EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 13.5.2015

COM(2015) 246 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN

Finland

Rapport sammanställd i enlighet med artikel 126.3 i fördraget

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN

Finland

Rapport sammanställd i enlighet med artikel 126.3 i fördraget

1.Inledning

I artikel 126 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) föreskrivs ett förfarande vid alltför stora underskott. Detta förfarande anges närmare i rådets förordning (EG) nr 1467/97 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott 1 , som utgör en del av stabilitets- och tillväxtpakten. Särskilda bestämmelser för euroområdets medlemsstater enligt förfarandet vid alltför stora underskott finns i förordning (EU) nr 473/2013 2 .

Enligt artikel 126.2 i EUF-fördraget ska kommissionen undersöka om budgetdisciplin iakttas på grundval av följande två kriterier: a) huruvida andelen av det förväntade eller faktiska underskottet i den offentliga sektorns finanser i procent av bruttonationalprodukten överstiger referensvärdet 3 % (såvida inte detta procenttal har minskat väsentligt och kontinuerligt och nått en nivå som ligger nära referensvärdet, eller referensvärdet endast undantagsvis och övergående överskrids och procenttalet fortfarande ligger nära referensvärdet), och b) huruvida skuldsättningen i den offentliga sektorn i procent av bruttonationalprodukten överstiger referensvärdet 60 % (såvida inte detta procenttal minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsställande takt).

Enligt artikel 126.3 i EUF-fördraget ska kommissionen utarbeta en rapport om en medlemsstat inte uppfyller de krav som gäller enligt det ena eller båda dessa kriterier. Kommissionen kan också utarbeta en rapport även om kraven är uppfyllda enligt kriterierna, om den anser att risk föreligger för ett alltför stort underskott, varvid det sistnämnda ska förstås som en situation i enlighet med definitionen i artikel 126.2 i EUF-fördraget. Denna rapport ska också beakta ”huruvida den offentliga sektorns underskott överstiger utgifterna för de offentliga investeringarna samt alla övriga faktorer av betydelse, inbegripet medlemsstatens ekonomiska och budgetmässiga läge på medellång sikt”.

I denna rapport, som utgör det första steget i förfarandet vid alltför stora underskott, analyseras skälen till att Finland inte uppfyller underskotts- och skuldkriteriet i fördraget, med vederbörlig hänsyn tagen till de ekonomiska förutsättningarna och andra faktorer av betydelse.

Efter ändringarna av stabilitets- och tillväxtpakten 2011 har skuldkravet likställts med underskottskravet för att säkra att, avseende de länder där skuldsättningen överstiger referensvärdet på 60 % av bruttonationalprodukten, detta förhållande minskar så att det understiger (eller minskar i tillräcklig omfattning mot) detta värde.

Denna rapport är en uppdatering av kommissionens tidigare bedömning av skuldkvotens överskridande av referensvärdet av den 27 februari 2015 3 . I rapporten från februari konstaterades det att Finland uppfyller skuldkriteriet på grund av sitt bidrag till solidaritetsåtgärder. Närmare utredning om huruvida underskottskriteriet uppfylldes gjordes inte eftersom de tidigare prognoserna visade på att underskottet skulle ligga kvar under referensvärdet på 3 % av BNP. Den aktuella rapporten tar hänsyn till kommissionens vårprognos 2015 och en utvärdering av den senare utvecklingen, i syfte att undersöka om det är befogat att vidta ytterligare steg under förfarandet vid alltför stora underskott, efter det att alla faktorer av betydelse har övervägts där så är lämpligt. I avsnitt 2 av rapporten granskas hur underskottskriteriet uppfylls. I avsnitt 3 av rapporten granskas hur skuldkriteriet uppfylls. I avsnitt 4 behandlas offentliga investeringar och övriga faktorer av betydelse.

Uppgifter som myndigheterna lämnade den 30 mars 2015 och som därefter godkänts av Eurostat visar att det offentliga underskottet i Finland uppgick till 3,2 % av BNP år 2014 och därmed överskred referensvärdet på 3 % av BNP, medan skulden låg på 59,3 % av BNP, vilket är under fördragets referensvärde på 60 %. I det stabilitetsprogram som Finland lade fram den 2 april 2015 väntas underskottet öka ytterligare till 3,4 % av BNP under 2015 och inte förrän 2018 kommer det att ligga under fördragets referensvärde på 3 % av BNP. Dessa beräkningar grundar sig på ett antagande om att oförändrad politik tillämpas i avvaktan på bildandet av en ny regering efter de allmänna valen som hölls den 19 april. Enligt kommissionens vårprognos 2015 beräknas underskottet också ligga över 3 % under 2015 och 2016.

Både stabilitetsprogrammet och kommissionens vårprognos visar att bruttoskuldkvoten kommer att ligga över fördragets referensvärde på 60 % i slutet av 2015 och under 2016. Enligt stabilitetsprogrammet beräknas bruttoskuldkvoten sedan ligga kvar över 60 % under programperioden.

Det anmälda underskottet för 2014 och de förväntade underskotten och skuldkvoterna för 2015 utgör tillräcklig första bevisning för att det föreligger ett alltför stort underskott baserat både på underskotts- och skuldkriteriet i Finland, i den mening som avses i stabilitets- och tillväxtpakten, dock utan beaktande av alla faktorer av betydelse, där så är lämpligt, enligt vad som beskrivs nedan.

2.Underskottskriteriet

Enligt Finlands anmälan av den 30 mars 2015, som godkändes av Eurostat den 21 april 2015, uppgick det offentliga underskottet till 3,2 % av BNP 2014 jämfört med 2,5 % 2013. Underskottet var större än förväntat enligt kommissionens vinterprognos 2015 (2,7 % av BNP) till följd av oväntade negativa händelser som påverkar både inkomst- och utgiftsutvecklingen. Särskilt inkomsterna från indirekta skatter visade sig lägre än väntat och detsamma gäller inkomst från offentlig egendom. Utgifter för insatsförbrukning var också högre än planerat.

Under 2015 beräknas underskottet enligt stabilitetsprogrammet öka till 3,4 % av BNP och det kommer med ett antagande om oförändrad politik att minska till 3,2 % 2016. Det större underskottet beror främst på en förväntad större ökning av offentliga utgifter som andel av BNP. Ökade utgifter gäller främst sociala transfereringar. Ränteutgifterna minskar, men denna skillnad mer än uppvägas av en minskning av inkomster från offentliga tillgångar.

Det finns för närvarande inget som tyder på att åtgärder som påverkar budgetutfallet för 2015 kommer att fattas av den tillträdande regeringen men i avvaktan på att programmet offentliggörs kan denna möjlighet inte uteslutas. Enligt de finska myndigheterna kommer en tilläggsbudget för 2015 under hösten. En sådan tilläggsbudget i slutet av året kan endast förväntas ha en begränsad inverkan på resultatet för 2015.

Enligt stabilitetsprogrammet, som har lagts fram med ett antagande om oförändrad politik, förväntas inte underskottet i de offentliga finanserna ligga under 3 % av BNP förrän 2018. Den nya regeringen förväntas anta en ny plan för de offentliga finanserna för 2016–2019 tillsammans med förslaget till statsbudget för 2016 i början av hösten.

Även om det överstiger 3 % av BNP ligger underskottet nära fördragets referensvärde under 2014 och förväntas ligga kvar där under 2015 och 2016.

Överskridandet av referensvärdet på 3 % av BNP under 2014 kan betraktas som ett undantag eftersom underskottet påverkades negativt av övergången till ENS 2010-systemet, särskilt den ändrade behandlingen av swappar. Det särskilda konceptet ”alltför stora underskott” som fanns enligt ENS 95 finns inte längre i och med övergången till ENS 2010. I definitionen av ”alltför stora underskott” i ENS 95 medräknades nettoeffekten av ränteflöden från swapkontrakt och ränteterminskontrakt. Sedan införandet av ENS 2010 under 2014 finns inte längre denna särskilda behandling av swappar i statistiken för alltför stora underskott och de behandlas som finansiella transaktioner som riktar sig till derivat och inte som ränta. Som en följd av detta justerades 2013 års underskott uppåt med 0,3 % av BNP. Detta uppvägdes delvis av en ökning av nominell BNP till följd av genomförandet av ENS 2010, vilket ledde till en minskning av underskottet i förhållande till BNP med 0,1 procentenheter 4 . Finland fortsätter att använda swapavtalen och år 2014 var inkomsten från dessa 0,3 % av BNP. Enligt det tidigare konceptet skulle underskottet ha legat under referensvärdet på 3 % av BNP under 2014. Därefter, för perioden 2015–2016, kan effekterna av övergången till ENS 2010 på registrering av swappar inte betraktas som ett undantag, eftersom de var helt kända och skulle kunna beaktas vid utarbetandet av budgeten.

Överskridandet av referensvärdet på 3 % av BNP är inte övergående i den mening som avses i fördraget och stabilitets- och tillväxtpakten. I synnerhet pekar budgetprognoserna från kommissionen och stabilitetsprogrammet på att underskottet inte kommer att understiga referensvärdet före 2017.

Sammanfattningsvis ligger underskottet under 2014, 2015 och 2016 nära, men över referensvärdet på 3 % av BNP. Nuvarande och förväntade överskridanden av referensvärdet är inte övergående i den mening som avses i fördraget och stabilitets- och tillväxtpakten. Underskottet kan inte betraktas som ett undantag för hela perioden 2014–2016. En samlad analys tyder således på att, innan hänsyn tas till alla faktorer av betydelse som beskrivs nedan, underskottskriteriet i den mening som avses i fördraget och rådets förordning (EG) nr 1467/97 vid en första bedömning inte förefaller vara uppfyllt mot bakgrund av stabilitetsprogrammet 2015 och kommissionens vårprognos 2015.

3.Skuldkriteriet

Den offentliga bruttoskuldkvoten har ökat kraftigt under de senaste åren, från 32,7 % av BNP år 2008 till 59,3 % år 2014, till följd av underskott (eftersom inkomsterna sjönk under perioden med kraftig ekonomisk nedgång och utgifterna låg kvar på en hög nivå) och stock-/flödesjusteringar. Underskott och stock-/flödesjusteringar har bidragit ungefär lika till ökningen av den nominella skulden under dessa år.

Enligt prognosen i Finlands stabilitetsprogram för 2015 kommer skulden att öka till 62,5 % av BNP år 2015 och fortsätta att öka under programperioden till 67,8 % av BNP 2019. Enligt kommissionens vårprognos 2015 väntas skuldkvoten överstiga referensvärdet på 60 % och ligga på 62,6 % under 2015 och 64,8 % under 2016 (tabell 1).

Med korrigering för effekterna av konjunkturcykeln skulle Finlands offentliga skuld ligga under 60 % under 2015 men över referensvärdet under 2016. Det förhåller sig på liknande sätt med solidaritetsåtgärderna som med 2,9 % av BNP förklarar att skulden överskrider referensvärdet under 2015, men detta kommer inte helt att vara fallet 2016.

En samlad analys tyder således på att, innan hänsyn tas till alla faktorer av betydelse som beskrivs nedan, skuldkriteriet i den mening som avses i fördraget och rådets förordning (EG) nr 1467/97 vid en första bedömning inte förefaller vara uppfyllt mot bakgrund av stabilitetsprogrammet 2015 och kommissionens vårprognos 2015.

Tabell 1: Skuldutveckling

4.Faktorer av betydelse

I artikel 126.3 i EUF-fördraget anges att kommissionens rapport även ska ”beakta huruvida den offentliga sektorns underskott överstiger utgifterna för de offentliga investeringarna samt alla övriga faktorer av betydelse, inbegripet medlemsstatens ekonomiska och budgetmässiga läge på medellång sikt” vid fastställandet av huruvida det bristande iakttagandet av kriteriet motiverar att man inleder förfarandet vid alltför stora underskott för medlemsstaten i fråga. Dessa faktorer förtydligas ytterligare i artikel 2.3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 där det anges att man även vederbörligen ska beakta eventuella andra faktorer som enligt den berörda medlemsstaten har betydelse för en samlad kvalitativ bedömning av överskridandet av referensvärdet och som medlemsstaten har förelagt kommissionen och rådet. 

Avsnitten nedan kommer att behandla följande: 1) det ekonomiska läget på medellång sikt, 2) det budgetmässiga läget på medellång sikt (inbegripet offentliga investeringar), 3) den offentliga skuldställningens utveckling på medellång sikt, dess dynamik och hållbarhet, 4) andra faktorer som medlemsstaten åberopat, och 5) andra faktorer som kommissionen anser vara av betydelse.

Rapporten redogör för dessa faktorer på grundval av de anmälda uppgifterna och kommissionens vårprognos 2015.

4.1. Ekonomiskt läge på medellång sikt

Konjunkturförhållanden och potentiell tillväxt. Efter det att Finlands reala BNP sjönk kraftigt med 8,3 % år 2009 återhämtade sig landet gradvis 2010 och 2011, men befann sig på nytt i recession under 2012–2014. 2014 sjönk BNP marginellt med 0,1 %. Tillväxtutsikterna håller långsamt på att förbättras för 2015 och 2016 (tabell 2). Krisen har fått negativa följder för Finlands potentiella tillväxt. Finlands potentiella produktiostillväxt har, enligt kommissionens beräkningar med den gemensamt överenskomna metoden, i genomsnitt uppgått till 0 % under de senaste fyra åren, med negativa värden (- 0,1 %) under 2013 och 2014. Minskningen av den potentiella produktionen beror på sjunkande bidrag från arbetskraftsinsats och uppskattade negativa bidrag från den totala faktorproduktiviteten, vilket återspeglar den pågående omstruktureringen av ekonomin. Det positiva bidraget från kapital minskade också under krisperioden, på grund av låga investeringar. Real BNP under 2014 var 5,5 % lägre än under 2008, medan den potentiella produktionen ökade med endast 0,6 % under denna period. Nedgången i den potentiella tillväxten inverkar negativt på skuldnivåns hållbarhet.

Medan real BNP sjönk under 2012–2014 ökade produktionsgapet till -2,9 % av potentiell BNP år 2014 och förväntas förbättras något 2015 till -2,7 % eftersom BNP beräknas öka mer än potentiellt (0,1 %). Även 2016 förväntas tillväxten överstiga den potentiella tillväxten, vilket något minskar produktionsgapet till -1,9 % av den potentiella BNP.

Tabell 2: Makroekonomisk utveckling och utveckling av de offentliga finanserna a

Denna negativa konjunkturutveckling har haft en betydande inverkan på underskottet och skuldkvoten, men framöver förväntas ekonomin växa över den potentiella tillväxttakten. Om skuldkvoten justeras för konjunkturen under de senaste tre åren skulle den 2015 hamna under fördragets referensvärde, både enligt kommissionen och de nationella myndigheterna, men detta skulle inte längre vara fallet under 2016. Enligt kommissionens vårprognos förväntas den konjunkturjusterade skulden uppgå till 57,1 % av BNP år 2015 och till 61,3 % av BNP år 2016 (tabell 3).

Tabell 3 Offentliga sektorns underskott och skuld (i % av BNP)

Nyligen genomförda strukturreformer. Finland antog 2013 ett brett strukturpolitiskt program för att skapa bättre förutsättningar för tillväxt och minska hållbarhetsgapet 5 . Regeringen planerade åtgärder för att balansera lokala myndigheters finanser, förbättra effektiviteten i den offentliga sektorn, förlänga arbetslivet med två år och förbättra konkurrensen och konkurrenskraften.

Den viktigaste åtgärden som utgår från det strukturpolitiska programmet är en pensionsreformsöverenskommelse mellan arbetsmarknadens parter som ingicks i slutet av september 2014. Reformen kopplar pensionsåldern till den förväntade livslängden, vilket rådet rekommenderade i juli 2014. Parlamentet väntas anta de nödvändiga rättsakterna under 2015 och därefter avser man att genomföra reformen från och med 2017. Enligt de nationella myndigheterna kommer reformen att förbättra hållbarheten i de offentliga finanserna med cirka 1 % av BNP, men budgeteffekten kommer inte att synas förrän 2017. Beslut har ännu inte fattats om utökad arbetslöshetsersättning för arbetstagare som närmar sig pensionsåldern (”pensionsröret”).

Å andra sidan verkar det gå långsamt framåt med att begränsa de lokala myndigheternas uppgifter och skyldigheter, en åtgärd som är avsedd att balansera de lokala myndigheternas budgetar. Reformer av socialförsäkringssystemet och hälso- och sjukvårdssystemet är uppskjutna och ytterligare beredning krävs. Åtgärder för att minska den strukturella arbetslösheten och att förlänga arbetslivet genom att uppmuntra ungdomar att börja arbeta tidigare har hittills inte gett tydliga resultat.

Klargörande återstår om den nya regeringens mål och avsikter när det gäller strukturreformer.

4.2.Budgetmässigt läge på medellång sikt

Strukturellt underskott och budgetkonsolidering

Finlands totala underskott låg över 3 % av BNP 2014, och den avgående regeringen räknar i sitt stabilitetsprogram med att det kommer att ligga kvar över 3 % fram till 2017, under antagande om att den ekonomiska politiken förblir oförändrad. Enligt kommissionens prognoser nådde Finland sitt medelfristiga budgetmål (ett strukturellt underskott på 0,5 % av BNP) 2013. Finland har valt det medelfristiga budgetmål som är den minst krävande nivån och sänkt det medelfristiga målet från det tidigare målet på ett strukturellt överskott på 0,5 % av BNP år 2013.

De offentliga utgifternas andel av BNP har ökat avsevärt under senare år. Genomsnittet låg åren 2006–2010 på 50,6 %, men 2014 uppgick denna andel till 58,7 % och den beräknas ligga kvar på i stort sett samma nivå 2015 och 2016 enligt kommissionens vårprognos 2015. År 2014 var utgiftskvoten den högsta i EU.

Eftersom Finland inledde år 2014 med att ha nått sitt medelfristiga mål och ekonomin var i recession, krävdes ingen anpassning i riktning mot det medelfristiga målet år 2014. Finland förefaller dock i praktiken ha rört sig bort från det medelfristiga budgetmålet med 0,8 % av BNP, vilket innebär en betydande avvikelse enligt den pelare som avser det strukturella saldot. Däremot uppnås riktmärket för utgifter med en positiv marginal på 0,3 % av BNP. Totalt sett kan en del av försämringen av det strukturella saldot (motsvarande ¼ % av BNP 6 ) tillskrivas en lägre inflation än väntat och därför förefaller anpassningen mot det medelfristiga budgetmålet inte ha avvikit betydligt från kraven år 2014. Medan inflationen visade sig vara lägre än planerat under utarbetandet av budgeten blev intäkterna lägre än förväntat, vilket återspeglas i en försämring av det strukturella saldot.

Den nödvändiga anpassningen av det strukturella saldot för 2015 uppgår till 0,1 % av BNP. På grundval av kommissionens vårprognos 2015 skulle det strukturella saldot i stället försämras med 0,2 % av BNP 2015. Vid beräkningen av den genomsnittliga förändringen i det strukturella saldot 2014–2015 skulle Finland överskrida gränsen för en (betydande) avvikelse på 0,25 %. Å andra sidan ökar den positiva marginalen i riktmärket för utgifter till 0,5 % av BNP 2015. Sammantaget finns det en risk för en betydande avvikelse från anpassningsbanan för att uppnå det medelfristiga budgetmålet under 2015.

På grundval av kommissionens prognos (vid en oförändrad politik) skulle den nödvändiga anpassningen för 2016 bli 0,5 % av BNP, eftersom Finland skulle ligga över den potentiella tillväxten och skulderna skulle överstiga 60 % av BNP. Riktmärket för utgifter skulle inte längre uppnås, med en negativ avvikelse på -0,4 % av BNP i förhållande till kravet. Avvikelsen på grundval av den pelare som avser det strukturella saldot skulle uppgå till -0,9 % av BNP och skulle fortsätta att vara betydande under två år. En övergripande bedömning visar att det finns en risk för en betydande avvikelse från anpassningsbanan för att uppnå det medelfristiga budgetmålet under 2016.

I stabilitetsprogrammet för 2015 planeras också en fortsatt försämring av det strukturella saldot åren 2015 och 2016, vilket också pekar på en betydande avvikelse från den nödvändiga anpassningsbanan. Enligt programmet kommer det medelfristiga budgetmålet inte att nås 2019.

En viss avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet hade redan konstaterats i bedömningen av 2014 års stabilitetsprogram. Regeringen vidtog inga åtgärder med anledning av 2014 års landsspecifika rekommendation, där den uppmanades att vidta åtgärder åren 2014 och 2015 för att begränsa den framväxande klyftan jämfört med det medelfristiga budgetmålet och säkerställa en återgång till detta mål under 2015.

Offentliga utgifter och investeringar

De offentliga investeringarna som andel av BNP har ökat sedan krisens början. År 2008 uppgick den offentliga sektorns fasta bruttoinvesteringar till 3,6 % av BNP. År 2013 nådde de 4,2 % av BNP och minskade något till 4,1 % av BNP år 2014. Enligt stabilitetsprogrammet förväntas investeringarna uppgå till 4,3 % av BNP åren 2015 och 2016. Under hela perioden är den offentliga sektorns underskottskvot i både nominella och strukturella termer lägre än de offentliga investeringarna i förhållande till BNP. Sammantaget är de offentliga investeringarna som andel av BNP bland de högsta i euroområdet.

Sedan 2012 har Finlands offentliga sektor uppvisat ett primärt underskott. Enligt stabilitetsprogrammet förväntas det primära underskottet inom den offentliga sektorn fortsätta åren 2015 och 2016. Ränteutgifterna har varit stabila eftersom realräntan på lån minskat avsevärt under de senaste åren. Ränteutgifterna som andel av BNP beräknas minska under prognosperioden.

De löpande utgifterna, exklusive ränta, har uppvisat en ökande trend. De har ökat från 43,0 % av BNP 2008 till 53,9 % 2014. Ökningen beror huvudsakligen på ökade sociala utgifter. Övriga utgiftsposter har varit relativt stabila.

De offentliga finansernas kvalitet

Finland har i sin nationella lagstiftning infört den regel avseende det strukturella saldot som fastställdes genom finanspakten och fastställt särskilda genomförandebestämmelser genom sekundärlagstiftning. Finlands finanspolitiska ram är kopplad till fleråriga utgiftsbegränsningar och har nyligen stärkts genom en bestämmelse som ålägger staten att ta hänsyn till hur dess politiska åtgärder påverkar finanserna för lokala myndigheter och sociala trygghetssystem. Det förefaller dock finnas begränsad flexibilitet för att åtgärda problem som uppstår under innevarande år. Om en tillväxtprognos avsevärt revideras ned under året, vilket hände 2013 och 2014, saknas det rutiner för att anpassa utgiftstaken i motsvarande mån.

I 2015 års budget kommer man att testa regeln om det strukturella saldot. Enligt den regeringsprognos som ligger till grund för utkastet till budgetplan för 2015 blev det uppenbart att Finland skulle röra sig bort från sitt strukturella underskottsmål på 0,5 % av BNP. Regeringen beslutade att anpassningsåtgärder var nödvändiga, men i stället för att ändra sitt budgetförslag för 2015 beslutade den att åtgärderna i det strukturpolitiska programmet var tillräckliga.

4.3.Offentlig skuldställning på medellång sikt

De offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet

Den offentliga sektorns konsoliderade offentliga skuldkvot uppgick till 59,3 % av BNP år 2014. Enligt kommissionens vårprognos 2015 förväntas skulden öka till knappt 80 % av BNP 2025 (baserat på ett scenario med oförändrad politik, under antagande om att ställningen för det strukturella primära saldots utvecklas enligt kommissionens vårprognos 2015 fram till 2016) och ligga kvar över fördragets tröskelvärde på 60 % av BNP. Ökningen skulle drivas på av kostnaderna för en åldrande befolkning.

Finland bedöms inte löpa risk för att drabbas av finanspolitiska påfrestningar på kort sikt, men hållbarhetsriskerna är stora på medellång sikt och medelstora på lång sikt, vilket beror på budgetkonsekvenserna av en åldrande befolkning. Därför bör fokus ligga på att fortsätta att begränsa ökningen av de åldersrelaterade utgifterna, vilket bidrar till att skapa hållbarhet i de offentliga finanserna på medellång och lång sikt. Den senaste pensionsreformen som man enades om hösten 2014, men som ännu inte antagits av riksdagen, omfattas inte av dessa bedömningar.

Jämfört med beräkningarna för 2014 har både S2- och S1-indikatorn förvärrats.

Stock-/flödesjusteringar

Stock-/flödesjusteringar har en betydande inverkan på utvecklingen av den offentliga skulden i Finland. Detta beror på att det inkomstrelaterade pensionssystemet, som ingår i den offentliga sektorn, delvis är förfinansierat och uppvisar överskott. Överskottet låg på 1,9 % av BNP år 2013 och 1,4 % av BNP år 2014. Enligt stabilitetsprogrammet kommer överskottet att minska till 0,8 % av BNP år 2015. Överskottet ingår i saldot för de offentliga finanserna men används inte till att betala av den offentliga skulden. Dessa medel visas som nettoökningar av tillgångar i stock-/flödesjusteringarna. Finlands ställning vad gäller offentlig finansiell nettoförmögenhet beräknas uppgå till 51,3 % av BNP år 2014, ned från 54,6 % av BNP år 2013 7  . OECD beräknar att nettotillgångarna kommer att uppgå till 45,2 % av BNP i slutet av 2016. Bland OECD-länderna är det en av de högsta ställningarna vad gäller finansiell nettoförmögenhet.

Total skuld som garanteras av staten 

Finlands statliga garantier uppgick till 19,0 % av BNP år 2014. Av dessa utgjorde garantier till finanssektorn 1,2 % av BNP år 2014. Huvuddelen av garantierna (12 % av BNP) ges till icke-finansiella företag, huvudsakligen genom det statliga specialfinansieringsbolaget Finnvera. Med beaktande av finanssektorns starka ställning 8 och den låga nivån av utbetalningar av garantier förefaller de risker som är förknippade med den statsgaranterade skulden inte vara betydande.

4.4.Andra faktorer som kommissionen anser vara av betydelse

Finansiella stabiliseringsåtgärder

Bland de övriga faktorer som kommissionen anser vara av betydelse ska särskild hänsyn tas till budgetmässiga ansträngningar för att främja internationell solidaritet och uppnå unionens politiska mål, skuld som uppstått i form av bilateralt och multilateralt stöd mellan medlemsstaterna i samband med åtgärder för att trygga den finansiella stabiliteten, och skuld som härrör från finansiella stabiliseringsåtgärder vid allvarliga finansiella störningar (artikel 2.3 i förordning (EG) nr 1467/97).

Vid bedömningen av efterlevnaden av skuldkriteriet har det ekonomiska stöd till euroområdets medlemsstater som har en skuldökande effekt beaktats. Enligt kommissionens vårprognos 2015 beräknas den sammanlagda effekten av detta stöd uppgå till 2,9 % av BNP år 2015. Finlands offentliga bruttoskuld skulle därmed uppgå till 58,3 % av BNP år 2015 och 61,9 % år 2016, om avdrag görs för den skuld som härrör från finansiella stabiliseringsåtgärder.

4.5.Andra faktorer som medlemsstaten åberopat

I en skrivelse som mottogs av kommissionen den 5 maj 2015 har de finska myndigheterna betonat att stabilitetsprogrammet baseras på tekniska antaganden och inte på konkreta planer aviserade av den tillträdande regeringen, som när denna rapport utarbetas håller på att bildas på grundval av valresultatet den 19 april.

Myndigheterna förklarade att överskridandet av referensvärdet 3 % av BNP 2014 inte var planerat, eftersom det inte framgick av de relevanta prognoserna att det skulle inträffa, och på motsvarande sätt att det högre underskottet 2015 beror på baseffekten av underskottet 2014. När budgeten för 2015 utarbetades tydde prognoserna på ett underskott på mindre än 3 % för 2015. Sedan underskottet tillkännagavs av Statistikcentralen har det på grund av riksdagsvalet inte funnits någon möjlighet att reagera på denna utveckling. Dessutom noterar myndigheterna att uppgifterna för 2014 kan komma att revideras ytterligare.

Såsom redan angetts i avsnitt 2 i rapporten hävdar Finland att konsekvenserna av ENS 2010 och tre år av negativ tillväxt berättigar slutsatsen att överskridandet av referensvärdet på 3 % av BNP år 2014 var ett undantag. Om definitionen i ENS 95 användes skulle underskottet förväntas ligga kvar på 3 % av BNP år 2015.

Myndigheterna hävdar vidare att Finland på grundval av en övergripande bedömning bör anses klara den nödvändiga anpassningen i riktning mot det medelfristiga budgetmålet år 2014. Avvikelsen baserad på pelaren för det strukturella saldot kan kopplas till det överraskande resultatet av det nominella saldot, lägre inflation än väntat och minskade ränteintäkter. Enligt myndigheterna ökar i själva verket nettoeffekten av sjunkande räntesatser Finlands offentliga underskott med 0,15 % av BNP, på grund av förlust av inkomster från den offentliga sektorns tillgångar. När det gäller 2015 gör myndigheterna gällande att en övergripande utvärdering skulle kunna utmynna i slutsatsen att landet i stort sett klarar den nödvändiga anpassningen mot det medelfristiga målet.

Vad gäller skuldkvoten lyfter myndigheterna fram den roll som konjunkturläget och solidaritetsåtgärderna spelar i skuldökningen. Finland erinrar också om de konsolideringsåtgärder som beslutats för 2015 och framåt och om att Finland på grund av den mycket positiva ställningen vad gäller nettotillgångar inte drar någon nytta av den låga räntenivån i nettotermer.

Enligt finansministeriets beräkningar (som grundar sig på 2015 års stabilitetsprogram) skulle den konjunkturrensade skuldnivån uppgå till 56,9 % av BNP år 2015. Skulderna exklusive solidaritetsåtgärder skulle uppgå till 58,2 % av BNP 2015 och det bör därför slås fast att skuldkriteriet uppfylls år 2015.

Slutligen anser Finland att några slutsatser om år 2016 inte är berättigade i detta skede eftersom det ännu inte finns någon budget för 2016.

5.Slutsatser

Underskottskriteriet. Underskottet i de offentliga finanserna i Finland uppgick till 3,2 % av BNP år 2014 och beräknas fortsatt överstiga referensvärdet på 3 % av BNP under prognosperioden, med antagande om en oförändrad politik. Överskridandet av referensvärdet är därför inte tillfälligt men ligger nära detta. Underskottet kan inte betraktas som exceptionellt i den mening som avses i stabilitets- och tillväxtpakten för perioden 2014–2016. Vid beaktandet av de relevanta faktorerna för 2014 bör det noteras att det skedde en allvarlig försämring av det strukturella saldot det året. På det hela taget verkar de relevanta faktorerna dock tyda på att det finns förmildrande faktorer vad gäller överskridandet av referensvärdet under 2014. Det stora underskottet i de offentliga finanserna återspeglar effekten av övergången till ENS 2010. Även om ökningen av underskottet år 2014 inte kan kopplas till ökningen av de offentliga investeringarna det året överskrider Finlands utgifter för offentliga investeringar underskottet. Åren 2015 och 2016 kommer skulden dock att överskrida fördragets referensvärde på 60 % av BNP samtidigt som underskottet ligger kvar över 3 % av BNP. Det budgetmässiga läget på medellång sikt i det strukturella saldot pekar tydligt på att Finland rör sig bort från sitt medelfristiga budgetmål då konjunkturläget förbättras åren 2015 och 2016. Därför anses underskottskriteriet i fördraget inte vara uppfyllt totalt sett.

Skuldkriteriet. Medan den offentliga sektorns bruttoskuld var lägre än 60 % år 2014, kommer den enligt 2015 års stabilitetsprogram att uppgå till 62,5 % av BNP år 2015, dvs. överskrida referensvärdet på 60 % av BNP. På motsvarande sätt beräknas det i kommissionens vårprognos 2015 att bruttoskulden kommer att överskrida referensvärdet och ligga på 62,6 % av BNP år 2015 och 64,8 % år 2016. Som framgår av denna rapport förklaras den planerade överträdelsen av skuldkriteriet fullständigt av Finlands finansiella stöd för att trygga den finansiella stabiliteten i euroområdet år 2015, men detta är inte längre fallet 2016. Skuldnivån har påverkats av att socialskyddsfonderna gjort stora köp av finansiella tillgångar, vilket lett både till en ackumulering av tillgångar och till en ökning av skulden. Slutligen bör det noteras att skuldkvoten återspeglar Finlands nuvarande konjunkturläge, men inte heller denna faktor kan ensam förklara överskridandet av referensvärdet på 60 % av BNP år 2016. Överlag tyder analysen i denna rapport på att skuldkriteriet i fördraget inte anses vara uppfyllt.

Enligt stabilitetsprogrammet från april 2015 kommer den regering som bildats efter valet i april 2015 att utarbeta en ny plan för de offentliga finanserna/ett nytt stabilitetsprogram för 2016–2019 senast i september 2015. Denna plan kommer att göra det möjligt att bedöma de åtgärder som bör planeras för att få ned underskottet under referensvärdet på 3 % och få skuldkvoten att börja minska på lämpligt sätt.

(1) EGT L 209, 2.8.1997, s. 6. I rapporten beaktas också dokumentet ”Närmare angivelser för genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten samt riktlinjer för stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning”, som godkändes av Ekofinrådet den 3 september 2012 och som finns på följande adress: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm .

(2) EUT L 140, 27.5.2013, s. 11. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 473/2013 om gemensamma bestämmelser för övervakning och bedömning av utkast till budgetplaner och säkerställande av korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet.

(3)  COM(2015) 114 final -–http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0114&rid=1

(4)  Utöver ändringar som rör det alltför stora underskottet justerades också underskottet för 2013 på grund av andra faktorer när ENS 2010 infördes. Detta ledde till en ökning av underskottet med 0,1 % av BNP.

(5)  Det strukturpolitiska programmet för att skapa bättre förutsättningar för ekonomisk tillväxt och överbrygga hållbarhetsgapet i de offentliga finanserna finns på följande webbplats:
http://valtioneuvosto.fi/etusivu/rakenneuudistus395285/tiedostot/rakennepoliittinen-ohjelma-29082013/fi.pdf

(6)  Den negativa ”överraskningen” när det gäller inflationen kan beräknas som skillnaden mellan BNP-deflatorn för 2014 och den som beräknades i kommissionens vårprognos 2014. Effekten på det strukturella saldot beräknas till -¼ % i detta fall. Om den negativa ”överraskningen” när det gäller inflationen beräknas som skillnaden mellan BNP-deflatorn för 2014 och den genomsnittliga prognosen i 2014 års vår- och höstprognoser ligger den beräknade effekten nära -1/3 % av BNP.

(7)  OECD:s Economic Outlook nr 93, bilaga tabell 33.

(8)  Såsom diskuterades i 2015 års landsrapport:
http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2015/cr2015_finland_en.pdf.