EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014SC0401
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Assessment of the 2014 national reform programmes and stability programmes for the EURO AREA Accompanying the document Recommendation for a Council recommendation on the implementation of the broad guidelines for the economic policies of the Member States whose currency is the euro
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Bedömning av de nationella reform- och stabilitetsprogrammen 2014 för euroområdet Följedokument till rekommendationen till rådets rekommendation om genomförande av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken för de medlemsstater som har euron som valuta
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Bedömning av de nationella reform- och stabilitetsprogrammen 2014 för euroområdet Följedokument till rekommendationen till rådets rekommendation om genomförande av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken för de medlemsstater som har euron som valuta
/* SWD/2014/0401 final */
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Bedömning av de nationella reform- och stabilitetsprogrammen 2014 för euroområdet Följedokument till rekommendationen till rådets rekommendation om genomförande av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken för de medlemsstater som har euron som valuta /* SWD/2014/0401 final */
INNEHÅLLSFÖRTECKNING Sammanfattning. 3 1............ Inledning. 5 2............ Bedömning av euroområdets problem och politik. 5 2.1......... Struktureformer 5 2.2......... Budgetpolitik. 11 2.3......... Finanssektorpolitik. 15
Sammanfattning
Det finns påtagliga tecken på att en varaktig återhämtning nu äger rum i
euroområdet. Även om återhämtningen är skör tilltar den gradvis i styrka och
sprids över EU. Tillväxten vände i fjol och blev positiv i det stora flertalet
medlemsstater förra året, och utsikterna har förbättrats även i de mer sårbara
länderna. Den reala BNP-tillväxten i euroområdet spås öka måttligt under 2014
och sedan ta fart under 2015. Förhållandena på arbetsmarknaden har börjat
förbättras, och arbetslösheten tros minska om än långsamt i de flesta
medlemsstaterna. Den sammanlagda statsfinansiella bilden av euroområdet ser
allt ljusare ut, eftersom de omfattande satsningarna på konsolidering under de
senaste årens kärva ekonomiska förhållanden nu bär frukt. Höga offentliga och privata skulder och det därav följande trycket att
minska skuldsättningen i tider av låg inflation, svaga möjligheter till
produktiva investeringar i ett splittrat finanssystem under återhämtning och
oacceptabelt hög arbetslöshet är krisens följder, och skapar utmaningar för
övergången från en skör återhämtning till en stark, för tillväxt och jobb på
lång sikt. För att möta dessa utmaningar innebär det starka ömsesidiga
beroendet och riskerna för spridningseffekter mellan euroländerna att de har
ett särskilt ansvar att agera kraftfullt och samordnat på de områden som är
särskilt viktiga för ett väl fungerande EMU. Både euroländerna och EU-institutionerna har gjort
avsevärda framsteg med att genomföra 2013 års rekommendationer för euroområdet.
Medlemsstaterna, särskilt de sårbara, har fortsatt med budgetkonsolidering och
strukturreformer, och på EU-nivå har betydande åtgärder vidtagits för att
fördjupa EMU, särskilt i fråga om bankunionen och tillämpningen av den
förstärkta ekonomiska och budgetpolitiska styrningen. De särskilda
rekommendationerna för enskilda euroländer och euroområdet som helhet har dock
ännu inte genomförts helt, och en hel del kvarstår att göra. För euroområdet
som helhet krävs ett ambitiöst och samordnat agerande på ett antal områden: ·
Strukturreformer:
Ombalanseringen i euroområdet pågår, men justeringarna har varit asymmetriska
och inga framsteg har skett med att justera överskott i bytesbalansen. Att få
ned skulderna i den privata sektorn är fortfarande en omfattande uppgift i
många euroländer. Arbetslösheten förblir hög, i vissa euroländer oacceptabelt
hög. Med tanke på hur sammanlänkat euroområdet är krävs omfattande
strukturreformer för att EMU ska fungera väl, för att konvergensen ska främjas
och riskerna för stabiliteten minskas samt för att främja potentialen till
tillväxt och den sociala sammanhållningen i euroområdet, med beaktande av de
potentiellt stora spridningseffekterna av sådana reformer. ·
Budgetpolitik: Tack
vare omfattande satsningar de senaste åren kan nu budgetkonsolideringen
fortsätta i lugnare takt. Medlemsstaterna behöver dock fortsätta sina
satsningar på att minska den höga skuldsättningen och närma sig sina
medelfristiga mål. Det är särskilt viktigt att utforma justeringarna så
tillväxtbefrämjande som möjligt, vilket innebär en mer tillväxtvänlig
kombination av utgifter och intäkter och effektivare medelsanvändning.
Euroländerna har här ett särskilt ansvar att utforma en allmän politik för
euroområdet eftersom de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet kan få
stora spridningseffekter till andra euroländer. ·
Finanssektorn: Tillgång
till finansiering, särskilt för små och medelstora företag, är fortfarande
bekymmersamt i många medlemsstater, och det riskerar att hämma den ekonomiska
återhämtningen och störa EMU:s funktion. Risken för finansieringstorka för
produktiva investeringar är fortfarande stor, med tanke på det fortsatta
trycket att minska skulderna och den fortfarande avsevärda splittringen av
marknaden, något som stör EMU:s funktion. Förutom inrättandet av bankunionen
krävs ett antal initiativ för att finansiera ekonomin på lång sikt. Att
fortsätta att stärka bankernas balansräkningar och vid behov deras egna
buffertkapital bidrar också till att stärka kreditmöjligheterna.
1.
Inledning
Euroområdets ekonomiska återhämtning, som började
under andra kvartalet 2013, förväntas fortsätta sprida sig, tillta i styrka och
samtidigt bli mer balanserat utspridd över tillväxtfaktorerna. Som normalt
efter allvarliga finanskriser är dock återhämtningen skör. I detta sammanhang
kan också nämnas att euroområdets problem ändrar karaktär. För bara några få år
sedan kretsade de viktigaste politiska frågorna kring hur man skulle återställa
förtroendet för budgetarna med skenande underskott och snabbt ökande offentliga
skulder, hejda den skadliga återkopplingen mellan statsskuld och banksektor och
lösa problemen i den reala ekonomin, med ohållbara underskott i bytesbalansen,
oroande konkurrenskraftförluster, ökande privat skuldsättning och höga
bostadspriser. En dådkraftig politik på EU-nivå och nationell nivå har gjort
att euroområdet kunnat gå vidare. Nu är det största utmaningarna för
euroområdet skuldsaneringens kvardröjande effekter på den medelfristiga
tillväxten, oacceptabelt hög arbetslöshet och ojämlikhet, statsskuldens och de
privata skuldernas hållbarhet mot bakgrund av konkurrensdeflation samt behovet
av att ge krediter till lönsamma investeringar i sårbara ekonomier med ett
finanssystem under återhämtning. Dessa frågor bör inte betraktas åtskilda från
varandra utan som ett komplext
system av samspelande ekonomiska variabler, vilket visar på vikten av ett
konsekvent och samordnat politiskt svar på nationell nivå och i euroområdet. I det följande avsnittet bedöms hur euroområdets
politik bidrar till ett välfungerande EMU, med särskild tonvikt på
strukturreformer, budgetpolitik och finanssektorpolitik.
2.
Bedömning av euroområdets problem och politik
2.1.
Struktureformer
Ombalanseringen i euroområdet pågår och har hunnit långt. Avsevärda justeringar har skett i länderna
i euroområdets periferi, som hade stora bytesbalansunderskott före krisen.
Dessa sårbara länder hade sammantaget faktiskt ett överskott på omkring 1,3 %
av sin BNP 2013, och det förväntas öka ytterligare till 2,0 % under 2015. En
stor del av denna justering är inte konjunkturbunden och kommer alltså inte att
försvinna när den totala ekonomiska situationen ljusnar. Den har drivits av
både en strukturell minskning av den inhemska efterfrågan och i tilltagande
grad av starkare export. Den del av justeringen som genomförts genom lägre
inhemsk efterfrågan på grund av minskad potentiell produktion har haft en hög
ekonomisk och social kostnad. Med tanke på den höga privata och offentliga skuldsättningen
i dessa länder och den därav följande hämmade inhemska efterfrågan, måste
tillväxten i framtiden främst vara exportledd, vilket bidrar till att bevara en
sund bytesbalans. I detta avseende har de flesta utsatta länderna gjort
avsevärda framsteg med att återvinna kostnadsrelaterad konkurrenskraft som gick
förlorad före krisen. Ombalanseringen är långt ifrån färdig eftersom ett stort skuldberg finns
kvar att ta itu med. Trots
de justerade flödena är stockarna av externa skulder fortfarande mycket höga i
de flesta sårbara länderna. Här har en uppdelning mellan dessa
”gäldenärsländer” och deras ”borgenärsländer” i euroområdet ersatt den
traditionella uppdelningen mellan underskotts- och överskottsländer. Den
förbättrade bytesbalansen har inte lett till motsvarande minskning av kvoten
mellan finansiell nettoutlandsställning och BNP på grund av den nominella
produktionens svaga tillväxt och i vissa fall även avsevärda negativa
värderingseffekter (i den mån värderingseffekterna beror på ökat värde på utländska
skulder, t.ex. ökade priser på inhemska aktier som ägs av utlänningar, kan det
vara ett tecken på marknadernas förtroende för de aktuella ekonomierna).
Figur 1 visar att det verkligen är de euroländer som har den högsta
nettoutlandsskulden som också har haft mycket låg tillväxt och inflation. Detta
är ett allvarligt hinder för två viktiga sätt som historiskt visat sig
användbara för att få ned skulder. För att få ned den mycket höga externa
skuldsättningen till en rimligare nivå bör de förbättrade bytesbalanserna
hållas i framtiden, och det innebär att i några fall kan mer förbättringar
komma att krävas. Även om alla de sårbara länderna nu har bytesbalanser som
överensstämmer med målet att stabilt förbättra kvoten mellan finansiell
nettoutlandsställning och BNP skulle en rimligt snabb minskning av kvoten i
vissa fall kräva ännu högre handels- och bytesbalansöverskott. Dessutom har justeringen skett asymmetriskt och justeringen av
bytesbalansöverskotten har inte framskridit. Det fick till följd att euroområdets bytesbalans
förbyttes i ett överskott på omkring 2,2 % under 2013, och spås öka något till
2,3 % under 2014 och 2015 (se figur 2). Riskerna med ett sådant överskott
är att det frestar på den inhemska efterfrågan och därigenom euroområdets tillväxtförmåga
men också att det kan stärka eurokursen. Genom effekter på extern efterfrågan
och pris- och kostnadsjusteringar skulle det kunna undergräva periferiländernas
satsningar på att återfå konkurrenskraften, och genom effekterna på den
disponibla inkomsten också sprida ut deflationen mer. Figur 1: Extern skuld och nominell tillväxt || Figur 2: Geografisk fördelning av euroområdets bytesbalans || Anm.: Italien, Lettland, Luxemburg 3 kvartalet 2013, Malta 2 kvartalet 2013, Frankrike 4 kvartalet 2012. NIIP multiplicerad med -1. Källa: Eurostat, Ameco || Källa: Eurostat Det ökande
överskottet i euroområdets bytesbalans tyder på svag total inhemsk efterfrågan. I och med att räntorna ligger nära den undre gränsen på noll finns
det inga möjligheter att stärka efterfrågan med hjälp av penningpolitiken. Den
finansiella politiken förefaller lika inträngd i de flesta länder. Med tanke på
att det även finns små möjligheter att stimulera den inhemska efterfrågan i de
perifera länderna är det enda andra sättet att minska produktionsgapet i
euroområdet som helhet att öka den inhemska efterfrågan i överskottsländerna.
Dessutom tenderar den låga inhemska efterfrågan i euroområdet som helhet att
pressa ned priserna. Denna ”lågflation” – en inflation under ECB:s definition av
prisstabilitet som en inflation på mindre än men nästan 2 % – gör det
mycket svårare för periferiländerna att göra de nödvändiga justeringarna av
sina relativpriser. Om man antar att stelheterna är nominella kan en varaktigt
låg inflation också hindra nödvändiga justeringar av reallönerna, och det får i
sin tur omfattande följder för sysselsättningen och arbetslösheten. En mer
symmetrisk justering i euroområdet skulle göra justeringen smidigare och mindre
kostsam överlag, och även mildra euroområdets totala överskott. Skuldsaneringen i
den privata icke-finansiella sektorn har fortfarande en lång väg kvar i många
europeiska länder. Den höga externa skuldsättningen
i de sårbara länderna beror på hög skuldsättning på hemmaplan, både privat och
offentligt. Just nu är det särskilt pressen på skuldsanering i den privata
sektorn, som påverkar både hushåll och företag, som håller tillbaka konsumtion
och investeringar. Som framgår av figur 3 är skuldnivåerna mycket höga i
ett antal euroländer, och i några fall har inga minskningar synts alls sedan
krisen började. Särskilt har företagen varit tröga med att minska sina skulder,
och företagens skuldsättning har bara minskat i några få länder. Även i de fall
där en viss skuldsanering ägt rum, är den justering som gjorts hittills av
kvoten mellan skuldsättning och BNP bara en begränsad del av ökningen före
krisen, och det tyder på minskningen av stockarna av privat skuld fortfarande
befinner sig i sin linda. Trots en dämpad tillväxt av ny kredit motverkade den
tröga eller till och med negativa BNP-tillväxten en minskning av skuldkvoten. Figur 3: Den privata sektorns skuldsättning, icke-finansiella företag (vänster) och hushåll (höger), % av BNP || Källa: Eurostat Anm.: konsoliderade
uppgifter för de icke-finansiella företagen. Skuld inbegriper lån och andra
värdepapper än aktier, dock inte finansiella derivat. Luxemburg ingår inte i
uppgifterna om de icke-finansiella företagens skuldsättning. Arbetslösheten uppgick 2013 till 12 %, en ökning med 0,7 procentenheter
sedan 2012. Arbetslösheten
ökade starkt i en tredjedel av euroländerna, bl.a. i några länder där den redan
var mycket hög. Justeringen går fortfarande långsamt och långtidsarbetslösheten
har fortsatt att öka: den uppgick 2013 till 50 % av den totala arbetslösheten,
och det ökar risken för att arbetslösheten blir alltmer strukturell. De reala
enhetsarbetskostnaderna har ökat långsammare i länder med högre arbetslöshet,
vilket jämnat ut jobbförlusterna och minskat skillnaderna i arbetslöshet mellan
euroländerna. Risken kvarstår dock att arbetslösheten blir mindre följsam mot
löneutvecklingen. Resursomfördelningen har också börjat märkas, eftersom
nominella löner i icke-exportsektorn sjönk mer än i exportsektorn, vilket tyder
på att arbetskraften rör på sig från icke-exportsektorn till exportsektorn.
Denna omfördelning i synnerhet och rörlighet i arbetskraften i allmänhet är
avgörande för en hållbar utveckling av utlandsställningarna i länder som
ansamlat stora negativa nettoinvesteringsställningar det senaste året. Den sociala
situationen i euroområdet förvärrades under krisen: nästan alla sociala indikatorer försämrades 2012 (dvs. som bygger på
inkomsterna 2011), utom andelen personer som lever i hushåll med mycket låg
förvärvsintensitet. Situationen har försämrats särskilt mycket för befolkningen
i arbetsför ålder som drabbats mest direkt av de försämrade villkoren på
arbetsmarknaden. De nuvarande nivåerna är alla högre än före krisen. Andelen
som riskerar att drabbas av fattigdom är 17 %, andelen i allvarlig materiell
fattigdom är 7,6 %, andelen personer i hushåll med mycket låg
förvärvsfrekvens är 10,5 %, andelen arbetande fattiga är 10,6 % och
slutligen ligger fattigdomsklyftan på 23,4 %. Från och med 2010 har de
hårdast krisdrabbade länderna sett andelen som lever i allvarlig materiell
fattigdom öka markant, medan ett antal medlemsstater har hållit sina flesta
fattigdomsindikatorer stabila. Socialpolitiken kan påverka den långsiktiga
tillväxten och statsskuldens hållbarhet på flera sätt[1]. Fattigdom har betydelse för produktiviteten genom tillgång till
utbildning och vård, medan ojämlikhet har dynamisk inverkan på tillväxten genom
ansamling av privat skuld och konsumtionstillväxt. Dessutom kan högre fattigdom
och arbetslöshet leda till ”reformtrötthet”, och det kan allvarligt störa den
återhämtning som behövs i euroområdet och i sin tur drabba hållbarheten i de
sårbara ländernas offentliga finanser. För att möta dessa utmaningar för euroområdet är långtgående
strukturreformer som leder till en flexiblare ekonomi avgörande. Strukturreformer bidrar inte bara till en
varaktig ombalansering utan lindrar också de negativa följderna av hushållens
skuldminskning: större reala lönejusteringar leder till att sysselsättningen
och därigenom den reala produktionen reagerar smidigare, medan en snabbare
prisjustering också möjliggör en snabbare justering av den reala räntan till
jämviktsnivån. Reformer är också viktiga för att åter få fart på en hållbar
tillväxt för alla och för att stimulera sysselsättningen, och det bidrar i sin tur
till en långsiktigt hållbar offentlig och privat skuldsättning och skyddar
välfärdssystemen i tider av svångremspolitik. Med tanke på euroländernas starka beroende av varandra kan strukturreformernas
spridningseffekter bli mycket stora. Handel och konkurrenskraft är några av de viktigaste
kanalerna för spridningseffekter. Reformer av varu-, tjänste- och
arbetsmarknaderna samt vissa skattereformer kan påverka sysselsättningen och
tillväxten i den medlemsstat som genomför reformerna, och därigenom efterfrågan
på varor och tjänster från andra medlemsstater. Några reformer kan skapa
spridningseffekter genom finansmarknaderna när reformerna ökar medlemsstatens
motståndskraft mot externa chocker och minskar risken för ökning av riskpremien
med avseende på statsskulden. På de områden där strukturreformer behövs i de
flesta eller alla euroländer kan dessutom samordnade reformer bidra till att
uppmärksamma strukturreformernas vidare konsekvenser för välfärden, medan
riktmärkning, erfarenhetsutbyte och utbyte av bästa praxis kan ge ytterligare
fördelar. De sårbara
medlemsstaterna har nyligen genomfört imponerande strukturreformer. Trots det krävs ytterligare framsteg för att skapa
investeringsmöjligheter som kan bidra till att omfördela resurser till
produktion av exportvaror och -tjänster, stärka konkurrenskraften mot omvärlden
och öka produktiviteten. I kärnländerna har reformsatsningarna hittills
varit mindre långtgående. Lämpliga reformer i kärnländerna och en mer
symmetrisk justering vore därför bra för att stimulera den inhemska efterfrågan
i borgenärsländerna och i hela euroområdet, och underlätta satsningarna på att
återställa konkurrenskraften och växa i periferin. En politik som bidrar till
ökade investeringar är särskilt viktig, eftersom den ökar efterfrågan på kort
sikt och ökar den potentiella tillväxten på längre sikt. Här bör
produktmarknadsreformer avsedda att stärka konkurrensen i sektorerna för annat
än exportvaror bland annat främja investeringar och underlätta utvecklingen. Allmänt sett har
strukturreformernas inverkan på produktmarknaden varit begränsad. Det har bara gjorts begränsade framsteg med att genomföra
rekommendationerna på tjänstemarknaden, bl.a. avlägsna omotiverade hinder för
tillträde till och utövande av lagreglerade yrken och minska hindren för
marknadstillträde i detaljhandeln. Begränsade framsteg har gjorts med
reformerna av företagsmiljön (t.ex. krångel, verkställighet av kontrakt,
startande av företag, stöd till små och medelstora företag, insolvens och
betalningsförseningar). Några åtgärder har vidtagits för att stärka
konkurrensen, men mer behöver göras i en del länder för att öka
konkurrensmyndigheternas oberoende och ändamålsenlighet. Mer reformer krävs
också inom FoU och innovation och i nätbranscherna, särskilt järnvägen. I många medlemsstater finns det utrymme för och behov av en bättre
skattestruktur: skatterna bör flyttas från arbete och företag till mindre
tillväxthämmande skattebaser som konsumtion, miljö och fastigheter. Skatternas sammansättning i euroområdet är alltför inriktad
på skatt på arbete. Skattekilen i euroområdet är över 45 %, mycket högre
än i de utomeuropeiska OECD-länderna (se tabell 1). Tabell 1. Skattekil (medeltal) för en ensamstående barnlös
person med 100 % av medelinkomsten (%) || 2013 || Förändring 2013–2009 Euroområdet || 46,5 || -0,2 OECD, medeltal || 35,9 || 0,7 Australien || 27,4 || 0,7 Kanada || 30,7 || 0,5 Japan || 31,6 || 2,5 Nya Zeeland || 16,9 || -1,2 Sverige || 42,9 || -0,3 USA || 31,3 || 1,3 Förenade kungariket || 31,5 || -0,9 OECD (2010),
Taxing Wages: Comparative tables, OECD:s databas över skattestatistik.
Medelskattekilen i euroområdet beräknas som ett vägt medelvärde för de
15 euroländer som är med i OECD. Resursomfördelningen
bör underlättas av lättrörliga arbetsmarknader både i medlemsstaterna och i
euroområdet. Reformer som stärker anpassningar på
arbetsmarknaden har de senaste åren genomförts i ett antal euroländer:
exempelvis har man ändrat definitionen av rättvisa uppsägningar eller storleken
på avgångsvederlag, men man har också underlättat nedskärningar genom
reviderade uppsägningsregler. Särskilda åtgärder som gör det mindre attraktivt
att ha tillfälliga eller otypiska kontrakt har införts för att minska
segmenteringen av arbetsmarknaden, även om det fortfarande är en utmaning för
framtidens arbetsmarknadspolitik. Den administrativa bördan och möjligheterna
till omfördelning vid uppsägning har också förbättrats i flera länder. Reformer av
system för arbetslöshetsförmåner bör inriktas på att understödja en återgång
till arbete, främst genom att förmånernas utformning
anpassas under arbetslöshetsperioden och i vissa fall genom att kraven på
arbetssökande skärps. Incitament är bl.a. sänkta maximiförmånsnivåer, ändrad
utformning av förmånerna under arbetslöshetsperioden, kortare förmånstid och
strängare kriterier för att få förmånerna. Flera
medlemsstater har förstärkt sina system för aktiva arbetsmarknadspolitiska
åtgärder, bl.a. genom mer skräddarsydd
jobbsökarhjälp i kombination med skärpta krav för att fortsätta få förmåner.
Förutom aktiveringsåtgärder i fattigdomsbekämpande syfte håller en del länder
också på att reformera sina system för socialt bistånd.
2.2. Budgetpolitik
Den sammanlagda
budgetpolitiska bilden för euroområdet blir allt ljusare: den omfattande konsolideringen under de senaste årens kärva ekonomiska
förhållanden bär nu frukt, med draghjälp av en allt starkare ekonomi. Det
nominella underskottet förväntas under 2014 sjunka under målet på 3 % av
BNP i euroområdet för första gången sedan 2009, och landa på 2,5 %.
Statsskulden förväntas dessutom äntligen stabiliseras 2014, även om det blir på
den höga nivån 96 % av BNP i euroområdet, och det är ett trendbrott från
de senaste årens ökning. Således är både euroområdets prognosticerade skuld och
underskott betydligt gynnsammare än för andra stora ekonomier däribland USA och
Japan. Kommissionens ekonomiska vårprognos visar att euroområdets budgetkonsolidering
kommer att bli långsammare 2014 än föregående år och förväntas bli mindre än en
kvarts procentenhet av BNP. Man kan
konstatera att vissa resultat har uppnåtts på det budgetpolitiska området, men
arbetet i riktning mot hållbara budgetar bör fortsätta. Satsningarna på konsolidering har varit omfattande de senaste åren
och lyckats få ned underskotten och hejda skuldens tillväxt. De ekonomiska
utsikterna har också förbättrats, bland annat för underskott och skuldkvoter. I
processuellt hänseende har detta varit tydligt i de medlemsstater som
korrigerat sina alltför stora underskott på ett hållbart sätt och avslutat
förfarandet vid alltför stora underskott. Det finns dock många medlemsstater
som har underskott på mer än målet på 3 % och skulder på mer än 60 %,
och de behöver fortsätta sina ansträngningar att minska underskotten och få
skulderna stadigt sjunkande i enlighet med det riktvärde för skuldminskning som
infördes i den reviderade stabilitets- och tillväxtpakten. Flera medlemsstater
som visserligen har korrigerat sina alltför stora underskott har ännu inte nått
fram till ett hållbart budgetläge enligt det medelfristiga budgetmålet. Misstagen från åren
före krisen får inte upprepas. En av de viktigaste
nyheterna för EU:s budgetram i det s.k. sexpacket var att stabilitets- och
tillväxtpaktens förebyggande del stärktes. Det bygger på lärdomarna av krisen,
nämligen att den svaga efterlevnaden av paktens förebyggande del var en av de
viktigaste orsakerna till de stora budgetunderskotten och den skenande skulden
under krisen, men redan under förarbetena inför reformen 2005 av pakten framkom
det att bristande efterlevnad av den förebyggande delen var en av de viktigaste
orsakerna till budgetproblemen. För att åtgärda detta har man genom sexpacket
förtydligat bedömningen av uppfyllelsen av det medelfristiga budgetmålet eller
vägen mot det och infört sanktioner för de euroländer som inte håller sig till
målet. För att framhäva vikten av strukturellt balanserade budgetar har
medlemsstaterna också undertecknat fördraget om stabilitet, samordning och
styrning som i nationell lagstiftning på grundlagsnivå eller motsvarande inför
kravet på att det medelfristiga budgetmålet ska hållas. Det är därför mycket
viktigt att medlemsstaterna ser till att helt följa kraven i den förebyggande
delen. Det ljusare ekonomiska läget bör tas till intäkt för att fortsätta på
den inslagna vägen mot det medelfristiga budgetmålet och bygga upp
statsfinansiella buffertar innan konjunkturen vänder igen. Därför är den
strukturella konsolideringen på mindre än ¼ procentenhet av BNP under 2014
ett otillräckligt svar på euroområdets ekonomiska utmaningar. Det är särskilt
relevant, eftersom de medlemsstater som fortfarande var med i förfarandet vid
alltför stora underskott 2014 hade en rekommenderad genomsnittlig strukturell
åtstramning på 1 % av BNP, medan de medlemsstater som omfattades av
stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del borde göra en
strukturjustering på 0,5 % av BNP i riktning mot det medelfristiga
budgetmålet, men bara fyra euroländer har nått det medelfristiga budgetmålet.
Det här konstaterandet behöver dock nyanseras eftersom den strukturella
balansen kan underskatta de därmed förenade budgetkonsolideringarna på grund av
ett onormalt lågt intäktssvar på den ekonomiska tillväxten och den för
närvarande dämpade tillväxten i potentiell produktion på medellång sikt. Sedan starten för strategin Europa 2020
har kommissionen konsekvent uppmanat medlemsstaterna att prioritera en
tillväxtbefrämjande politik när de stramar åt sina statsbudgetar. Viktiga byggstenar i en tillväxtbefrämjande
budgetpolitik är differentierade åtstramningar, långsiktig hållbarhet (som
bägge nämnts ovan), inkomsternas och utgifternas sammansättning och struktur
samt sunda finanspolitiska ramar. Utgifternas
kvalitet beror på en kombination av två faktorer: i) utgifternas
sammansättning, särskilt hur stor del som är mer
tillväxtbefrämjande utgiftsposter, och ii) utgifternas effektivitet,
dvs. hur väl offentliga medel omsätts i tjänster till enskilda och företag. När det gäller
vilka utgiftsområden man bör inrikta sig på som i princip ska gynna tillväxten,
brukar man nämna offentliga investeringar, utbildning samt forskning och
utveckling (FoU). De senaste tendenserna i
utgifternas sammansättning i euroområdet sedan krisen slog till visar att
utgifterna för social trygghet ökat överlag, medan flera andra funktioner,
däribland utbildning, minskat, och det finns också en allmän tendens att skära
i offentliga investeringar, som ofta anses som ett enkelt svångremsobjekt.
Exempelvis låg 2013 medelutgifterna för kapitalbildning i euroområdet på
2,1 % av BNP och 4,3 % av de totala utgifterna, en minskning från
2,6 % respektive 5,7 % under 2007 (se tabell 2). Tabell 2. Offentliga investeringar (fasta bruttoinvesteringar) som
andel av BNP och totala utgifter || Brutto-investe-ringar (% av BNP) || || || Bruttoinvesteringar (% av totala utgifter) || || || 2007 || 2014 || Förändr. || 2007 || 2014 || Förändr. BE || 1,6 || 1,6 || 0,0 || 3,2 || 2,9 || -0,3 DE || 1,5 || 1,6 || 0,1 || 3,4 || 3,5 || 0,1 EE || 5,1 || 4,0 || -1,1 || 14,9 || 10,3 || -4,5 IE || 4,7 || 1,6 || -3,1 || 12,7 || 3,9 || -8,8 EL || 3,4 || 2,6 || -0,8 || 7,1 || 5,5 || -1,6 ES || 4,0 || 1,3 || -2,7 || 10,3 || 3,0 || -7,3 FR || 3,3 || 3,0 || -0,2 || 6,2 || 5,3 || -0,8 IT || 2,3 || 1,6 || -0,7 || 4,9 || 3,3 || -1,6 CY || 3,0 || 2,3 || -0,7 || 7,3 || 4,8 || -2,4 LV || 5,7 || 3,7 || -2,0 || 15,8 || 10,5 || -5,3 LU || 3,3 || 3,1 || -0,2 || 9,1 || 7,2 || -1,9 MT || 3,7 || 2,7 || -1,0 || 8,8 || 6,2 || -2,7 NL || 3,3 || 3,3 || 0,0 || 7,3 || 6,6 || -0,7 AT || 1,1 || 1,0 || -0,1 || 2,2 || 1,9 || -0,3 PT || 2,7 || 1,8 || -0,9 || 6,1 || 3,8 || -2,3 SI || 4,2 || 4,2 || 0,0 || 10,0 || 8,4 || -1,6 SK || 1,9 || 1,9 || 0,0 || 5,5 || 5,0 || -0,5 FI || 2,4 || 2,9 || 0,4 || 5,1 || 4,8 || -0,3 EU-18 || 2,6 || 2,0 || -0,6 || 5,7 || 4,1 || -1,5 Källa:
Kommissionen (Ameco) Beträffande
utgifternas effektivitet finns det också stort utrymme för förbättringar i
euroområdet. Detta visas av utgifterna för social trygghet. Figur 4 visar korrelationen
mellan minskad inkomstjämlikhet och sociala utgifter. Även om utgifterna för
social trygghet inte enbart har som mål att minska ojämlikheten antyder figuren
att de offentliga finanserna kan saneras utan att inkomstojämlikheten ökar,
förutsatt att man effektiviserar hanteringen. Figur 1. Korrelation
mellan sänkt marknadsinkomstojämlikhet och utgifter för social trygghet,
2000–2011 Källa: Eurostat och databasen Standardised
World Income Inequality. Anm.: minskningen av marknadsinkomstojämlikhet
beräknas som differensen mellan Gini-koefficienten, uttryckt i procent, efter
skatter och transfereringar och Gini-koefficienten före skatter och
transfereringar. När det gäller
finanspolitiska ramar har framsteg gjorts över hela euroområdet de senaste
åren. Detta fick draghjälp av behovet att följa och
synas följa en strängare budgetdisciplin, åtföljt av strängare krav i den
europeiska budgetpolitiska styrningen i form av bl.a. det nya direktivet om
krav på medlemsstaternas budgetramverk[2] som började tillämpas i början av 2014 i EU-28. Denna utveckling
mot fastare budgetstyrning är särskilt tydlig i euroområdet, där man gjort
ytterligare åtaganden till stöd för budgetdisciplinen. Under 2013 började
ramarna för euroområdet tillämpas i och med att tvåpacket[3] trädde i kraft (se ovan) samtidigt med finanspakten[4], som gäller alla euroländer. För efterlevnaden
av de nya kraven på budgetramar blir 2014 ett kritiskt år. Enligt den nya lagstiftning som nämns ovan måste euroländerna se
till att de följer all tillämplig lagstiftning så snart som möjligt, och
kommissionen håller nu på att kontrollera att direktivet och finanspakten
införlivas. Euroländerna bör under de kommande månaderna särskilt se till att
finansreglerna finns och fungerar, särskilt reglerna om strukturell
budgetbalans, och att de övervakas av oberoende finanspolitiska institutioner.
De bör också se till att den nya gemensamma budgettidplanen – med utkast till
budgetplaner och finanspolitiska planer på medellång sikt på grundval av
prognoser som utarbetas eller knäsätts oberoende – helt inarbetas i de
nationella förfarandena.
2.3 Finanssektorpolitik
Utlåningsvillkoren
är mycket olika och kontrasterar mot den minskade splittringen på andra
marknadssegment såsom statsskuld och företagsskulder.
Bankerna i euroområdet bekräftade i ECB:s bankutlåningsenkät att den minskade
oron för statsskulderna på det hela taget bidragit till bättre
finansieringsvillkor för bankerna, medan effekterna på bankernas
utlåningsvillkor fortfarande var små. Det tyder på att bankerna ännu inte
omsatt de förbättrade finansieringsvillkoren i bättre utlåningsvillkor. De
senaste månaderna har räntan för lån till företag i kärnländer som Tyskland och
Frankrike slutat sjunka, medan den minskat något i de flesta sköra länder som
Grekland och Portugal. Skillnaderna i företagens utlåningsräntor mellan länder
som Italien eller Spanien och Tyskland har ännu inte börjat minska på allvar.
Kreditflödena förblir också dämpade. De senaste uppgifterna om bankernas
utlåning bekräftar att den ekonomiska återhämtning vi ser nu i allt väsentligt
är kreditlös. Kreditflödena till den privata sektorn krympte de senaste
månaderna på grund av fortsatt mycket låga utlåningsvolymer till den
icke-finansiella företagssektorn. Sådana kärva kreditvillkor kan hämma
återhämtningen, särskilt i sårbara länder, och bidra till deflationstrycket. Den svaga
utlåningen till den reala ekonomin beror både på utbuds- och efterfrågesidan. På utbudssidan påverkas kreditrisken av samspelet mellan en långvarig
ekonomisk svaghet och gamla underlåtenhetssynder, för att inte tala om
fortsatta korrigeringar av fastighetsmarknaderna i några länder. Det leder till
lägre kvalitet på tillgångarna och ökar andelen problemlån för euroområdets
banker. Enligt några marknadsaktörer är dessutom problemen med kreditkvaliteten
mer akuta än vad som sagts, i och med att bankerna beviljar anstånd för
låntagare med låg kreditvärdighet. Det kan i sin tur minska bankernas kapacitet
att bevilja nya lån till produktiva företag, eftersom en hög andel problemlån
och lån med anstånd binder kapital och finansiering. ECB:s pågående översyn av
tillgångarnas kvalitet, som ska följas av ett stresstest i hela EU, förväntas
avslöja eventuella okända förluster i bankerna och underlätta reparationen av
balansräkningarna. Samtidigt utgör det befintliga privata skuldberget och
skuldsaneringen, den svaga ekonomin och de mediokra ekonomiska utsikterna för
euroområdet hinder för låntagarnas avbetalningsförmåga och kreditefterfrågan. I
några euroländer hämmar dessutom de långsamma framstegen i omstruktureringen av
den privata sektorn efterfrågan på nya lån. Trots den
förhållandevis kärva ekonomin har euroområdets banker fortsatt att stärka sin
kapitaltäckning. Därför har många storbanker i
euroområdet en kapitaltäckning enligt Basel III Common Equity Tier 1
(CET1) som i stort sett är jämförbar med andra banker i omvärlden. Många
storbanker uppger dessutom att de hade nått upp till eller passerat en
täckningsgrad enligt Basel III CET1 på 9 % i september 2013. Det leder
till att euroområdets banker trots stadigt ökande avsättningar till
förlustreserven har kvar en stabil kapitaltäckning överlag, och den växer till
och med i många euroländer. Icke desto mindre förblir täckningen rätt låg i en
del länder, genom att problemlånen ökar snabbare än avsättningarna. Att
euroområdets banker fått bättre kapitaltäckning har kunnat uppnås genom en
kombination av kapitalökning och en minskning av riskvägda tillgångar. Med
tanke på finansmarknads-aktörernas osäkerhet gentemot beräkningarna av
riskvägda tillgångar används en enkel skuldkvot allt oftare som ett
kompletterande mått på banksektorns hälsa. Mätt på det sättet har euroområdets
banker gjort mindre tydliga framsteg. Om man
blickar framåt kan splittringen på finansmarknaden minskas ytterligare om man
kan åtgärda grundorsakerna. Här pågår redan flera
politiska initiativ för att ta itu med frågan och åtgärda banksystemets
bräcklighet. Initiativen i bankunionen förblir avgörande punkter på EU:s
dagordning. Bankunionen kommer att leda till en tåligare finanssektor i
euroområdet och göra bankerna tryggare genom att först och främst förebygga
kriser, och samtidigt ska centraliseringen av tillsynen i den gemensamma
tillsynsmekanismen minska risken för osund kollusion mellan myndigheter och
tillsynsobjekt. Om bankerna ändå får svårigheter med solvens, likviditet eller
lönsamhet kan tillsynsmyndigheterna gripa in tidigt för att förvalta dem, och
om problemen inte kan lösas finns det nu en ram som möjliggör ordnad avveckling
av institutioner på obestånd. ECB har gjort
avsevärda framsteg med att ta över ansvaret för banktillsynen i euroområdet. ECB genomför bland annat en heltäckande bedömning av euroområdets
största banker (128 banker i 18 medlemsstater,
som tillsammans står för ungefär 85 % av tillgångarna hos bankerna i
euroområdet) och siktar på att bli färdig med den innan man tar på sig sitt
uppdrag som gemensam tillsynsmyndighet i november 2014. Bedömningen omfattar en
riskbedömning av varje bank, en översyn av tillgångarnas kvalitet och ett
stresstest, och den ska genomföras i alla 28 EU-länderna i samordning med
Europeiska bankmyndigheten (EBA). Arbetet med översynen av tillgångarnas
kvalitet har kommit långt. Metoden offentliggjordes i slutet av mars och
översynen förväntas vara färdig i juli. Förberedelserna inför stresstesten
pågår också, och EBA offentliggjorde scenarier och metoder den 29 april.
EBA och ECB har gemensamt tillkännagett huvuddragen i bedömningen, bl.a.
kapitalkrav på 8 % CET1 för grundscenariot och 5,5 % CET1 för det
ogynnsamma scenariot. En nyhet är att tillsynsbesluten mot bakgrund av
stresstesten och bankernas resultat inte samordnas av EBA utan av de behöriga
myndigheterna, däribland ECB. Stresstestens trovärdighet har bekräftats på
flera olika sätt, särskilt med tanke på att utgångsläget är mer trovärdigt och
hårdare tack vare den förra översynen av tillgångarnas kvalitet. Trovärdigheten
bekräftas också av i) att bedömningens tidsram har utsträckts från två
till tre år, ii) att det finns bättre, enhetliga definitioner av viktiga
storheter som andelen problemlån samt iii) att det finns en gemensam metod
för hanteringen av statspapper i stresstestet utan nationellt manöverutrymme.
Den öppenhet som bedömningen innebär och dess heltäckande karaktär innebär
också en trygghet för institutioner och marknadsaktörer. De mycket gynnsamma
villkoren på marknaden kan också underlätta och göra det billigare för bankerna
att skaffa kapital och på bättre villkor avhända sig tillgångar som kan få ett
lågt betyg under bedömningen. Den gemensamma rekonstruktionsmekanismen godkändes av rådet och
parlamentet i april 2014. Den gemensamma
rekonstruktionsmekanismen gäller för alla banker i euroområdet och de andra
medlemsstater som väljer att delta. Beslutsprocessen i mekanismen har
utformats så att det ska gå att besluta om ett rekonstruktionsärende över ett
veckoslut. Mekanismen omfattar en stark gemensam rekonstruktionsnämnd med både
ständiga ledamöter och företrädare för kommissionen, rådet, ECB och nationella
rekonstruktions-myndigheter. När en bank i euroområdet eller i en medlemsstat
som deltar i bankunionen behöver rekonstrueras är det i normalfallet ECB som
anmäler ärendet till nämnden, kommissionen och de berörda nationella
rekonstruktionsmyndigheterna. I bankunionen samlas nationella
rekonstruktionsmedel successivt i en gemensam rekonstruktionsfond, dit alla
banker i bankunionen ska bidra från och med 2016, och som 2024 ska ha kommit
upp i 55 miljarder euro. Förordningen om den gemensamma
rekonstruktionsmekanismen har dock inga bestämmelser om en gemensam
säkerhetsmekanism för fonden, utan det kommer att utformas under de kommande
åren. De små och
medelstora företagens tillgång till finansiering är fortfarande kärv i många
medlemsstater, och det riskerar att äventyra den ekonomiska återhämtningen. Samtidigt uppskattas investeringsbehoven i infrastrukturnät för
transporter, energi och bredband till 1 biljon euro fram till 2020. Risken
för finansieringsbrist i Europa är akut, beroende på ett fortsatt tryck att
skuldsanera och kvarstående splittring av marknaderna (se ovan). Förutom
inrättandet av bankunionen har ett antal initiativ för finansiering av ekonomin
på lång sikt tagits eller planerats. Det råder enighet
om att finansieringskällorna måste diversifieras, eftersom Europa kännetecknas
av ett system där bankerna dominerar. De europeiska
kapitalmarknaderna är förhållandevis underutvecklade, och för närvarande
otillräckliga för att tillhandahålla den finansiering som försvunnit i och med
att bankerna minskar sin utlåning. Det finns flera hinder för att
kapitalmarknadsfinansieringen ska lyfta. Incitamenten för institutionella
aktörer som försäkringsbolag att ägna sig åt långsiktig finansiering kan
anpassas. De små och medelstora företagens tillgång till kapitalmarknaderna hämmas
nu av informationsasymmetri och avsaknaden av en likvid marknad för
värdepapperisering. För att få fart på värdepapperiseringsmarknaden behöver man
först skilja ut den bra värdepapperiseringen från den dåliga, vilket torde göra
det möjligt att förbättra regelverket för den bra. På marknaden för
finansiering av infrastruktur har aktörerna ofta pekat på bristen på insyn i
projektplaneringen som ett hinder för mer förutsägbar finansiering, bl.a. i
offentlig-privat samverkan. Bättre tillgång till information om nationella
infrastruktur- och investeringsplaner och projekt som drivs av nationella
myndigheter kan locka kapitalmarknaderna att investera i projekt i Europa.
Slutligen hämmas marknadsfinansieringen också av ett antal övergripande
faktorer som rör bolagsstyrning, redovisning, beskattning och juridik. I
kommissionens meddelande om långsiktig finansiering från slutet av mars 2014
finns en plan med konkreta åtgärder, varav några ska vidtas redan i år, för att
hantera dessa frågor. [1] Darvas, Z. och G. Wolff
(2014), Europe's social problem and its implication for economic
growth, Bruegel policy brief, nummer 03. [2] Rådets direktiv
2011/85/EU om krav på medlemsstaternas budgetramverk, en del av sexpacket. [3] Förordning (EU) nr
473/2013 om gemensamma bestämmelser för övervakning och bedömning av utkast
till budgetplaner och säkerställande av korrigering av alltför stora underskott
i medlemsstater i euroområdet. [4] Finanspakten är det
finansiella kapitlet i fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska
och monetära unionen.