52012DC0735

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om ett stärkt EU-samarbete inom brottsbekämpningen: den europeiska modellen för informationsutbyte (Eixm)

1.           Inledning

För att säkerställa en hög säkerhetsnivå inom EU och Schengenområdet, krävs det att den organiserade brottsligheten bekämpas med samordnade europeiska åtgärder[1]. Detta krävs inte bara för att ta itu med grov och organiserad brottslighet, till exempel människohandel, olaglig narkotikahandel eller skjutvapen, utan även med att ta itu med mindre allvarliga brott som begås i stor skala av rörliga brottssyndikat och brott som begås av enskilda gärningsmän över medlemsstaternas gränser.

Informationsutbytet mellan medlemsstaterna är i detta sammanhang ett viktigt instrument för de brottsbekämpande myndigheterna. Internationella och bilaterala överenskommelser har därför kompletterats med EU:s instrument och system, t.ex. Schengens informationssystem och Europols informationssystem, med inbyggda skyddsmekanismer för att värna om den personliga integriteten och personuppgifter i överensstämmelse med stadgan om de grundläggande rättigheterna. I detta meddelande ges en överblick över hur det gränsöverskridande informationsutbytet inom EU fungerar idag och rekommendationer om möjliga förbättringar utfärdas.

Slutsatsen är att informationsutbytet på det hela taget fungerar väl, och exempel på framgångsrika resultat anförs nedan för att illustrera detta. Därför behöver de brottsbekämpande myndigheterna inga nya databaser eller system för informationsutbyte på EU-nivå. Befintliga EU-instrument kan och bör i stället utnyttjas bättre, och utbytena bör organiseras mer konsekvent.

Föreliggande meddelande innehåller därför rekommendationer till medlemsstaterna om hur utnyttjandet av befintliga instrument kan förbättras och kommunikationskanalerna effektiviseras. Behovet av att säkerställa uppgifter av hög kvalitet, säkerhet och skydd betonas också. Dessutom förklarar kommissionen på vilket sätt den kommer att förse medlemsstaterna med stöd, bl.a. finansiering och fortbildning. Sålunda får EU och medlemsstaterna en modell för sin verksamhet.

Föreliggande meddelande är ett svar på Stockholmsprogrammets uppmaning till kommissionen att bedöma behovet av en europeisk modell för informationsutbyte baserat på en utvärdering av befintliga instrument. Det bygger på kommissionens meddelande från 2010 som innehåller en översikt över informationshanteringen inom området med frihet, säkerhet och rättvisa (nedan kallat översiktsmeddelandet)[2] och på informationshanteringsstrategin för EU:s inre säkerhet som beslutades 2009[3], tillsammans med åtgärder som vidtas av medlemsstaterna, kommissionen och Europol för att genomföra den (nedan kallade åtgärder för den inre säkerheten). Vidare bygger det på en kartläggning av EU:s informationsutbyte med nationella och andra (EDPS, EU-organ, Interpol) experter, en studie om informationsutbytet mellan brottsbekämpande myndigheter[4] och diskussioner med berörda parter, däribland dataskyddsmyndigheter.

2.           Nuläget

Brottsbekämpande myndigheter utbyter uppgifter för olika ändamål, exempelvis för brottsutredningar, för att förebygga brott, för att upptäcka brott (t.ex. med hjälp av kriminalunderrättelseverksamhet) och för att säkerställa allmän ordning och säkerhet. Vad gäller omfattningen av utbytet mellan medlemsstaterna visar svaren från de nationella myndigheterna i ovannämnda undersökning från 2010 att förfrågningar skickades till andra EU-länder eller Schengenmedlemsländer i samband med ungefär en fjärdedel av deras brottsutredningar och kriminalunderrättelseoperationer.

2.1.        Instrument

I 2010 års översiktsmeddelande beskrevs alla åtgärder på EU-nivå för att reglera insamling, lagring eller gränsöverskridande utbyte av personuppgifter i syfte att bekämpa brott eller hantera invandring. Föreliggande meddelande är inriktat på instrument som används för gränsöverskridande informationsutbyten mellan medlemsstaterna. Medlemsstaterna har tillhandahållit exempel på hur instrumenten används.

I det svenska initiativet[5] fastställs regler, inklusive tidsfrister, för utbyte av information och underrättelser mellan medlemsstaternas rättsvårdande myndigheter i samband med brottsutredningar eller kriminalunderrättelseverksamhet. I initiativet tillämpas principen om ”lika tillgång”, vilket innebär att informationen måste lämnas till biståndssökande medlemsstater på villkor som inte är strängare än de som tillämpas nationellt. Informationen måste också utbytas med Europol och Eurojust, förutsatt att utbytet avser brott inom deras mandat.

År 2012 lurades ett svenskt företag av en känd italiensk bedragare att betala in 65 000 euro till ett italienskt konto. Via Sirenekanalen mottog de svenska gemensamma kontaktpunkterna (se 3.2 nedan) en begäran från Italien om att kontakta företagets direktör för att kontrollera huruvida betalningarna hade genomförts, i vilket fall Italien skulle frysa pengar. Sverige vidtog lämpliga åtgärder och kunde i enlighet med sitt eget initiativ svara inom 24 timmar. Tack vare de snabba insatserna erfor polisen att ett företag utsatts för bedrägeri, samtidigt som de italienska myndigheterna fick de uppgifter som krävdes för att vidta åtgärder och pengarna kommer troligen att återkrävas.

Vid ankomsten till en akutmottagning i Paris 2012 lämnade en belgisk man motstridiga uppgifter om hur han ådragit sig en allvarlig skottskada. I hans sällskap fanns en person som lämnade uppgifter som fick utredarna att undersöka kopplingen till brott begångna i Belgien. De första efterforskningarna visade att mannen var känd av polisen i Belgien, bl.a. för mord. Inom ramen för det svenska initiativet översände de franska myndigheterna omedelbart och spontant uppgifter till belgiska polisen, som snabbt såg ett samband med händelser två dagar tidigare i Belgien då fyra beväpnade män hade kidnappat en anställd i en juvelerarbutik. I samband med det påföljande polisingripandet hade männen tagit till flykten. När de begav sig från platsen träffades en av dem i en eldstrid med polisen. Dessa upplysningar fick de franska myndigheterna att ställa mannen under polisövervakning i väntan på en europeisk arresteringsorder, som offentliggjordes samma dag i Belgien och överlämnades till Frankrike via Sirene.

I Prümbeslutet[6] föreskrivs automatiskt utbyte av DNA-profiler, fingeravtrycksuppgifter (FP) och uppgifter ur fordonsregister (VRD) för att utreda brott (för DNA, FP och VRD), förebygga brott (FP och VRD) och upprätthålla den allmänna säkerheten (VRD). Jämförelser av biometriska uppgifter (DNA och FP) fungerar utifrån principen ”träff/icke träff”. En automatisk jämförelse genererar en anonym träff om de DNA- eller FP-uppgifter som den ansökande medlemsstaten innehar och vilka också innehas av en annan medlemsstat. Motsvarande personuppgifter eller uppgifter om det enskilda fallet tillhandahålls endast som svar på en separat förfrågan.

En man som knivstuckits till döds påträffades i en lägenhet i en tysk stad. Ett fingeravtryck säkerställdes på en dörrkarm. En automatisk Prümsökning ledde till en träff i den bulgariska databasen. Kompletterande information som begärdes från Bulgarien nästa dag överlämnades inom tre timmar och lades omedelbart in i Schengens informationssystem (SIS – se nedan). Nästa dag kunde den berörda personen gripas i Österrike.

Under 2007, då informationsutbytet via Prümsystemet just inletts, stals utrustning ur en polisbil i Wien. Ett DNA-spår från en bil jämfördes med spår från ett liknande fall i den österrikiska databasen, men det var först genom en Prümträff i den tyska databasen som en polsk serieförbrytare kunde identifieras. En europeisk arresteringsorder utfärdades i Österrike. Den misstänkte arresterades i Polen (tack vare en träff efter en SIS-registrering) och dömdes senare i Österrike.

Europol stöder medlemsstaternas åtgärder och samarbete för att förebygga och bekämpa organiserad brottslighet, terrorism och andra former av allvarlig brottslighet (enligt förteckningen i bilagan till rådets beslut om inrättande av Europol[7]) som berör två eller flera medlemsstater. Organisationen utgör genom Europols nationella enheter (nedan kallade de nationella enheterna) en plattform för medlemsstaterna för utbyte av underrättelser och information. Europols informationssystem är en databas med uppgifter (183 000 poster) som medlemsstaterna lämnat om gränsöverskridande brottslighet inom Europols behörighetsområde, de berörda personerna (41 000) och andra dithörande uppgifter. Europol använder systemet i sitt analysarbete, och medlemsstaterna kan använda det i brottsutredningar. Sedan 2011 kan medlemsstaterna besluta att andra brottsbekämpande myndigheter än de nationella enheterna ska få göra sökningar utifrån principen ”träff/icke träff”. Analysregister gör att Europol kan tillhandahålla operativa analyser till stöd för gränsöverskridande utredningar.

Förfalskade betalkort användes för att ta ut stora kontantbelopp från uttagsautomater i Slovenien. Två bulgariska medborgare blev föremål för utredning, och användningen av Europols informationssystem (EIS) ledde till en träff, som visade att en av dem hade begått liknande brott i Frankrike och Italien. Frankrike lämnade ingående uppgifter till Europols informationssystem. Tack vare ett snabbt svar från Frankrike via Siena (se nedan), följt av fingeravtryckskontroller och hävande av handläggningsrestriktioner kunde myndigheterna i Slovenien använda sig av dessa uppgifter som bevis i domstol. Europols analysregister visade kopplingar mellan fall i Serbien, Bulgarien, Frankrike, Irland, Italien och Norge.

Schengens informationssystem (SIS) innehåller registreringar om personer och föremål. Som ett sätt att kompensera för hävandet av de inre gränskontrollerna används det både inom Schengenområdet och vid dess yttre gränser för att bibehålla en hög säkerhetsnivå inom området. Det är ett omfattande system (över 43 miljoner registreringar) som är tillgängliga för insatspersonal enligt principen ”träff/icke träff”. Efter en träff (dvs. uppgifter om en person eller ett föremål som motsvarar en registrering) kan kompletterande information erhållas via Sirenekontoret (se nedan). SIS kommer att ersättas av SIS II, som kommer att medföra förbättringar, bl.a. i form av länkning mellan relaterade registreringar (t.ex. registrering om en person och ett fordon), nya typer av registreringar och en möjlighet att lagra fingeravtryck, foton och kopior av europeiska arresteringsorder. I rådets beslut om SIS II[8] fastställs kategorier av registreringar för att stödja samarbetet mellan polismyndigheter och rättsliga myndigheter i straffrättsliga frågor. På detta område kommer samtliga EU-medlemsstater att delta i SIS II, medan Europol och Eurojust även fortsättningsvis kommer att ha tillgång till systemet. Förvaltningen av centrala delar av SIS II kommer att överföras till it-byrån[9].

Andra EU-instrument eller it-system erbjuder utbyte av uppgifter som rör brottsbekämpning mellan tullmyndigheter (Neapel II-konventionen, tullinformationssystemet som ingår i de databaser över informationssystemet för bedrägeribekämpning som sköts av Europeiska bedrägeribekämpningsmyndigheten – OLAF), finansunderrättelseenheterna och EU-plattformen för rapportering om it-brottslighet[10]. De brottsbekämpande myndigheternas erbjuds tillgång till andra storskaliga EU-system (informationssystemet för viseringar) eller föreslås få det (Eurodac[11]) för att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott. Frågan om att ge de brottsbekämpande myndigheterna tillgång till systemet, och i så fall på vilka villkor, utgör också en del av förberedelsearbete inför ett möjligt system för in- och utresa som snart kommer att presenteras.

Ett europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur) håller på att utvecklas för informationsutbyte och operativt samarbete mellan nationella samordningscentraler och med Frontex, för att förbättra situationsmedvetenheten och reaktionsförmågan för att förhindra olaglig migration och gränsöverskridande brottslighet vid EU:s yttre gränser. En gemensam miljö för informationsutbyte för övervakning av EU:s sjöbevakningsområde, som bl.a. syftar till att öka medvetenheten om den rådande situationen inom detta område, håller på att utvecklas för att möjliggöra ett informationsutbyte mellan myndigheterna inom sju berörda sektorer (t.ex. allmän övervakning av efterlevnaden av lagen) och över gränserna, samtidigt som driftskompatibiliteten säkras mellan befintliga och framtida övervakningssystem såsom Eurosur.

Ett informationsutbyte mellan medlemsstaterna sker också enligt nationell lagstiftning eller bilaterala avtal. Länderna är också alla medlemmar av Interpol som erbjuder informationsutbyte med länder i hela världen, antingen genom anmälningar till Interpol eller utnyttjande av deras databaser (t.ex. stulna och försvunna resehandlingar) eller bilateralt med Interpol.

2.2.        Kanaler och kommunikationsverktyg

Tre huvudsakliga kanaler används för gränsöverskridande informationsutbyte, som alla bygger på nationella enheter i varje medlemsstat som använder ett särskilt avsett kommunikationsverktyg:

(1) Sirenekontoren[12] kan, efter en träff på en registrering i SIS, ta emot kompletterande uppgifter från den medlemsstat som har lagt in registreringen. De är dygnet- och åretruntbemannade och arbetar enligt förfarandena i Sirenehandboken. För närvarande utbyter de information genom ett system som kallas Sisnet, som kommer att ersättas av SIS II-kommunikationsnätet i slutet av mars 2013.

(2) Europols nationella enheter (nedan nationella enheter) bedriver informationsutbyte med Europol. De kan också utbyta information bilateralt om brott utanför Europols behörighetsområde och utan deltagande av Europol. De nationella enheterna kan utbyta information direkt eller genom Europols sambandsmän, som tillhör den nationella enheten men som är stationerade vid Europols huvudkontor. Ett verktyg för säker kommunikation, Siena[13], har utarbetats av Europol för utbyte med Europol och medlemsstaterna emellan. Under 2011 använde sig medlemsstaterna av Siena för att utbyta 222 000 meddelanden. I 53 % av fallen delades de med Europol.

(3) Interpols nationella centrala kontor, som är dygnet- och åretruntbemannade, utbyter uppgifter både med Interpol och bilateralt utan medverkan av Interpol. Nationella centrala kontor använder sig av kommunikationsverktyget I-24/7 som utvecklats av Interpol.

Andra kanaler inbegriper bilaterala sambandsmän (som är stationerade i andra medlemsstater och som vanligtvis används i mer komplexa fall) och polis- och tullsamarbetsenheter (som skapats av medlemsstater som gränsar till varandra för att stödja informationsutbyte och operativt samarbete i gränsområdena).

Valet av kanal regleras delvis genom EU-lagstiftningen: ansökningar i SIS om kompletterande uppgifter efter en träff ska ske via Sirenekontoren, och informationsutbyte med Europol via de nationella enheterna. I övriga fall är det medlemsstaterna själva som väljer tillvägagångssätt.

2.3.        Samspel mellan de olika instrument, kanaler och verktyg

Det finns ett stort antal instrument, kanaler och verktyg, var för sig utformade för särskilda ändamål. En brottsutredning kan inbegripa parallell eller seriell användning av fler än ett instrument. I ett gränsöverskridande fall av allvarlig eller organiserad brottslighet, kan en person eller ett föremål kontrolleras mot både Europols informationssystem och SIS, och om sökningen ger träffar kan kompletterande uppgifter begäras in via Europol- eller Sirenekanalerna. Ett biometriskt spår skulle kunna bli föremål för ett Prümutbyte följt av en förfrågan efter träff i enlighet med det svenska initiativet och under utnyttjande av Siena-verktyget.

Oavsett vilken kombination eller sekvens som väljs, ska reglerna för varje instrument efterlevas. Dessa omfattar bestämmelser om uppgiftsskydd, datasäkerhet och uppgifternas kvalitet, och de syften i vilka instrumenten får användas. Nationell behandling av uppgifter för gränsöverskridande utbyten måste också uppfylla EU:s lagstiftning om skydd av personuppgifter[14]. Proportionalitetsprincipen ska respekteras: exempelvis kan en framställan enligt det svenska initiativet avslås om utlämnandet av uppgifter inte står i proportion till ändamålet för framställan. Efterlevnaden av dessa bestämmelser kräver att framställningar och svar valideras av högt kvalificerad personal som arbetar med lämpliga informationsverktyg.

2.4.        Förhållandet till det rättsliga samarbetet

Den straffrättsliga processen omfattar både brottsbekämpande och rättsliga myndigheter, men skillnader mellan medlemsstaterna inbegriper i vilken omfattning som olika brottsutredning leds eller övervakas av rättsliga instanser (däribland en åklagare). I de fall där de rättsliga myndigheterna ligger i täten, och när information krävs som bevis, brukar förfarande för rättsligt samarbete om ömsesidig rättslig hjälp behövas.

Dessutom kan den information som är direkt tillgänglig för de brottsbekämpande insatserna i en medlemsstat kräva bemyndigande av domstol i en annan. Om de begärda uppgifterna kräver bemyndigande av domstol ska respektive brottsbekämpande myndighet enligt det svenska initiativet göra en framställan till den rättsliga myndigheten som då är förbunden att tillämpa samma regler som i ett rent inhemskt fall.

I samband med kartläggningen konstaterades emellertid att brottsbekämpande experter uppfattar de olika reglerna som en källa till förseningar i gränsöverskridande utredningar. Även om denna fråga faller utanför syftet med detta meddelande, kan det konstateras att Eurojust kan anlitas för att underlätta rättsligt samarbete. Likaledes skulle den europeiska utredningsordern, som för närvarande diskuteras, kunna utnyttjas för att ersätta befintliga regler om gränsöverskridande bevisupptagning under efterlevnad av principen om ömsesidigt erkännande. Den skulle behöva erkännas och genomföras med samma skyndsamhet som i ett liknande nationellt ärende, eller i vart fall inom angivna tidsfrister.

2.5.        Principer

Kommissionens översiktsmeddelande för år 2010 innehåller konkreta och processorienterade principer för att utveckla nya initiativ och utvärdera nuvarande instrument.

De konkreta principerna är följande:

(1) Skyddet av de grundläggande rättigheterna, särskilt rätten till personlig integritet och skydd av personuppgifter. Detta är rättigheter enligt artiklarna 7 och 8 i stadgan om de mänskliga rättigheterna och artikel 16 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

(2) Nödvändighet. En begränsning av rätten till integritet kan motiveras endast om den är laglig, har ett berättigat ändamål och nödvändig i ett demokratiskt samhälle.

(3) Subsidiaritet.

(4) Adekvat riskhantering. Nödvändighetstester och ändamålsbegränsningar är av avgörande betydelse.

De processorienterade principerna är följande:

(1) Kostnadseffektivitet Detta innebär att hänsyn måste tas till befintliga lösningar och bedömningar göras av om syftet med ett förslags mål kan uppnås genom bättre utnyttjande av befintliga instrument.

(2) Åtgärder som utformas efter den praktiska verksamheten. Ett exempel på detta är den kartläggning som inbegriper experter på brottsbekämpning vid utarbetandet av detta meddelande.

(3) Tydlig ansvarsfördelning. I 2010 års översiktsmeddelande noteras att medlemsstaterna saknar projektledare att vända sig till för rådgivning om Prüms genomförande. Av kommissionens Prümrapport framgår att detta underskott numera delvis täcks av stöd från Europol. Tanken i 2010 års översiktsmeddelande om att it-byrån skulle kunna tillhandahålla teknisk rådgivning prioriteras för närvarande inte av byrån. Detta kommer att kunna övervägas på nytt i samband med den treåriga utvärdering som ska ske före utgången av 2015.

(4) Översyn- och tidsbegränsningsklausul Kommissionen har lagt fram rapporter om det svenska initiativet och Prümsystemet. Detta beaktas i föreliggande meddelande.

3.           Bedömning och rekommendationer

Detta avsnitt rör i första hand det svenska initiativet, Prümsystemet och Europolkanalen. Även om SIS och Sirenekanalen svarar för en stor del av informationsutbytet, görs här inga rekommendationer om dessa, eftersom omfattande förändringar redan påbörjats, särskilt den kommande övergången till SIS II.

3.1.        Förbättrad användning av befintliga instrument

Vid sidan av den kommande Europolreformen avser kommissionen på kort sikt inte att föreslå några ändringar av ovannämnda EU-instrument. Inte heller krävs några nya instrument. Först och främst måste befintliga instrument genomföras.

Detta gäller särskilt Prümsystemet. I kommissionens Prümrapport som åtföljer föreliggande meddelande konstateras att uppgiftsutbyte inom Prümsystemet är mycket uppskattat i samband med brottsutredningar, men att genomförandet sackar efter. Många medlemsstater utbyter fortfarande inte några uppgifter enligt Prümsystemet trots att sista dagen för införlivande var 26 den augusti 2011[15]. De viktigaste förklaringarna är av teknisk natur eller beror på brist på personal och ekonomiska medel i medlemsstaterna. Med tanke på möjligheterna till EU-stöd (finansiering, mobila behörighetsteam och supportverksamhet), tycks det framför allt behövas politisk vilja för att genomföra detta. Såsom framgår av rapporten kommer kommissionen även fortsättningsvis att lämna bistånd genom att erbjuda EU-medel. Situationen förändras emellertid i december 2014, då kommissionen kommer att kunna inleda överträdelseförfaranden. Dessförinnan är bestämmelserna om kontroll av det nationella genomförandet inte tillämpliga, eftersom Prüm, precis som det svenska initiativet, antogs inom den s.k. tredje pelaren.

När det gäller det svenska initiativet rapporterade kommissionen under 2011 att instrumentet inte hade nått sin fulla potential men att dess betydelse skulle öka[16]. Denna bedömning gäller fortfarande. Vissa medlemsstater har ännu inte genomfört det[17]. De flesta medlemsstater har meddelat att de har införlivat instrumentet i sin nationella lagstiftning[18], medan andra har meddelat att de inte hade behov av att införliva det i sin inhemska lagstiftning eftersom den redan låg i linje med detta[19]. Trots initiativets fördelar, bland annat principen om lika tillgång och tydliga tidsfrister, används det ännu inte i någon större utsträckning i praktiken. Ett av skälen till detta är att alternativen anses vara tillfredsställande och att ansökningsformuläret är krångligt (även i den förenklade version från 2010)[20].

Kommissionen uppmanades att undersöka dess användbarhet för att lämna kompletterande uppgifter efter en träff i ett Prümförfarande[21]. Då de kompletterande uppgifterna behövs som bevisning i domstol, kommer en begäran om rättsligt samarbete normalt sett att krävas. I de fall där uppgifterna (ännu) inte behöver användas som bevisning, bör en systematisk användning av det svenska initiativet som rättslig grund och Siena som kommunikationsverktyg främjas för att till fullo dra nytta av vart och ett av systemen och få medlemsstaterna att hålla sig till en gemensam bästa praxis.

När det gäller Europol, bekräftar en utvärdering från 2012[22] andra uppgifter om att medlemsstaterna inte på ett adekvat sätt utbyter information med Europol (och därmed inte heller med varandra). Kommissionen kommer att ta upp detta i ett förslag till ändring av Europols rättsliga grund. Rådet har uppmanat medlemsstaterna att i högre grad utnyttja Europols informationssystem[23].

I enlighet med Stockholmsprogrammet beställde kommissionen en studie om ett eventuellt europeiskt polisregisterindex[24]. Tanken är att tillmötesgå det behov som en polisman i en medlemsstat har av att veta om den misstänkte är känd av polisen i en annan, på grund av brottslighetens alltmer gränsöverskridande natur. I linje med principen om kostnadseffektivitet anser kommissionen att inrättandet av Epris för närvarande inte är motiverat med tanke på att befintliga instrument och verktyg, som helt eller delvis skulle kunna tjäna detta syfte genom bättre eller intensifierad användning, inte utnyttjas till fullo. Detta gäller särskilt Europols informationssystem (mata in relevanta uppgifter och förbättra tillgången på nationell nivå), SIS II (öka användningen av relevanta registreringar om personer eller fordon för kontroller i syfte att bekämpa brottslighet och förebygga hot mot den allmänna säkerheten), Siena (fortsätta att förbättra tillgången på nationell nivå, sammanlänka de nationella systemen och automatisera uppgifter i förekommande fall) och Prüm (till fullo genomföra de förbättrade möjligheterna till identifiering av brottslingar i olika medlemsstater).

Medlemsstaterna uppmanas att göra följande:

· Till fullo genomföra det svenska initiativet, inbegripet dess princip om lika tillgång.

· Till fullo genomföra Prümbeslutet med hjälp av EU-stöd.

· Använda det svenska initiativet och Siena för kompletterande uppgifter efter en träff i ett Prümförfarande.

Kommissionen kommer att göra följande:

· Fortsätta att tillhandahålla EU-medel till stöd för genomförandet av Prümsystemet.

· Senast i december 2014 förbereda tillämpningen av regler på området för att säkerställa det nationella genomförandet av EU:s lagstiftning.

3.2.        Rationalisera och hantera kanaler

Val av kanal. Ett resultat av att medlemsstater fritt kan välja val kanal (bortsett från de rättsliga kraven på Sirenekontoret och de nationella enheterna) är att de använder olika kanaler i olika utsträckning. Handboken för god praxis för internationellt polissamarbete på nationell nivå (nedan kallad 2008 års handbok)[25], som utarbetats inom ramen för EU:s operativa specialgrupp med polischefer, innehåller kriterier[26], som dock inte är bindande och inte har lett till någon tillnärmning av nationell praxis. Vissa medlemsstater har gått mot en mer systematisk användning av Europolkanalen. Andra fortsätter att till betydande del förlita sig på Interpol, som förefaller framstå som det naturliga valet dels tack vare dess traditionellt centrala roll i internationellt polissamarbete och dels tack vare systemets användarvänlighet. Sisnet används av vissa medlemsstater för frågor som inte rör SIS, t.ex. framställningar inom ramen för det svenska initiativet.

Kommissionen anser att tiden nu är mogen för en mer enhetlig strategi inom EU som ger Europolkanalen en central roll. I de fall där kanalen inte är rättsligt definierad bör, enligt denna strategi, Europols kanal som använder Sienaverktyget bli standardkanal såvida det inte finns särskilda skäl att använda någon annan. Framställningar om polissamarbete som för närvarande sker via Sisnet (som kommer att stängas när SIS II tas i drift[27]) bör därför framdeles ske via Siena.

Vissa medlemsstater föredrar en strategi som lämnar stort utrymme åt att använda olika kanaler. Kommissionen är av en annan åsikt. Det vore bättre om medlemsstaterna utvecklade nationella kanalvalsregler och inriktade sig på en gemensam strategi i stället för att hålla fast vid nuvarande spridda insatser. Valet av Europols kanal är motiverad av fördelarna med den. Dess sambandsmän kan vid behov bli ombedda att ingripa. Siena kan användas för direkt bilateralt utbyte, men möjliggör även utbyte av uppgifter med Europol i enlighet med de rättsliga kraven i Europolbeslutet och det svenska initiativet. Sienameddelanden är strukturerade, kan hantera stora datavolymer och uppgraderas till en hög säkerhetsnivå. Uppgiftsskyddet stärks genom att informationsutbytet sker i ett strukturerat format, t.ex. genom användning av Siena. Det föreslagna tillvägagångssättet ligger helt i linje med kommissionens kommande förslag om Europolreformer och med Europeiska rådets strategiska riktlinjer i Stockholmsprogrammet, där det står att ”Europol bör bli ett nav för informationsutbyte mellan medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter, en tjänsteleverantör och en plattform för de brottsbekämpande myndigheterna.”

Förvaltningen av kanalerna En gemensam kontaktpunkt för internationellt polissamarbete är verksam dygnet runt året om, och där samlar en medlemsstat sitt Sirenekontor, nationella Europolenheten och Interpols nationella centrala kontor samt myndigheter och kontaktpunkter för andra kanaler. Medlemsstaternas inrättande av en kontaktpunkt (även om termen inte alltid använts) är resultatet av den tredje omgången av ömsesidiga utvärderingsbesök[28] 2007 och rekommenderas i 2008 års handbok. Polismyndigheten i de flesta medlemsstater har avdelningar för internationellt samarbete, men endast vissa av dem är fullt utbyggda kontaktpunkter. Under 2012 uppmanades medlemsstaterna av rådet att ”undersöka möjligheterna att etablera” en gemensam kontaktpunkt[29]. Kommissionen skulle vilja gå längre. För att förbättra EU:s brottsbekämpande informationsutbyte som helhet bör alla medlemsstater inrätta kontaktpunkter som uppfyller vissa miniminormer.

När det gäller framställningar till en annan medlemsstat kommer en sammanslagning av de olika kanalerna till en enda organisation som följer nationella kanalvalsregler att säkerställa ett korrekt och enhetlig val av kanal samt kvalitet på framställningen. Kvaliteten säkerställs genom att kontaktpunkterna validerar framställningarna för att bekräfta att de är nödvändiga och adekvata. Om uppgifter inte utbyts via en gemensam kontaktpunkt (t.ex. via polis- och tullsamarbetsenheter eller de nationella programkontor som genomför direkta utbyten via Siena), kan en gemensam kontaktpunkt sköta den nationella samordningen. För inkommande framställningar bör de gemensamma kontaktpunkterna, så långt detta är lagligt, ha direkt tillgång till nationella databaser för att snabbt besvara frågor, särskilt inom de tidsfrister som gäller inom ramen för det svenska initiativet. Sirenehandbokens regler (t.ex. om säkerhet, arbetsflödessystem, uppgifternas kvalitet och personal) kunde utgöra en grund för att planera alla kanaler på ett konsekvent sätt. Att dela resurser, t.ex. personal och infrastruktur kan bidra till kostnadsbesparingar eller åtminstone till ett bättre resursutnyttjande.

Kontaktpunkterna bör omfatta alla brottsbekämpande myndigheter, också tullen. Samarbete bör etableras mellan kontaktpunkter och nationella samordningscentraler för gränsövervakning. Om det är förenligt med de nationella rättssystemen, bör länkar upprättas till domstolsväsendet, i synnerhet när de övervakar brottsutredningar.

Ett växande antal polis- och tullsamarbetsenheter[30] utbyter redan framgångsrikt information på lokal och regional nivå. Årliga konferenser på EU-nivå möjliggör erfarenhetsutbyte och diskussion om gemensamma strategier. Även om det generellt stora antalet utbyten inte omfattar den allvarligaste och organiserade brottsligheten, är en av utmaningarna att se till att information i berörda fall vidarebefordras till nationell nivå (kontaktpunkterna) och, i lämpliga fall, till Europol. Kommissionen ser i detta sammanhang fram emot resultaten av ett pågående pilotprojekt (inom ramen för en åtgärd enligt informationshanteringsstrategin för EU:s inre säkerhet) som använder Siena för polis- och tullsamarbete.

Plattformen för informationsutbyte är en åtgärd enligt informationshanteringsstrategin för EU:s inre säkerhet under ledning av Europol för att utveckla en gemensam portal för tillgång till befintliga kanaler och system, med full respekt för deras regler om säkerhet och dataskydd. Kommissionen anser att fördelar kan dras av en förenklad användning av befintliga kanaler och systemen, men att det krävs ytterligare analyser av kostnaden respektive nyttan med en plattform för informationsutbyte, vem som skulle tillhandahålla medlen och hur projektet skulle ledas. Denna bedömning bör även involvera it-byrån[31].

Medlemsstaterna uppmanas att göra följande:

· Använda Europols kanal för utbyte i fall där kanalen inte är rättsligt definierad. Den utnyttjar Sienaverktyget som standardkanalen, såvida det inte finns några särskilda skäl att använda en annan.

· Utveckla nationella anvisningar för kanalval.

· Använda Europolkanalen och Sienaverktyget i polisiärt samarbete som för närvarande använder Sisnet, särskilt sedan SIS II tagits i drift och Sisnet stängts.

· Inrätta en gemensam kontaktpunkt, om någon sådan inte redan finns, som täcker alla viktigare kanaler och som är öppen dygnet runt året om, där alla brottsbekämpande myndigheter kan samlas och få tillgång till nationella databaser.

· Se till att de uppgifter som utbyts genom polis- och tullsamarbetsenheterna, i tillämpliga fall, överförs till nationell nivå, och i lämpliga fall till Europol.

· Upprätta samarbete mellan de gemensamma kontaktpunkterna och Eurosurs nationella samordningscentraler för gränsövervakning.

Rådet uppmanas att

· ändra riktlinjerna på EU-nivå för att återspegla de riktlinjer för kanalval som föreslås ovan.

Kommissionen kommer att

· delta i arbetet med att bedöma genomförbarheten av en plattform för informationsutbyte.

3.3.        Säkerställa uppgifternas kvalitet och säkerhet samt skyddet av dem

De befintliga instrumentens dataskyddsgarantier ska noggrant efterlevas. Enligt kommissionens förslag av den 25 januari 2012 till direktiv om nationell behandling av personuppgifter för att förebygga, utreda[32], avslöja eller lagföra brott, kommer reglerna om uppgiftsskydd i befintliga instrument att behöva ses över för att bedöma behovet av att anpassa dem till direktivet.

Hög datasäkerhet är nödvändig för att skydda personuppgifter som är föremål för utbyte och se till att medlemsstaterna har förtroende för utbytet av uppgifter. En kedja är aldrig starkare än sin svagaste länk. Medlemsstater och EU-organ måste kontrollera att utbytet av uppgifter sker via nät som är mycket säkra. Det ovannämnda förslaget till direktiv innehåller regler om datasäkerhet[33], och på EU-nivå finns detaljerade säkerhetsbestämmelser för skydd av säkerhetsskyddsklassificerade EU-uppgifter[34].

Uppgifter av hög kvalitet är lika viktiga. Verksamhetsutvecklingen, dvs. hur informationsutbyte går till väga i praktiken är relevant i detta sammanhang. En aspekt på detta är att i möjligaste mån och när så är lämpligt automatisera vissa uppgifter. Utarbetandet av en begäran om uppgifter från en annan medlemsstat kräver t.ex. att uppgifter som registrerats i ett nationellt system matas in i det verktyg som används. Om detta görs manuellt finns det risk för fel och det tar dessutom tid. Automatisering av sådana uppgifter kommer att möjliggöras tack vare UMF II[35], en annan åtgärd enligt informationshanteringsstrategin för EU:s inre säkerhet. Detta EU-finansierade projekt lett av Europol syftar till att utveckla en standard för formatet för meddelanden för begäran om upplysningar och svar. Detta skulle möjliggöra en automatisering av dataöverföring mellan olika system, t.ex. nationella system för ärendeförvaltning och Siena. Utöver de potentiella kostnadsbesparingarna eller åtminstone den bättre resursanvändningen, finns det två fördelar med att upphöra med den manuella inmatningen av uppgifter. Därmed frigörs nämligen personal som kan ges valideringsuppgifter. Genom att minska antalet kopieringsfel och underlätta informationsutbytet i strukturerade format förbättras dessutom förvaltningen och skyddet av uppgifter.

Automatiseringen av arbetsuppgifterna innebär inte att varje polistjänsteman i EU skulle ha tillgång till samtliga polisiära uppgifter inom EU. Utbytet måste begränsas till vad som är nödvändigt och lämpligt, och måste förvaltas så att det även fortsättningsvis sker inom dessa begränsningar. Automatisk sökning som ett sätt att få bukt med kapacitetsproblem, fungerar därför enligt EU:s befintliga instrument för informationsutbyte enligt principen om träff/icke träff (t.ex. SIS, DNA och fingeravtryck som används i Prümförfaranden), eller är annars begränsad till snävt definierade typer av uppgifter (t.ex. uppgifter ur fordonsregister som används i Prümförfaranden). Vissa uppgifter kan och bör heller inte automatiseras, särskilt inte valideringen av framställningar och svar. Detta är särskilt viktigt inom ramen för det svenska initiativet, enligt vilket begäran ska motiveras.

Slutligen kan interoperabiliteten mellan olika nationella system och förvaltningsstrukturer ge vinster i form av enhetliga förfaranden, kortare svarstid, bättre kvalitet på uppgifterna och förenklad utformning och utveckling. Den europeiska interoperabilitetsstrategin[36] omfattar fyra interoperabilitetsnivåer: teknisk, språklig, organisatorisk och rättslig nivå. Genom UMF II kommer den semantiska nivån att utvecklas[37]. En anpassning till en gemensam praxis (kontaktpunkter och kanalval) kommer att stärka den organisatoriska nivån. Uppgifter kan dock endast utbytas och användas när det är lagligt.

Europol och medlemsstaterna uppmanas att

· fortsätta utvecklingen av en UMF II-standard.

3.4.        Förbättrad utbildning och medvetenhet

Kommissionen förbereder ett europeiskt utbildningsprogram för att utrusta brottsbekämpande personal med de kunskaper och färdigheter som krävs för att samarbeta effektivt. En kartläggning visar att EU:s instrument för informationsutbyte tas upp i den inledande utbildningen av personal inom brottsbekämpande organ, men den innehåller ingen bedömning av utbildningskvaliteten. Tjänstemän med specialiserade uppgifter, till exempel de som arbetar vid kontaktpunkterna, behöver en grundligare utbildning. Utbyte av sådan personal erkänns[38] också som värdefullt och bör uppmuntras.

Medlemsstaterna uppmanas att

· se till att all brottsbekämpande personal erhåller lämplig utbildning om gränsöverskridande informationsutbyte,

· organisera utbyten för personalen vid de gemensamma kontaktpunkterna.

Kommissionen kommer att

· se till att det europeiska rättsliga utbildningssystemet inbegriper utbildning om gränsöverskridande informationsutbyte.

3.5.        Finansiering

EU-bidrag till programmet för förebyggande och bekämpande av brott (nedan kallat Isec-programmet) har anslagits till sådana informationsutbytesprojekt såsom UMF II (830 000 euro) och genomförandet av Prüm (11,9 miljoner euro). Under 2014–2020 kommer programmet att ersättas av en fond för EU:s inre säkerhet, inom vilken också EU-projekt för utbyte av uppgifter kommer att kunna få stöd.

En del av fonden för den inre säkerheten kommer att förvaltas av medlemsstaterna genom så kallad ”delad förvaltning” inom ramen för fleråriga program. Inom ramen för dessa program bör relevanta nationella prioriteringar i uppgiftsutbytet beaktas i linje med rekommendationerna i detta meddelande. Kommissionen kommer samtidigt att överväga hur delar av fonden för den inre säkerheten under kommissionens direkta förvaltning särskilt skulle kunna stödja pilotprojekt, t.ex. genom att ytterligare utveckla UMF II.

Vad gäller medlemsstaternas egna utgifter, skulle andra rekommendationer (om kontaktpunkter och UMF II) som sagt kunna bidra till kostnadsbesparingar eller åtminstone bättre resursanvändning.

Medlemsstaterna uppmanas att göra följande:

· överväga relevanta prioriteringar för uppgiftsutbyte inom de nationella fleråriga programmen inom ramen för EU:s program för den inre säkerheten 2014–2020 .

Kommissionen kommer att göra följande:

· lyfta in strategier för uppgiftsutbyte i programplaneringsdialogen med medlemsstaterna inom ramen för fonden för den inre säkerheten.

· uppmuntra förslag till direkt finansiering (från kommissionen) av relevanta pilotprojekt.

3.6.        Statistik

Befintlig statistik är inte heltäckande, även om den är tillförlitlig på vissa områden (t.ex. SIS och Siena). Bättre statistik skulle öka kunskaperna om användningen av det svenska initiativet (där de enda kända uppgifterna är de som översänts via Siena) och Prümförfarandet.

Insamling av statistik kan dock vara resurskrävande, särskilt om den inte ingår i det normala arbetsflödet. Särskilda övningar bör undvikas. Som framgår av Prümrapporten är det bästa alternativet en utvecklingsstrategi som t.ex. bygger på processer som redan inletts och som identifierar Prümträffar som varit värdefulla i utredningsarbetet. En ökad användning av Siena vid framställningar inom ramen för det svenska initiativet enligt rekommendationerna ovan kommer att leda till att fler ansökningar återspeglas i Sienastatistiken.

Medlemsstaterna uppmanas att

· förbättra sin Prümstatistik.

4.           Slutsatser

Att förbättra det gränsöverskridande uppgiftsutbytet är inte något självändamål. Syftet är att bekämpa brottslighet på ett effektivare sätt och därmed minska skadan för offren och EU:s ekonomi.

Gränsöverskridande informationsutbyte fungerar i allmänhet väl och utgör, som framgår av ovannämnda exempel, ett mycket värdefullt bidrag i kampen mot allvarlig och gränsöverskridande brottslighet i EU. Det finns emellertid också utrymme för förbättringar. Lagstiftning som har antagits måste också fullt ut genomföras av samtliga medlemsstater. Inför framtiden bör medlemsstaterna särskilt övergå till en mer systematisk användning av Europolkanalen och utveckla nationella kontaktpunkter med ett övergripande ansvar.

Kommissionen kommer för sin del att fortsätta sin översyn av hur instrumenten genomförs och används, tillhandahålla EU-finansiering och sammanföra de olika aspekterna för att säkerställa samstämmighet. Kommissionen föreslår här inga nya instrument. Om så skulle ske framöver kommer kommissionen att följa huvudprinciperna i 2010 års översiktsmeddelande för att slå vakt om de grundläggande rättigheterna, och se till att arbetet sker med utgångspunkt i nödvändighet, subsidiaritet och adekvat riskhantering.

Det krävs fortfarande betydande insatser för att säkerställa att relevanta uppgifter utbyts vid Europol i syfte att skapa en samlad bild av den gränsöverskridande brottsligheten i EU. Detta behov kommer att tas upp i kommissionens kommande förslag om Europolreformen. Överlämnandet av uppgifter till Europol även skulle emellertid redan underlättas mot bakgrund av rekommendationerna i föreliggande meddelande om en mer systematisk användning av Europolkanalen och dess verktyg för säker kommunikation, Siena.

För att följa upp detta meddelande kommer kommissionen också fortsättningsvis att arbeta med medlemsstaterna inom ramen för informationshanteringsstrategin för EU:s inre säkerhet, och den föreslår därför att rådet bör hålla en årlig debatt i ständiga kommittén för inre säkerhet. Kommissionen uppmanar också Europaparlamentet att diskutera kommissionens rekommendationer, bland annat i särskilda utskottet för frågor om organiserad brottslighet, korruption och penningtvätt.

[1]               EU:s strategi för den inre säkerheten i praktiken, KOM (2010) 673.

[2]               KOM(2010) 385.

[3]               Rådets slutsatser den 30 november 2009, 16637/09.

[4]               http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies/index_en.htm

[5]               Rådets rambeslut 2006/960/RIF.

[6]               Rådets beslut 2008/615/RIF.

[7]               2009/371/RIF

[8]               2007/533/RIF

[9]               Byrån för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området med frihet, säkerhet och rättvisa.

[10]             Den kommande den europeiska strategin för it-säkerhet kommer ge ännu en möjlighet att bedöma de framtida behoven av informationsutbyte behov mellan myndigheter med ansvar för nät- och informationssäkerhet och de brottsbekämpande myndigheterna, t.ex. via Europeiskt it-brottscentrum.

[11]             EU:s databas för fingeravtryck från asylsökande och personer som passerar gränserna oregelbundet.

[12]             Supplementary Information REquest at the National Entry.

[13]             Secure Information Exchange Network Application.

[14]             Rådets rambeslut 2008/977.

[15]             Följande medlemsstater har genomfört det: för DNA: BG/CZ/de/ES/EE/FR/CY/LV/LT/LU/HU/NL/AT/PT/RO/SI/SK och FI; för FP: BG/CZ/DE/EE/ES/FR/CY/LT/LU/HU/NL/AT/SI och SK; för VRD: BE/de/ES/FR/LT/LU/NL/AT/PL/RO/SI/FI och SE. För närmare uppgifter, se Prümrapporten.

[16]             SEK(2011) 593.

[17]             Följande medlemsstater har ännu inte antagit genomförandelagstiftningen: BE/EL/IT och LU.

[18]             BG/CZ/DK/DE/EE/ES/FR/CY/HU/LT/LV/NL/PL/PT/RO/SI/SK/FI och SE.

[19]             IE/MT/AT och UK.

[20]             9512/1/10.

[21]             Slutsatserna från rådets möte den 27–28 oktober 2011, 15277/11.

[22]             https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/rand_evaluation_report.pdf

[23]             Rådets slutsatser den 7-8 juni 2012.

[24]             http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies/index_en.htm

[25]             7968/08.

[26]             Finns också i riktlinjerna för genomförandet av det svenska initiativet, 9512/1/10.

[27]             SIS II-kommunikationsnätet är begränsat till SIS II-uppgifter och kompletterande uppgifter.

[28]             13321/3/07.

[29]             Rådets slutsatser den 7-8 juni 2012, 10333/12.

[30]             38 stycken i slutet av 2011.

[31]             Byrån för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området med frihet, säkerhet och rättvisa.

[32]             KOM(2012) 10.

[33]             Artiklarna 27–29 i förslaget.

[34]             Rådets beslut 2011/292/EG.

[35]             Universal Message Format. – Allmänna meddelandeformat.

[36]             KOM(2010) 744.

[37]             UMF II tar hänsyn till övriga projekt med inriktning på semantik, t.ex. gemensamma datamodeller som håller på att utvecklas inom EU:s program om lösningar för interoperabilitet mellan offentliga förvaltningar i EU.

[38]             10333/12.