Sammanfattning

Konsekvensbedömning om ett förslag till en förordning om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och förverkande

A. Behov av åtgärder

Varför? Vilket problem behöver åtgärdas?

Den nuvarande rättsliga ramen för återvinning av tillgångar som härrör från brott inom EU kan inte effektivt hantera den utmaning det innebär att brottslingar gömmer sina tillgångar i andra medlemsstater. Endast mycket få beslut om frysning och förverkande verkställs i andra medlemsstater. Därför är det alltför få tillgångar som härrör från brott som fryses och förverkas i EU, och brottslingar kan således dra nytta av sin olagliga vinning. Flera olika skäl för varför de två rambesluten används i begränsad utsträckning har identifierats. En viktig fråga är att många typer av beslut om frysning och förverkande som kan fattas på nationell nivå inte omfattas av de två befintliga instrumenten för ömsesidigt erkännande (det gäller särskilt förverkande utan föregående fällande dom, men även utvidgat förverkande och förverkande hos tredje man). Dessutom är de nuvarande förfarandena och intygen onödigt komplicerade och ineffektiva. Förutom de ovannämnda problemen innehåller de befintliga instrumenten inte några bestämmelser om ersättning eller återställande av egendom till brottsoffer.

Vad förväntas initiativet leda till?

Förslagets allmänna mål är följande:

1. Att frysa och förverka fler tillgångar som härrör från brottslig verksamhet i gränsöverskridande ärenden för att förebygga och bekämpa brottslighet, inbegripet terrorism och organiserad brottslighet.

2. Att stärka skyddet av brottsoffrens rättigheter i gränsöverskridande ärenden.

De särskilda målen är följande:

1. Att förbättra det ömsesidiga erkännandet av beslut om frysning och förverkande i gränsöverskridande ärenden genom att utvidga räckvidden för instrumentet för ömsesidigt erkännande.

2. Att tillhandahålla enklare och snabbare förfaranden och intyg.

3. Att öka antalet brottsoffer som får ersättning i gränsöverskridande ärenden. 

Vad är mervärdet med åtgärder på EU-nivå? 

Eftersom brottslingar ofta gömmer sina tillgångar i andra medlemsstater är ett effektivt gränsöverskridande samarbete avgörande för att kunna beslagta vinningen av brott. EU-lagstiftningen föreskriver redan om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och förverkande. Denna lagstiftning har dock inte följt med den senaste tidens utveckling av lagstiftningen i vissa medlemsstater och den senaste EU-lagstiftningen om gemensamma minimiregler. Detta förslag utvidgar räckvidden för samarbete och medför att fler typer av beslut om förverkande kommer att vara verkställbara över medlemstaternas gränser. Det kommer också att tillhandahålla enklare och snabbare förfaranden och intyg. Dessutom kommer det att innehålla särskilda regler om möjligheten för brottsoffer att begära återställande av egendom eller ersättning i gränsöverskridande ärenden.

B. Lösningar

Vilka alternativ, både lagstiftning och andra åtgärder, har övervägts? Finns det ett alternativ som föredras? Varför?

Fyra huvudsakliga politiska alternativ har beaktats: Bibehållande av status quo (alternativ 1), icke-bindande regler (alternativ 2) och två lagstiftningsalternativ (alternativen 3 och 4). Bibehållande av status quo skulle innebära att ingen åtgärd vidtas på EU-nivå, medan de andra tre alternativen i olika omfattning skulle förbättra möjligheten att beslagta och förverka vinning av brott på gränsöverskridande grund. Alternativ 2 (åtgärd utan lagstiftningskaraktär/icke-bindande regler) skulle stödja ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och förverkande, t.ex. genom utbildning och spridning av bästa praxis och främjande av användning av internationella instrument för att främja gränsöverskridande beslag och förverkande. Dess förväntade effekt skulle dock vara ganska liten och det skulle fortfarande inte vara möjligt för vissa av EU:s medlemsstater att agera på vissa förfrågningar från andra medlemsstater. Alternativen 3 och 4 (lagstiftningsåtgärder med skyldigheter på minimal till maximal nivå) skulle innebära skyldigheter att erkänna och verkställa en rad beslut om frysning och förverkande av tillgångar som härrör från brottslig verksamhet. Alternativ 3 skulle kräva erkännande av endast de beslut om frysning och förverkande som anges i direktiv 2014/42/EU. Alternativ 4 skulle kräva erkännande av beslut om förverkande utan föregående fällande dom. Underalternativ 4a (mellanalternativ) skulle gå längre än alternativ 3 och omfatta alla typer av straffrättsliga förverkanden, inbegripet straffrättsliga förverkande utan föregående fällande dom. Underalternativ 4b (mest långtgående alternativ) skulle även omfatta civil- och förvaltningsrättsliga former av förverkande utan föregående fällande dom. Det alternativ som föredras är underalternativ 4a, eftersom det förutser ett nytt instrument för ömsesidigt erkännande med ett utvidgat tillämpningsområde som omfattar alla typer av beslut om frysning och förverkande som utfärdats inom ramen för straffrättsliga förfaranden. Det kompletterar därigenom de harmoniseringsåtgärder som inrättades genom direktiv 2014/42/EU. Det kommer även att innehålla särskilda regler för skydd av brottsoffrens rättigheter i gränsöverskridande ärenden.

Vem stöder vilka alternativ?

Medlemsstaterna erkände behovet av att förbättra det ömsesidiga erkännandet av beslut om frysning och förverkande genom ett nytt lagstiftningsinstrument. De stöder alltså ett alternativ som medför ny lagstiftning (alternativen 3, 4a eller 4b). Det finns dock skillnader mellan medlemsstaternas ståndpunkter i fråga om vilken typ av åtgärder som instrumentet bör omfatta. Alternativ 3 skulle inte väcka några särskilda farhågor hos medlemsstaterna men det skulle inte anses tillräckligt hos de medlemsstater som har mer vittgående former av förverkande. Alternativ 4a skulle vara lättast att acceptera bland medlemsstaterna, eftersom de flesta medlemsstater redan har bestämmelser som innefattar straffrättsliga förverkanden utan föregående fällande dom. Medlemsstaterna har ganska delade meningar i fråga om alternativ 4b. Europaparlamentet förespråkar ett lagstiftningsförslag för att stärka det ömsesidiga erkännandet av beslut om förverkande och frysning.

C. Konsekvenser av det alternativ som föredras

Vad är nyttan med det alternativ som föredras (om sådant alternativ finns, annars huvudsakliga alternativ)?

Kravet att erkänna fler typer av beslut om frysning och förverkande bör öka antalet tillgångar som härrör från brottslig verksamhet som fryses och förverkas över medlemsstaternas gränser. Det bör därför i slutändan leda till minskade vinster för organiserade brottslingar och skulle frånta brottslingar möjligheten att återinvestera sina vinster för att finansiera ytterligare brottslighet. Ökad sannolikhet för förverkande ökar också den avskräckande effekten när det gäller brott. Det bör även leda till en minskning av medlemsstaternas intäktsförluster. Den sociala inverkan skulle överlag vara mycket positiv eftersom förverkad egendom kan ges tillbaka till de brottsoffer som den har stulits från, eller användas för positiva sociala ändamål.

Vad är kostnaderna för det alternativ som föredras (om sådant alternativ finns, annars huvudsakliga alternativ)?

Det skulle bli en ökning av administrativa kostnader för både utfärdande och verkställande myndigheter, till följd av fler gränsöverskridande förfaranden och fler fall av gränsöverskridande verkställighet av beslut om frysning och förverkande. Dessa administrativa kostnader skulle dock (mer än väl) uppvägas av den förväntade ökningen av återvinningen av tillgångar i gränsöverskridande ärenden. Genom att brottslingar fråntas medel, skulle också avsevärda fördelar uppnås vad gäller förebyggande av brottslig verksamhet och terroristattacker.

Hur påverkas företagen, särskilt små och medelstora företag och mikroföretag?

Företag, små och medelstora företag och mikroföretag kommer inte att påverkas direkt av detta förslag. Emellertid bör beslag av tillgångar som härrör från brott göra det svårare för kriminella företag att driva verksamhet, vilket på lång sikt bör hjälpa legitima verksamheter genom att konkurrensen från olagliga aktörer minskar.

Påverkas medlemsstaternas budgetar och förvaltningar i betydande grad?

Kravet på att erkänna och verkställa fler typer av beslut om frysning och förverkande kommer att leda till en begränsad ökning av kostnaderna för brottsbekämpande och rättsliga myndigheter. Detta bör dock uppvägas av den ökade möjligheten att återvinna – och där så är lämpligt återanvända – vinningen av brott.

Uppstår andra betydande konsekvenser? 

Möjligheten att frysa och förverka tillgångar som härrör från brott på gränsöverskridande grund och att återlämna tillgångarna till brottsoffer där det är lämpligt skulle öka förtroendet för medlemsstaternas rättssystem och för EU i allmänhet.

D. Uppföljning

När kommer åtgärderna att ses över?

Fem år efter det att det nya rättsliga instrumentet började tillämpas.