52013DC0104

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

Resultat av halvtidskontrollen av additionalitet för 2007–2013

1.           Inledning

Additionalitet är en grundprincip i sammanhållningspolitiken med syfte att garantera dess mervärde. Det innebär att EU:s strukturfonder kompletterar, men inte ersätter en medlemsstats motsvarande offentliga utgifter[1] Additionalitetsprincipen anses ha iakttagits om genomsnittet av de nationella utgifterna i reala termer under perioden 2007–2013 är lika med eller större än de som fastställs vid början av perioden. På så sätt garanteras att sammanhållningspolitiken har en verklig effekt genom att nationella och europeiska investeringar kompletterar varandra. Det förblir en väsentlig del av kommissionens förslag om sammanhållningspolitiken för perioden 2014–2020 eftersom den stödjer bevarandet av tillväxtfrämjande investeringar.

Under programperioden 2007–2013 kontrollerar kommissionen om additionalitetsprincipen har följts i konvergensregionerna (inkl. utfasningsregioner) i 20 medlemsstater[2]. Kontrollen görs i följande tre steg:

· På förhand när den nivå av offentliga utgifter som ska upprätthållas i konvergensregionerna 2007–2013 (basvärdet) har fastställts[3].

· I halvtid när de faktiska offentliga utgifterna under 2007-2010 har fastställts och basvärdet setts över.

· I efterhand när de faktiska utgifterna 2011–2013 har fastställts och man har kontrollerat att basvärdesvillkoren följts.

I det här meddelandet sammanfattas resultaten från den halvtidskontroll som gjordes för perioden 2007–2010. Uppgifterna omfattar främst åren före den ekonomiska och finansiella krisen och krisens första år då många medlemsstater vidtog finanspolitiska stimulansåtgärder. Efter det har flera medlemsstater övergått till budgetkonsolidering, vilket sannolikt kommer att ha stor betydelse för offentliga investeringar och additionalitet under perioden 2011–2013. Efterhandskontrollen av de faktiska utgifterna kommer därför att leda till ytterligare justeringar.

Vid halvtidskontrollen framgick tre punkter:

För det första var aggregatvärdet av nationella strukturutgifter i konvergensregionerna under åren 2007–2010 7 % högre än vad som fastställts vid förhandskontrollen. Det beror på en ökning av de offentliga utgifterna i vissa medlemsstater. Att de offentliga utgifterna var större än väntat beror främst på vissa staters konjunkturdämpande åtgärder för att försöka dämpa krisens följder eller på en stark ekonomisk tillväxt i vissa länder före krisen.

För det andra bad tio medlemsstater kommissionen sänka basvärdet för beräkning av additionaliteten för åren 2007–2013. För de flesta länder var detta en följd av pågående eller planerad budgetkonsolidering, medan det för två länder rörde det sig om en korrigering av förhandsanalysen (se avsnitten 2 och 3). Kommissionen ansåg att varje begäran var motiverad.

För det tredje framgick vid halvtidskontrollen brister i den nuvarande metoden för kontroll av additionalitet. Därför har kommissionen föreslagit en reform av verifieringsprocessen under 2014–2020 som är anpassad till EU:s nya ekonomiska styrning[4].

2.           strukturutgifter i konvergensregionerna under perioden 2007–2010

Från en metodisk synpunkt var det en utmaning att fastställa nivån på offentliga utgifter för beräkning av additionaliteten under perioden 2007–2010. Det var nödvändigt att samla in och sammanställa särskilda data om offentliga investeringar sektorsvis och på lokal, regional och nationell nivå. Kommissionen granskade om uppgifterna stämde överens med trenderna i offentliga investeringar i Eurostats statistik, särskilt Europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS 95) och ändamålsklassifikationen av den offentliga sektorns slutliga konsumtion (Cofog), och ordnade en rad bilaterala möten med medlemsstaterna för att kontrollera de rapporterade utgifterna. För att lösa dessa problem har kommissionen föreslagit en reform av kontrollsystemet för perioden 2014–2020 i enlighet med beskrivningen i slutsatserna.

Resultaten av halvtidskontrollen sammanfattas i tabell 1, där de bekräftade genomsnittliga årliga strukturutgifterna under perioden 2007–2010 jämförs med de utgifter som godkänts i förväg. Trots krisen var de årliga strukturutgifterna i genomsnitt 7,3 % högre än vad som ursprungligen uppskattats (102 miljarder euro istället för 95 miljarder euro[5]). Det beror på att strukturutgifterna i konvergensregionerna i tio medlemsstater var lika höga eller högre än vad man enats om vid förhandskontrollen (Belgien, Bulgarien, Frankrike, Malta, Polen, Rumänien, Slovenien, Slovakien, Spanien och Tjeckien).

I sex medlemsstater (Estland, Förenade kungariket, Lettland, Portugal, Tyskland, Österrike) var underskottet blygsamt jämfört med ländernas ursprungliga åtaganden. Två medlemsstater låg mer än 10 % efter sina förhandsåtaganden (Litauen och Ungern) och två andra medlemsstater låg mer än 20 % efter (Grekland och Italien). Med undantag av Tyskland var den snabba försämringen av den makroekonomiska miljön huvudorsaken till lägre utgifter än väntat i de övriga medlemsstaterna.

TABELL 1: Referensvärde vid förhandskontrollen 2007–2013 och faktiska utgifter 2007–2010

|| Genomsnittligt referensvärde 2007–2013 || Genomsnittliga utgifter 2007–2010 || Avvikelse

BE || 1 128 || 1 246 || 10,5 %

BG || 919 || 1 444 || 57,2 %

CZ || 2 549 || 2 649 || 3,9 %

DE || 16 504 || 16 452 || -0,3 %

EE || 1 316 || 1 275 || -3,1 %

GR || 8 661 || 6 719 || -22,4 %

ES || 13 973 || 21 367 || 52,9 %

FR || 1 815 || 2 271 || 25,1 %

IT || 20 613 || 16 194 || -21,4 %

LV || 971 || 902 || -7,1 %

LT || 755 || 672 || -11,1 %

HU || 3 330 || 2 867 || -13,9 %

MT || 107 || 170 || 59,3 %

AT || 139 || 138 || -0,9 %

PL || 7 940 || 12 531 || 57,8 %

PT || 3 946 || 3 624 || -8,2 %

RO || 4 773 || 5 196 || 8,9 %

SI || 957 || 1 121 || 17,1 %

SK || 876 || 1 396 || 59,4 %

UK || 3 495 || 3 465 || -0,9 %

Totalt || 94 765 || 101 698 || 7,3 %

Anmärkning: årligt genomsnitt i miljoner euro (2006 års priser)

Grekland har drabbats hårt av krisen och befunnit sig i en allvarlig recession sedan slutet av 2008. Det har lett till två anpassningsprogram och ekonomiskt bistånd från övriga euroländer och Internationella valutafonden.

Orsaken till att de offentliga utgifterna i Italien var lägre än vad som angavs i förhandskontrollen var att nivån var för ambitiös. Siffrorna byggde på investeringsprogrammet Fondo per le Aree Sottoutilizzate, som kompletterar EU:s strukturfonder med en nationell pelare för regional utveckling främst i Mezzogiorno. Programmet måste skäras ned betydligt under åren 2008–2009 när Italien på grund av krisen var tvunget att göra en akut budgetkonsolidering.

Den främsta orsaken till att kostnaderna var högre än väntat i Spanien var de ekonomiska stimulanspaket som antogs 2009 för lokal grundläggande infrastruktur (ca 7–8 miljarder euro) och en hållbar ekonomi (ca 4–5 miljarder euro) för att motverka de första konsekvenserna av krisen. I Slovakien antog regeringen under åren 2009–2010 tre stimulanspaket till ett värde som motsvarade ca 1 % av BNP för att främja sysselsättning, forskning och utveckling samt investeringar i energieffektivitet.

I Polen ledde en kombination av stimulansåtgärder för att utveckla mänskligt kapital och grundläggande infrastruktur till högre strukturutgifter än väntat. I Bulgarien berodde de högre utgifter än väntat på en stark ekonomisk expansion före krisen, vilket i hög grad ökade bruttobildningen av fast kapital.

3.           revidering av målvärdena för strukturutgifter under perioden 2007–2013

Vid halvtidskontrollen och enligt bestämmelserna i förordningen om strukturfonderna[6] bad tio medlemsstater (Estland, Förenade kungariket, Grekland, Italien, Lettland, Litauen, Portugal, Tjeckien, Tyskland och Ungern) kommissionen om lägre offentliga utgifter 2007–2013 än vad man enats om i förväg.

Kommissionen bedömde dessa ansökningar och beslöt i samråd med medlemsstaterna att ändra nivån på strukturutgifter med hänsyn till det förändrade ekonomiska läget sedan programperioden inleddes. Kommissionen utarbetade följande tre alternativ till ett nytt referensvärde för offentliga utgifter:

1) Att bibehålla andelen av BNP avsedd för offentliga investeringar. Enligt detta alternativ är det nya referensvärdet lika högt, uttryckt i andelen av BNP, som det värde som fastställs i förhandskontrollen. Syftet är att behålla de offentliga investeringarna på samma nivå som storleken på den nationella ekonomin (dvs. BNP). Med andra ord är minskningen av referensvärdet godtagbart om det står i förhållande till den minskade ekonomiska aktiviteten.

2) Att behålla andelen primära offentliga intäkter konstant. Ett annat alternativ är att fastställa det nya referensvärdet i förhållande till totala primära intäkter. Det nya referensvärdet motsvarar det värde som fastställs vid förhandskontrollen uttryckt i den offentliga sektorns totala primära intäkter. Syftet är att behålla de offentliga investeringarna på samma nivå som den offentliga sektorns finansiella resurser.

3) Att använda de offentliga utgifterna för perioden 2000–2006 (2004–2006 för de tolv nya medlemsstaterna) som nytt referensvärde. Detta alternativ gör det möjligt för medlemsstaterna att fastställa det nya referensvärdet i linje med den föregående programperiodens offentliga kostnader. Det löser problemet för de medlemsstater som var för ambitiösa då de fastställde sina offentliga utgifter för perioden 2007–2013 på grundval av överoptimistiska ekonomiska prognoser.

De nya referensvärdena för Estland, Litauen, Tjeckien och Ungern motsvarar alternativ 1. De nya referensvärdena för Förenade kungariket och Lettland följer alternativ 2 respektive 3.

I de återstående fyra medlemsstaterna tog man hänsyn till ytterligare några element vid korrigeringen av referensvärdet. I Tyskland har de offentliga utgifterna för aktiv arbetsmarknadspolitik i de östra konvergensregionerna minskat snabbare än ursprungligen väntat på grund av att arbetslösheten minskade kraftigt och oväntat. Kommissionen godtog minskningen eftersom arbetsmarknadsutgifterna förblir oförändrade beräknat per capita.

Då det gäller Grekland och Portugal säkerställde kommissionen att de nya siffrorna för offentliga utgifter för åren 2007–2013 är förenliga med de politiska villkoren i de ekonomiska anpassningsprogrammen som länderna enats om med Europeiska kommissionen, Europeiska centralbanken och Internationella valutafonden. I de båda ländernas program planeras en kännbar minskning av offentliga utgifter på områden som är berättigade till stöd från strukturfonderna, bl.a. utbildning, fortbildning, kapitalutgifter och offentliga företags utgifter.

I Grekland väntas de offentliga investeringarna minska från 3,1 % av BNP under 2007–2010 till 2,2 % per år under 2011–2013. I absoluta tal motsvarar det en årlig minskning på 2,5 miljarder euro.

I Portugal väntas de offentliga investeringarna (den offentliga sektorns fasta bruttoinvesteringar) minska från 3 % av BNP under 2007–2010 till 2,1 % per år under åren 2011–2013 för att uppfylla kraven i de ekonomiska anpassningsprogrammen. Det motsvarar en årlig sänkning på ca 1,8 miljarder euro.

Italiens ekonomi har drabbats hårt av statsskuldskrisen i euroområdet. För att motverka försämringen av den offentliga sektorns skulder har den italienska regeringen under de senaste åren vidtagit kännbara finanspolitiska åtgärder för att konsolidera de offentliga finanserna. De bestod av planerade besparingar av ministeriernas utgifter och nedskärningar av transfereringar till subnationella myndigheter. I det senare fallet påverkades också de fasta kapitalkostnaderna, som väntas sjunka från 2,3 % till 1,5 % av BNP under 2007–2013. Konsolideringen av de offentliga finanserna hade därför allvarliga konsekvenser för Italiens förmåga att upprätthålla den överenskomna nivån på offentliga utgifter för perioden 2007–2013.

Referensvärdet vid förhandskontrollen och det nya värdet anges i tabell 2. Det reviderade beloppet kommer att utgöra det nya målvärde som verifierar att villkoren för additionalitet uppfylls. Det kommer att kontrolleras i efterhand den 31 december 2016.

TABELL 2: Nya referensvärden som fastställts på grundval av artikel 15.4

|| Genomsnittligt referensvärde 2007–2013 || Nytt genomsnittligt referensvärde 2007–2013 || Avvikelse

BE || 1 128 || 1 128 || 0,0 %

BG || 919 || 919 || 0,0 %

CZ || 2 549 || 2 271 || -10,9 %

DE || 16 504 || 14 562 || -11,8 %

EE || 1 316 || 1 276 || -3,0 %

GR || 8 661 || 6 125 || -29,3 %

ES || 13 973 || 13 973 || 0,0 %

FR || 1 815 || 1 815 || 0,0 %

IT || 20 613 || 13 860 || -32,8 %

LV || 971 || 770 || -20,7 %

LT || 755 || 598 || -20,8 %

HU || 3 330 || 2 828 || -15,1 %

MT || 107 || 107 || 0,0 %

AT || 139 || 139 || 0,0 %

PL || 7 940 || 7 940 || 0,0 %

PT || 3 946 || 2 637 || -33,2 %

RO || 4 773 || 4 773 || 0,0 %

SI || 957 || 957 || 0,0 %

SK || 876 || 876 || 0,0 %

UK || 3 465 || 3 072 || -11,3 %

Total || 94 765 || 80 624 || -14,9 %

Anmärkning: årligt genomsnitt i miljoner euro (2006 års priser)

Det nya aggregerade referensvärdet för perioden 2007–2013 (80,6 miljarder euro) är 15 % lägre än det värde som fastställdes vid förhandskontrollen (94,8 miljarder euro). Den största sänkningen gjordes i Portugal (- 33,2 %), Italien (- 32,8 %) och Grekland (- 29,3 %), åtföljt av Litauen (- 20,8 %) och Lettland (- 20,7 %). De fasta bruttokapitalkostnaderna i EU-27, som var 2,7 % av BNP under åren 2007–2010, väntas sjunka till 2,3 % av BNP under 2011–2014, dvs. till under nivån före krisen.

Men det är viktigt att notera att de nationella offentliga investeringarna fortfarande är betydande i de flesta konvergensregionerna. Medlemsstaterna investerade i genomsnitt närmare 500 euro per person och år i sina konvergensregioner under 2007–2013. De offentliga investeringarna per person per år förblir också betydande i de länder där referensvärdet har sänkts, t.ex. 959 euro i östra Tyskland, 795 euro i Mezzogiorno, 600 euro i Grekland, 351 euro i Portugal och 333 euro i Lettland.

En viktig förutsättning för långsiktig tillväxt är att återupprätta sunda offentliga finanser genom budgetkonsolidering. Men det kommer att fortsätta att påverka medlemsstaternas förmåga att stödja tillväxt på medellång sikt och att uppnå sina additionalitetsåtaganden. Det är således sannolikt att efterhandskontrollen för perioden 2011–2013 kommer att leda till ytterligare justeringar.

4.           Slutsatser

Additionalitet är en av sammanhållningspolitikens hörnstenar som garanterar dess karaktär som investeringspolitik.

För första gången sedan additionaliteten började kontrolleras står EU inför en allvarlig ekonomisk kris. De budgetära konsekvenserna av krisen har lett till en nedjustering av de offentliga utgifterna i konvergensregionerna i flera medlemsstater. Men trots den nödvändiga budgetkonsolideringen hade flera länder under 2007–2010 höga strukturutgifter per capita. Sammanhållningspolitiken står för en betydande del av de offentliga utgifterna i många medlemsstater och spelar fortfarande en viktig roll för upprätthållandet av höga investeringar för finansiering av en mer tillväxtorienterad politik.

På grundval av denna rapport kommer kommissionen att under 2016 i efterhand kontrollera om medlemsstaterna har följt additionalitetsprinciperna under perioden 2007–2013. Värdet på strukturutgifter kommer att analyseras i detta skede inklusive åren 2011–2013, som var en period med budgetkonsolidering och utgiftsjusteringar i de flesta medlemsstater. Detta kan kräva ytterligare korrigeringar av additionalitetsmålen.

Vid halvtidskontrollen av additionaliteten konstaterades också flera brister i det nuvarande systemet. Resultaten från de olika medlemsstaterna är inte helt jämförbara. Kontroller vid särskilda tillfällen kräver betydande resurser av både medlemsstaterna och kommissionen, och kontrollsystemet är inte anpassat till EU:s nya ekonomiska styrning.

För att lösa detta problem har kommissionen föreslagit en ändring av kontrollen av att additionalitetsprincipen följs under 2014–2020. Målet är att införa en direkt koppling mellan additionalitet och stabilitets- och tillväxtpakten för att ta itu med ”kompromissen” mellan additionalitet och offentligt underskott på ett transparent och offentligt sätt och göra kontrollsystemet enklare, mer jämförbart och mindre betungande. Även om hela skalan av investeringar inom sammanhållningspolitiken inte helt omfattas (särskilt vad gäller sysselsättning, utbildning, fortbildning och social inkludering) är den bästa lösningen att använda informationen om offentliga investeringar (den offentliga sektorns fasta bruttoinvesteringar) inom stabilitets- och konvergensprogrammen som grund för kontrollerna. Det är viktigt att det föreslagna systemet tas i bruk för att garantera att sammanhållningspolitiken är effektiv och ger ett mervärde under nästa programperiod.

[1]               Se definitionen av motsvarande offentliga utgifter i Commission Methodological Paper giving Guidelines on the calculation of public or equivalent structural expenditure for the purpose of additionality, arbetsdokument nr 3, december 2006.

[2]               Se artikel 15 i förordning (EG) nr 1083/2006. De 20 medlemsstaterna är Belgien, Bulgarien, Estland, Frankrike, Förenade kungariket, Grekland, Italien, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Tjeckien, Tyskland, Ungern och Österrike.

[3]               Se kommissionens meddelande Rapport om förhandskontroller av additionalitet i regioner som är berättigade till stöd enligt konvergensmålet åren 2007–2013, KOM(2009) 112 slutlig.

[4]               Se vidare: http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_sv.cfm

[5]               Strukturutgifterna anges enligt prisnivån 2006 enligt riktlinjerna i arbetsdokument nr 3, december 2006.

[6]               Artikel 15.4 i rådets förordning (EG) nr 1083/2006.