52014DC0105

Detta meddelande från kommissionen till rådet innehåller en handlingsplan för övervakning av hur förmånsordningarna på handelsområdet fungerar.

Handlingsplan för övervakning av hur förmånsordningarna på handelsområdet fungerar

INNEHÅLL

1. Inledning

2. Rättslig ram, skyldigheter och hantering enligt det nuvarande systemet

3. Brister i det nuvarande systemet

4. Åtgärder för att avhjälpa bristerna

5. Sammanfattning

1.            INLEDNING

Målet med en korrekt övervakning av hur förmånsordningarna fungerar är att se till att den rättsliga ramen tillämpas korrekt och att förmånerna tillämpas bara på import som verkligen har sitt ursprung i partner- eller förmånslandet eller partner- eller förmånsregionen i fråga.[1]

Kommissionen har ett antal viktiga befogenheter inom ramen för sin skyldighet att övervaka och se till att ursprungsreglerna tillämpas på ett korrekt sätt och i samband med prövningen av en begäran om återbetalning eller eftergift av importtullar. Otillräcklig övervakning kan få allvarliga konsekvenser, bland annat kan det leda till att en ”särskild situation”[2] i den mening som avses i artikel 239 i tullkodexen uppstår.

Övervakningen bidrar alltså till att slå vakt om EU:s ekonomiska intressen och skapar utrymme för rättvis handel mellan EU och dess handelspartner.

I sitt meddelande KOM(2005) 100 slutlig av den 16 mars 2005 föreslog kommissionen i punkt 3.2.1 att man i ett första skede borde fastställa rättsliga grunder, närmare bestämmelser och finansiering av kostnaderna för övervakningen och att uppgifterna om den praktiska användningen av förmånsordningarna borde samlas in centralt (se punkt 2.2.). Sedan dess har kommissionen inrättat en arbetsgrupp (task force)[3] för att övervaka tillämpningen av ursprungsregler, och denna grupp fungerar som en central punkt för insamling av uppgifter.

2.            RÄTTSLIG RAM, SKYLDIGHETER OCH HANTERING ENLIGT DET NUVARANDE SYSTEMET

2.1          Rättslig ram

2.1.1      Autonoma och bilaterala förmånsordningar

Det allmänna preferenssystemet[4] utgör rättslig ram för övervakningsverksamheten, bland annat kontrollbesök av kommissionen eller medlemsstaternas tulltjänstemän.

Det hitintills gällande beslutet om de utomeuropeiska länderna och territorierna[5] tillhandahåller ingen rättslig ram för övervakningsverksamheten, men det kommer det nya beslutet om associering av de utomeuropeiska länderna och territorierna (nedan kallat det föreslagna ULT-beslutet)[6] att göra.

I avvaktan på att de reviderade ekonomiska partnerskapsavtalen med staterna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS) ska ingås och börja tillämpas har ett tillfälligt ensidigt system varit i kraft enligt marknadstillträdesförordningen[7] sedan den 1 januari 2008. Bilaga I till marknadstillträdesförordningen innehåller en förteckning över regioner eller stater som slutfört förhandlingar i den mening som avses i artikel 2.2, och artikel 4.3 ger en rättslig ram för övervakning av tillämpningen av ursprungsreglerna vid handel med dem. Från och med den 1 oktober 2014 kommer dock förteckningen att begränsas till de länder som omfattas av ett ekonomiskt partnerskapsavtal, och räckvidden för övervakning enligt marknadstillträdesförordningen kommer att bli begränsad. Följden av detta blir att bara de AVS-länder som omfattas av ett bilateralt ekonomiskt partnerskapsavtal fortsätter att vara förmånsländer enligt marknadstillträdesförordningen.

Inga autonoma eller preferentiella förmånsordningar (förutom det  allmänna preferenssystemet, ULT-beslutet och marknadstillträdesförordningen) innehåller uttryckliga bestämmelser om övervakning.

2.1.2      Klausul om behandling av administrativa fel

Om övervakningsverksamheten i förmåns- eller partnerländer visar att fel i hanteringen av förmånsordningen har lett till att EU gått miste om importtullar, kan klausulen om behandling av administrativa fel bli tillämplig. Enligt denna klausul, som EU föreslår ska ingå i de nya avtal om förmånsordningar på handelsområdet som är under förhandling, kan den avtalsslutande part som drabbas av förlusten begära att det organ som angetts för detta syfte i avtalet granskar möjliga åtgärder för att lösa situationen.

2.1.3      Tullsamarbete, ömsesidigt administrativt bistånd och tillfälligt upphävande av tullförmåner

Förmånsordningarna på handelsområdet omfattar vanligen bestämmelser om tullsamarbete och ömsesidigt administrativt bistånd[8] vilket innebär regelbundet informationsutbyte och samarbete för att garantera en korrekt tillämpning av tullagstiftningen, särskilt genom förebyggande, utredning och bekämpning av olaglig verksamhet.

Bestämmelserna medger under vissa förhållanden att förmåner tillfälligt upphävs eller tills vidare dras in, om ett förmåns- eller partnerland

· upprepade gånger åsidosatt skyldigheten att kontrollera ursprungsstatus[9],

· upprepade gånger nekat att genomföra eller meddela resultatet av kontroll i efterhand av ursprungsintyg eller otillbörligen fördröjt detta,

· upprepade gånger nekat eller otillbörligen fördröjt tillstånd till kontrollbesök (som ska initieras av Olaf och/eller medlemsstaterna) för att på plats kontrollera att handlingar är äkta eller att sådana uppgifter är korrekta som är av betydelse för medgivande av förmånsbehandling.

Dessa bestämmelser finns med i förordningen om det allmänna preferenssystemet[10] och det föreslagna ULT-beslutet,[11] och det föreslås att de ska införas i nya förmånsordningar.

2.1.4      Överträdelseförfaranden gentemot medlemsstaterna

Allvarliga avvikelser när det gäller hur förmånsordningarna på handelsområdet fungerar kan också bero på att en medlemsstat inte följer EU-lagstiftningen. När kommissionen upptäcker sådan underlåtenhet kan den inleda ett förfarande enligt artikel 258 i EUF-fördraget.

2.2          Kommissionens skyldigheter

Det är kommissionens sak att se till att förmånsordningarna på handelsområdet tillämpas korrekt.

Även om övervakning inte uttryckligen föreskrivs i avtalen kan dessa medge några olika alternativ för kommissionen, bland annat

· dialog i gemensamma kommittéer eller samarbetskommittéer,

· begäran om allmän information, och

· varningar till EU-importörer i fall då det råder tvivel om att avtalet har tillämpats korrekt.

För att reglerna om förmånsberättigande ursprung ska vara effektiva och ändamålsenliga behöver vissa brister tas itu med och korrigeras. Att se till att reglerna om förmånsberättigande ursprung, däribland reglerna om administrativt samarbete, följs är av central betydelse för trovärdigheten under förhandlingarna om och genomförandet av varje framtida frihandelsavtal.

2.3          Hanteringssystem

2.3.1      Systemet för regelbunden rapportering

Den information som lämnas av medlemsstaterna och samlas in via kommissionens system för regelbunden rapportering är främst inriktad på antalet kontroller som krävs per förmånsland, de svar som inkommer och att svaren kommer in i tid.

Uppgifterna utvärderas och förmåns- eller partnerländer väljs ut för övervakningsmöten, där medlemsstaternas experter deltar efter bedömning från fall till fall. Kommissionen håller för närvarande på att utvärdera idén att inrätta en övervakningsdatabas.

2.3.2      Databasen Specimen Management System (SMS)

Avtal om handelsförmåner omfattar vanligen, i kapitlet om administrativt samarbete, en bestämmelse som innebär att förmåns- eller partnerlandet till kommissionen ska lämna prov på de stämplar som landets myndigheter använder för att bestyrka varucertifikat eller ursprungsintyg.

Kommissionen sparar dessa provtryck tillsammans med namnen på de myndigheter som har befogenhet att utfärda och kontrollera ursprungsintyg i sin databas Specimen Management System (SMS). Databasen uppdateras regelbundet och kan konsulteras av medlemsstaternas tullmyndigheter vid klarering av gods eller när de bedömer behovet av att skicka anmodan om kontroll till förmåns- eller partnerländer.

2.3.3      Meddelanden till importörer

Vid rimliga tvivel om ursprunget på de varor som importeras under en förmånstullordning får kommissionen offentliggöra meddelanden till importörer i Europeiska unionens officiella tidning.[12] Personer som får tullskulder på grund av oriktiga ursprungsintyg kan inte hävda god tro om kommissionen har offentliggjort ett meddelande om att det finns välgrundade tvivel beträffande det berörda landets korrekta tillämpning av förmånsordningen.[13]

2.3.4      Systemet med registrerade exportörer (REX)

Kommissionen håller för närvarande på med slutarbetet med den informationsteknik som krävs för systemet med registrerade importörer (REX), vilket från och med den 1 januari 2017 bör omfatta förmånsländerna i det allmänna preferenssystemet och ULT-exportörerna och i ett senare skede ska användas i samband med frihandelsavtalen.

I stället för att de behöriga myndigheterna utfärdar ursprungsintyg, kommer exportörerna i förmånsländerna i det allmänna preferenssystemet att utfärda ursprungsförsäkran som

i) registrerade exportörer – om värdet på sändningen överstiger 6 000 euro, eller

i) oregistrerade exportörer – om värdet på sändningen inte överstiger 6 000 euro.

Systemet kommer att omfatta en central databas med den information som lämnas av förmånslandets myndigheter (och medlemsstaternas myndigheter när de använder samma certifieringssystem för bilateral kumulation).

För att garantera att ursprungsreglerna följs ska förmånsländerna kontrollera varornas ursprungsstatus på begäran av medlemsstaternas tullmyndigheter och genomföra regelbundna kontroller och revisioner av exportörerna på eget initiativ.

3.            BRISTER I DET NUVARANDE SYSTEMET

De nuvarande övervakningsverksamheterna har följande brister:

· Systemet för regelbunden rapportering är främst inriktat på insamling av kvantitativa uppgifter om formaliteter i det administrativa samarbetet och bara i mindre utsträckning på att se till att ursprungsreglerna följs.

· Det finns ännu inget system för regelbunden rapportering om förmånsländernas hantering och kontroll av förmånsberättigande ursprung.

· De uppgifter som för närvarande används för övervakning tillhandahålls främst av medlemsstaterna och i vissa fall av andra avdelningar inom kommissionen. Andra källor undersöks inte och de kontrollbesök som avses i meddelandet KOM(2005) 100 har ännu inte utförts.

· Eventuella brister som upptäcks hanteras skriftligen eller vid övervakningsmöten mellan kommissionen, medlemsstaterna och de berörda förmåns- eller partnerländerna. Dessa möten organiseras för närvarande från fall till fall och utöver mötena i de kommittéer som inrättats enligt de bilaterala avtalen. Några andra metoder för att hantera brister har ännu inte prövats.

· Kommissionens övervakningsverksamhet omfattar inte medlemsstaternas åtgärder för att säkerställa efterlevnaden av ursprungsreglerna, särskilt i samband med utfärdande av ursprungsintyg.

· Det gemensamma riskhanteringssystemet[14] omfattar inte riskprofiler för ursprungsregler.

Den kumulativa effekten av dessa brister är incitament för kommissionen att ytterligare förbättra det nuvarande systemet.

4.            ÅTGÄRDER FÖR ATT AVHJÄLPA BRISTERNA

För att åtgärda bristerna i det nuvarande systemet är det viktigt att fokusera på följande mål.

4.1 Förbättring av uppgiftsinsamling och identifiering av brister i genomförandet

4.1.1      Insamling och analys av uppgifter

Den information som är relevant för övervakningen bör kompletteras med uppgifter från den integrerade statistiska databasen (ISDB), Comext, Comtrade och Taric samt information från medlemsstaterna.

Som ett första steg bör kommissionen genomföra en allmän bedömning av tillgängliga uppgifter för de 89 förmånsländerna i det allmänna preferenssystemet, med fokus på potentiella risker som beror på handelsflöden och skillnader i skattenivåer, och med beaktande av information från medlemsstaterna.

I ett senare skede kan information om andra förmåns- eller partnerländer bedömas.

4.1.2      Urval av länder för vidare övervakning

På grundval av sin bedömning kommer kommissionen att välja ut ett begränsat antal förmåns- och partnerländer för en mer djupgående övervakning. De partnerländer vilkas förmånsordning inte innehåller några uttryckliga bestämmelser om övervakning måste i sådana fall uttryckligen godkänna att bli föremål för sådan övervakning.

Från och med 2014 kommer kommissionen att föreslå en årlig övervakningsplan med fokus på länder och produkter för vilka en mer djupgående övervakning anses ändamålsenlig, med viss flexibilitet för mer kortsiktiga behov och risker.

4.1.3      Frågeformulär

Kommissionen kommer att till de utvalda länderna sända utförliga frågeformulär om den praktiska administrationen av ursprungsregler och utfärdande av intyg om förmånsberättigande ursprung.

Frågorna kommer att anpassas till de särskilda omständigheterna och aktiviteterna, särskilt sedan REX-systemet väl är på plats.

Svaren kommer att utvärderas och användas för att förbereda övervakningsmöten och övervakningsbesök.

4.2 Korrigerande åtgärder

4.2.1      Övervakningsmöten, övervakningsbesök och gemensamma kommittéer eller samarbetskommittéer

När uppgifterna (se punkt 4.1.1) och svaren på frågeformulären (se punkt 4.1.3) har utvärderats kommer kommissionen att besluta från fall till fall om man ska organisera

· övervakningsmöten,

· övervakningsbesök i det berörda landet, eller

· diskussioner i gemensamma kommittéer eller samarbetskommittéer

för att hantera eventuella frågor kring en korrekt tillämpning av reglerna om förmånsberättigande ursprung och ge närmare förklaringar för att öka medvetenheten och ge vägledning.

I varje enskilt fall kommer kommissionen att upprätta en detaljerad rapport som ska delas med förmåns- eller partnerlandet, och resultaten från denna kommer att användas vid utarbetandet av följande års övervakningsplan.

4.2.2      Att använda korrigerande åtgärder och skyddsmekanismer

Beroende på vad som framkommer inom ramen för detta förstärkta övervakningsförfarande (se punkt 4.2.1), bör kommissionen besluta om vilka åtgärder som ska vidtas – om möjligt i samarbete med förmåns- eller partnerlandet – för att hantera de risker som identifierats. Åtgärderna kan inbegripa

· tillhandahållande av riktad utbildning eller tekniskt stöd till ansvariga tjänstemän,

· utfärdande av meddelanden till importörer (se punkt 2.3.3), eller

· tillfälligt upphävande eller uppskjutande av förmånsbehandling, när denna åtgärd föreskrivs i den aktuella förmånsordningen.

4.2.3      Riskprofiler

Kommissionen kommer också att utvärdera huruvida gemensamma riskprofiler för ursprung bör utarbetas och tillämpas och i så fall i vilken form. Arbetet fortsätter när det gäller att inrätta och uppdatera effektiva gemensamma standarder för revision[15] och efterhandskontroller genom samordning av projektet för kontrollstandarder och vägledningen för tullrevision.

4.2.4      Övervakning av medlemsstaternas verksamheter

Behovet av en korrekt och enhetlig tillämpning av EU:s tullagstiftning begränsas inte till bestämmelserna om egna medel, utan gäller alla aspekter av tullagstiftningen. För att skapa trovärdighet i unionens förbindelser med förmåns- och partnerländerna bör kommissionen också övervaka medlemsstaterna ordningar för utfärdande av ursprungsintyg. Detta är särskilt viktigt när det gäller att säkerställa spårbarheten för produkter med förmånsberättigande ursprung i kumulationssyfte. Varor som lämnar en medlemsstat kan användas vid framställning av produkter i ett förmåns- eller partnerland varifrån de sedan återförs enligt en kumulationsordning.

Kommissionen kommer att skicka alla medlemsstater frågeformulär om den praktiska administrationen av ursprungsregler och utfärdandet av intyg om förmånsberättigande ursprung. På grundval av svaren på dessa och annan tillgänglig information kommer kommissionen sedan att besluta om lämpliga åtgärder.

4.2.5      Ändring av tillämpningsföreskrifterna för tullkodexen[16], autonoma ordningar och bilaterala förmånsordningar

Vid bedömning av tillfälligt upphävande eller indragning tills vidare av förmånsbehandling enligt förordningen om det allmänna preferenssystemet bör kommissionen överväga om åtgärderna under vissa omständigheter skulle kunna tillämpas enbart på särskilda KN-nummer. Denna möjlighet föreskrivs i artiklarna 15, 19 och 21 i förordningen om det allmänna preferenssystemet. Jämfört med att slå emot all förmånsimport från ett eller flera förmånsländer kan upphävande eller indragning av förmåner för särskilda KN-nummer vara ett effektivare och mer ändamålsenligt sätt att rikta in sig på problemområden, om dessa uteslutande berör vissa KN-nummer.

Man kan också överväga om en rättslig ram för övervakning skulle kunna införas i andra autonoma ordningar eller förhandlas fram under bilaterala förmånsordningar. I det sistnämnda fallet kan ett sådant tillvägagångssätt komma att kräva noggrann ytterligare utvärdering.

Dessutom bör kommissionen mer i detalj bedöma hur systemet för regelbunden rapportering om förmånsländernas hantering och kontroll av förmånsberättigande ursprung (som avses i punkt 3.2.1 i meddelande KOM(2005) 100) kan införlivas i de olika förmånsordningarna.

4.3 Medel och uppföljande verksamheter

4.3.1      Finansiering

De övervakningsverksamheter som avses ovan kommer att bidra till målen för det fleråriga programmet Tull 2020[17] och kommer att föreslås för finansiering med avseende på

i)       resekostnader för medlemsstaternas experter i samband med deltagande i möten och övervakningsuppdrag, och

ii)      utveckling av it-program och databaser.

Utbildningsinsatser för förmåns- och partnerländer kan finansieras under EU:s program för externt bistånd för perioden 2014–2020.[18]

4.3.2      Rapportering och delning av information

I slutet av varje kalenderår kommer kommissionen att offentliggöra en rapport om övervakningsverksamheten. Kommissionen kommer också att lämna all relevant information den samlat in till medlemsstaterna.

5.            SAMMANFATTNING

En bättre övervakning av hur förmånsordningarna på handelsområdet fungerar bör åstadkommas genom

· system för regelbunden rapportering i anknytning till förmåns- och partnerländerna samt medlemsstaterna,

· en förstärkt insamling av uppgifter, och

· analys av tillgänglig information och identifiering av länder och produkter som kräver ytterligare övervakning.

Denna övervakning bör sedan genomföras genom

· kontakt med de berörda länderna,

· ifyllande av frågeformulär, och

· om nödvändigt, övervakningsmöten eller övervakningsbesök.

På grundval av resultatet av de ovanstående åtgärderna kommer kommissionen att bedöma behovet av ytterligare åtgärder.

Genomförandet av denna handlingsplan bör inledas direkt efter antagandet av detta meddelande.

Kommissionen ber om rådets fulla stöd för de åtgärder som anges i detta meddelande.

[1]     Länder som åtnjuter autonoma handelsförmåner kallas förmånsländer, medan de länder med vilka EU har ingått avtal om bilaterala förmånsordningar kallas partnerländer.

[2]     En särskild situation följer av omständigheter vid vilka varken uppsåt eller uppenbar vårdslöshet kan tillskrivas den person det gäller.

[3]  Arbetsgruppen inrättades genom en ändring av GD Taxuds organisationsschema i september 2013.

[4]     Nuvarande artikel 97k och från och med den 1 januari 2017 artiklarna 68 och 69 i förordning (EEG) nr 2454/93 (tillämpningsföreskrifter för tullkodexen), ändrad genom förordning (EU) nr 1063/2010.

[5]     Rådets beslut 2001/822/EG av den 27 november 2001 om associering av de utomeuropeiska länderna och territorierna med Europeiska gemenskapen (EGT L 314, 30.11.2001).

[6]     Artikel 51 i bilaga VI till det föreslagna ULT-beslutet (COM(2012) 362, 16.7.2012).

[7]     Rådets förordning (EG) nr 1528/2007.

[8]     Det är Olaf som ansvarar för det sistnämnda.

[9]     Dvs. att produkten eller produkterna faktiskt har sitt ursprung i den region eller stat som förmånsbehandling har beviljats för.

[10]    Artikel 21 i förordning (EU) nr 978/2012 (EUT L 303, 31.10.2012).

[11]    Artikel 46 i det föreslagna ULT-beslutet (COM(2012) 362, 16.7.2012).

[12]    Se meddelande 2012/C 332/01 (EUT C 332, 30.10.2012, s. 1).

[13]    Se artikel 220.2 b i tullkodexen.

[14]  Den 8 januari 2013 antog kommissionen ett meddelande om riskhantering på tullområdet och säkerhet i leveranskedjan (COM(2012) 793). I meddelandet fastställs en strategi för att göra det lättare för tullmyndigheterna att hantera risker i samband med varor i den internationella leveranskedjan.

[15] Tullkontroller anges som en prioritering i artikel 5.2 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1294/2013 om ett åtgärdsprogram för tullfrågor i Europeiska unionen för perioden 2014–2020 (Tull 2020) och om upphävande av beslut nr 624/2007/EG.

[16]    Rådets förordning (EEG) nr 2454/93.

[17]    Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1294/2013 om ett åtgärdsprogram för tullfrågor i Europeiska unionen för perioden 2014–2020 (Tull 2020) och om upphävande av beslut nr 624/2007/EG.

[18]    Finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete, Europeiska utvecklingsfonden (2014–2020), Europeiska grannskapsinstrumentet, det panafrikanska instrumentet. Lagstiftningsförslagen för finansiering av dessa instrument är fortfarande under beredning.