EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 7.7.2020

COM(2020) 296 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeländer under 2019

{SWD(2020) 125 final}

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeländer under 2019

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1    Inledning    

2    Makroekonomiska stödprogram under 2019    

2.1    Översikt    

2.2    Enskilda makroekonomiska stödprogram i mottagarländerna under 2019    

2.2.1    Tunisien    

2.2.2    Jordanien    

2.2.3    Moldavien    

2.2.4    Georgien    

2.2.5    Ukraina    

3    Säkerställa rätt användning av makroekonomiskt stöd: operationella utvärderingar samt efterhandsutvärderingar och revisioner    

3.1    Operationella utvärderingar    

3.2    Efterhandsutvärderingar    

3.2.1    Tunisien I:    

3.2.2    Georgien II:    

4    Allmän utveckling kopplad till det makroekonomiska stödinstrumentet    

4.1    Det makroekonomiska stödinstrumentets funktion    

4.2    Framtida utveckling: det makroekonomiska stödet i nästa fleråriga budgetram    

5    Nya begäranden om stöd och framtida förslag från kommissionen – budgetsituation    

5.1    Användningen av makroekonomiskt stöd för utvidgnings- och grannskapspartner i samband med covid-19-krisen    

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeländer under 2019 1

1Inledning

Det makroekonomiska stödet är ett av EU:s finansiella instrument 2 som ges till partnerländer som genomgår en kris i fråga om betalningsbalansen. Det makroekonomiska stödet bidrar till att stärka den makroekonomiska och finansiella stabiliteten i länder som gränsar till eller geografiskt står nära EU, samtidigt som man uppmuntrar genomförandet av strukturreformer. Stödet förutsätter att anpassnings- och reformprogram för betalningar avtalats med Internationella valutafonden (IMF) och kompletterar sådana program. Genom att minska trycket att åtgärda problemen i betalningsbalansen kan partnerlandet bland annat få ett större finanspolitiskt utrymme, göra statsskulden mer hållbar och få hjälp med att fokusera på nödvändiga reformer. Genom att underlätta den makroekonomiska anpassningen kan de makroekonomiska stödprogrammen bidra till social utveckling och ge landet mer tid och utrymme att ta itu med grundorsakerna till krisen.

Det makroekonomiska stödet utgörs oftast av lån, för vilka kommissionen lånar de nödvändiga medlen på kapitalmarknaderna och sedan lånar dem vidare till mottagarlandet, eller, i vissa fall, av bidrag som finansieras genom EU:s budget eller av en kombination av lån och bidrag.

Det makroekonomiska stödet betalas ut genom delutbetalningar och endast om särskilda strukturreformskriterier är uppfyllda. Detta främjar genomförandet av omfattande anpassnings- och reformåtgärder som syftar till att återställa en långsiktigt hållbar ekonomi i mottagarlandet. Ett annat villkor för beviljande av makroekonomiskt stöd är att mottagarlandet respekterar de mänskliga rättigheterna och rättsstatsprincipen samt att det har fungerande demokratiska mekanismer. Det makroekonomiska stödet kompletterar på så sätt EU:s normala samarbetsstöd och bidrar till det övergripande målet att bevara stabilitet och främja välstånd utanför EU. I en situation av ihållande makroekonomisk och politisk instabilitet i EU:s grannskap har det makroekonomiska stödet blivit allmänt erkänt som ett effektivt krishanteringsinstrument som gör det möjligt för EU att ingripa på ett både synligt och flexibelt sätt, och med avsevärd politisk hävstångseffekt 3 . Detta bekräftas av resultaten av flera oberoende efterhandsutvärderingar av genomförda makroekonomiska stödprogram ( 4 ).

Till skillnad från andra av EU:s instrument för finansiering av yttre åtgärder ger inte det makroekonomiska stödet finansiellt stöd på regelbunden, programstyrd basis. Därför kommer specifika makroekonomiska stödprogram att fortsätta att aktiveras baserat på separata ad hoc-beslut inom ramen för den fleråriga budgetramen för perioden 2021‑2027. Dessa styrs genom det ordinarie lagstiftningsförfarandet, vilket innebär att varje program måste godkännas av Europaparlamentet och rådet.

Denna årliga rapport har sammanställts i enlighet med kommissionens informationsskyldigheter såsom fastställs i olika beslut från Europaparlamentet och rådet om makroekonomiska stödprogram. Den åtföljs av ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar som innehåller en mer ingående analys av den makroekonomiska situationen och genomförandet av enskilda makroekonomiska stödprogram.

2Makroekonomiska stödprogram under 2019 5

2.1Översikt 

2019 kännetecknades av ett framgångsrikt slutförande av de makroekonomiska stödprogrammen i Jordanien och Tunisien, och kommissionen gjorde de sista delutbetalningarna inom båda dessa program under årets lopp. Dessutom gjordes nya framsteg i genomförandet av det pågående makroekonomiska stödprogrammet i Moldavien, där stora förseningar hade uppstått, och framsteg när det gäller det makroekonomiska stödprogrammet i Ukraina, som slutfördes med framgång i maj 2020. Kommissionen föreslog ett nytt uppföljande makroekonomiskt stödprogram i Jordanien i september 2019, som senare antogs av medlagstiftarna i januari 2020.

Läget i fråga om genomförandet av de makroekonomiska stödprogrammen är som följer:

-Tunisien II: Den 6 juli 2016 godkände EU ytterligare makroekonomiskt stöd till Tunisien (andra makroekonomiska stödprogrammet) på upp till 500 miljoner euro i form av lån ( 6 ) som skulle betalas ut i tre delutbetalningar. Samförståndsavtalet och lånefacilitetsavtalet trädde i kraft i augusti 2017. Den 25 oktober 2017 gjordes den första delutbetalningen på 200 miljoner euro för det andra makroekonomiska stödprogrammet. Den andra delutbetalningen på 150 miljoner euro gjordes den 24 juni 2019 och den tredje och sista delutbetalningen på 150 miljoner euro gjordes den 30 oktober 2019.

-Jordanien II: Den 14 december 2016 antog medlagstiftarna ett beslut 7 om att tillföra ytterligare makroekonomiskt stöd till Jordanien (andra makroekonomiska stödprogrammet) på upp till 200 miljoner euro helt i form av lån, som en uppföljning av det program på 180 miljoner euro som avslutades 2015. Samförståndsavtalet mellan EU och Jordanien undertecknades den 19 september 2017. Den första delutbetalningen på 100 miljoner euro gjordes den 17 oktober 2017, medan den andra och sista delutbetalningen gjordes den 3 juli 2019.

-Moldavien: Den 13 september 2017 beslutade medlagstiftarna att ge Moldavien makroekonomiskt stöd på upp till 100 miljoner euro, varav upp till 40 miljoner euro i bidrag och upp till 60 miljoner euro i lån. Samförståndsavtalet, lånefacilitetsavtalet och bidragsavtalet mellan EU och Moldavien trädde i kraft i januari 2018. Det makroekonomiska stödprogrammet stoppades dock från juni 2018 till juni 2019 eftersom de politiska förhandsvillkoren inte hade uppfyllts. Efter att den nya regeringen tillträdde i juni 2019 och nya reformansträngningar hade gjorts gjorde EU den första delutbetalningen på 30 miljoner euro (20 miljoner euro i lån och 10 miljoner euro i bidrag) i oktober 2019. Den andra delutbetalningen skulle eventuellt kunna göras under 2020, om alla villkor var uppfyllda. Programmet löper ut i juli 2020.

-Georgien III: Den 18 april 2018 beslutade medlagstiftarna att ge Georgien ytterligare makroekonomiskt stöd (ett tredje makroekonomiskt stödprogram) på upp till 45 miljoner euro, varav 35 miljoner euro skulle ges i form av lån och 10 miljoner euro i form av bidrag. Det makroekonomiska stödet trädde i kraft i november 2018 efter att Georgiens parlament ratificerat de juridiska dokumenten. Den första delutbetalningen på 20 miljoner euro gjordes i december 2018, medan den andra delutbetalningen på 25 miljoner euro (20 miljoner euro i lån och 5 miljoner euro i bidrag) förväntas ske under 2020, beroende på om framsteg görs med de kvarvarande politiska villkoren och att IMF-programmet löper enligt plan.

-Ukraina IV: Den 9 mars 2018 lade kommissionen fram ett förslag om att ge Ukraina ytterligare 1 miljard euro i makroekonomiskt stöd i form av lån genom två delutbetalningar under 2018–2019. Medlagstiftarna antog beslutet den 4 juli 2018, och det makroekonomiska stödet trädde i kraft efter att samförståndsavtalet och lånefacilitetsavtalet ratificerats av Ukrainas parlament i november 2018. Den första delutbetalningen på 500 miljoner euro gjordes i december 2018, medan den andra och sista delutbetalningen på 500 miljoner euro gjordes i maj 2020.

Under 2019 utbetalades totalt 430 miljoner euro (420 miljoner i lån och 10 miljoner i bidrag). Närmare uppgifter om läget i utbetalningarna per land och per region i slutet av 2019 finns i bilaga 1A och 1B.

2.2Enskilda makroekonomiska stödprogram i mottagarländerna under 2019 

2.2.1Tunisien

Tunisien har gått igenom en långdragen ekonomisk nedgång under de senaste åtta åren, som en följd av den komplexa politiska och ekonomiska övergången efter 2011 års revolution och efterföljande regimskifte. Landet har också påverkats av instabiliteten och konflikterna i regionen (särskilt i Libyen). Ett antal terrorattacker under 2015 innebar en tillfällig häftig nedgång i landets turistsektor.

Den ekonomiska tillväxten förblev svag under 2019 (beräknad till 1 %), efter en liten förbättring under 2018 (2,7 %) och en knapp årlig ökning på i genomsnitt 1,4 % mellan 2015 och 2017. Arbetslösheten förblev fortsatt hög och var cirka 15 % under det sista kvartalet 2019 (med betydligt högre siffror för kvinnor och unga). Inflationen låg i genomsnitt på 6,75 % under 2019 efter att ha legat på 7,8 % i juni 2018, vilket är den högsta noteringen på tio år. Trots de goda resultaten inom turistnäringen är underskottet i bytesbalansen fortsatt mycket högt (beräknat till 10,3 % under 2019, vilket dock är en minskning från 11,3 % under 2018) och en mycket sårbar punkt. Utlandsskulden fortsatte att öka under 2019 (beräknad till 88,7 % av BNP i slutet av tredje kvartalet 2019, jämfört med 82,3 % under samma period 2018). Räntekostnaderna fortsätter att stiga och har nästan tredubblats i dinarer sedan 2010. En viss återhämtning skedde i de internationella reserverna under 2019 till cirka 110 dagars import i slutet av 2019, efter att ha legat på en rekordlåg nivå på 69 importdagar i september 2018. Budgetunderskottet var cirka 4,9 % av BNP under 2018 och förväntas ha minskat något till 4,5 % i slutet av 2019. Efter att ha ökat kraftigt de senaste åren förväntas den offentliga skulden ligga på en stabil nivå på omkring 77 % av BNP under 2019.

Tunisien ingick först ett stand-by-avtal omfattande 1,75 miljarder US-dollar med IMF i juni 2013. Avtalet löpte ut i december 2015. Den 20 maj 2016 godkände IMF:s styrelse en utvidgad finansieringsfacilitet på fyra år för Tunisien på totalt 2,9 miljarder US-dollar (375 % av kvoten), i syfte att stödja landets ekonomiska och finansiella reformprogram. Hittills har 1,6 miljarder US-dollar betalats ut sedan programmets godkännande (juni 2016) och de fem programöversynerna (juni 2017, mars 2018, juli 2018, september 2018 och juni 2019). Samtidigt som de tekniska utbytena fortsatte var programmet föga framgångsrikt under årets sista månader, delvis beroende på den digra tidsplanen för valen (parlaments- och presidentval) och den utdragna regeringsbildningen. Den utvidgade finansieringsfaciliteten stoppades till slut i april 2020, när Tunisien begärde nytt katastrofbistånd från IMF inom ramen för instrumentet för snabb finansiering för att åtgärda de behov som uppstått till följd av covid-19-pandemins utbrott.

EU tillhandahöll Tunisien ett första makroekonomiskt stödprogram (första makroekonomiska stödprogrammet) på 300 miljoner euro i lån mellan 2014 och 2017. De tunisiska myndigheterna begärde ett andra makroekonomiskt stödprogram i augusti 2015, vilket godkändes av Europaparlamentet och rådet i juli 2016. De programpolitiska villkoren syftade särskilt till att stärka Tunisiens förvaltning av de offentliga finanserna och finanspolitiken, korruptionsbekämpningen, de sociala trygghetssystemen, den finansiella regleringen och arbetsmarknaden samt förbättra företagsklimatet. I oktober 2017 utbetalades de första 200 miljonerna i lån (av totalt 500 miljoner euro). Efter att landet hade fullgjort de relevanta politiska villkoren gjordes den andra och den tredje utbetalningen (på 150 miljoner euro vardera) i juli och november 2019, vilket därmed innebar att programmet slutförts med framgång.

2.2.2Jordanien

Den regionala instabiliteten har fortsatt att hålla tillbaka Jordaniens bytesbalans och finansiella ställning. Under de första tre kvartalen 2019 låg landets reala BNP-tillväxt kvar på en relativt stabil nivå på cirka 2 % på årsbasis. Detta var inte tillräckligt för att förhindra en ökad arbetslöshet, som under tredje kvartalet 2019 steg till 19,1 %, jämfört med 18,6 % under samma kvartal 2018. I slutet av 2019 hade även inflationen fallit tillbaka kraftigt, vilket innebar att konsumentprisindex ökade med 0,3 % jämfört med 4,5 % under 2018. Inga fortsatta framsteg gjordes i fråga om budgetkonsolideringen. Under de första elva månaderna 2019 ökade det allmänna budgetunderskottet, inbegripet utländska bidrag, till 4,5 % av BNP jämfört med 3,5 % av BNP under samma period 2018.

Jordaniens offentliga bruttoskuld ökade till 96,9 % av BNP i slutet av oktober 2019, jämfört med 94,4 % av BNP i slutet av 2018. Den offentliga utlandsskulden uppgick till 40,1 % av BNP i slutet av oktober 2019. Cirka 73 % av Jordaniens offentliga utlandsskuld var utställd i US-dollar, som Jordaniens valuta är knuten till, samtidigt som omkring hälften av den offentliga utlandsskulden utgörs av skulder till kreditgivare inom offentlig sektor.

Exporten ökade med 8,6 % räknat i värde, medan importvärdet minskade med 5,5 % under de tio första månaderna 2019. I kombination med ett större inresande (9,9 %) bidrog detta till att underskottet i bytesbalansen minskade kraftigt till 3,4 % av BNP (eller 4,8 % av BNP exklusive bidrag) under de första nio månaderna 2019, från att ha legat på 9,3 % av BNP under samma period 2018.

Villkoren för extern finansiering har blivit mindre fördelaktiga. Inflödet av utländska direktinvesteringar fortsatte att minska på samma sätt som tidigare år, till ett nettoinflöde på 473,1 miljoner jordanska dinar under de första tre kvartalen 2019, jämfört med ett nettoinflöde på 542,5 miljoner jordanska dinar under samma period 2018. Detta nettoinflöde på cirka 2 % av BNP för 2019 gör att Jordanien ligger något under sina jämlikar (Egypten och Tunisien). Detta beror på en kombination av faktorer som konflikten i Syrien, den regionala osäkerheten, en stigande statsskuld, det bristfälliga företagsklimatet och den låga konkurrenskraften i ekonomin.

I slutet av november 2019 låg bruttovalutareserverna (inbegripet guld och särskilda dragningsrätter) på 13,7 miljarder US-dollar (motsvarande cirka 7,5 månader av ett års import), vilket innebär en ökning från 12,5 miljarder US-dollar i slutet av 2018.

Det andra makroekonomiska stödprogrammet för Jordanien (200 miljoner euro i lån) utbetalades i oktober 2017 (100 miljoner euro) och i juli 2019 (100 miljoner euro). De programpolitiska villkoren syftade till att stärka Jordaniens ekonomi när det gäller förvaltningen av de offentliga finanserna, skattepolitiken, de sociala skyddsnäten, utbildningssystemet och yrkesutbildningen samt landets arbetsmarknadspolitik för att öka sysselsättningsmöjligheterna för såväl jordanska medborgare som syriska flyktingar som lever i Jordanien.

Efter en begäran från de jordanska myndigheterna om ett nytt makroekonomiskt stödprogram antog kommissionen den 6 september 2019 ett förslag till ett tredje makroekonomiskt stödprogram på 500 miljoner euro i lån. Förslaget antogs av Europaparlamentet och rådet den 15 januari 2020. Det avser utbetalning av 300 miljoner euro under 2020 och 200 miljoner euro under 2021, beroende på hur programmet genomförs.

Den 30 januari 2020 nådde IMF och Jordanien ett avtal på personalnivå om en ny fyraårig överenskommelse inom ramen för den utvidgade finansieringsfaciliteten avseende cirka 1,3 miljarder US-dollar. Avtalet godkändes av exekutivstyrelsen den 25 mars 2020. 

2.2.3Moldavien

Moldavien har upplevt en period av relativ ekonomisk stabilitet på senare år och har fortsatt att återhämta sig från bankkrisen 2014–2015. Under 2019 ökade BNP med 3,6 % i reala termer efter att ha minskat betydligt under det fjärde kvartalet.

Inflationen steg snabbt under 2019 till 7,5 % i december (på årsbasis). Den förväntas dock sjunka under 2020 till den moldaviska nationalbankens mål på 5 % ±1,5 %, eftersom de faktorer som drev upp inflationen under 2019, till exempel livsmedelsprodukter och effekterna av reglerade priser, kommer att få en mindre påverkan. Efter en budgetstabilisering under 2017–2018 försämrades budgetsituationen under första halvåret 2019 till följd av en rad valrelaterade reformer och ett avbrott i den externa finansieringen. Dock vidtogs vissa korrigerande åtgärder i augusti 2019, varpå budgetunderskottet för 2019 hamnade på 1,5 % av BNP.

Underskottet i bytesbalansen ökade kraftigt under 2018 och 2019 och uppgick till 11,5 % av BNP under tredje kvartalet 2019 jämfört med 5,8 % av BNP under 2017. Denna försämring återspeglar en kraftigt ökad import av annat än energi som föranleddes av en större konsumentefterfrågan. Handelsunderskottet utjämnas delvis av remitteringar som utgjorde cirka 15 % av BNP under 2019. De utländska direktinvesteringarna har legat på en låg nivå på cirka 2 % av BNP de senaste åren men ökade markant under 2019 till följd av en euroobligation som utfärdades av ett stort moldaviskt företag inom jordbrukssektorn med registrerat säte i Cypern. Reserverna ligger väl över den målnivå som fastställs i IMF-programmet och uppgick till 3,1 miljarder US-dollar i slutet av december 2019 (motsvarande fem månaders import).

Efter 2014 års kris begärde Moldavien stöd från IMF, och i november 2016 godkände IMF en treårig överenskommelse avseende 183 miljoner US-dollar inom ramen för den utvidgade kreditfaciliteten och den utvidgade finansieringsfaciliteten. IMF slutförde den fjärde och den femte översynen inom ramen för den utvidgade kreditfaciliteten och den utvidgade finansieringsfaciliteten i september 2019 och tillhandahöll särskilda dragningsrätter på 24 miljoner leu (cirka 33,8 miljoner US-dollar). Den sista och sjätte programöversynen slutfördes i mars 2020.

I september 2017 antog Europaparlamentet och rådet ett beslut om makroekonomiskt stöd till Moldavien. Ett samförståndsavtal med de moldaviska myndigheterna innehållande ett antal ekonomiska policyvillkor undertecknades i Bryssel i november 2017 och trädde i kraft i januari 2018. Samförståndsavtalet omfattar 28 politiska villkor inriktade på fem reformområden: styrning av den offentliga sektorn, styrning och övervakning av finanssektorn, kampen mot korruption och penningtvätt, reformer inom energisektorn och förbättring av näringslivets villkor samt genomförandet av de djupgående och omfattande frihandelsområdena.

Den första delutbetalningen stoppades i juni 2018 efter den tveksamma ogiltigförklaringen av borgmästarvalet i Chisinau. Efter att den nya regeringen tillträdde i juni 2019 och nya reformansträngningar hade gjorts, inbegripet uppfyllandet av de återstående kraven i samförståndsavtalet, fattades ett beslut i oktober 2019 om att göra den första delutbetalningen. I avvaktan på att vissa åtgärder vidtas i samband med de politiska förhandsvillkoren kan den andra delutbetalningen eventuellt ske under 2020, men troligen inte den tredje delutbetalningen eftersom programmet löper ut i juli 2020.

2.2.4Georgien

Under 2019 beräknas Georgiens reala BNP ha ökat med 5,2 % tack vare både inhemsk och utländsk efterfrågan. Det allmänna offentliga budgetunderskottet beräknas ha ökat från under 0,9 % av BNP 2018 till nästan 3 % av BNP 2019, enligt de preliminära uppgifterna. Statsskuldens andel i förhållande till BNP låg på cirka 41 % under 2019, vilket är en liten ökning från 40,4 % av BNP under 2018. Georgiens betalningsbalans förbättrades betydligt under 2019, särskilt tack vare en ökad export, som ledde till att underskottet i bytesbalansen minskade till omkring 3 % av BNP under de första tre kvartalen 2019. Georgiens internationella reserver har ökat på senare år och uppgick till totalt 3,5 miljarder US-dollar i slutet av 2019 (vilket täcker drygt fyra månaders import).

I april 2017 ingick Georgien och IMF en utvidgad överenskommelse avseende 290 miljoner US-dollar inom ramen för den utvidgade finansieringsfonden, vilken förlängdes i slutet av 2019 med ett år fram till april 2021. Den utvidgade finansieringsfaciliteten genomförs enligt plan. Fem programöversyner slutfördes i stort sett enligt den ursprungliga planen. I december 2019 ingick IMF och de georgiska myndigheterna en överenskommelse på personalnivå om den femte programöversynen, vilket innebar att cirka 41,4 miljoner US-dollar gjordes tillgängliga för Georgien. 

Georgien bad om ytterligare makroekonomiskt stöd från EU 8 i juni 2017. I april 2018 beslutade Europaparlamentet och rådet om ett nytt makroekonomiskt stöd på upp till 45 miljoner euro (10 miljoner euro i bidrag och 35 miljoner euro i lån). Efter samförståndsavtalets och de åtföljande avtalens ikraftträdande i november 2018 gjordes den första delutbetalningen på 20 miljoner euro (5 miljoner euro i bidrag och 15 miljoner euro i lån) i december 2018. Nästa steg i genomförandet av det makroekonomiska stödprogrammet kommer att bli den andra, och slutliga, delutbetalningen på 25 miljoner euro (5 miljoner euro i bidrag och 20 miljoner euro i lån), när Georgien uppfyller alla relevanta politiska krav. Utöver de politiska förhandsvillkoren och goda framsteg i fråga om IMF-programmet syftar de särskilda politiska villkoren till att stärka Georgiens ekonomi när det gäller förvaltningen av de offentliga finanserna, finanssektorn, sociala frågor och arbetsmarknadsfrågor samt företagsklimatet. Landet har kommit långt i genomförandet av dessa villkor men har inte genomfört dem helt och hållet än.

2.2.5Ukraina

Ukrainas ekonomi återgick till en positiv tillväxt under 2016 och har tagit fart sedan dess, efter den djupa konjunkturnedgången 2014 och 2015 när BNP sjönk med över 16 %. Landets reala BNP ökade med 4,1 % på årsbasis under tredje kvartalet 2019. Samtidigt som den ekonomiska återhämtningen har varit efterfrågestyrd har de fasta bruttoinvesteringarna stannat kvar på en historiskt blygsam nivå på cirka 17 % av BNP, långt under de 25 % i jämförbara länder som kan förväntas för länder som befinner sig i samma utvecklingsskede. Arbetslöshetsnivån sjönk till 8,5 % under andra kvartalet 2019 från att ha nått en topp på 10,1 % i början av 2017. Tack vare en årsbaserad tillväxttakt på 16,4 % i oktober 2019, vilket innebar en ökning i reella termer på cirka 11 %, uppgick den nominella genomsnittslönen till cirka 430 US-dollar. Konsumentprisinflationen mattades av betydligt från 14,1 % i januari 2018 till 4,1 % i december 2019, vilket därmed innebar att Ukrainas nationalbank kunde nå sitt medelfristiga inflationsmål på 4–6 % i slutet av 2019. Den ukrainska regeringen har även gjort stora framsteg när det gäller att konsolidera de offentliga finanserna de fem senaste åren. Det totala budgetunderskottet minskade från 4,5 % av BNP 2014 till 2,0 % 2019. Den allmänna offentliga skulden minskade från 80,9 % av BNP 2016 till 50,3 % av BNP 2019.

Ukrainas ekonomi har förblivit mycket öppen, även om den samlade import- och exportvolymen för varor och tjänster har minskat sedan 2015. Minskningen har varit större inom exporten än inom importen, vilket förklarar varför den negativa varu- och tjänstebalansen ökade från 2,6 % av BNP till 8,5 % under samma period. Underskottet i bytesbalansen har varit mycket lägre (1,9 % av BNP 2017, 3,3 % av BNP 2018 och uppskattningsvis 2,5 % 2019) tack vare stora och växande flöden av utlandsinkomster, som framför allt berott på remitteringar från utlandet. Inflödena av utländska direktinvesteringar förblev på en relativt låg nivå på 2,8 miljarder US-dollar eller 2,0 % av BNP 2019. Portföljinvesteringarna och andra investeringar, såväl privata som offentliga, var dock tillräckligt omfattande för att säkerställa att den totala balansen när det gäller utländska medborgare har varit positiv, genom att öka till 2,7 miljarder US-dollar eller 1,9 % av BNP 2019. Ukrainas bruttoskuld till utlandet minskade från 129 % av BNP 2015 till 79,5 % 2019. De officiella reserverna ökade från 17,8 miljarder US-dollar i juli 2018 till 25,3 miljarder US-dollar i december 2019, vilket motsvarar fyra månaders varu- och tjänsteimport. Det stora inflödet av externt kapital resulterade i en större efterfrågan på hryvnian, som steg med 14,7 % gentemot den amerikanska dollarn 2019. För att dämpa apprecieringen och stödreserverna intervenerade nationalbanken på valutamarknaden och köpte upp 7,9 miljarder US-dollar från nationella banker 2019, vilka hade stigit från 1,4 miljarder US-dollar 2018.

EU utbetalade totalt 3,3 miljarder euro till Ukraina mellan 2014–2018 i form av lån till låga räntor under fyra på varandra följande makroekonomiska stödprogram. Det nuvarande makroekonomiska stödprogrammet på 1 miljard euro i lån godkändes i juli 2018. De programpolitiska villkoren är främst inriktade på att förbättra förvaltningen av de offentliga finanserna, bekämpa korruption och genomföra reformer vid statsägda företag och inom socialpolitiken. Den första delutbetalningen på 500 miljoner euro gjordes i november 2018. Den andra och sista delutbetalningen på 500 miljoner euro gjordes i maj 2020, vilket innebar att programmet slutfördes på ett framgångsrikt sätt.

IMF ingick en överenskommelse på personalnivå i december 2019 om ett nytt program för Ukraina (en treårig utvidgad finansieringsfacilitet på 5,5 miljarder US-dollar). Dessutom emitterade regeringen under 2019 en skuld på 227,6 miljarder hryvnia på den nationella primärmarknaden, det vill säga 114 % mer än under 2018, till en effektiv genomsnittsränta oberoende av löptid (vilken minskade från 19 % i januari till 11,6 % i december). Under samma period minskade även finansieringskostnaden i US-dollar och euro från 6,5 % till 3,7 % respektive från 4,5 % till 2,2 %.

3Säkerställa rätt användning av makroekonomiskt stöd: operationella utvärderingar samt efterhandsutvärderingar och revisioner

3.1Operationella utvärderingar

I enlighet med kraven i EU:s budgetförordning ska kommissionen med hjälp av externa konsulter genomföra operationella utvärderingar för att få rimliga försäkringar om att de administrativa förfarandena och ekonomihanteringen i mottagarländerna fungerar.

De operationella utvärderingarna är inriktade på system för förvaltning av offentliga finanser och då i synnerhet finansministeriers och centralbankers förfaranden och organisation, samt – mer specifikt – på hur de konton dit EU-medlen utbetalas förvaltas. Dessutom uppmärksammas hur de externa revisionsinstituten fungerar, deras oberoende, deras arbetsprogram samt deras kontrollers effektivitet. Förfaranden för offentlig upphandling på central nivå undersöks också.

Under 2019 inleddes inga operationella utvärderingar i samband med de nya makroekonomiska stödprogrammen. Operationella utvärderingar för det nya och tredje makroekonomiska stödprogrammet för Jordanien kommer att genomföras under första halvåret 2020.

3.2Efterhandsutvärderingar 

I enlighet med EU:s budgetförordning och de motsvarande besluten om makroekonomiskt stöd genomför kommissionen efterhandsutvärderingar 9 efter fullbordade makroekonomiska stödprogram för att utvärdera deras effekt. De huvudsakliga målen med dessa utvärderingar är

I.att analysera de makroekonomiska stödprogrammens effekter på mottagarlandets ekonomi och, i synnerhet, på utlandsställningens hållbarhet,

II.att bedöma mervärdet av EU:s åtgärder.

Arbetsdokumenten från kommissionens avdelningar om efterhandsutvärderingarna av det andra makroekonomiska stödprogrammet för Georgien och det makroekonomiska stödprogrammet för Kirgizistan slutfördes och offentliggjordes i december 2019. En sammanfattning av de viktigaste utvärderingsresultaten gavs även i den årliga rapporten om det makroekonomiska stödet 2018. Under 2019 fick kommissionen även de externa uppdragstagarnas rapport om efterhandsutvärderingen av det första makroekonomiska stödprogrammet i Tunisien. Det medföljande arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar som utarbetats av generaldirektoratet för ekonomi och finans kommer att färdigställas och offentliggöras under första halvåret 2020.

Avslutningsvis inledde kommissionen under 2019 efterhandsutvärderingar för det tredje makroekonomiska stödprogrammet i Ukraina. De externa uppdragstagarnas rapporter om dessa efterhandsutvärderingar och de medföljande arbetsdokumenten från kommissionens avdelningar förväntas färdigställas och offentliggöras under 2020.

3.2.1Tunisien I: 

Vid efterhandsutvärderingen av det första makroekonomiska stödprogrammet i Tunisien (som genomfördes 2014–2017) drogs slutsatsen att EU:s makroekonomiska stödprogram var relevant, samstämmigt, ändamålsenligt och effektivt genomfört.

Det makroekonomiska stödprogrammet för Tunisien var, vid den tidpunkt då det antogs, det tredje största makroekonomiska stödprogrammet i absoluta termer sedan 2000 och motsvarade cirka 0,5 % och 0,3 % av BNP 2015 respektive 2017. De huvudintressenter som rådfrågades var eniga om att det var lämpligt att öka det makroekonomiska stödet från 250 miljoner euro som ursprungligen föreslogs till 300 miljoner euro. Det makroekonomiska stödet gavs i form av ett lån på 300 miljoner euro till mycket förmånliga villkor som inte hade kunnat erbjudas på marknaden. Förseningar uppstod i genomförandet av det makroekonomiska stödet, men detta gjorde inte programmet mindre relevant med tanke på de makroekonomiska förhållandena och de ökade budgetbehoven hos den tunisiska staten efter terroristattackerna 2015 och statens skuldtjänståtaganden.

Det första makroekonomiska stödprogrammets omfattning, form och tidpunkt ansågs därför relevant och lämpligt med tanke på Tunisiens finansieringsbehov. Det makroekonomiska stödet fick en positiv, om än begränsad, effekt på skuldens hållbarhet och gav de tunisiska myndigheterna ett större finanspolitiskt utrymme. Villkoren var relevanta och i linje med landets prioriteringar, vilket var avgörande för att få myndigheterna att fokusera på reformer.

I utvärderingen konstaterades att programmet gav ett tydligt EU-mervärde genom att minska trycket på betalningsbalansen och ge myndigheterna ett större finanspolitiskt utrymme. Det genererade även finansiella besparingar tack vare de förmånliga räntesatserna och de längre löptiderna för det makroekonomiska stödets lånedel jämfört med vad som erbjöds på de finansiella marknaderna. Programmet utformades och genomfördes på ett effektivt sätt, i nära samordning med de tunisiska myndigheterna och viktiga internationella partner.

Avslutningsvis konstaterades i utvärderingen att det första makroekonomiska stödprogrammet fick en positiv men begränsad social påverkan, både genom att de makroekonomiska förutsättningarna upprätthölls (hjälp med en smidig anpassning och stöd för sociala utgifter) och genom att villkoren fick direkta effekter. Den sociala påverkan blev dock något begränsad eftersom de sociala utgifterna inte täcktes in helt och hållet, men detta har åtgärdats som en del av de politiska villkoren för det andra makroekonomiska stödprogrammet.

3.2.2Georgien II: 

Vid efterhandsutvärderingen av det andra makroekonomiska stödprogrammet i Georgien (som genomfördes 2015–2017) drogs slutsatsen att EU:s makroekonomiska stödprogram var relevant, samstämmigt, ändamålsenligt och effektivt genomfört.

Det andra makroekonomiska stödprogrammet utgjorde en samstämmig del av ett omfattande paket med EU-stöd till Georgien, vilket återspeglade en nära samordning av insatserna. EU-mervärdet tog sig sitt mest synliga uttryck i stimuleringen av strukturreformsprocessen i Georgien, eftersom den omfattade viktiga reformutmaningar i landet. I utvärderingen konstaterades att vissa andra politiska åtgärder inom hälso- och sjukvårdssektorn samt banksektorn hade kunnat vara relevanta, men att detta måste vägas mot nödvändigheten att koncentrera listan över makroekonomiska stödvillkor. Åtgärder på dessa områden medtogs senare som politiska villkor i det nuvarande makroekonomiska stödprogram för Georgien som godkändes 2018.

Enligt utvärderingen bidrog det makroekonomiska stödprogrammet till en mer hållbar statsskuld i Ukraina och till betydande besparingar tack vare det makroekonomiska stödets längre återbetalningstid och lägre räntesatser. Programmet utformades och genomfördes på ett effektivt sätt, i nära samordning med de georgiska myndigheterna, IMF och Världsbanken. Det försenade antagandet orsakades av att medlagstiftarna inte var överens om vissa förfarandemässiga aspekter. Utvärderingen visade dock att det ovanligt långa dröjsmålet med att godkänna programmet inte ledde till några effektivitetsförluster, eftersom Georgien inte hade något IMF-stödprogram (vilket är en förutsättning för att bevilja makroekonomiskt stöd) mellan slutet av 2010 och juli 2014 och från mitten av 2015 till april 2017. Detta hade utgjort ett hinder för eventuella utbetalningar av makroekonomiskt stöd även om programmet hade godkänts tidigare.

Avslutningsvis visade utvärderingen att det andra makroekonomiska stödprogrammet fick positiva sociala effekter överlag. Det bidrog till en bättre kvalitet och effektivitet inom den offentliga hälso- och sjukvården, men framstegen på detta område har varit varierande och framsteg tas med som ett politiskt villkor i det nuvarande makroekonomiska stödprogrammet, som godkändes 2018. Det makroekonomiska stödprogrammet bidrog även till en smidig makroekonomisk anpassning och därmed till att upprätthålla de sociala utgifterna.

4Allmän utveckling kopplad till det makroekonomiska stödinstrumentet

4.1Det makroekonomiska stödinstrumentets funktion

I Europaparlamentets och rådets gemensamma uttalande om makroekonomiskt stöd från 2013 10 beskrivs stödet som makroekonomiskt och finansiellt till sin karaktär, och det anges tydligt att stödet bör ”syfta till att återställa en hållbar finansiell situation i stödberättigade länder och territorier med externa finansiella svårigheter. Det bör underbygga genomförandet av ett policyprogram som inbegriper starka justerings- och strukturreformsåtgärder som är avsedda att förbättra betalningsbalansen, särskilt under programperioden, och förbättra genomförandet av relevanta avtal och program med unionen”.

Enligt princip 6 a i samma gemensamma uttalande bör ”ett förhandsvillkor för beviljande av makroekonomiskt bistånd [...] vara att det biståndsberättigade landet eller territoriet respekterar gällande demokratiska mekanismer, däribland parlamentariska flerpartisystem, rättsstatsprincipen och respekt för mänskliga rättigheter”. Under hela den tid som ett makroekonomiskt stödprogram pågår övervakar kommissionen och Europeiska utrikestjänsten att dessa politiska förhandsvillkor uppfylls, och inga utbetalningar verkställs om så inte är fallet.

Som en del av lagstiftningsprocessen för de nya förslagen för det tredje makroekonomiska stödprogrammet för Georgien och det fjärde makroekonomiska stödprogrammet för Ukraina föreslog Europaparlamentets utskott för utrikesfrågor ett antal ändringar i kommissionens föreslagna politiska förhandsvillkor, i linje med den överenskomna modellen i det gemensamma uttalandet från 2013. Enligt Europeiska revisionsrättens särskilda rapport om EU:s bistånd till Tunisien 2016 skulle ett utdraget beslutsfattande kunna äventyra det makroekonomiska stödets huvudsyfte, som är att omgående ge stöd för betalningsbalansen i en krissituation.

Inom ramen för lagstiftningsprocessen för det nya förslaget till det tredje makroekonomiska stödprogrammet för Jordanien antog Europaparlamentet och rådet under 2019 och i början av 2020 kommissionens förslag (som offentliggjordes den 6 september 2019), vilket byggde på den överenskomna modellen i 2013 års gemensamma uttalande. Lagstiftningsprocessen var effektiv och innebar att kommissionen kunde inleda förhandlingar om samförståndsavtalet med de jordanska myndigheterna redan i januari 2020.

Enligt kommissionen är det viktigt att det makroekonomiska stödinstrumentet fortsätter att vara förankrat i väletablerade och brett stödda principer och beslutsprocesser som alla institutioner står fast vid och känner sig bundna till, eftersom det saknas en formell rättslig grund för instrumentet i samtliga program.

Den geopolitiska, säkerhetsmässiga och ekonomiska utvecklingen utanför EU:s gränser framhäver dessutom behovet av ett starkare, multilateralt Europa. Som svar på dessa utmaningar är en av de sex främsta ambitionerna för den nya kommissionen att stärka Europas roll i världen. EU:s förmåga att agera snabbt och effektivt, även via det makroekonomiska stödinstrumentet, kommer att vara avgörande för att nå detta mål.

Det är i detta sammanhang och med ett framtidsperspektiv som kommissionen kommer att genomföra en metautvärdering av de makroekonomiska stödprogram som genomfördes under perioden 2010–2020. I utvärderingen kommer kommissionen att bedöma de principer och särdrag som reglerar det makroekonomiska stödinstrumentet, och syftet är att ge synpunkter på hur instrumentet kan förbättras sett till dess relevans, effektivitet, ändamålsenlighet, mervärde och förmåga att svara på prioriteringarna i EU:s yttre åtgärder samt den dagliga hanteringen av makroekonomiska stödinsatser. Kommissionen kommer även att inleda en diskussion om det makroekonomiska stödinstrumentets omfattning, inbegripet dess geografiska täckning, och om hur det interagerar med annan EU-politik för yttre åtgärder.

4.2Framtida utveckling: det makroekonomiska stödet i nästa fleråriga budgetram

Behovet av makroekonomiskt stöd från EU kommer sannolikt att förbli stort och till och med öka de kommande åren, eftersom det fortfarande råder geopolitisk och ekonomisk instabilitet i det europeiska grannskapet, vilken har förvärrats ytterligare genom de humanitära och ekonomiska sidoeffekterna av den snabba spridningen av coronaviruset under 2020. Som ett led i halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen för perioden 2014–2020 hade kommissionen därför föreslagit att det makroekonomiska stödinstrumentet skulle stärkas genom en ökning av dess årliga belåningskapacitet från 500 miljoner euro till 2 000 miljoner euro. Detta fick stöd från Europaparlamentet och rådet.

Den 2 maj 2018 antog kommissionen ett meddelande om den fleråriga budgetramen för perioden 2021–2027. När det gäller EU:s yttre åtgärder föreslog kommissionen en långtgående rationalisering av de befintliga instrumenten för att bättre kommunicera vad EU gör, undvika dubbelarbete, göra processerna mindre betungande och öka effektiviteten och komplementariteten samtidigt som man tydligare visar på det mervärde som EU tillför. Det finns ett förslag om att flera av de instrument som omfattas av den fleråriga budgetramen för perioden 2014–2020 ska integreras i det nya instrumentet för grannskap, utveckling och internationellt samarbete (NDICI). De enskilda makroekonomiska stödprogrammen kommer dock även framgent att aktiveras efter behov genom separata ad hoc-beslut, eftersom det råder enighet om att beslutsprocessen för programmen bör förbli separat. Det makroekonomiska stödet kommer alltså även framgent att styras genom det ordinarie lagstiftningsförfarandet, vilket innebär att varje enskilt program måste godkännas av Europaparlamentet och rådet.

De makroekonomiska stödlånen kommer att garanteras av den nya garanti för externa åtgärder som ska införas genom NDICI. Garantin för externa åtgärder kommer att täcka garantier inom den privata, offentliga och regionala/lokala sektorn (Europeiska fonden för hållbar utveckling plus, EFHU+), makroekonomiska stödlån och externa Euratom-lån. Garantin kommer att få stöd från den nya gemensamma avsättningsfonden, där den befintliga garantifonden för externa åtgärder samt övriga garantifonder på såväl det externa som det EU-interna området kommer att införlivas. Kommissionen föreslog i maj 2018 att värdet på samtliga insatser som ingår i garantin för externa åtgärder bör uppgå till 60 miljarder euro, varav 14 miljarder euro öronmärks för makroekonomiskt stöd i form av lån som ska tillhandahållas mot en ränta på 9 %, vilket är fallet för närvarande. Detta är förenligt med den årliga utlåningsvolym för makroekonomiskt stöd på 2 miljarder euro som man kom överens om vid halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen för perioden 2014–2020 och bekräftar dessutom instrumentets stora EU-mervärde och hävstångseffekt. Vidare kommer man att fortsätta att tillhandahålla makroekonomiska stödbidrag till stödberättigade länder som befinner sig i exceptionellt sårbara lägen.

Den 27 maj 2020 lade kommissionen fram ett omarbetat förslag till den fleråriga budgetramen för perioden 2021–2027 samt ett extraordinärt europeiskt återhämtningsinstrument (Next Generation EU) för att hantera konsekvenserna av covid-19-pandemin, på 750 miljarder euro (i 2018 års priser). På det externa området skulle detta innebära ytterligare 16,9 miljarder euro (i löpande priser), varav 11,4 miljarder euro för garantin för externa åtgärder och 5,5 miljarder euro för humanitärt bistånd. Den föreslagna ökningen skulle höja garantins tak från 60 miljarder euro som tidigare föreslagits till 130 miljarder euro, vilket skulle mer än dubblera den potentiella kapaciteten för EFHU+-garantier och makroekonomiska stödlån.

5Nya begäranden om stöd och framtida förslag från kommissionen – budgetsituation

År 2020 kommer först och främst att präglas av genomförandet av de pågående makroekonomiska stödprogram som beskrivits ovan. Här ingår verkställandet av den sista delutbetalningen för det tredje makroekonomiska stödprogrammet för Georgien och de kvarstående utbetalningarna för programmet i Moldavien, förutsatt att de nödvändiga villkoren uppfylls. Dessutom kan även de första två delutbetalningarna göras under 2020 för det tredje makroekonomiska stödprogrammet i Jordanien, beroende på hur snabbt förhandlingarna går.

5.1Användningen av makroekonomiskt stöd för utvidgnings- och grannskapspartner i samband med covid-19-krisen

Covid-19-utbrottet har utvecklats till en global pandemi, som kräver ett snabbt och samordnat globalt svar för att skydda människor, rädda liv och hantera de ekonomiska sidoeffekterna.

Mot denna bakgrund antog kommissionen den 22 april 2020 ett förslag till makroekonomiskt stödpaket på 3 miljarder euro till tio utvidgnings- och partnerländer för att hjälpa dem att begränsa de ekonomiska sidoeffekterna av covid-19-pandemin. Förslaget lades till paketet ”Team Europe”, som är EU:s omfattande och riktade åtgärdsstrategi för att hjälpa partnerländerna att bekämpa covid-19-pandemin. Beslutet antogs av Europaparlamentet och rådet den 25 maj 2020.

Som en del av paketet gick EU med på att tilldela makroekonomiska stödlån enligt följande: Albanien (180 miljoner euro), Bosnien och Hercegovina (250 miljoner euro), Georgien (150 miljoner euro), Jordanien (200 miljoner euro), Kosovo (100 miljoner euro), Moldavien (100 miljoner euro), Montenegro (60 miljoner euro), Nordmakedonien (160 miljoner euro), Tunisien (600 miljoner euro) och Ukraina (1,2 miljarder euro).

Detta makroekonomiska stödpaket och dess snabba antagande av Europaparlamentet och rådet är ett viktigt tecken på EU:s solidaritet med partnerländerna i en aldrig tidigare skådad kris.

I tabell 2 nedan ges en översikt över makroekonomiska stödåtaganden och stödutbetalningar samt utbetalning av makroekonomiska stödlån för 2018, 2019 och (preliminärt för) 2020. De totala utbetalningarna av makroekonomiska stödlån förväntas uppgå till 860 miljoner euro 2020 (eller 3 860 miljoner euro om hela det makroekonomiska stöd som föreslås i covid-19-beslutet av den 25 maj 2020 utbetalas).

Tabell 2:

Åtaganden och utbetalningar för makroekonomiska stödbidrag samt utbetalning av makroekonomiska stödlån 2018–2020 (euro)

(1)

Denna rapport baseras på information som fanns tillgänglig fram till maj 2020.

(2)

Den rättsliga grunden för makroekonomiskt stöd till andra tredjeländer än utvecklingsländer är artiklarna 212 och 213 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

(3)

Det makroekonomiska stödet kompletterar även andra av EU:s yttre åtgärder och instrument inriktade på grannskapet, inklusive budgetstöd. Rapporten om budgetstöd för 2019 finns här: https://www.euneighbours.eu/sites/default/files/publications/2019-10/budget_support._trends_and_results_2019.pdf  

(4)

 Alla efterhandsutvärderingar finns på kommissionens webbplats: https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities_sv

(5)

Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2016/1112 av den 6 juli 2016 om ytterligare makroekonomiskt stöd till Tunisien (EUT L 186, 9.7.2016, s. 1).

(6)

Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2016/2371 av den 14 december 2016 om ytterligare makroekonomiskt stöd till Hashemitiska konungariket Jordanien (EUT L 352, 23.12.2016, s. 18).

(7)

Det första och det andra makroekonomiska stödprogrammet till förmån för Georgien utlovades vid den internationella givarkonferensen i Bryssel i oktober 2008. Dessa program på 46 miljoner euro vardera genomfördes 2009–2010 och 2015–2017.

(8)

  Alla efterhandsutvärderingar finns på kommissionens webbplats: https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities_sv

(9)

Gemensamt uttalande från Europaparlamentet och rådet tillsammans med beslutet om ytterligare makroekonomiskt bistånd till Georgien (beslut nr 778/2013/EU av den 12 augusti 2013). Finns på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013D0778&from=EN

(10)

Eventuella betalningsbalansunderskott som behöver täckas (i regel genom omfördelning), om de två kvarstående delarna (och bidragsdelen i dessa) av det makroekonomiska stödprogrammet för Moldavien utbetalas.