52012DC0337

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET

om tillämpningen av artikel 263.1 i rådets direktiv 2006/112/EG om minskning av tidsfrister

1.           Inledning

Enligt artikel 2 i rådets direktiv 2008/117 av den 16 december 2008 ska kommissionen, på grundval av de uppgifter som medlemsstaterna lämnar och senast den 30 juni 2011, lägga fram en rapport om konsekvenserna av artikel 263.1 i direktiv 2006/112/EG (momsdirektivet) för medlemsstaternas förmåga att bekämpa skatteundandragande på mervärdesskatteområdet i samband med gemenskapsinterna leveranser av varor och tillhandahållande av tjänster, liksom värdet av de alternativ som föreskrivs i punkterna 1a–1c i den artikeln, vid behov tillsammans med lämpliga förslag.

Bland de främsta problem som medlemsstaterna framhöll i samband med bedrägliga transaktioner var att informationen i de periodiska sammanställningarna blev tillgänglig först efter sex månader, vilket var alldeles för sent för riskanalysändamål. Kommissionens första initiativ på detta område var därför att lägga fram ett förslag om ändring av momsdirektivet för att minska tidsfristen för inlämning och överföring av den periodiska sammanställningen till en (1) månad.

Den 16 december 2008 antogs direktiv 2008/117/EG som ett första svar på medlemsstaternas begäran om att stärka momssystemet och hjälpa dem i deras ansträngningar att bekämpa momsbedrägerier. Genom detta direktiv ändras artikel 263.1 i direktiv 2006/112/EG så att den obligatoriska tidsfristen för deklaration av gränsöverskridande transaktioner för mervärdesskatteändamål (periodiska sammanställningar) får minskas, liksom tidsfristerna för utbyte av sådan information mellan medlemsstaterna. Syftet är att man snabbare ska kunna upptäcka bedrägerier, i synnerhet så kallade momskaruseller. Enligt artikeln, som skulle ha varit genomförd senast före den 1 januari 2010 gäller följande:

Transaktioner ska som allmän regel momsdeklareras varje månad från och med den 1 januari 2010.

Medlemsstaterna kan dock tillåta aktörer med gränsöverskridande varuleveranser som per kvartal inte överstiger 50 000 euro (100 000 euro till och med den 31 december 2011) före moms samt alla tjänsteleverantörer att även fortsättningsvis lämna in sina sammanställningar kvartalsvis.

Följande huvudfrågor tas upp i kommissionens rapport:

· I vilken mån har de kortare tidsfristerna för informationsutbyte förbättrat medlemsstaternas förmåga att bekämpa momsbedrägerier? Har det till exempel lett till snabbare upptäckt av skenföretag eller till bättre nationella system för riskhantering?

· Har de alternativ som föreskrivs i artikel 263 i direktiv 2006/112/EG haft någon inverkan på målet att öka medlemsstaternas förmåga att bekämpa momsbedrägerier, och har man samtidigt minimerat företagens administrativa belastning i enlighet med Lissabonagendan?

· Vilka effekter har minskningen av tidsfristen för inlämning av periodiska sammanställningar och de olika alternativa mekanismerna fått för företagen, med beaktande av att syftet med Lissabonagendan är att minimera den administrativa belastningen på företagen?

För att ge medlemsstaterna tid att samla erfarenheter kring hur de nya bestämmelserna fungerar beslöt kommissionen att förlänga tidsfristen för inlämning av rapporten.

2.           Informationskällor vid utvärderingen av tillämpningen av artikel 263.1

Genomförandet och tillämpningen av artikel 263.1 är medlemsstaternas nationella ansvar. Följaktligen kunde denna utvärdering bara grundas på information från medlemsstaterna. För att samla in den information som behövdes för att utvärdera effekterna av den nya lagstiftningen skickade kommissionen två frågeformulär till medlemsstaterna, det ena före genomförandet av de nya bestämmelserna och det andra efter genomförandet. Huvudsyftet med frågeformulären var att jämföra situationen i medlemsstaterna före och efter genomförandet av de minskade tidsfristerna. Observera att inte alla medlemsstater kunnat tillämpa de nya bestämmelserna från och med den 1 januari 2010. Dessutom har bara 22 medlemsstater besvarat frågeformuläret, och detaljnivån i svaren var i vissa fall inte tillräcklig för en korrekt analys.

När det gäller frågan om hur de minskade tidsfristerna och alternativen har påverkat företagen har kommissionen försökt inhämta den nödvändiga informationen genom en studie[1]. Kommissionen gav PwC i uppdrag att genomföra en expertstudie med syftet att utforska näringslivets syn på frågan. Rapporten från studien lämnades i oktober 2011 och finns tillgänglig på kommissionens webbplats på följande adress:

http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications/studies/index_en.htm

3.           De viktigaste resultaten

3.1.        Kortfattad beskrivning av hur medlemsstaterna har genomfört bestämmelserna i den nya artikel 263.1 i sin nationella lagstiftning[2]

Enligt den nya artikel 263.1 i direktiv 2006/112/EG är den allmänna regeln att från och med den 1 januari 2010 ska en sammanställning över gemenskapsinterna varuleveranser, inbegripet transaktioner som likställs med leveranser, och tjänsteleveranser göras för varje kalendermånad inom en tidsfrist på högst en månad och i enlighet med de förfaranden som medlemsstaterna fastställer.

Analysen visar att den (praktiska) tillämpningen av artikel 263.1 i direktiv 2006/112/EG, och i synnerhet av alternativen som föreskrivs i den bestämmelsen inte är enhetlig.

Några exempel:

– Sjutton medlemsstater har genomfört undantagsmöjligheten att lämna den periodiska sammanställningen kvartalsvis, medan tio medlemsstater inte har gjort det.

– Fem medlemsstater har gjort detta undantag obligatoriskt, medan tolv har infört det som ett valfritt alternativ.

– Två medlemsstater har infört separata sammanställningar för varor och tjänster, medan de övriga 25 medlemsstaterna använder en kombinerad sammanställning. I fyra medlemsstater kan det vara olika rapporteringsperioder för å ena sidan gemenskapsinterna varuleveranser, inbegripet transaktioner som likställs med leveranser, och å andra sidan gemenskapsinterna tjänsteleveranser.

– Elektronisk inlämning är obligatoriskt i 22 medlemsstater (i tio av dessa kan dock undantag medges) medan det i de övriga fem är valfritt.

I bilaga 1 finns en tabell med en sammanställning av denna komplexa situation.

3.2.        Konsekvenser för skattemyndigheterna

3.2.1.     Inverkan på skattemyndigheternas arbete

De flesta medlemsstaterna bekräftade att uppgifterna från de periodiska sammanställningarna användes på liknande sätt som innan den kortare tidsfristen infördes. Antalet lämnade periodiska sammanställningar har dock ökat, för både varor och tjänster.

Ett antal medlemsstater (t.ex. Cypern, Tyskland, Polen, Slovakien, Slovenien och Storbritannien) angav att de upplevt att skattemyndigheternas administrativa arbetsbörda hade ökat, på grund av att de periodiska sammanställningarna nu kommer in oftare. Andra (t.ex. Spanien) upplevde situationen som positiv eftersom arbetet spreds jämnare över året istället för att det uppstod flaskhalsar varje kvartalsskifte. Ett annat skäl till den ökade arbetsbördan var att tjänsteleveranser nu ska deklareras i den periodiska sammanställningen, ytterligare en nyhet i och med antagandet av momspaketet.

Majoriteten av medlemsstaterna ansåg att kortare tidsfrister kunde effektivisera skattemyndigheternas arbete, tack vare det snabbare informationsutbytet, effektivare riskanalys, effektivare granskning och större vinster för Eurofisc.

Man påpekade också att det finns en tendens att besluten nu blir mer korrekta och att behovet av att begära in information också har minskat.

3.2.2.     Inverkan på riskanalys

Generellt rapporterade medlemsstaterna att deras rutiner för riskanalys än så länge inte hade ändrats, trots att de nu fick in uppgifter från de periodiska sammanställningarna varje månad. I många av medlemsstaterna användes fortfarande samma parametrar som tidigare. En del medlemsstater (t.ex. Ungern och Finland) har aviserat planer på att modernisera sina system för riskanalys genom att införa ytterligare parametrar. Man påpekade också att även om man använder samma uppgifter som tidigare, så innebär det faktum att informationen nu kommer in tidigare att skattemyndigheterna nu reagerar snabbare på avvikelser.

När det gäller tidsåtgången för datahantering rent allmänt angav de flesta medlemsstaterna att det inte hade krävts några ytterligare resurser för riskanalysen, eftersom uppgifterna från de periodiska sammanställningarna redan var en komponent i den övergripande riskbedömningen av de beskattningsbara personerna. Det verkar svårt att beräkna vilka resurser som krävs för enbart för riskanalysen. Ytterligare kommentarer från medlemsstaterna visade att de ibland fortsätter att göra riskanalyser enbart kvartalsvis eftersom det är en mycket tidskrävande verksamhet, medan andra uttryckligen angav att en minskning av tidsfristen skulle kräva att skattemyndigheterna avsatte mer resurser, i fråga om både personal och it-system, om man ska kunna utnyttja alla fördelar med att få in informationen varje månad.

3.2.3.     Inverkan på granskningsarbetet

Uppgifterna från de periodiska sammanställningarna används normalt i urvalsfasen (urval till granskning) och under granskningsfasen (genomförande av granskning).

Uppgifterna används för granskning i alla medlemsstater. Detta är en viktig del av riskbedömningssystemet som helhet, eftersom uppgifterna från de periodiska sammanställningarna ger mer detaljerad information om gemenskapsinterna transaktioner under en viss period. Det vanliga förfarandet är att jämföra de periodiska sammanställningarna med momsdeklarationerna och via VIES kontrollera att momsregistreringsnumrena (VAT-nummer) är giltiga. I riskfallen leder de preliminära tecknen på bristande överensstämmelse vanligtvis till ytterligare undersökningar. Bland annat kan man begära in information från andra medlemsstater om det är frågan om gemenskapsintern handel – ju snabbare denna analys kan göras, desto snabbare kan granskningen äga rum. Den minskade tidsfristen har inte medfört att metoden ändrats, däremot kan den granskande skattemyndigheten nu snabbare skicka frågor eller spontan information till den medlemsstat där förvärvet gjorts.

3.2.4.     Inverkan på upptäckt av oegentligheter och bedrägerier

Även om en del medlemsstater (t.ex. Grekland, Litauen och Rumänien) rapporterade en ökning av antalet upptäckta skenföretag, hävdade majoriteten att det ännu var för tidigt att avgöra om den minskade tidsfristen hade lett till upptäckt av fler oegentligheter. Inga sifferuppgifter angavs i denna fråga.

Man påpekade att även om antalet upptäckta oegentligheter i sig inte hade ökat så var det ändå viktigt att notera att den minskade tidsfristen för inlämning av periodisk sammanställning i kombination med månatliga momsdeklarationer hade gjort att bulvanföretagen fått mindre tid på sig att operera utan att riskera upptäckt.

Man konstaterade också att eftersom medlemsstaterna kan välja att fortsätta använda olika rapporteringsperioder för periodiska sammanställningar och momsdeklarationer, så går det inte att göra systematiska jämförelser mellan uppgifterna i momsdeklarationerna och de uppgifter man får in genom de månatliga periodiska sammanställningarna.

Eurofisc ansågs ha en viktig roll för en mer systematisk upptäckt av bulvanföretag, och den tidiga upptäckten hade lett till flera granskningar som påbörjats tidigare än vanligt. Tyvärr har de flesta av medlemsstaterna inte lämnat närmare uppgifter om hur många bedrägerier som upptäckts sedan de nya bestämmelserna infördes, och vilka skattebelopp det har rört sig om.

Ett fåtal medlemsstater (nämligen Litauen, Grekland och Estland) upptäckte en del (potentiella) bedrägerier avseende tjänster, men de flesta medlemsstaterna kunde inte ange några specifika uppgifter angående hur stora momsbelopp man gått miste om på grund av bedrägeri i dessa fall. Det verkar vara för tidigt att bedöma hur ändamålsenligt det har varit att införa regeln om att även tjänsteleveranser ska deklareras i de periodiska sammanställningarna.

3.2.5.     Inverkan av alternativen

Medlemsstaterna tillfrågades om de hade upplevt att det faktum att flera medlemsstater tillämpat olika alternativ hade inverkat negativt på deras möjligheter att använda den information som lämnats. Av svaren framgår att det är svårt att korskontrollera uppgifter från leverantörsmedlemsstaten med uppgifterna från förvärvsmedlemsstaten. Olika rapporteringsperioder och alternativ som tillämpas av andra medlemsstater har gjort det svårare för förvärvsmedlemsstaten att snabbt jämföra uppgifterna. Det är uppenbarligen nästan omöjligt att förlita sig på en systematisk jämförelse månadsvis när (en del av) informationen bara lämnas kvartalsvis.

Här påpekades det visserligen att alternativen bara fanns tillgängliga för lågriskområden och att eftersom alla var mycket väl medvetna om de olika alternativ som användes i de olika medlemsstaterna, borde man inte överdriva de eventuella problem som alternativen kunde orsaka.

Sammanfattningsvis visar svaren tydligt att de flesta medlemsstaterna anser att tillämpningen av olika alternativ och rapporteringsperioder utgör ett allvarligt hinder för snabb och korrekt utvärdering av uppgifterna. Det gör att de potentiella fördelarna med minskade tidsfrister inte kan utnyttjas fullt ut.

3.2.6.     Slutsatser

På det hela taget behöver medlemsstaterna fortfarande mer tid på sig att bedöma den nya situationen och göra en mer djupgående och kvantitativ analys. En del medlemsstater var också sena med att genomföra de nya reglerna fullt ut, vilket innebar att de inte kunnat göra en mer djupgående analys.

De nya bestämmelserna i artikel 263.1 verkar dock ha haft en positiv effekt på insatserna mot bedrägerier. Införandet av kortare tidsfrister för inlämning av periodisk sammanställning och rapportering till VIES ses av medlemsstaterna som en stor förbättring av deras riskanalysarbete. Det snabbare informationsutbytet leder till snabbare kontroller och granskningar.

Medlemsstaternas olika trösklar, alternativ och rapporteringsperioder är nu det största hindret för en effektiv bedrägeriupptäckt och riskbedömning. En mer enhetlig tillämpning av reglerna, i fråga om både rapporteringsperioder och andra skillnader mellan medlemsstaterna, skulle öka den nytta medlemsstaterna kan ha av den minskade tidsfristen för inlämning av periodisk sammanställning.

3.3.        Erfarenheter ur näringslivsperspektiv

3.3.1.     Inledande anmärkningar

Vid utvärderingen av den externa leverantörens slutsatser är det viktigt att beakta vissa begränsningar och förbehåll. I synnerhet måste man komma ihåg att urvalet av 23 företag för fallstudier är för litet för att man ska kunna dra säkra slutsatser. Den externa leverantören har bekräftat att inga företag i urvalet omfattades av alternativen. Det beror på att de företag som valts ut för studien antingen översteg den omsättningströskel som anges i artikel 263.1a eller hade valt att inte använda sig av möjligheten till en alternativ rapporteringsperiod.

Eftersom momspaketet dessutom började tillämpas samtidigt som bestämmelserna i artikel 263.1 var det också svårt för företagen att skilja de kostnader som orsakades av de sistnämnda från de övergripande kostnaderna för genomförande av momspaketet. Det visade sig också vara omöjligt att identifiera vilka kostnader som hörde samman med den nya regeln att även gemenskapsinterna tjänsteleveranser ska deklareras i den periodiska sammanställningen, eftersom det är vanligt att man handlar med varor och tjänster tillsammans.

Eftersom den externa leverantören uttryckligen har påpekat att studiens kvantitativa resultat är av indikativ art och bör behandlas med försiktighet, inriktas nästa avsnitt av kommissionens rapport på den kvalitativa återkopplingen från företagen i studien.

3.3.2.     Effekter på den administrativa arbetsbördan och fullgörandekostnader

Med utgångspunkt i studien lämnar de 23 utvalda företagen i sin kvalitativa återkoppling en del relevanta synpunkter på effekterna av genomförandet av artikel 263.1 i direktiv 2006/112/EG.

Att varje månad behöva lämna in periodiska sammanställningar och jämföra uppgifter ses som ytterligare en administrativ börda, men det gör också företagen mer motiverade att göra tätare interna kontroller. Det kommer dessutom att medföra en bättre kvalitet på företagsuppgifterna. De flesta företagen förväntar sig därför att i framtiden få en positiv balans mellan de administrativa kostnaderna och fördelarna i form av bättre och mer tillförlitliga uppgifter.

Automatiseringsnivån inverkar mycket på hur man upplever komplexiteten och de administrativa kostnaderna. Att införa automatiska interna processer innebär en stor engångskostnad för företagen, eftersom de måste byta eller uppdatera sina system och hantera de interna förändringarna. Samtidigt bedömer företagen att detta kommer att leda till lägre återkommande kostnader över tid.

Bristen på harmonisering inom EU i fråga om inlämningsperioder, format och detaljnivå är särskilt problematisk för företag med flera filialer och registreringsorter runtom i EU. Deltagarna framhöll också att inte bara tidsfristerna utan även inlämningsförfarandena borde harmoniseras – dvs. att man bör använda sig av elektronisk inlämning och framför allt av ett enkelt, användarvänligt gränssnitt som i möjligaste mån underlättar månatlig rapportering.

Företag som tillhandahåller både varor och tjänster inom gemenskapen eller bara gemenskapsinterna tjänster upplever svårigheter att samla fullständig information för att göra den periodiska sammanställningen. Särskilt anser man att den nya regeln om att även deklarera tjänsteleveranser innebär en högre detaljnivå än vad som var fallet före den 1 januari 2010.

Företagen i studien uppgav att kommunikationen med skattemyndigheten har ökat. Eftersom fler transaktioner (gemenskapsinterna tjänsteleveranser) ska deklareras i mer frekventa periodiska sammanställningar, och rättelser också kommer att göras oftare, så kommer skattemyndigheterna att ställa fler frågor och be företagen om uppföljningar oftare än före genomförandet av den nya lagstiftningen.

Sammanfattningsvis kan man i de synpunkter som uttrycktes av företagen i studien urskilja följande tre huvudlinjer:

– Några företag menar att regeländringarna inte har någon särskild inverkan på verksamheten, förutom engångskostnaden i samband med uppdatering/byte av system, vilken dock anses vara en betydande kostnad.

– Andra företag uttrycker starkt att de föredrog situationen före genomförandet av artikel 263.1 i direktiv 2006/112/EG, och menar att detta har lett till betydande nya kostnader, även om de inte kunnat specificera om dessa kostnader främst berott på det faktum att tjänsteleveranser nu ska deklareras eller på att tidsfristerna för inlämning minskats till en månad.

– Ett antal företag ser de fördelar som den nya situationen kommer att föra med sig i framtiden, och framhåller bland annat bättre uppgiftskvalitet och färre skattebedrägerier.

3.3.3.     Potentiella effekter av en mer harmoniserad situation där alla medlemsstater tillämpar samma tidsfrist utan undantag och trösklar

Den potentiella effekten av en mer harmoniserad situation kan bedömas vara positiv i kvalitativt hänseende. Företagen uppgav också att de förväntar sig att en harmonisering medlemsstater emellan kommer att minska kostnaderna. De framhöll även att inte bara tidsfristerna utan även inlämningsförfarandena borde harmoniseras – dvs. att man bör sikta mot obligatorisk elektronisk inlämning i alla medlemsstater och framför allt ett enkelt, användarvänligt gränssnitt som gör månatlig rapportering så enkel som möjligt.

3.3.4.     Slutsatser

Studiens slutsatser är att det kommer att krävas ytterligare analys för att väga, å ena sidan, den extra engångskostnad och de återkommande kostnader som den nya VAT-lagstiftningen innebär för företagen mot, å andra sidan, syftet och fördelarna med den nya lagstiftningen, nämligen att momsgapet minskas genom snabbare upptäckt av bedrägerier och minskad risk för momskaruseller.

Företagen skulle också tjäna på detta, i och med att risken för att ofrivilligt dras in i momsbedrägerier och ställas till svars för dessa minskar. Det kan i sig också minska risken för momsbedrägerier och illojal konkurrens från bedrägliga företag.

Ytterligare analys kan göras angående hur de återkommande kostnaderna kan minskas genom exempelvis harmonisering av inlämningsförfarandet med ett enhetligt, användarvänligt gränssnitt för alla medlemsstaterna och/eller genom godkännande av XML-filer för uppladdning i samma format i alla medlemsstater.

4.           Slutkommentarer

Medlemsstaterna ansåg allmänt att det var för tidigt att utvärdera effekterna av minskade tidsfrister för inlämning av periodiska sammanställningar. Kommissionen medger att medlemsstaterna behöver mer tid för att anpassa sina system för riskanalys och till fullo dra nytta av lagstiftningsändringen.

Redan nu står det dock klart att medlemsstaterna i stor utsträckning anser att det faktum att man snabbare får tillgång till informationen i de periodiska sammanställningarna betyder mycket för deras förmåga att tidigt upptäcka bedrägliga transaktioner. Utöver det snabba informationsutbytet genom Eurofisc-nätverket gör de nya bestämmelserna att medlemsstaterna kan rikta in sig på bedragare snabbare än tidigare.

Å andra sidan anses det alternativ som innebär att medlemsstaterna kan använda olika rapporteringsperioder fortfarande vara ett hinder för att åtgärden ska kunna få full effekt för riskbedömning och förhindrande av bedrägerier.

Ur näringslivsperspektiv är det uppenbart att den minskade tidsfristen för inlämning av periodisk sammanställning leder till högre hanteringskostnader, eftersom antalet sammanställningar som ska lämnas har ökat markant. Dessutom har detta lett till fler kontakter med skattemyndigheterna, eftersom uppgifterna oftare måste korrigeras eller kontrolleras. Samtidigt innebär det faktum att informationen nu måste lämnas mer regelbundet varje månad att dess tillförlitlighet bör öka.

Sammanfattningsvis anser kommissionen att denna rapport inte innehåller tillräckliga grunder för att på detta stadium motivera ett förslag om ändring av de nuvarande bestämmelserna. Om nya element skulle komma fram i framtiden kan kommissionen dock överväga att ändra bestämmelserna.

Bilaga

Figur 1: Tillämpning av alternativ

1. Inga undantag medges från månatlig periodisk sammanställning || 2. Undantag medges från månatlig periodisk sammanställning

2a. Undantag frivilligt || 2b. Undantag obligatoriskt

Före(1) och från och med den 1 januari 2010 || Från och med den 1 januari 2010 || Före(1) och från och med den 1 januari 2010 || Från och med den 1 januari 2010 || Före(1) och från och med den 1 januari 2010 || Från och med januari 2010

Bulgarien Frankrike || Cypern Estland Finland Grekland Lettland Litauen Rumänien Slovenien || Österrike Irland Italien || Belgien Danmark Tyskland Luxemburg Malta Polen Sverige Nederländerna Storbritannien || Portugal || Tjeckien Ungern Slovakien Spanien

(1) Bara för varor

Figur 2: Separata och kombinerade periodiska sammanställningar

1. Separat periodisk sammanställning || 2. Kombinerad periodisk sammanställning

2a. Samma periodicitet || 2b. Olika periodicitet

Frankrike Luxemburg || Österrike                           Italien Belgien                              Lettland Bulgarien                           Litauen Cypern                              Malta Tjeckien                            Polen Danmark                           Portugal Estland                              Rumänien Finland                              Slovakien Grekland                           Slovenien Ungern                              Spanien Sverige || Tyskland Irland Nederländerna Storbritannien

Figur 3: Inlämning av periodisk sammanställning på papper och/eller elektroniskt

Elektroniskt

1. Obligatoriskt || 2. Obligatoriskt men vissa undantag gäller || 3. Valfritt

1a. Före och från och med den 1 januari 2010 || 1b. Från och med den 1 januari 2010 || 2a. Före och från och med den 1 januari 2010 || 2b. Från och med den 1 januari 2010

Bulgarien Portugal Slovenien Spanien || Cypern(1) Tjeckien Danmark(1) Ungern Italien Lettland(2) Malta Slovakien || Österrike Belgien Frankrike Tyskland Grekland Irland Nederländerna || Finland Luxemburg Rumänien || Estland Litauen Polen Sverige Storbritannien

(1) Rättelser kan lämnas på papper. (2) Från och med den 1 januari 2011.

[1]               PricewaterhouseCoopers: Expert study on the issues arising from a reduced time frame and the options allowed for submitting recapitulative statements - Application of Article 263(1) of Directive 2006/112/EC (amended by Directive 2008/117/EC).

[2]               Beskrivningen hämtad från PwC:s studie.