52013DC0844

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om en gemensam översyn av genomförandet av avtalet mellan Europeiska unionen och Amerikas förenta stater om behandling och överföring av passageraruppgifter till Förenta staternas Department of Homeland Security

Det nu gällande avtalet mellan Amerikas förenta stater och Europeiska unionen om användning och överföring av passageraruppgifter (Passenger Name Records, nedan kallade PNR) till Förenta staternas Department of Homeland Security trädde i kraft den 1 juli 2012.

I avtalet föreskrivs att en första gemensam översyn ska göras ett år efter avtalets ikraftträdande och därefter med jämna mellanrum enligt en gemensam överenskommelse. Den gemensamma översynen genomfördes den 8 och 9 juli 2013 i Washington. Det främsta syftet med översynen var att undersöka genomförandet av avtalet, med särskilt beaktande av metoden för överföring av PNR-uppgifter och vidareöverföringen av PNR-uppgifter, i enlighet med de relevanta artiklarna i avtalet och i överensstämmelse med skäl 18 i avtalet.

Den gemensamma översynen bygger på det förfarande som EU:s och Förenta staternas grupper utarbetade för den första gemensamma översynen av 2004 års avtal om passageraruppgifter, vilken ägde rum i september 2005.  Den första delen av detta förfarande bestod i ett frågeformulär som Europeiska kommissionen sände till Förenta staternas Department of Homeland Security (nedan kallat DHS) före den gemensamma översynen. DHS lämnade skriftliga svar på frågeformuläret före den gemensamma översynen. Den andra delen av förfarandet bestod i att EU-gruppen besökte en av DHS driftcentraler. Den tredje delen bestod i ett möte mellan företrädare för DHS, Förenta staternas justitieministerium, Förenta staternas utrikesministerium, EU-gruppen och DHS dataskyddskontor, där genomförandet av avtalet diskuterades ingående.

Före den gemensamma översynen gjorde DHS dataskyddskontor en intern översyn av hur DHS genomfört avtalet. Översynen gjordes för att fastställa om DHS följer alla normer och representationer i avtalet med EU.

EU-gruppen konstaterade att DHS tillämpar avtalet i enlighet med de villkor som där anges. Bland annat använder DHS effektiva filter för att filtrera bort data utan koppling till Förenta staterna och PNR-uppgifter som faller utanför de 19 kategorier som beskrivs i bilagan till avtalet. Reglerna för avidentifiering och radering av känsliga uppgifter respekteras och DHS har uppgett att man aldrig har tagit fram känsliga uppgifter för operativa ändamål.

DHS genomför också sina åtaganden i fråga om passagerarnas rättigheter, särskilt när det gäller att tillhandahålla lämplig information till passagerare och att tillämpa rätten till insyn i personuppgifter utan några undantag. Detta bör dock ses i förhållande till den fjärde rekommendationen nedan, enligt vilken det behövs större insyn i passagerarnas möjligheter till rättslig prövning.

DHS hanterar utbyte av uppgifter med andra interna organ i enlighet med avtalet. Utbyte sker från fall till fall på grundval av skriftliga överenskommelser, och registreras. Utbyte av uppgifter med tredjeländer tolkas strikt och sker också i enlighet med avtalet.

Som en allmän rekommendation bör DHS dataskyddskontor åter göra en intern översyn av avtalet innan nästa gemensamma översyn äger rum.  Förenta staterna och EU föreslår att nästa gemensamma översyn ska anordnas under första halvåret 2015.

Det rekommenderas också att så snabbt som möjligt, och i varje fall senast den 1 juli 2014, övergå till sändmetoden i enlighet med artikel 15.4 i avtalet.  

Det rekommenderas vidare att Förenta staterna och EU ska samarbeta för att främja användningen av gemensamma standarder för sändning, särskilt PNRGOV-standarden som utvecklats av IATA, flygbolag och myndigheter. I detta sammanhang skulle det vara välkommet om diskussionerna i IATA om en gemensam sändmetod också ledde till en gemensam standard för tillfällig sändning.

Vissa förändringar krävs emellertid i fråga om genomförandet av avtalet. Först och främst gäller detta början av den sexmånadersperiod efter vilken PNR-uppgifterna ska göras anonyma i enlighet med artikel 8.1 i avtalet. För närvarande räknas denna period från och med den dag då PNR-uppgifterna senast uppdaterades i DHS profileringssystem Automated Targeting System (ATS), där uppgifterna lagras, och inte den dag då PNR-uppgifterna lades in i ATS. Rekommendationen är att sexmånadersperioden ska räknas från och med den dag då PNR-uppgifter läggs in i ATS (den så kallade ATS Load Date), dvs. den dag då uppgifterna lagras i ATS, istället för att tillämpa nuvarande praxis, som försenar tillämpningen av sexmånadersperioden (till den sista uppdateringen av PNR-uppgifterna i ATS).

För det andra bör särskild uppmärksamhet ägnas användningen av den tillfälliga direktåtkomstmetoden. DHS rekommenderas att utöver sin nuvarande registrering bättre dokumentera orsakerna till varför den tillfälliga direktåtkomstmetoden används i varje enskilt fall. Detta skulle leda till en bättre bedömning av proportionaliteten och möjliggöra en effektivare granskning av metodens användning, som är tänkt att vara ett undantag från regeln. 

För det tredje uppmanas DHS att respektera sitt åtagande att säkerställa ömsesidighet och aktivt dela enskilda PNR-uppgifter och analytisk information som härrör från PNR-uppgifter med EU:s medlemsstater och i förekommande fall med Europol och Eurojust.

För det fjärde rekommenderas en större insyn i de förfaranden för rättslig prövning som fastställs i Förenta staternas lagstiftning. Sådan insyn skulle göra det möjligt för passagerare som inte är amerikanska medborgare eller lagligt bosatta i Förenta staterna att få till stånd en prövning av DHS beslut om användning av PNR-uppgifter, särskilt i fall där användningen av sådana uppgifter kan bidra till att lufttrafikföretag rekommenderas att neka passagerare ombordstigning. 

Slutligen genomför DHS också åtgärder som går utöver vad som föreskrivs i avtalet. DHS avser att göra en anmälan till Europeiska kommissionen inom 48 timmar efter det att man fått tillgång till känsliga PNR-uppgifter. DHS har infört ett nytt förfarande för att en gång i kvartalet se över och granska genomförandet av ATS. DHS granskar också möjliga resmål samt analyser och regler som rör dessa för att inverkan på resenärer med ärligt uppsåt och deras medborgerliga rättigheter, medborgerliga friheter och integritet ska bli så liten som möjligt samt för att undvika diskriminering av resenärer. 

Utan hinder av artikel 23.1 om en gemensam utvärdering av avtalet fyra år efter dess ikraftträdande, framgår av en preliminär bedömning av huruvida PNR-uppgifterna fullgör syftet att stödja kampen mot terrorism och andra brott av gränsöverskridande natur att DHS tack vare PNR-uppgifterna kan göra en bedömning av samtliga passagerare upp till 96 timmar före avgång och därigenom få tillräckligt med tid för att genomföra alla säkerhetsprövningar före en passagerares ankomst, samt förbereda eventuella åtgärder. Förfarandet ligger också till grund för DHS beslut om huruvida en passagerare ska få gå ombord på ett flygplan eller inte. Dessutom ger det DHS möjlighet att genomföra riskbedömningar på grundval av regler baserade på olika scenarier i syfte att identifiera ”okända” potentiella högriskpersoner. PNR-uppgifter kan också användas för att göra kopplingar mellan passagerare och identifiera brottslingar som tillhör samma grupp organiserade brottslingar. Enligt DHS har PNR-uppgifter också framgångsrikt använts för att undersöka hur brottslingar beter sig när de reser, exempelvis genom bättre förståelse för vilka rutter de använder.

Den gemensamma översynsrapport som bifogas detta meddelande är indelad i tre kapitel. Kapitel 1 ger en bakgrund till översynen och presenterar syftet med och förfarandemässiga aspekter av arbetet. I kapitel 2 presenteras de viktigaste resultaten från den gemensamma översynen och de punkter som DHS bör åtgärda. Detta kapitel kompletteras av bilaga A, som innehåller frågeformuläret och DHS svar. I kapitel 3 presenteras de allmänna slutsatserna av arbetet. Bilaga B visar hur de grupper från EU och Förenta staterna som utförde översynen är sammansatta.