andel frukt- och grönsaksproduktion som salufördes av dessa organisationer ökade med 2,3 procentenheter mellan 2014 och 2019 (till 45,6 %).

EU stod för 18 % av den globala exporten av jordbruksbaserade livsmedel 2019. Externa faktorer (bland annat det ryska förbudet mot import av produkter från EU) försvagade till viss del konkurrenssituationen för EU:s jordbrukssektor under de flesta åren mellan 2014 och 2020, men EU:s handel med jordbruksbaserade livsmedel visade sig ha mycket god motståndskraft. Sedan 2018 har EU:s konkurrenssituation förbättrats något och ökat EU:s andel av världsexporten med en procentandel.

EU:s export består främst av produkter med högt mervärde, som understöds av den garanterade kvaliteten på och anseendet för de produkter som certifieras via EU:s kvalitetssystem. Detta ger producenterna en tydlig ekonomisk fördel i form av reklam och ökad försäljning. Via stöd till marknadsföringsprogram lyckades man höja medvetenheten om och profilen för produkter från EU, framför allt på marknaderna med störst tillväxtpotential. Sektorsstrategier lyckades också främja konkurrenskraften, där EU:s vinpolitik spelade en viktig roll i att skifta sektorns fokus från kvantitet till konkurrenskraft och kvalitet.

Rättvis konkurrens och öppenhet

EU:s marknad öppnade upp allt mer mellan 2014 och 2020. Importen av jordbruksbaserade livsmedel ökade och EU:s marknad förblev den största importören av varor från mindre utvecklade länder.

Handelsnormerna har lyckats skapa lika villkor för producenter av jordbruksprodukter.

Reglerna för statligt stöd till jordbrukssektorn har hjälp till att säkerställa att det statliga stödets positiva konsekvenser för stödmottagarna, och framför allt på den offentliga politik som berörs, väger upp för de negativa konsekvenserna för konkurrensen och handeln. Det frivilligt kopplade stödets inverkan på jordbrukarnas beslut och jordbruksproduktion har inte snedvridit konkurrensen, med några få begränsade undantag.

Kvalitet och märkning

Den gemensamma jordbrukspolitiken har hjälpt till att förse EU-marknaden med standardiserade produkter av garanterad kvalitet, som ger konsumenterna bäst valuta för pengarna. Det uppskattade totala försäljningsvärdet för produkter som omfattas av garantisystem för geografiska beteckningar eller traditionella specialiteter uppgick till 77 miljarder euro i EU-28 2017, och stod för 7 % av den totala försäljningen av livsmedel och drycker.

GJP-åtgärderna har varit ändamålsenliga när det gäller att förse konsumenterna med användbar och transparent information om kvalitets- och miljömärkningar och om jordbruksprodukters ursprung. Man kan dock förbättra konsumenternas förståelse för EU:s märkningsregler och kvalitetssystem, samt anpassa handelsnormerna mer efter allmänhetens växande oro kring hälsa, kost, miljö och klimat.

1.5.Hållbar förvaltning av naturresurser och klimatåtgärder 

Hållbar förvaltning av naturresurser

Den gemensamma jordbrukspolitiken ger ett omfattande ”grundläggande skydd” för miljön via obligatoriska tvärvillkor (på 84 % av EU:s jordbruksmark 2019) och miljöanpassningsskyldigheter (80 %, en ökning från 76 % 2015). Den föreskriver även mer riktade men frivilliga åtaganden på landsbygdsutvecklingsområdet (12–15 % för åtgärder för miljö- och klimatvänligt jordbruk och 3–5 % för ekologiskt jordbruk) 4 . Den gemensamma jordbrukspolitikens inkomststöd och stöd till områden med naturbetingade svårigheter hjälper till att förhindra att mark överges, bromsar in intensifieringen och specialiseringen av jordbrukssystemen och upprätthåller en diversifiering av grödor och permanenta gräsmarker 5 .

Alla gårdar erhåller grundstöd, oberoende av hur pass mycket insatsvaror de använder. Som ett resultat upplevs dessa stöd ofta strida mot en hållbar förvaltning av naturresurser. De faktiska förhållandena stöder inte alltid denna uppfattning. Genom att frikoppla stödet från produktionen och koppla det till efterlevnaden av standardmässiga miljö- och klimatmetoder är grundstöden inte ett incitament för att öka produktionsintensiteten. Ett bevis för detta är nivån på det direktstöd per hektar som erhölls av de 10 % mest intensiva gårdarna, som minskade med 12 % till 451 euro per hektar (mellan 2017 och 2019) jämfört med nivån före GJP-reformen mellan 2011 och 2013. Direktstöden ökade däremot med 23 % för de 10 % mest extensiva EU-jordbrukarna, till 154 euro per hektar. Med sina 1 900 euro är direktstöden per arbetstagare vid de mest intensiva gårdarna nästan 78 % lägre än vid de mest extensiva gårdarna (7 700 euro).

Mekanismen för obligatoriska tvärvillkor innebär att GJP-stöd betalas ut endast till jordbruk som följer en grundläggande uppsättning bestämmelser i EU:s lagstiftning på (bland annat) miljöområdet och god praxis för miljö- och klimatvänligt jordbruk som fastställts inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Den gemensamma jordbrukspolitiken hjälper därmed till att genomföra befintlig lagstiftning av relevans för miljön, med undantag för mark, eftersom denna inte omfattas av specifik EU-lagstiftning.

Det nya system för miljöanpassning som infördes genom 2013 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken försökte ta itu med denna fråga genom ett ytterligare incitament, där man kopplade 30 % av direktstödet till metoder som bidrar till en hållbar förvaltning av naturresurser. ”Miljöanpassningen” lyckades förhindra ytterligare miljöskador, men incitamentet för att byta jordbruksmetoder (i synnerhet skyldigheten att diversifiera grödor eller bevara ekologiska fokusarealer) var inte relevant för alla jordbrukare. Trots att systemet för miljöanpassning hade potential att främja miljö- och klimatvänliga metoder drog man via de val som medlemsstaterna och jordbrukarna gjorde inte full nytta av denna potential.

Med tanke på deras skräddarsydda och riktade utformning var frivilliga åtgärder på landsbygdsutvecklingsområdet de mest ändamålsenliga när det gällde att uppmuntra en hållbar förvaltning av naturresurser. Genomförandevalen påverkade i hög grad den sammantagna inverkan av dessa åtgärder. Dessutom användes de i begränsad utsträckning av jordbrukare och skogsbrukare, främst grund av de komplexa stödvillkoren och på grund av att premierna är alltför låga för att stimulera förändringar, framför allt inom vissa produktionsområden. Åtagandena om miljö- och klimatvänligt jordbruk inkluderade metoder som begränsar förlusten av organiskt material i marken, främjar den biologiska mångfalden i marken och minskar markföroreningarna (trots att den minskade jordbearbetningen av åkermark begränsades till specifika områden).

2019 användes 8 % av EU:s jordbruksmark förekologiskt jordbruk. 66 % av denna mark brukas med GJP-stöd. Ekologiskt jordbruk innebär tydliga fördelar för den biologiska mångfalden, marken och vattnet, klimatbegränsningarna och djurens välmående, samtidigt som det minskar användningen av kemiska bekämpningsmedel och antimikrobiella medel.

Det är många externa faktorer som påverkar miljön och det tar tid att se resultaten av åtgärderna. Detta gör det mycket svårt att bedöma den gemensamma jordbrukspolitikens nettoinverkan under perioden 2014–2020 och därmed orsakssambandet mellan de genomförda åtgärderna och resultaten. Bristen på relevanta indikatorer gör det svårare att bedöma den gemensamma jordbrukspolitikens sammantagna bidrag till den biologiska mångfalden och landskapen (t.ex. trots att nedgången i index över odlingslandskapets fåglar bromsades in står det inte klart i vilken omfattning förlusten av biologisk mångfald beror på den gemensamma jordbrukspolitiken). Den gemensamma jordbrukspolitiken har stor potential att främja metoder som förbättrar mark- och vattenkvaliteten och minskar användningen av bekämpningsmedel och gödselmedel på en betydande andel av EU:s åkermark. Politikens betydande bidrag till hållbara förändringar av jordbrukarnas metoder genom att främja fånggrödor, täckgrödor och kvävefixerande grödor bevisar detta.

Klimatförändringar och växthusgasutsläpp

I den gemensamma jordbrukspolitiken för perioden 2014–2020 gav medlemsstaterna begränsningen av och anpassningen till klimatförändringarna endast en liten budget och låg prioritet.

EU-utsläpp av växthusgaser från jordbruket har minskat med mer än 20 % sedan 1990, men har stått stilla sedan 2010. Samtidigt som det förblir viktigt att minska de totala utsläppen från jordbruket för att uppnå EU:s klimatmål är det värt att belysa den betydande ökningen i fråga om produktionseffektivitet (dvs. lägre utsläpp per produktionsenhet): jordbruksproduktionen har ökat med 9 % sedan 2010. Detta stärker sektorns motståndskraft och livsmedelstryggheten.

Den gemensamma jordbrukspolitiken gör mer för att minska utsläppen från brukad jordbruksmark än vad den gör för utsläppen från boskap. Diskussionen om att minska utsläppen från boskap kan dock inte inskränkas till att minska mängden boskap. Idisslare bevarar marginalmarker, som ofta bidrar till koldioxidbindningen inom extensiva produktionssystem. En förbättrad boskapsskötsel måste gå hand i hand med en minskad konsumtion och en mer hållbar kosthållning för att utsläppen från boskapen faktiskt ska kunna minska, samtidigt som man minskar risken för effekterna av koldioxidläckage (såsom ökad import från länder med ett större klimatavtryck).

Analyserna visar att åtgärderna för att begränsa klimatförändringarna främst kräver ett system med extensivt bete för boskap, foderoptimering, gödselbearbetning inklusive rötning samt upprätthållande av kollagren genom bevarande av permanenta gräsmarker. Åkermarkssystemens huvudsakliga bidrag består av stöd till kvävefixerande grödor (t.ex. ekologiska fokusarealer eller kopplat stöd till proteingrödor), markskötsel för att skydda och öka kollagren i marken och förändringar i N2O-utsläppen från mark och gödsel. Det är särskilt viktigt att skydda de kolhaltiga jordarna i extensivt brukade områden och den gemensamma jordbrukspolitiken har hjälpt till att bevara intensiva betesjordbruk och åkerbruk. Detta innebär att det finns en tydlig inriktning på koldioxidbindning.

Trots att mycket få landsbygdsutvecklingsprogram uttryckligen nämner klimatanpassningen spelar flera GJP-åtgärder en roll i denna. Det stöd som den gemensamma jordbrukspolitiken ger till diversifieringen av grödor och driftsystemen, för att investera i anpassningen till de nya klimatvillkoren, begränsa markerosionen och förbättra motståndskraften mot översvämningar, har en stor betydelse med tanke på de allt oftare förekommande extrema väderhändelser som påverkar jordbruket.

Sammantaget har medlemsstaterna inte dragit full nytta av de anpassningsverktyg som den gemensamma jordbrukspolitiken erbjuder (t.ex. tvärvillkor). Under programperioden var på det en mycket begränsad procentandel bevattnad mark i EU som jordbrukarna gick över till mer effektiva bevattningssystem. Det finns också utrymme för att göra mer för att sprida kunskap och ge jordbrukare råd om tekniker och metoder för att förbättra klimatresultaten.

Totalt sett erbjuder den gemensamma jordbrukspolitiken en stor uppsättning verktyg för en hållbar förvaltning av naturresurser och klimatåtgärder, men medlemsstaterna utnyttjade inte alla möjligheter att förbättra jordbrukets miljömässiga hållbarhet och stärka sina klimatåtgärder. Den gemensamma jordbrukspolitiken kunde ha varit mer ändamålsenlig med ett strategiskt tillvägagångssätt, mer riktade åtgärder och mer riktad finansiering, och om stödmottagarna hade satsat mer på genomförandet snarare än på att minimera förändringarna.

Den gemensamma jordbrukspolitiken gav dock EU ett mervärde genom att höja ambitionerna och fastställa lägsta utgiftsnivåer för detta allmänna mål.

1.6.Balanserad territoriell utveckling 

Generationsskiften

Minskningen av arbetskraften inom EU:s jordbruk har saktat in från –3,8 % om året mellan 2005 och 2011 till –1,4 % om året mellan 2011 och 2019. Sysselsättningen uppgick till 9,1 miljoner heltidsekvivalenter i slutet av 2019. Den åldrande jordbruksbefolkningen är en av de största utmaningarna i EU:s landsbygdsområden, eftersom endast 11 % av jordbrukarna i EU är yngre än 40 år (2016).

Den gemensamma jordbrukspolitiken har underlättat generationsskiftena genom att göra jobben mer ekonomiskt hållbara. Detta är dock ensamt inte tillräckligt för att avlägsna jordbrukets främsta inträdeshinder, vilket utgörs av tillträde till mark och tillgång till kapital samt lockelsen att arbeta och leva i landsbygdsområden.

Den gemensamma jordbrukspolitiken erbjuder ekonomiskt stöd till unga jordbrukare och garantier till banker. Tillgången till krediter ställer dock i sig själv inte marken till förfogande och i vissa länder är markpriserna mycket höga. I vissa regioner kan inkomststödet från den gemensamma jordbrukspolitiken eventuellt ha bromsat in överföringen och frisläppandet av mark mellan generationerna vid gårdarna, eftersom det kan väga upp för otillräckliga nationella pensionssystem. Andra negativa faktorer – inklusive sociokulturella faktorer och bredare ekonomiska avskräckande faktorer för att bruka jorden och leva i landsbygdsområden – hämmar den gemensamma jordbrukspolitikens inverkan.

Den gemensamma jordbrukspolitikens spridningseffekter i landsbygdsområden

Den gemensamma jordbrukspolitiken riktar sig främst mot jordbruk, men det finns bevis för betydande spridningseffekter till den bredare landsbygdsekonomin, i synnerhet eftersom den driver på den lokala konsumtionen och tillhandahåller sysselsättning. Sektorn för jordbruksbaserade livsmedel står för 40 miljoner arbetstillfällen i landsbygdsområden. Trots den låga finansieringsandelen kan GJP-stödet dessutom vara avgörande för att förbättra infrastrukturen, tjänsterna och konnektiviteten, i synnerhet i avsides belägna områden.

Den gemensamma jordbrukspolitiken hjälper till att bromsa in avfolkningstakten och nedläggningarna. Den spelar också en social roll och fördelningen av GJP-stöd är mycket inkluderande (där hälften av stödmottagarna får mindre än 1 250 euro om året). Jordbruket och den gemensamma jordbrukspolitiken hjälper i hög grad till att minska fattigdomen på landsbygden.

1.7.Kunskapsöverföring och innovation 

De åtgärder för kunskapsutbyte, rådgivning och innovation som vidtogs mellan 2014 och 2020 inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken hade en låg genomförandegrad (3,5 % av anslagen till landsbygdsutvecklingen), och försenade sedan genomförandet (också på grund av den administrativa bördan 6 ) och innebar därmed låga utbetalningar (där endast 23 % av de planerade beloppen hade betalats efter sex år). Åtgärderna nådde cirka 10 % av jordbruksföretagen och var ändamålsenliga när det gäller att bygga upp kunskap, i synnerhet om tvärvillkor och miljömässig hållbarhet.

Den grundläggande utbildningsnivån ökade från 12 % 2010 till 23 % 2016, men förblir för låg för att ta itu med jordbrukarnas svårigheter att säkerställa livsmedelstryggheten samtidigt som de främjar miljövård och klimatåtgärder.

Samma grupp jordbrukare fortsätter att delta i utbildningsåtgärder, vilket innebär att det är svårt att nå ut till den bredare allmänheten och att det är viktigt att förbättra det ömsesidiga lärandet. Jordbruksrådgivning är en viktig hävstång för att förändra jordbruksmetoderna, men att det förblir viktigt att tillhandahålla kvalificerade och opartiska rådgivningstjänster. Rådgivarnas kunskaper och färdigheter måste också uppdateras.

Det europeiska innovationspartnerskapet för produktivitet och hållbarhet inom jordbruket hade en positiv inverkan tack vare användningen av den interaktiva innovationsmodellen. Detta drar bästa möjliga nytta av olika typer av kunskap (praktisk, vetenskaplig, teknisk och organisatorisk) och involverar användarna av de planerade resultaten. Partnerskapet hade resulterat i 2 085 slutförda operativa grupper (dvs. lokala interaktiva innovationsprojekt) i september 2021.

Det finns utrymme för att använda GJP-verktygen på ett mer strategiskt sätt för att hitta mer synergier och bygga vidare på väletablerade strukturer för kunskapsutbyte och rådgivning i vissa medlemsstater.

4.Mot en resultatbaserad gemensam jordbrukspolitik

1.8.Dragna lärdomar för nästa GJP-period, 2023–2027 

2021 enades Europaparlamentet och rådet om en ny utformning av den gemensamma jordbrukspolitiken där man belyser de många lärdomar som dragits av den tidigare politiken under perioden 2014 och 2020.

Klimatet och den biologiska mångfalden har en viktig roll bland den nya gemensamma jordbrukspolitikens tio specifika mål. Ett nytt fokus på livsmedel, hälsa och djurens välbefinnande beaktar livsmedelssystemens utmaningar. Under nästa period strävar politiken efter att modernisera metoderna genom att underlätta kunskapsutbytet, innovationen och digitaliseringen, vilket ligger till grund för samtliga GJP-mål enligt de tre hållbarhetsaspekterna (ekonomisk, miljömässig och social hållbarhet).

Inom ramen för den nya gemensamma jordbrukspolitiken måste varje medlemsstat integrera samtliga verktyg i en enda plan (den strategiska planen inom den gemensamma jordbrukspolitiken) och basera dem på bevis. Den nya gemensamma jordbrukspolitiken upphäver i stort sett universallösningen för direktstödet. Medlemsstaterna har mer flexibilitet att utforma och kombinera de politiska verktygen. För att säkerställa tillräckliga miljö- och klimatåtgärder, generationsskiften och omfördelningar öronmärks en andel av stödet på EU-nivå för dessa specifika områden.

Parlamentet och rådet har lyft vissa begränsningar i politiken för 2014–2020 för en hållbar förvaltning av naturresurser och växthusgasutsläppen. Parlamentet och rådet har stärkt olika aspekter av de grundläggande kraven för GJP-stöden genom att fylla i luckor som rör skyddet av kollagren, landskapselement som gynnar en hög biologisk mångfald och markskyddet. Det finns mer utrymme för frivilliga åtgärder med miljösystem inom ramen för direktstöd, som ett komplement till det sedan länge etablerade verktyget för landsbygdsutveckling, med mer flexibla premier för att stimulera en tillräcklig utnyttjandegrad. Dessa förändringar bör övertyga jordbrukarna att börja bedriva hållbart jordbruk i stället för att berätta för dem hur detta ska göras. Deras värde kommer dock att beror på kvaliteten på den åtgärd som finansieras. Att minska den administrativa bördan och förenkla förfarandena kommer också att vara viktigt för att förbättra den uppsökande verksamheten och användningen. Starka kopplingar till EU:s lagstiftning och en skyldighet för medlemsstaterna att styrka en högre ambitionsnivå i deras nationella planer än tidigare utgör en ytterligare garanti.

Livsmedelstryggheten förblir en politiskt prioriterad fråga. För att säkerställa att jordbrukare kan producera livsmedel överallt i EU fortsätter direktstöden att vara ett relativt effektivt verktyg för att stödja jordbruksinkomsterna i ett marknadsorienterat system. Parlamentet och rådet har enats om en obligatorisk omfördelning av 10 % av medlemsstaternas direktstöd till mindre gårdar. Att sänka och sätta tak på stora mängder direktstöd till samma stödmottagare förblir dock frivilligt för medlemsstaterna. De kriterier som styr vem som kan begära direktstöd är också ganska breda.

Genom att beakta utvärderingarna och de växande samhällsproblemen kommer GJP-stödet – för första gången – att vara kopplat till att jordbrukarna följer de grundläggande sociala rättigheter och arbetsrättigheter som EU garanterar gårdspersonalen.

För att öka landsbygdsområdenas dragningskraft måste denna politik integreras i nationell politik. Politiken för generationsskiften inom jordbruket måste framför allt baseras på ett sådant integrerat tillvägagångsätt, med stöd av betydande GJP-medel.

Jordbrukspolitiken måste också vara en del av en större omställning av livsmedelssystemet för att uppnå de mål som främjas i från jord till bord-strategin . På samma sätt innehåller den långsiktiga visionen för landsbygdsområden de många lärdomar som dragits på området territoriell utveckling. Detta bidrar i sin tur ytterligare till den gemensamma jordbrukspolitiken.

Den nya rättsliga ramen utgör en stabil grund men kvaliteten på och genomförandet av de strategiska planerna från och med 2023 kommer att vara avgörande för att målen ska bli verklighet. I kommissionens rekommendationer för 2020 anges de viktigaste områden som planerna bör inriktas på med beaktande av målen i strategierna enligt den gröna given. År 2022 kommer att bli ännu en milstolpe i kommissionens arbete med att bedöma och godkänna dessa planer.

1.9.Ny resultat-, övervaknings- och utvärderingsram

Den nya resultat- och utvärderingsramen har färre indikatorer, som har förenklats för alla områden och alla källor till medel. Ramen omfattar alla mål med kvantifierade delmål för resultatindikatorer, vilket möjliggör en förbättrad spårning. Resultatindikatorerna skapar kopplingar mellan en EU-åtgärd och dess syfte eller syften för att mäta framstegen mot att uppnå målsättningarna i de strategiska planerna inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Detta ger en bra bild den gemensamma jordbrukspolitikens resultat från år till år, men för att bedöma den verkliga politiska inverkan använder sig kommissionen även av ingående utvärderingar.

Den nya gemensamma jordbrukspolitiken innehåller flera förbättringar för att öka den övergripande kvaliteten på uppgifterna: Förbättrad användning av medlemsstaternas meddelanden och statistik. Nya indikatorer för biologisk mångfald, bekämpningsmedel och djurhälsa. Ett nytt system för satellitövervakning av arealer för att öka produktionsindikatorernas tillförlitlighet. Insamling av mer exakta uppgifter om jordbruksmetoder och bättre underliggande kunskaper för att klargöra sambanden mellan mål och effekt-/resultatindikatorer. Den nya gemensamma jordbrukspolitiken syftar till att begränsa bördan för jordbrukare och myndigheter genom att undersöka hur utbytet av uppgifter kan förbättras.

När det gäller framtida utvärderingar kommer de första uppgifterna om genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027 att bli tillgängliga först 2025. Med tanke på svårigheterna att harmonisera den politiska cykeln med den tid som behövs för att samla in uppgifter – inklusive tiden för att EU-åtgärderna ska få effekt – är det viktigt att titta på tillgängligheten till uppgifter och på utvärderingarnas bidrag till resultatbedömningen ur ett långt perspektiv.

5.Slutsatser 

Mellan 2014–2020 har de åtgärder som vidtogs inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken gett EU ett ekonomiskt, miljömässigt, socialt och politiskt mervärde. Detta har särskilt omfattat följande:

·Stöd till en rimlig levnadsstandard för jordbrukare och åtgärder för att uppfylla behoven i landsbygdsområden, i synnerhet i avsides belägna områden och i glesbygden, och den regionala och sociala sammanhållningen har därmed stärkts.

·Säkerställande av en stabil, säker och hälsosam livsmedelsförsörjning.

·Tillhandahållande av tydlig information om livsmedel till konsumenterna i EU.

·Ett stärkt miljöskydd och förbättrade klimatåtgärder genom höjda standarder och uppmuntrade förändringar.

Den gemensamma jordbrukspolitiken måste dock göra mer för att stödja EU-jordbrukets hållbarhet i linje med den europeiska gröna given och dess från jord till bord-strategi. Den gemensamma jordbrukspolitiken måste bidra i högre grad till de miljömål och den högre klimatambition som tas upp i EU:s klimatlag. 2021 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken kommer att möjliggöra ett betydande bidrag till uppnåendet av dessa mål.

(1)

 Se förordningen om strategiska planer ( förordning (EU) 2021/2115 ) och den övergripande förordningen ( förordning (EU) 2021/2116 ).

(2)      Se Bättre lagstiftning – Varför och hur .

(3) Jordbrukets faktorinkomst ( Eurostat ) mäter den inkomst som följer av jordbruksverksamhet och som kan användas för att ersätta egna och inhyrda produktionsfaktorer: arbetskraft, mark och kapital.

(4)      Jämfört med konventionellt jordbruk ledde ekologiskt jordbruk till en genomsnittlig ökning på 34 % i fråga om artmängder och artrikedom, och en genomsnittlig ökning på 23,5 % av kollagren (kgC/ha) i odlad mark.

(5)      Detta belystes även i Scenar 2030 – Pathways for the European agriculture and food sector beyond 2020 (inte översatt till svenska), som bedömde följderna av ett kontrafaktiskt scenario ”utan GJP” för markanvändningen och miljön (bland annat). Detta visade att utan den gemensamma jordbrukspolitiken skulle andelen övergiven mark (inklusive av gräsmark) vara högre (med en minskning motsvarande 6,9 % av den utnyttjade jordbruksarealen respektive 8,8 % av gräsmarksarealen).

(6) Under programperioden avlägsnade Omnibusförordningen ( förordning (EU) 2017/2393 ) begränsningarna för offentliga upphandlingar.