EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 23.11.2021

COM(2021) 714 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Första årsrapporten om granskning av utländska direktinvesteringar i unionen

{SWD(2021) 334 final}

INLEDNING

Denna rapport är den första årsrapporten från Europeiska kommissionen om tillämpningen av EU:s förordning om granskning av utländska direktinvesteringar (förordningen).

Innan förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar trädde i kraft den 11 oktober 2020 fanns det inget formellt EU-omfattande samarbete mellan medlemsstaterna och Europeiska kommissionen i dessa frågor. Europeiska kommissionen hade ingen roll i granskningen av utländska investeringar i EU.

Det har under de senaste åren synts en tydlig förändring i investerarprofiler och investeringsmönster, dvs. allt fler investerare utanför OECD, ibland med stöd av eller enligt riktlinjer från regeringar och där motivet bakom en investering inte alltid är uteslutande kommersiellt 1 . Förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar –och enskilda EU-medlemsstaters granskningslagstiftning och granskningsmekanismer – återspeglar ett starkt fokus på att skydda säkerhet eller allmän ordning och en stark medvetenhet om kriticiteten vad gäller vissa investeringsmål, t.ex. kritisk infrastruktur och kritiska insatsvaror, men även viss teknik och vissa sektorer såsom hälsosektorn, och om de risker som investeringar från vissa investerare kan innebära.

Denna rapport ger insyn i hur granskningen av utländska direktinvesteringar fungerar i EU och i utvecklingen vad gäller nationella granskningsmekanismer. Den bidrar till att fastställa unionens ansvar på ett område där insyn i enskilda transaktioner varken är möjligt eller lämpligt med tanke på de säkerhetsintressen som står på spel.

Den första årsrapporten, som är baserad på rapporterna från de 27 medlemsstaterna och andra källor, bekräftar det tydliga mervärdet av förordningen och samarbetsstrukturen.

Rapporten består av fyra kapitel:

·Kapitel 1 om siffror och trender vad gäller utländska direktinvesteringar i EU.

·Kapitel 2 om utvecklingen av lagstiftning i medlemsstaterna.

·Kapitel 3 om medlemsstaternas granskningsverksamhet.

·Kapital 4 om hur EU:s samarbete inom granskning av utländska direktinvesteringar fungerar.

Denna årsrapport antas samtidigt med årsrapporten om kontroll av export av produkter med dubbla användningsområden. Granskning av utländska direktinvesteringar och exportkontroller är båda viktiga verktyg för strategiska handels- och investeringskontroller i syfte att säkerställa säkerhet i Europeiska unionen.

KAPITEL 1 – UTLÄNDSKA DIREKTINVESTERINGAR I EUROPEISKA UNIONEN – TRENDER OCH SIFFROR 2  

De faktorer som särskilt utmärkt 2020 och deras inverkan på utländska direktinvesteringar, även för Europeiska unionen, förstås bäst utifrån en bredare tidsram 3 . De kan då ses i kontrast till både klimat och utveckling före covid-19-pandemin samt till indikationerna på en viss återhämtning inom den ekonomiska aktiviteten globalt under det första kvartalet 2021, där även transaktioner kopplade till utländska direktinvesteringar ingår.

Såsom framgår av Figur 1 minskade det globala flödet av utländska direktinvesteringar kraftigt till 885 miljarder euro under 2020, vilket är 35 % lägre än nivåerna 2019, som i sin tur redan var betydligt längre än nivåerna 2018 4 . I EU har covid-19-pandemin till och med fått bistrare effekter än genomsnittligt i världen, då ingående utländska direktinvesteringar minskade med 71 % till 98 miljarder euro under 2020, vilket innebär en nedgång från 335 miljarder 2019. Under 2020 stod de ingående utländska direktinvesteringarna för endast 0,7 % av EU:s BNP, vilket är en kraftig minskning från 3,6 % 2018 5 .

Figur 1: Flöden av utländska direktinvesteringar i världen och i EU

Källa: OECD-uppgifter framtagna den 20 maj 2021.

Ordet ”ojämn” beskriver utvecklingen på ett bra sätt. Den negativa påverkan på de utländska direktinvesteringarna har varit ojämn beroende på den utländska investerarens ursprung, värdmedlemsstaten i EU och de sektorer som berörs (se Figur 2 och Figur 3 och Tabell 1 nedan, som zoomar in på sammanslagningar och förvärv i EU 6 ). Under 2020 tillkännagavs 34 % färre utländska 7 sammanslagningar och förvärv än under 2019. Transaktionsaktiviteten återhämtade sig långsamt i slutet av 2020 och under första kvartalet 2021 (+4,5 % jämfört med första kvartalet 2020), men låg ändå 30 % under nivån 2019 (Figur 2).

Figur 2: Allmänna trender i utländska sammanslagnings- och förvärvstransaktioner i EU under perioden januari 2019–mars 2021.

Källa: Gemensamma forskningscentrumets beräkningar utifrån data från Bureau van Dijk, framtagna den 6 maj 2021. Trenden avser ett glidande medelvärde över tre månader. Utländska sammanslagningar och förvärv avser transaktioner där investeraren ytterst ägs av en enhet utanför EU.

Alla EU-medlemsstater upplevde en nedgång i antalet sammanslagningar och förvärv (Figur 3), men Frankrike och Sverige drabbades särskilt hårt. I Tyskland, där nedgången i antalet transaktioner av detta slag var mer begränsat, minskade investeringarna från Kina och USA, medan transaktionerna med Eftaländer och Korea minskade i Spanien och Nederländerna under 2020 jämfört med 2019.

Figur 3: Antalet utländska sammanslagningar och förvärv indelade efter målland i EU: andel av totalsumman 2020 och procentuell förändring i förhållande till 2019.

Källa: Gemensamma forskningscentrumets beräkningar utifrån data från Bureau van Dijk, framtagna den 6 maj 2021.

En stor andel de utländska investeringarna i Europa under 2020 kom från USA och Kanada, med nästan 35 % av antalet sammanslagningar och förvärv i EU, följda av Förenade kungariket (UK) med 30,5 % 8 , Därefter kommer Eftaländerna med 12,1 % (med 7,5 % från Schweiz). Kina, med 2,5% (en minskning från 4% 2019), var den fjärde största utländska investeraren i EU under 2020 (Tabell 1) 9 .

Tabell 1. Utländska sammanslagnings- och förvärvstransaktioner under 2020 indelat efter den yttersta ägarens (bakom investeraren) nationalitet. Procentuell förändring 2020 jämfört med 2019, och andel av totalsumman 2020.

Källa: Gemensamma forskningscentrumets beräkningar utifrån data från Bureau van Dijk, framtagna den 6 maj 2021 10

De kinesiska utlandsinvesteringarna i Europa utgör en relativt liten andel av transaktionerna, men har ändå stått för den kraftigaste minskningen från och med november 2019, dvs. två månader före nedstängningen i Wuhan (Kina) i slutet av januari 2020, och detta trots det tidiga omstarten av den kinesiska ekonomin i mitten av 2020.

Det är anmärkningsvärt att de ekonomiska sektorerna i Europa drabbades olika hårt av Covid-19 (Figur 4). För vissa sektorer, som medicinska förnödenheter, läkemedelstillverkning, e-handel, ökade affärstransaktionerna i en grad som aldrig tidigare förekommit, medan andra sektorer som turism, fritid, luftfart och sjötransporter påverkades på helt motsatt sätt. Hårdast drabbades inkvarteringssektorn med en minskning på mer än 70 % i antalet utländska transaktioner.

Figur 4: Utländska sammanslagningar och förvärv per målsektor i EU, 2019-kvartal 1–2020-kvartal 1

Källa: Gemensamma forskningscentrumets beräkningar utifrån data från Bureau van Dijk, framtagna den 6 maj 2021.

Tillverkningsindustrin står för en fjärdedel av antalet utländska sammanslagningar och förvärv, men dessa minskade med 40 % under 2020 jämfört med 2019, och sektorn fortsatte att uppvisa oklara tendenser under första kvartalet 2021 med ett årsresultat på -1,3 %.

Informations- och kommunikationsteknik (IKT) är den sektor som påverkats minst av pandemin och andra utmaningar, med en blygsam minskning på 12 % under 2020 jämfört med 2019. Under 2020 utgjorde sammanslagningarna och förvärven i IKT totalt 35 % av antalet utländska sammanslagningar och förvärv i EU, och IKT-sektorn gick därmed om tillverkningssektorn för första gången. IKT är också en drivkraft bakom återhämtningen under första kvartalet 2021, med en årlig ökning på 53 % i utländska sammanslagningar och förvärv, vilket innebär att antalet transaktioner i denna sektor nu nått samma nivå som före covid.

Ytterligare uppgifter

Ytterligare uppgifter om ovanstående siffror, inverkan och återhämtning per medlemsstat och sektor, nyetableringar, utländska investerares ursprung och utländska staters deltagande i utländska investeringar i EU finns i avsnitt 2 i det åtföljande arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar.

11 KAPITEL 2 – LAGSTIFTNINGSUTVECKLING I MEDLEMSSTATERNA SEDAN 2019 

Vägen fram till idag

Antagandet av EU:s förordning om granskning av utländska direktinvesteringar den 19 mars 2019 och det fullständiga genomförandet från och med den 11 oktober 2020 var inledningen på en ny era.

När Europeiska kommissionen lade fram sitt förslag 2017 var de medlemsstater som hade ett nationellt system för granskning av utländska direktinvesteringar (sektorsspecifik eller mer omfattande granskning) elva till antalet 12 .  Sedan den 1 juli 2021 är de 18 stycken (jfr Karta nedan). Utöver ökningen av antalet medlemsstater med ett granskningssystem har det också gjorts en anpassning och en utvidgning av tillämpningsområdet för befintliga system, och medlemsstaternas granskningssystem återspeglar i allt högre grad, ibland ordagrant, centrala delar av förordningen 13 . 

EU:s förordning om granskning av utländska direktinvesteringar och medlemsstaternas system för granskning av utländska direktinvesteringar

I förordningen anges avsiktligen inte i detalj vilken form och vilket innehåll EU-medlemsstaternas system för granskning av utländska direktinvesteringar bör ha, men den innehåller icke desto mindre vissa centrala element som ska återspeglas i alla nationella system för granskning av utländska direktinvesteringar.

Särskilt fastställs i artikel 3 i förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar en skyldighet för varje EU-medlemsstat som har ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar att säkerställa att sådana system har fastställda tidsramar, är transparenta och icke-diskriminerande, ger utrymme för att beakta eventuella synpunkter från andra medlemsstater och yttranden från Europeiska kommissionen, gör det möjligt för berörda parter att begära omprövning av ett negativt beslut fattat av en myndighet som granskar utländska direktinvesteringar, samt inbegriper åtgärder för att förhindra kringgående av granskningssystemet för utländska direktinvesteringar.

Europeiska kommissionen har uppmanat alla medlemsstater att införa ett nationellt granskningssystem, allra senast i sitt meddelande om översynen av handelspolitiken 14 :

"På säkerhetsområdet, enligt förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar, upprepar kommissionen sin uppmaning till alla medlemsstater att inrätta och genomdriva ett komplett granskningssystem för utländska direktinvesteringar för att behandla fall där förvärvet eller kontrollen av ett visst företag, en infrastruktur eller en teknik skulle innebära en risk för säkerheten eller den allmänna ordningen i EU. Kommissionen ska fortsätta att genomföra samarbetsmekanismen med medlemsstaternas myndigheter för att skydda säkerheten och den allmänna ordningen mot riskfyllda utländska direktinvesteringar och överväga att förbättra den samarbetsmekanism som fastställs i ramen för granskning av utländska direktinvesteringar".

Kommissionens starka förväntning förblir att alla EU:s 27 medlemsstater ska införa nationella granskningssystem för utländska investeringar. Ett nationellt granskningssystem i samtliga 27 medlemsstater kommer att skydda alla enskilda medlemsstater mot potentiellt riskabla utländska investeringar från tredjeländer. Ett sådant system kommer också att tillhandahålla de nödvändiga kopplingarna för samarbetsstrukturen enligt förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar och säkerställa att alla 27 medlemsstater och kommissionen granskar relevanta utländska direktinvesteringar, mot bakgrund av medlemsstaternas och unionens kollektiva säkerhet såväl som säkerheten på den inre marknaden och den mycket höga grad av ekonomisk integration som denna möjliggör.

Utöver sina respektive nationella och mer allmänna granskningssystem har fem medlemsstater, Frankrike, Italien, Polen, Slovenien och Ungern, antagit tillfälliga åtgärder för utländska direktinvesteringar i samband med covid-19-sårbarheter och sänkta priser på EU-tillgångar 15 .

Utvecklingen i EU:s medlemsstater - granskningssystem för utländska direktinvesteringar

Under rapporteringsperioden gjorde 24 av 27 medlemsstater i EU något av följande:

·Antog ett nytt nationellt system för granskning av utländska direktinvesteringar,

·ändrade ett redan existerade system,

·eller inledde en samråds- eller lagstiftningsprocess som väntas resultera i antagandet av ett nytt system eller ändringar av ett existerande system.

Enligt artikel 3.7 i förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar har medlemsstaterna en skyldighet att underrätta kommissionen om sina granskningssystem och om ändringar av dessa. I artikel 3.8 anges att Europeiska unionen har en skyldighet att offentliggöra en förteckning över medlemsstaternas granskningssystem och att hålla förteckningen uppdaterad 16 . Trots ett antal viktiga likheter mellan de nationella granskningssystemen uppvisar dessa också betydande skillnader när det gäller vad som utgör formell granskning av investeringar, tillämpliga tidsfrister, täckning, anmälningskrav och andra inslag. Såsom förklaras närmare nedan (kapitel 4.3) inleder kommissionen för närvarande en studie för att undersöka sådana variationer mellan relevant lagstiftning i medlemsstaterna och de politiska konsekvenser som dessa får för ändamålsenligheten och effektiviteten i EU:s samarbetsstruktur. I det arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer denna rapport ges en kortfattad beskrivning av hur den nationella tillämpliga lagstiftningen utvecklas i medlemsstaterna .

KAPITEL 3 – MEDLEMSSTATERNAS GRANSKNING UNDER 2020 17

I förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar inrättas en samarbetsstruktur för granskning av utländska direktinvesteringar mellan kommissionen och EU:s medlemsstater, men beslutet om vilka investeringar som ska granskas, godkännas, villkoras eller blockeras fattas av de granskande medlemsstaterna enligt deras respektive regler och granskningssystem. Detta kapitel bygger således på och aggregerar uppgifter som lämnats av medlemsstaterna om fall som granskats enligt deras nationella lagstiftning och granskningssystem under hela 2020 18 . För 2020 har medlemsstaterna, i sin rapportering till kommissionen enligt artikel 5 i förordningen, uppgett att de på begäran har granskat 1 793 investeringsärenden för godkännande. Dessa ärenden gäller utländska direktinvesteringar som gjorts i sju av de rapporterande medlemsstaterna.

Figur 5

Av dessa investeringsärenden omfattades omkring 80 % inte av någon formell granskning, antingen på grund av att det var uppenbart att det inte fanns någon risk för säkerheten eller allmän ordning, eller därför att de föll utanför tillämpningsområdet för det nationella granskningssystemet (dvs. ej lämpade) (se Figur 5).

Återstoden ärenden (20 %) omfattades av en formell granskning i de rapporterande medlemsstaterna. Figur 6 visar en uppdelning av resultatet av bedömningen av de ärenden som omfattades av formell granskning 19 .

Figur 6

Figur 6 visar att 91 % av de ärenden som omfattades av formell granskning blev godkända, varav de flesta utan tillhörande villkor (79%) och några med tillhörande villkor (12 %). En mycket liten andel (2 %) förbjöds, och 7 % avbröts av parterna av okända skäl, vilket innebär att de nationella myndigheterna inte behövde fatta något beslut.

Generellt visar dessa siffror tydligt följande, för 2020:

•  Medlemsstaterna tillämpade sina respektive nationella lagar om granskning av utländska direktinvesteringar, vilka är avsedda att hantera potentiella risker för säkerheten och för allmän ordning.

•  En mycket hög andel av ärendena godkändes snabbt (80%).

•  Av de återstående 20 % ärenden som omfattades av formell granskning var det åter en stor andel som godkändes utan tillhörande villkor (79%) och en liten andel (12%) som godkändes med tillhörande villkor.

• Förbuden utgjorde fortsatt ett undantag (2 %) bland de ärenden som omfattats av formell granskning.

• De medlemsstater som granskar utländska investeringar, och generellt även EU, är mycket öppna för utländska direktinvesteringar och ingriper endast i en mycket liten del av ärendena, i syfte att ta hand om transaktioner som sannolikt kan påverka säkerheten eller allmän ordning.

KAPITEL 4 – EU-SAMARBETE INOM GRANSKNINGEN AV UTLÄNDSKA DIREKTINVESTERINGAR 20

1.Underrättelser och andra åtgärder som antagits enligt förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar

Under perioden 11 oktober 2020–30 juni 2021 lämnade elva medlemsstater in totalt 256 underrättelser enligt artikel 6 i förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar. Fem medlemsstater, nämligen Frankrike, Italien, Spanien, Tyskland och Österrike, stod för mer än 90 % av dessa underrättelser om ärenden. Såsom framgår av uppgifterna nedan varierade de transaktioner för vilka underrättelse lämnats kraftigt i fråga om sektor för investeringsmålet, den yttersta investeraren och transaktionens värde.

Enligt förordningen ska utländska direktinvesteringar bedömas i två möjliga faser. Alla transaktioner som blivit föremål för underrättelse bedöms i fas 1, och endast ett begränsat antal transaktioner går vidare till fas 2 21 . Fas 2 innebär en mer detaljerad bedömning av ärenden som eventuellt kan påverka säkerheten eller allmänna ordning i mer än en medlemsstat eller utgöra risker för projekt eller program av unionsintresse.

De tre sektorer som hade flest transaktioner var tillverkning, IKT och grossistförsäljning och detaljhandel 22 . 

Vid en genomgång av transaktionernas värde konstateras att merparten av transaktionerna hade ett värde inom intervallet 10–100 miljoner euro, där transaktioner inom IKT-sektorn stod för det högsta transaktionsvärdet och transaktionerna inom sektorn ”Andra tjänsteverksamheter” stod för det lägsta värdeintervallet 23 .

Värdeskalan för de transaktioner för vilka underrättelse skett är bred, där det lägsta transaktionsvärde som angivits ligger på 1 200 euro och det högsta närmare 34 miljarder euro.

Figur 7

Av de 265 fall som anmälts avslutades 80 % av ärendena (212) av kommissionen i fas 1, varefter återstående 14 % ärenden (36) gick vidare till fas 2 och ytterligare information begärdes från den underrättande medlemsstaten. 6 % av ärendena var fortfarande pågående på brytdatumet 24 . 

Den ytterligare information som kommissionen begärde vid inledningen av fas 2 varierar kraftigt, beroende på transaktionen och detaljnivån och kvaliteten på den information som ligger till grund för underrättelsen 25 .

Den information som begärs in omfattar vanligen ett eller flera av följande ämnen: Uppgifter om målföretagets produkter och/eller tjänster. Eventuell klassificering av en eller flera produkter som produkter med dubbla användningsområden. Kunder, konkurrenter och marknadsandelar. Portfölj av immateriella rättigheter och företagets FoU-verksamhet. Andra faktorer som definierar investeraren. Denna information krävs för en bättre bedömning av målets kriticitet eller de potentiella hot som investeraren utgör.

De sektorer som huvudsakligen berördes av fas 2 var tillverkning, IKT och finansiella tjänster. Tillverkning och IKT stod för 67 % av alla fas 2-ärenden.

Sex medlemsstater stod för 36 fas 2-ärenden. För alla fas 2-ärenden har den genomsnittliga varaktigheten från och med den dag då kommissionen har förbehållit sig rätten att avge ett yttrande till det datum då den mottog den ytterligare information som begärts från en underrättande medlemsstat varit 31 kalenderdagar, med en variation på mellan 2 och 101 kalenderdagar.

I de 265 anmälda ärendena kom de yttersta investerarna huvudsakligen från fem länder, dvs. Förenta staterna, Förenade kungariket, Kina, Kanada och Förenade Arabemiraten.

Av de 265 anmälda ärendena, utgjorde 29 % utländska direktinvesteringar som spände över flera jurisdiktioner, då de berörde flera medlemsstater 26 . De sektorer som huvudsakligen berördes av sådana underrättelser var tillverkning, IKT samt grossistförsäljning och detaljhandel.

Utöver att underrättelserna om de 265 ärendena har skett i enlighet med artikel 6 i förordningen, har kommissionen också tillämpat artikel 7 i förordningen.

Vad gäller utfärdandet av kommissionens yttranden, oavsett om det sker enligt artikel 6, 7 eller 8 i förordningen, är dessa yttranden konfidentiella enligt artikel 10 i förordningen.

Yttranden har utfärdats i mindre än 3 % av alla anmälda ärenden och utfärdas endast när och om omständigheterna i ett enskilt ärende kräver det, mer specifikt den riskprofil som investeraren presenterar och ett investeringsmåls kriticitet. När riskreducerande åtgärder rekommenderas är de proportionella och specifika för de risker och den kriticitet som identifierats.

Kommissionens yttranden kan också bestå i ett utbyte av relevant information med en granskande medlemsstat, och kan också innehålla förslag om riskreducerande åtgärder för att hantera identifierade risker.

Ytterst är det den granskande medlemsstaten som fattar beslut om den transaktion som granskas, eventuellt mot bakgrund av ett yttrande från kommissionen.

Uppgifterna ovan gör det möjligt att dra ett antal preliminära slutsatser.

Först och främst fungerar samarbetsstrukturen väl, när medlemsstater lämnar in underrättelser enligt förordningen. Av de 265 underrättelser som mottogs kunde den stora majoriteten (80 %) avslutas i fas 1, dvs. mycket snabbt. Endast 14 % gick vidare till fas 2, och ett mycket lägre antal ärenden krävde ett yttrande från kommissionen.

För det andra, medan de flesta fall bedöms snabbt i fas 1, inom de föreskrivna 15 kalenderdagarna, visar tidsåtgången för ärenden som går in i fas 2 betydande variationer mot bakgrund av den tid som medlemsstaterna behöver för att besvara en begäran från kommissionen om ytterligare information, då dessa ofta är beroende av investeraren för att få den begärda informationen.

För det tredje återspeglar de huvudsakliga sektorerna (tillverkning, IKT, grossist- och detaljhandel) och ursprunget för den yttersta investeraren (USA, Förenade kungariket, Kina, Kanada och Förenade Arabemiraten) som berörs av ärenden som anmälts enligt förordningen i stort sett slutsatserna i kapitel 1 och avsnitt 2 i det åtföljande arbetsdokumentet om huvudsektorer och den yttersta investerarens ursprung.

För det fjärde inbegrep ett betydande antal ärenden som anmäldes av medlemsstaterna en eller flera av de faktorer att beakta, vilka förtecknas i artikel 4 i förordningen, däribland, men inte enbart, kritisk infrastruktur, teknik och produkter med dubbla användningsområden, åtkomst till känslig information samt eventuellt statligt ägande eller statlig kontroll av eller inflytande över den utländska investeraren. De anmälda ärendena har också omfattat ett antal hälsorelaterade investeringar, dvs. investeringar i en sektor som kräver noggrann granskning mot bakgrund av den rådande pandemin.

2.EU-medlemsstaternas observationer vad gäller värdet av förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar och vad gäller dess funktion

För denna första årsrapport uppmanades medlemsstaterna att lämna synpunkter på tre områden: a) Det mervärde som förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar och samarbetsstrukturen ger, b) eventuella betydande förfarandemässiga problem som uppstått och c) möjliga sätt att hantera sådana problem. Citaten nedan kommer från en rad medlemsstater, varav vissa har ett nationellt granskningssystem och vissa inte har ett sådant system.

Värdet av förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar och samarbetsstrukturen

Alla medlemsstater utpekade förordningen och samarbetsstrukturen som ett mycket värdefullt verktyg för att få en heltäckande bild av utländska direktinvesteringar i EU, inbegripet särskilda investeringsmål och investerarprofiler.

Flera medlemsstater har särskilt pekat på alternativet att ställa frågor och lämna synpunkter till en granskande medlemsstat som ett positivt inslag i förordningen. Flera medlemsstater framhöll också fördelarna med det formella och informella samarbetet, bland annat i expertgruppen som består av företrädare för berörda medlemsstaterna och kommissionen och som inrättats enligt förordningen, vilket möjliggör utbyte av åsikter och bästa praxis mellan medlemsstaterna.

Såsom flera medlemsstater har påpekat, ger förordningen och samarbetsstrukturen värdefullt lärande, bland annat när det gäller de strategier och verktyg som andra medlemsstater använder för särskilt kritiska sektorer. Detta har varit direkt tillämpligt och av stor betydelse för flera medlemsstater när de utformar eller uppdaterar sin egen granskningslagstiftning, även vad gäller den lagstiftningens eventuella sektorsspecifika inriktning.

En medlemsstat betonade att underrättelser enligt förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar kan ge ”medvetenhet” om transaktioner som kanske inte har anmälts inom ramen för en viss nationell mekanism, men som egentligen borde ha anmälts, eller som kan leda till att en granskningsmyndighet vidtar åtgärder på eget initiativ. En annan medlemsstat noterade att informationsutbytet gör det möjligt för medlemsstaterna att upptäcka potentiella risker i samband med en transaktion med utländska direktinvesteringar i ett tidigt stadium, medan en annan medlemsstat noterade att samarbetsstrukturen ”stödde den slutliga beslutsprocessen och ett bättre gemensamt och samordnat svar” i samband med större eller bredare transaktioner med konsekvenser i flera medlemsstater.

Betydande förfarandemässiga problem som uppstått

En mer allmän fråga som tagits upp av ett antal medlemsstater är frågan om personalbehovet för granskningen av utländska direktinvesteringar.. Flera nämnde resursbegränsningar, särskilt för mindre medlemsstater och granskningsmyndigheter, också med hänsyn till de mer komplexa transaktioner som omfattar flera jurisdiktioner och som anmälts enligt förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar, samt de mycket snäva tidsfrister som anges i denna. Andra medlemsstater pekade på en upplevd inkonsekvens i vad som anmäls enligt förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar, och menade att alltför många utländska direktinvesteringar anmäls, t.ex. utländska direktinvesteringar som inte är relevanta för eller påverkar andra EU-medlemsstater, och att detta leder till att resurser tas i anspråk i onödan.

En annan fråga som tagits upp av flera medlemsstater är tidsfrister. Flera har noterat att de tidsfrister som fastställs i förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar är för korta, bland annat för att korrekt bedöma komplexa transaktioner och ställa frågor eller lämna synpunkter. En medlemsstat noterade att de faktum att det finns skillnader mellan tidsramarna enligt medlemsstaternas nationella mekanismer och enligt förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar skapar ytterligare komplikationer.

Även om möjligheten för medlemsstaterna att lämna synpunkter ses som positiv, noterade vissa medlemsstater att de endast informeras om att synpunkter har lämnats och att det inte finns någon information om vad dessa synpunkter innehåller, och ingen skyldighet för den underrättande medlemsstat som tar emot synpunkterna att förklara hur inkomna synpunkter har beaktats i deras slutliga beslut.

En medlemsstat noterade att vissa begäranden om ytterligare information är ”alltför betungande” och att medlemsstaterna och Europeiska kommissionen bör komma ihåg att sådana begäranden bör vara vederbörligen motiverade, begränsade och stå i proportion till syftet med begäran, och inte onödigt betungande för den medlemsstat från vilken informationen begärs.

Möjliga sätt att hantera betydande förfarandemässiga problem

De förslag som rörde hantering av betydande förfarandemässiga problem som uppstått (t.ex. när det gäller personal) omfattade diskussioner – och möjliga riktlinjer – om vad som faktiskt kräver underrättelse enligt förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar, i syfte att skärpa fokus och undvika överbelastning av systemet. Ett mer konkret förslag går ut på en praxis där de viktigaste transaktionerna, bland dem som anmäls, på något sätt skulle flaggas för att påkalla andra medlemsstaters uppmärksamhet. I förslagen uttrycktes även önskemål om förtydliganden av tidsfrister och månatliga statistiska översikter som skulle tas fram av Europeiska kommissionen och även innehålla de synpunkter från medlemsstaterna som lämnats enligt förordningen.

En medlemsstat föreslog ytterligare förtydliganden eller formulering av vissa centrala aspekter av förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar, dvs. utlösande datum för underrättelser, definitionen av utländska investerare och utländska direktinvesteringar samt tillämpningsområdet för yttranden eller synpunkter. Samma medlemsstat uppmanade Europeiska kommissionen att titta närmare på det ”bredare sammanhanget” (dvs. en transaktions effekt på europeisk nivå), oavsett om fler än en medlemsstat hade ett bekräftat intresse i transaktionen, och noterade också att förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar skulle ha ett ökat mervärde om synergieffekter kunde skapas mellan förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar och andra relevanta nuvarande eller framtida verktyg.

Slutligen föreslog en medlemsstat gemensamma underrättelser när en transaktion har lämnats in för godkännande i mer än en medlemsstat.

Europeiska kommissionens reaktioner på medlemsstaternas observationer och synpunkter

Europeiska kommissionen delar medlemsstaternas uppfattning att förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar och samarbetsstrukturen utgör ett unikt verktyg för övervakning och bedömning av utländska direktinvesteringar i Europeiska unionen med avseende på den eventuella risk som sådana utländska direktinvesteringar kan utgöra för säkerheten eller allmän ordning i mer än en medlemsstat eller för projekt eller program av unionsintresse.

När det gäller de särskilda utmaningar och problem som medlemsstaterna har tagit upp – och de förslag som lagts fram – konstaterar Europeiska kommissionen följande:

-När det gäller resursbegränsningar är kommissionen medveten om dessa begränsningar, som den också erkänner. Den har redan vidtagit ett antal konkreta åtgärder för att underlätta arbetet, vilka bland annat omfattar lämpliga elektroniska medel. Diskussionerna i expertgruppen syftar också till att hantera de frågor som tagits upp av medlemsstaterna och nå samförstånd om vissa av dem inom ramen för vad som är möjligt utan att ändra förordningen, t.ex. vilka transaktioner som bör omfattas av granskning och beräkningen av tidsfrister enligt förordningen. Kommissionen har redan anslagit ytterligare resurser till sina avdelningar för granskning av utländska direktinvesteringar, och medlemsstaterna uppmanas kraftigt att göra detsamma. Detta är desto viktigare eftersom nya eller ändrade nationella granskningssystem väntas träda i kraft under de kommande månaderna.

-När det gäller att komma överens om eventuella begränsningar eller filtreringskriterier för vilka transaktioner som ska anmälas enligt förordningen, kan det som kanske inte framstår som en känslig transaktion för en medlemsstat mycket väl vara känsligt för en annan, samtidigt som vissa medlemsstater enligt sin nationella lagstiftning är rättsligt skyldiga att anmäla alla granskade transaktioner. Kommissionen erinrar om att medlemsstaterna enligt artikel 6.1 i förordningen är skyldiga att underrätta kommissionen om ”alla utländska direktinvesteringar på deras territorium som är föremål för granskning”.

-När det gäller ytterligare förtydliganden av begrepp som utländska direktinvesteringar och utländska investerare har kommissionen lagt fram ett uppdaterat dokument med vanliga frågor där begreppen i förordningen beskrivs utförligare. Kommissionen är beredd att uppdatera detta dokument vid behov.

-När det gäller frågan om skilda tidsfrister – mellan medlemsstaternas lagstiftning och mellan förordningen och medlemsstaternas lagstiftning – noterar kommissionen att förordningen inte harmoniserar tidsfristerna och att det finns betydande skillnader mellan medlemsstaternas nationella granskningssystem med avseende på tidsfrister. Samarbetsstrukturen kan, tillsammans med både formella och informella kontakter, bidra till att minimera de oavsiktliga konsekvenserna av dessa skillnader, men en anpassning av de formella tidsfristerna i förordningen, vilka kan anses vara alltför snäva, skulle kräva en ändring av förordningen.

-När det gäller ytterligare klargörande av samspelet mellan olika instrument, såsom det mer exakta samspelet mellan förordningen och andra politiska instrument och tillsynsmyndigheter, t.ex. koncentrationskontroll och tillsynskontroller, t.ex. i samband finansiella tjänster, instämmer kommissionen i att detta är en fråga som kan diskuteras ytterligare, bland annat inom expertgruppen.

-Slutligen, när det gäller utländska direktinvesteringar som omfattar flera jurisdiktioner, dvs, när investeringsmålet finns i flera EU-medlemsstater (antingen på grund av att det har dotterbolag i mer än en EU-medlemsstat, eller därför att det producerar varor eller tjänster i mer än en medlemsstat), är det sannolikt att dessa transaktioner kommer att ge upphov till flera granskningar som görs av olika medlemsstater och till ett utbyte av frågor/synpunkter dessa medlemsstater emellan. Den typen av ärenden är upphov till en rad problem, bland annat olika tidsfrister inom olika nationella lagstiftningar, vilket kan förhindra synkronisering av underrättelser och bedömning enligt förordningen. Denna fråga tas hanteras för närvarande inte uttryckligen genom förordningen. Erfarenheten har dock redan visat att det finns utrymme för närmare informell samordning mellan berörda medlemsstater och kommissionen, vilket redan förverkligats gällande ett antal anmälda utländska direktinvesteringar. Med tanke på den betydande andelen (29 %) av sådana utländska direktinvesteringar som omfattar flera jurisdiktioner och de utmaningar som dessa innebär, anser kommissionen dock att de bör omfattas av noggranna överväganden i framtiden.

3.Åtgärder som vidtagits efter den 11 oktober 2020, samt framtidsutsikter

Trots att förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar har tillämpats fullt ut först sedan den 11 oktober 2020 kan vissa preliminära slutsatser dras på grundval av de erfarenheter som hittills gjorts. Vissa åtgärder har också redan vidtagits för att stödja förordningens och samarbetsstrukturens ändamålsenlighet.

Framför allt för att underlätta ett ändamålsenligt genomförande av förordningen och säkerställa en högre grad av överensstämmelse och fullständighet i de underrättelser som lämnas av medlemsstaterna enligt artikel 6 i förordningen, har kommissionen tillhandahållit uppdaterade versioner av underrättelseformuläret och dokumentet med vanliga frågor. Underrättelseformuläret, som också har offentliggjorts av flera av medlemsstaternas granskningsmyndigheter på deras webbplatser, har utformats för att en investerare ska kunna lämna mer detaljerad information om en anmäld transaktion, bland annat om de element som krävs enligt artikel 9.2 i förordningen. Detta tjänar det dubbla syftet att möjliggöra en mer detaljerad bedömning av anmälda transaktioner i fas 1 samt att begränsa behovet av begäranden om kompletterande information och fas 2-bedömningar för vissa transaktioner.

Mer allmänt, vilket också har bekräftats av medlemsstaterna, har förordningen och samarbetsstrukturen redan visat sig vara ett värdefullt och effektivt verktyg. De har varit tillförlitliga och inga läckor har rapporterats vad gäller underrättelser, yttranden eller andra åtgärder enligt förordningen. Att hantering och skydd av den information som lämnats in med avseende på artiklarna 6, 7 och 8 i förordningen sker på lämpligt sätt är avgörande för att säkerställa det nödvändiga förtroendet mellan alla berörda parter, dvs. parterna i en investeringstransaktion, den underrättande medlemsstaten, de 26 övriga medlemsstaterna och kommissionen. Förordningen och samarbetsstrukturen har också visat sig vara användbara och effektiva när det gäller det övergripande politiska målet, nämligen att skydda vår kollektiva säkerhet och allmän ordning, samt projekt och program av unionsintresse.

Erfarenheten hittills visar dock att det finns utrymmer för ytterligare förbättringar, också på de områden som identifierats av medlemsstaterna.

Såsom anges ovan har kommissionen inlett en omfattande undersökning. Undersökningens övergripande mål är att säkerställa att medlemsstaternas system för granskning av utländska direktinvesteringar, och EU:s samarbetsstruktur, är effektiva och ändamålsenliga – även interaktionen dem emellan 27 .

I sinom tid kommer kommissionen att allvarligt överväga möjligheten att utfärda riktlinjer för medlemsstaternas granskningsmyndigheter och investerare. Konceptet riktlinjer har visat sig vara värdefullt på andra områden inom reglering och tillsyn, inbegripet konkurrenspolitik. Kommissionen planerar att samråda med en bredare allmänhet när det gäller alla föreslagna riktlinjer för granskning av utländska direktinvesteringar.

Den stadiga ökningen av antalet medlemsstater som infört ett nationellt system för granskning av utländska direktinvesteringar tillsammans med en väntad ökning av antalet utländska direktinvesteringar i EU kommer oundvikligen att innebära ett ökat antal underrättelser inom ramen för förordningen. Kommissionen kommer noggrant att överväga olika sätt att rationalisera förfarandena så att kommissionens och medlemsstaternas resurser utnyttjas på det mest optimala sättet, vilket t.ex. innebär ett tydligt fokus på de utländska direktinvesteringar som med större sannolikhet utgör en risk för säkerheten eller allmän ordning i mer än en medlemsstat, eller för projekt och program av unionsintresse. Detta inbegriper överväganden om hur utländska direktinvesteringar som omfattar flera jurisdiktioner hanteras på bästa sätt med beaktande av den nuvarande förordningen, där en möjlig åtgärd är att anpassa underrättelser från två eller flera medlemsstater till varandra.

Vad gäller eventuella framtida ändringar av själva förordningen är tiden ännu inte mogen. I artikel 15 i förordningen föreskrivs dock att kommissionen har skyldighet att ”utvärdera denna förordnings funktion och ändamålsenlighet och lägga fram en rapport för Europaparlamentet och rådet” senast den 12 oktober 2023, och att kommissionen vid behov ska rekommendera ändringar av förordningen. Mot bakgrund av ytterligare erfarenheter från tillämpningen av förordningen kommer kommissionen att vara beredd att lägga fram förslag till ändringar om och när så krävs, vilket också framgår av det nyligen offentliggjorda meddelandet om handelspolitik (februari 2021): ”Kommissionen ska fortsätta att genomföra samarbetsmekanismen med medlemsstaternas myndigheter för att skydda säkerheten och den allmänna ordningen mot riskfyllda utländska direktinvesteringar och överväga att förbättra den samarbetsmekanism som fastställs i ramen för granskning av utländska direktinvesteringar.”

Detta tydliggör inte bara kommissionens avsikt att fortsätta att genomföra förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar tillsammans med medlemsstaterna och att överväga att förbättra samarbetsstrukturen. I meddelandet betonas också det grundläggande politiska målet med förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar, dvs. att bidra till att skydda den kollektiva säkerheten och den allmänna ordningen i alla 27 medlemsstater och i EU. Förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar och samarbetsstrukturen är viktiga verktyg i arbetet för att öka EU:s resiliens. EU förblir öppet för utländska direktinvesteringar, vilket också tydligt framgår av uppgifterna i kapitel 3, men det är också mycket viktigt att alla medlemsstater aktivt och direkt bidrar till uppnåendet av detta gemensamma säkerhetsmål. Kommissionen förväntar sig definitivt att ytterligare medlemsstater vid nästa årsrapport kommer att ha antagit och stärkt sin nationella lagstiftning om granskning av utländska direktinvesteringar och sina därmed sammanhängande mekanismer för hantering av potentiellt riskabla utländska investeringar från länder utanför EU, och att det endast är tidsfråga innan alla 27 medlemsstater har infört sådan lagstiftning och sådana mekanismer.

(1)

     Se t.ex. Att välkomna utländska direktinvesteringar men samtidigt skydda grundläggande intressen, (COM(2017) 494 final av den 13 september 2017.

(2)

Detta kapitel täcker perioden 1 januari 2019–31 mars 2021.

(3)

     När det gäller flöden av utländska direktinvesteringar går det av siffror från nationalräkenskaper (Figur 1) för tidsfönstret 2015–2020 att utläsa effekterna av Covid-19 mot bakgrund av en redan minskande tendens. Resten av kapitlet, som är baserat på antalet transaktioner, täcker tidsperioden januari 2019 till och med första kvartalet 2021.

(4)

     På global nivå överensstämmer flödena av utländska direktinvesteringar med de inflöden av utländska direktinvesteringar som rapporteras av OECD .

(5)

 Källa: OECD , data framtagna i maj 2021.

(6)

     I den svenska översättningen används termen transaktionerför både det engelska ordet deals och ordet transaction i samband med sammanslagningar och förvärv.

(7)

  När termen utländsk är koppad till sammanslagningar och förvärv eller till nyetableringar avser den transaktioner som görs i Europa av investerare från länder utanför EU. En investerare klassificeras som investerare från land utanför EU när majoriteten ägs av en enhet utanför EU (person eller företag). När majoritetsägande saknas är det huvudkontorets placering som avgör investerarens nationalitet.

(8)

     Siffran för USA och Kanada följer den landsgruppering som användes i analysen som åtföljer förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar (jfr SWD(2019) 108 final). För 2020 var USA och UK de största investerarna med 30,5 % vardera av alla utifrån kommande investeringar i EU (för USA en minskning från 31 % under 2019). Under kvartal 1 2021 nådde USA:s andel 37,1 %.

(9)

     Sifforna för Kina omfattar även Hongkong och Macao.

(10)

     Akronymer: KAN (Kanada), Efta (Schweiz, Norge, Island, Liechtenstein), AUS (Australien) NZ (Nya Zeeland), MÖ (Mellanöstern). De viktigaste finansiella offshorecentrumen mätt i antal transaktioner eller nyetableringar är (i alfabetisk ordning) Bermuda, Brittiska Jungfruöarna, Caymanöarna, Mauritius och Förenade kungariket Kanalöarna. För en förteckning över finansiella offshorecentrum, se t.ex. arbetsdokument SWD(2019) 108 final av den 13 mars 2019 från kommissionens avdelningar, som är en uppföljning av kommissionens meddelande Att välkomna utländska direktinvesteringar men samtidigt skydda grundläggande intressen. Utvecklade länder i Asien: Japan, Korea, Singapore och Taiwan. Länderna i Gulfstaternas samarbetsråd: Förenade Arabemiraten, Quatar, Saudiarabien, Kuwait, Oman och Bahrain. Andra länder i MÖ omfattar Israel och Libanon.

(11)

     Detta kapitel täcker tidsperioden 1 januari 2019–31 mars 2021.

(12)

     Danmark, Finland, Frankrike, Italien, Lettland, Litauen, Polen, Portugal, Tyskland, Spanien, Österrike; Förenade kungariket ej inbegripet.

(13)

     För tre belysande exempel, jfr den nyligen antagna danska lagen och de tillhörande rättsakterna om system för granskning av vissa direktinvesteringar i Danmark (investeringsscreeningsloven), den italienska lagen och tillhörande rättsakter om granskningssystem (t.ex. regeringsdekret nr 179 och 180) och litauisk lagstiftning och tillhörande granskningssystem ( lag om skydd av föremål av betydelse för den nationella säkerheten, nr IX-1132).

(14)

     Översyn av handelspolitiken — En öppen, hållbar och bestämd handelspolitik, COM(2021) 66 final, 18 februari 2021.

(15)

     Som ett led i de åtgärder som vidtagits i samband med covid-19-krisen gav Europeiska kommissionen den 25 mars 2020 vägledning till medlemsstaterna om hur granskningen av utländska direktinvesteringar ska användas i tider av folkhälsokris och ekonomisk sårbarhet i EU. Europeiska kommissionens meddelande finns här: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020XC0326(03)&from=SV

(16)

     Den uppdaterade förteckningen över medlemsstaternas granskningssystem finns på kommissionens webbplats: https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2019/june/tradoc_157946.pdf  

(17)

     Detta kapitel täcker tidsperioden 1 januari 2020–31 december 2020.

(18)

     Fyra medlemsstater rapporterade inga ärenden som omfattats av deras granskningslagstiftning och en medlemsstat rapporterade en övergripande siffra för ärenden som granskats formellt, men lämnade inga detaljerade uppgifter på grund av nationella rättsliga begränsningar.

(19)

     Anmärkning: I samband med att uppgifterna i Figur 6 togs fram drogs ett antal ärenden av från det totala antal ärenden som omfattats av formell granskning (362= 20 % av 1 793). Dessa (avdragna) ärenden rapporterades av en medlemsstat som på grund av nationella rättsliga begränsningar inte kunde ange resultaten av granskningen.

(20)

     Detta kapitel täcker tidsperioden 11 oktober 2020–30 juni 2021.

(21)

     För en översikt och förklaring av de två faserna och de tillämpliga tidsramarna, se avsnitt 1 i det åtföljande arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar.

(22)

     De indelas i Nace-koderna C, J respektive G.

(23)

     Värdet, om tillgängligt, avser målföretaget som kan vara ett EU-baserat dotterbolag till ett större målföretag.

(24)

     Den 1 juli 2021 var 17 av de 265 ärenden för vilka underrättelse inkommit fortfarande pågående.

(25)

     Underrättelseformuläret för information från en investerare i samband med en anmälan enligt artikel 6 i förordningen och det uppdaterade dokumentet med vanliga frågor bidrar till att säkerställa en viss grad av enhetlighet och en miniminivå av information om investeraren och det investeringsmål som tillhandahålls i anmälningarna enligt förordningen. Båda dokumenten finns på http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2006

(26)

     ”Utländska direktinvesteringar som omfattade flera jurisdiktioner” avser i detta sammanhang utländska direktinvesteringar där investeringsmålet är en företagsgrupp med närvaro i mer än en medlemsstat (eventuellt även i tredjeländer), antingen via dotterbolag i mer än en medlemsstat, eller genom att målföretaget tillhandahåller varor eller tjänster i mer än en medlemsstat. På grund av omständigheterna, men också på de berörda medlemsstaternas granskningssystem, lämnas underrättelsen om sådana transaktioner av mer än medlemsstat, men det sker sällan på ett samordnat och synkroniserat sätt.

(27)

     De mål som undersökningen främst ska utmynna i är i) en översikt över den befintliga lagstiftningen i de medlemsstater som för närvarande har ett granskningssystem, ii) en översyn av hur nationella regler och förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar reglerar interaktionen mellan nationella myndigheter och Europeiska kommissionen inom ramen för den samarbetsstruktur som inrättats genom förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar, iii) identifiering av betydande problem i det nuvarande systemet med nationella regler och förordningen om granskning av utländska direktinvesteringar som kan leda till mindre ändamålsenliga och/eller mindre effektiva resultat mot bakgrund av förordningens politiska mål, och iv) behovet att se till att den administrativa bördan för investerare och andra berörda parter står i proportion till de politiska målen och relevanta frågor vad gäller säkerhet och allmän ordning.