52018DC0335

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA CENTRALBANKEN, EUROPEISKA EKONOMISKA SOCIALA KOMMITTÉN, REGIONKOMMITTÉN OCH EUROPEISKA INVESTERINGSBANKEN

om översyn av flexibiliteten inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten

Den 13 januari 2015 utfärdade kommissionen ett meddelande om ”att på bästa sätt utnyttja flexibiliteten inom stabilitets- och tillväxtpaktens befintliga regler” 1 . Det tillhandahöll nya riktlinjer för tillämpningen av stabilitets- och tillväxtpaktens (nedan kallad pakten) befintliga regler för att stärka kopplingen mellan den nya kommissionens huvudprioriteringar i den tredelade ekonomiska strategin, nämligen investeringar, strukturreformer och finanspolitiskt ansvar för att skapa jobb och tillväxt, samt för att ta mer hänsyn till förändringar av den ekonomiska situationen. Kommissionens nya förtydliganden diskuterades ingående av medlemsstaterna. Detta mynnade ut i offentliggörandet av en gemensam ståndpunkt som godkänts av ekonomiska och finansiella kommittén och därefter av Ekofinrådet den 12 februari 2016.

I avsnitten 2.2 och 5 i den gemensamma ståndpunkten om flexibilitet anmodas kommissionen att före slutet av juni 2018 granska hur effektiva de nya förtydligandena är. Denna granskning ska omfatta två centrala delar, nämligen de finanspolitiska insatsernas effektivitet under konjunkturcykeln och hur flexibiliteten tillämpas på strukturreformer och investeringar. En teknisk bilaga redogör för de beräkningar som ligger till grund för granskningen.

1. Rekapitulering av huvuddelarna avseende flexibilitet inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten

Meddelandet från januari 2015 antogs vid en tid då Europa visserligen börjat resa sig efter den recession som inleddes 2008 men fortfarande upplevde en svag och bräcklig återhämtning med stora skillnader mellan medlemsstaterna. Särskilt arbetslösheten låg kvar på en hög nivå, de privata och offentliga investeringarna var svaga och ett antal medlemsstater brottades med en hög skuldsättning till följd av krisen. Inflationen var alltjämt låg och långt under Europeiska centralbankens mål.

I detta läge tillhandahöll kommissionens meddelande och den gemensamma ståndpunkten operativa riktlinjer för hur befintliga bestämmelser skulle tillämpas på ett ansvarsfullt, differentierat och tillväxtvänligt sätt.

Förtydligandena avser enbart paktens förebyggande del, vars syfte är att garantera ett sunt budgetläge i samtliga medlemsstater på medellång sikt. Denna grundläggande princip för finanspolitiskt ansvar upprätthölls och befästes av kommissionen. Samtidigt lämnade kommissionen utrymme för variationer av de rekommenderade kraven på budgetanpassning med avseende på i) fluktuationer i det ekonomiska klimatet och ii) behovet av att främja strukturreformer och offentliga investeringar.

Moduleringen av den finanspolitiska korrigeringen över konjunkturcykeln ombesörjdes genom den så kallade kravmatrisen (nedan kallad matrisen). Detta innebär krav på att medlemsstaterna inför mer omfattande finanspolitiska åtgärder i goda tider och/eller om man har hög offentlig skuldsättning. De finanspolitiska kraven är lägre för medlemsstater där det råder svåra ekonomiska tider och/eller om man har låg offentlig skuldsättning (se ruta).

En tillfällig och begränsad uppmjukning av kraven på finanspolitisk korrigering identifierades för att främja strukturreformer och investeringar. Pakten gör det möjligt för en medlemsstat att göra avsteg från sitt sunda budgetläge (eller dess konvergens ditåt) för att klara de kortsiktiga kostnader som uppstår i samband med genomförandet av långsiktiga strukturreformer som blir lönsamma på sikt. 2 Detta är en tillämpning av den så kallade strukturreformsklausulen. En medlemsstats finanspolitiska strategi kan också omfatta betydande offentliga investeringar som genomförs på nationell nivå men som medfinansieras av unionen. Detta är en tillämpning av den så kallade investeringsklausulen. Garantier för båda klausulerna har upprättats för att skapa balans mellan flexibilitet och behovet av att bibehålla finanspolitisk försiktighet. I rutan finns ytterligare information om hur de två klausulerna fungerar.

Ruta: Huvuddelarna i meddelandet från januari 2015

Meddelandet av den 13 januari 2015 består av två huvuddelar. Det ger en orientering om tillämpningen av flexibilitet i den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten för att i) beakta konjunktursvängningar i ekonomin, och ii) ge utrymme för genomförandet av strukturreformer och investeringar.

Konjunkturanpassning av budgetanpassningskraven

Storleken på den årliga erforderliga finanspolitiska korrigeringen anges i den så kallade kravmatrisen. Matrisen ger en detaljerad uppdelning av den erforderliga årliga korrigeringen med hänsyn tagen till varje medlemsstats konjunkturcykel, skuldnivå och hållbarhetsbehov. Den visar också i vilken riktning ekonomin är på väg.

Konjunkturcykeln framställs främst genom produktionsgapet, dvs. skillnaden mellan faktisk produktion och potentiell produktion. Ju större det positiva (negativa) produktionsgapet är, desto större (mindre) korrigering krävs. Ogynnsamma övergripande budgetlägen kräver snabbare finanspolitisk korrigering, särskilt när den finanspolitiska hållbarheten är i farozonen eller skuldkvoten ligger över fördragets tröskelvärde på 60 % av BNP.

Flexibilitet för att främja strukturreformer och investeringar.

Den förebyggande delen av pakten erbjuder nödvändig flexibilitet inom regelverket utan att för den skull äventyra det finanspolitiska ansvaret. När det gäller strukturreformer och investeringar så handlar det om investeringsbidrag (tekniskt sett, en tillfällig avvikelse från det medelfristiga budgetmålet eller banan mot detta mål), som motsvarar de kortsiktiga budgetkonsekvenserna.

Både strukturreformer och investeringar borde ha positiva budgetkonsekvenser på lång sikt och öka den potentiella tillväxten. Strukturreformerna bör vara omfattande och fullt ut genomförda. Investeringarna bör i stor utsträckning medfinansieras av unionen, men det är bara den nationellt finansierade delen som ska beaktas.

Båda klausulerna som rör strukturreformer och investeringar omfattas av garantier för att bibehålla finanspolitisk försiktighet. De kan till exempel bara tillämpas en gång per korrigeringsperiod mot sunda offentliga finanser. Användningen av klausulerna bör inte leda till en överträdelse av underskottströskeln på 3 % av BNP och en säkerhetsmarginal bör bibehållas. Det är endast medlemsstater som befinner sig i dåliga ekonomiska tider som kan ansöka om investeringsklausulen. Dessutom bör de totala offentliga investeringarna inte minska.

2. Granskningens viktigaste resultat

I linje med det mandat som kommissionen fått besvarar granskningens två huvudfrågor. Den första gäller huruvida matrisen som specificerar den årliga finanspolitiska anpassningen har varit effektiv när det gäller att modulera kraven på finanspolitisk anpassning över konjunkturcykeln. Den andra frågan gäller huruvida ytterligare flexibilitet på ett effektivt sätt bereder väg för fler strukturreformer och investeringar. Granskningens viktigaste resultat (se bilagan för en fullständig analys) kan sammanfattas på följande sätt:

Konjunkturanpassningen av den finanspolitiska anpassningen har varit effektiv. Matrisen har varit utgångspunkten för att fastställa och kvantifiera de krävda finanspolitiska korrigeringarna i de landsspecifika rekommendationer som föreslagits av kommissionen sedan 2015, inom ramen för den europeiska planeringsterminen. Matrisen har en utformning som främjar en real modulering av den krävda finanspolitiska insatsen med efter medlemsstaternas konjunkturcykel och nivån på deras statsskulder. Moduleringen minskar inte standardtakten för den nödvändiga finanspolitiska korrigeringen. Därför bidrar den till uppnåendet av ett sunt budgetläge på medellång sikt och främjar en minskning av den offentliga skulden i en tillfredställande takt.

Sedan 2015 har följande fyra medlemsstater ansökt om att få tillämpa klausulerna för strukturreformer och/eller investeringar, nämligen Italien, Lettland, Litauen och Finland för strukturreformer, och Italien och Finland för investeringar. Nästan hälften av medlemsstaterna skulle ha varit berättigade till att ansöka om att få tillämpa strukturreformsklausulen. De flesta valde att inte göra detta. Det villkor enligt vilket en medlemsstat måste befinna sig i dåliga ekonomiska tider för att omfattas av investeringsklausulen begränsade avsevärt tillämpningen av denna. Kravet på att hålla sig inom säkerhetsmarginalen för underskottstaket på 3 % i tre år har också visat sig hämma vissa medlemsstater

De positiva effekterna av reformerna och investeringarna i finanspolitisk hållbarhet visar sig över en längre tidsperiod än den som omfattas av den här översynen. Det bör också noteras att det är svårt att bedöma effekterna på volymen av offentliga investeringar.

3. Slutsats Den nya strategin fungerade och levererade

På det hela taget visar granskningen att de viktigaste målen i kommissionens meddelande och i den gemensamma ståndpunkten om flexibilitet till största delen har uppnåtts. Målen utgör en förutsägbar och transparent ram som gjort det lättare för kommissionen att tillämpa paktens befintliga regler på ett landsspecifikt och balanserat sätt. Den första årsrapporten 3 som utfärdats av europeiska finanspolitiska nämnden pekade på en välavvägd tillämpning av pakten.

Choose the experimental features you want to try