EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 23.11.2011

KOM(2011) 815 slutlig

VOL. 1/5

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

Årlig tillväxtöversikt 2012

Inledning

Höstprognosen för 2011–2013, som offentliggjordes av kommissionen den 10 november 2011, visar att den ekonomiska återhämtningen har avstannat och att lågt förtroende påverkar investeringar och konsumtion i negativ riktning. Det bristande förtroendet beror på det negativa sambandet mellan statsskuldskrisen och situationen i finanssektorn, i kombination med en avmattning i den globala ekonomin. Effekterna har varit särskilt alarmerande i euroområdet. Till följd av detta förmodas BNP stagnera under det kommande året, och den totala tillväxten i EU beräknas bli så låg som 0,6 % år 2012. Arbetslösheten kommer sannolikt att ligga kvar på en hög nivå, omkring 10 %, under 2012 och in på 2013, vilket förvärrar de sociala konsekvenserna av krisen.

Utan ett övertygande svar på krisen i euroområdet kommer de ekonomiska utsikterna för hela EU att snabbt försämras. Tillväxtutsikterna i alla medlemsstater, oavsett om de ingår i euroområdet eller inte, hänger på att man finner en övertygande lösning på statsskuldskrisen, och visar att euron är en stark och stabil valuta och att medlemmarna i euroområdet är fast beslutna och kapabla att genomföra en sund ekonomisk politik. Mot bakgrund av den riskovillighet som råder på finansmarknaderna har dessa problem dock ännu inte funnit någon lösning. Denna utdragna period av osäkerhet måste få ett slut. EU:s ledare är beredda att göra allt för att lösa den pågående krisen, till och med att gå så långt som att överväga behovet av ytterligare ändringar av fördraget. Detta har framgått vid flera tillfällen, i beslut som fattats av Europeiska rådet och vid euroområdets toppmöten, nu senast den 26–27 oktober 2011. Även om det samtidigt varit både förståeligt och nödvändigt, har det ägnats för mycket tid och energi inom politiken åt nödåtgärder, och för lite tid åt att genomföra de politiska förändringar som krävs för att tillväxten ska öka i våra ekonomier.

Den kommande europeiska planeringsterminen blir den första som genomförs som en del i den nyligen stärkta ekonomiska styrningen av euroområdet och EU i stort 2 . Den s.k. six pack-lagstiftningen kommer att avsevärt stärka stabilitets- och tillväxtpakten och utvidga budgetövervakningen. För första gången införs ett förfarande för övervakning och korrigering av makroekonomiska obalanser: förfarandet vid alltför stora obalanser. Kommissionen har nyligen lagt fram nya förslag 3 för att ytterligare stärka övervakningen av budgetpolitiken i medlemsstaterna i euroområdet, särskilt för de medlemsstater som har stora svårigheter med den finansiella stabiliteten eller som är föremål för ett förfarande vid alltför stora underskott. Den nya ramen för styrning kommer att skapa starkare integration och disciplin.

I årets tillväxtöversikt läggs stor vikt vid behovet av genomförande. Nu när enighet har nåtts om ett nytt sätt för den ekonomiska styrningen, som ännu tydligare befäster det ömsesidiga beroendet mellan medlemsstaternas ekonomier, måste den främsta prioriteten vara att genomföra det som redan avtalats, med tydlig tonvikt på tillväxtfrämjande åtgärder. Att genomföra åtgärderna i rätt ordning och sörja för konsekvens – även sett till hela EU – är avgörande för att ett lyckat resultat, liksom förmågan att utöva ledarskap i genomförandet av förändringar och att visa att åtgärderna är rättvisa.

Trots den akuta situationen är medlemsstaternas genomförande av riktlinjerna enligt den årliga tillväxtöversikten för 2011 sämre än väntat. På det nationella planet har medlemsstaterna ännu inte fullt ut tagit till sig de radikala förändringar som beslutats i fråga om den ekonomiska styrningen i framtiden. Ibland tar det oproportionerligt långt tid innan det som beslutas på EU-nivå omsätts i nationella politiska beslut. För att avhjälpa detta måste det i samband med den kommande europeiska planeringsterminen förmedlas att läget är akut, och att medlemsstaterna snabbt och påvisbart måste genomföra EU:s riktlinjer. Även på EU-nivå brister det i genomförandet; det gäller redan fattade beslut som inte genomförts fullt ut eller på ett korrekt sätt i medlemsstaterna, till och med på områden av central betydelse som den inre marknaden, förslag av stor betydelse för tillväxt som fortfarande väntar på beslut enligt medbeslutandeförfarandet eller medel i EU:s strukturfonder som är tillgängliga för medlemsstaterna, men som inte använts.

Fokus måste nu ligga på dels reformåtgärder som ger effekter på tillväxten på kort sikt, dels den rätta tillväxtmodellen på medellång sikt. Finansmarknaderna bedömer hållbarheten i medlemsstaternas offentliga skulder på grundval av ländernas långsiktiga tillväxtutsikter, deras förmåga att fatta långtgående beslut om strukturreformer och deras vilja att förbättra konkurrenskraften.

Kommissionen anser att insatserna på nationell nivå och EU-nivå under 2012 bör inriktas på följande fem prioriteringar:

1.Konsolidera de offentliga finanserna på ett differentierat och tillväxtfrämjande sätt

En resolut budgetkonsolidering är ett medel för att uppnå ett mål: den makroekonomiska stabiliteten måste återupprättas som en grund för tillväxt och den europeiska sociala modellens framtid måste tryggas. De offentliga skuldnivåerna har ökat markant – i genomsnitt med 20 procentenheter under perioden 2007–2010 som en följd av krisen – och förväntas utgöra 85 % av BNP i EU och 90% i euroområdet 2012.

I linje med den överenskomna EU-strategin har viktiga åtgärder vidtagits för att konsolidera de offentliga finanserna, och det offentliga underskottet förväntas vid oförändrad politik minska till strax över 3 % av BNP i genomsnitt i EU år 2013. Takten i konsolideringen motsvarar alltså i stort den insats som krävs, under förutsättning att åtagandena fullföljs.

Situationen är inte densamma i alla medlemsstater så strategierna bör differentieras inom den gemensamma ramen med hänsyn till varje lands specifika finanspolitiska och makroekonomiska risker. Framför allt gäller följande:

Medlemsstater som omfattas av program för finansiellt stöd eller som följs särskilt noggrant av marknaderna bör lägga sig vinn om att även fortsättningsvis uppnå de finanspolitiska mål som man enats om, även om de makroekonomiska förhållandena ändras.

Medlemsstater som uppvisar betydande brister i anpassningen inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott eller som har ett stort underskott bör öka sina konsolideringsansträngningar. Begränsade negativa revideringar av det centrala makroekonomiska scenariot bör inte leda till förseningar i korrigeringen av det alltför stora underskottet.

Medlemsstater som inte uppvisar ett alltför stort underskott och som följer en lämplig anpassningsbana i riktning mot de medelfristiga målen kan låta sin finanspolitik spela sin konjunkturdämpande och stabiliserande roll fullt ut så länge deras offentliga finansers hållbarhet på medellång sikt inte hotas.

Även om det har gjorts goda framsteg när det gäller det övergripande målet för budgetkonsolideringen måste reformernas fördelningsmässiga effekter noga följas upp för att undvika att vissa tillväxtområden försummas och befintliga svårigheter förvärras.

På utgiftssidan bör medlemsstaterna hålla ökningen av de offentliga utgifterna på en nivå som understiger tillväxttakten för BNP på medellång sikt. Enligt kommissionen bör medlemsstaterna ägna särskild uppmärksamhet åt följande:

Prioritera tillväxtfrämjande utgifter, exempelvis utbildning, forskning, innovation och energi, som är en investering för framtida tillväxt, och se till att sådana utgifter är effektiva. Enligt de första resultaten varierar mönstren ganska rejält mellan medlemsstaterna. Särskild uppmärksamhet bör också ägnas åt att upprätthålla eller stärka arbetsförmedlingarnas och de aktiva arbetsmarknadsåtgärdernas räckvidd och effektivitet, t.ex. utbildningsprogram för arbetslösa.

Med beaktande av nationella traditioner för dialogen mellan arbetsmarknadens parter fortsätta reformen och moderniseringen av pensionssystemen för att säkerställa finansiell hållbarhet och tillräckliga höga pensioner, genom att anpassa pensionsåldern till den ökade förväntade livslängden, begränsa möjligheterna till förtidspension, främja en förlängning av arbetslivet, utjämna skillnaden mellan pensionsåldern för kvinnor och män och stödja framväxten av privata sparformer som komplement till pensionerna. Denna modernisering bör kompletteras med en reform av hälso- och sjukvårdssystem som syftar till att skapa kostnadseffektivitet och hållbarhet.

Med tanke på behovet av att integrera skattepolitiken omfattar årets årliga tillväxtöversikt en ny bilaga om tillväxtfrämjande skattepolitik i medlemsstaterna och bättre samordning av skatterna i EU 4 , vilket också är av särskild betydelse för europluspakten. För att öka inkomstsidans bidrag till budgetkonsolideringen måste skattesystemens utformning och struktur ägnas mer uppmärksamhet så att de blir effektivare och rättvisare, samtidigt som man tar hänsyn till att medlemsstaterna kan behöva höja skatterna. Skattereformer har redan inletts i flera medlemsstater. I det sammanhanget bör man ta hänsyn till följande:

Det finns utrymme för att bredda skattebasen för vissa skatter och därmed öka intäkterna eller sänka orimligt höga skattesatser. Avdrag och undantag från den normala skattebasen skapar exempelvis ofta ekonomiska snedvridningar och sänker skattesystemets effektivitet. Detta gäller särskilt undantag från mervärdesskatt och reducerade skattesatser, men är också relevant för bolagsskatt och inkomstskatt. Utfasning av vissa dolda skattesubventioner kan bidra till att bredda skattebasen. Framför allt bör miljöskadliga subventioner avskaffas.

Större ansträngningar bör göras för att få till stånd en skatteväxling från skatt på arbete i riktning mot skatter som är mindre skadliga för tillväxten: ökade konsumtions-, miljö- och förmögenhetsskatter (t.ex. på fastigheter med högt taxeringsvärde) kan t.ex. bidra till att minska skattetrycket på arbete, så att det blir mer attraktivt att anställa personal. Vid alla skatteväxlingar bör särskild uppmärksamhet ägnas åt de mest utsatta gruppernas behov.

I flera medlemsstater kan effektivare skatteuppbörd och bekämpande av skatteflykt öka statsinkomsterna. I detta sammanhang skulle en effektivare tillämpning av skattereglerna på alla områden vara till god hjälp. Åtgärder för att uppmuntra en övergång från informellt eller svart arbete till reguljär sysselsättning bör intensifieras.

Nya inkomstkällor för medlemsstaterna, till exempel auktioner på utsläppsrätter och spektrumauktioner, kommer efter hand att bli tillgängliga och kan användas för att täcka utgifter på tillväxtfrämjande områden 5 som grön tillväxt, med hänsyn till åtagandet att en betydande andel av dessa nya resurser ska avsättas till att bekämpa klimatförändringen.

För att maximera effekterna av sina skattereformer bör medlemsstaterna samordna sina ansträngningar genom en förstärkt dialog på EU-nivå. Framsteg måste göras med de förslag som kommissionen lade fram i den senaste årliga tillväxtöversikten – en gemensam konsoliderad bolagsskattebas, skatt på finansiella transaktioner och energiskatter – som nu behandlas av EU:s lagstiftare. 

2.Återupprätta normal utlåning till näringslivet

Ett väl fungerande finansiellt system, framför allt en robust banksektor, är ett stöd för tillväxt. Bankernas excesser som ledde fram till krisen har lett till utbredd sårbarhet inom sektorn och riskerar nu att bromsa den ekonomiska återhämtningen. För att återställa investerarnas förtroende krävs åtgärder som stärker bankernas kapitalsituation och stöder deras tillgång till finansiering. Återställt förtroende skulle bidra till att bryta sambandet mellan statsskuldkrisen och finanssektorn.

En grundlig översyn av regleringen och tillsynen av finanssektorn är på gång, och många av de nya besluten håller redan på att genomföras. Målet är att åtgärda bristerna i det nuvarande ramverket för reglering och tillsyn samt möjliggöra mer normal utlåning till företag och privata hushåll, utan det excessiva risktagande som förekom under perioden före krisen.

I ett kortsiktigt perspektiv anser kommissionen att följande bör prioriteras:

Stärka kapitalsituationen för systemviktiga banker där detta är nödvändigt för att återspegla ökade risker på marknaderna för statspapper. Åtgärder i detta avseende kommer att grunda sig på förslag från Europeiska bankmyndigheten. Det kommer att vara av avgörande betydelse att bankerna förstärker sin kapitaltäckningskvot, främst genom att öka sin kapitalsituation och inte genom en oberättigad begränsning av utlåningen till den reala ekonomin. Dessutom bör bankerna respektera överenskomna regler om bonusar och löner.

Underlätta bankernas tillgång till långfristig finansiering med hjälp av tillfälliga åtgärder (t.ex. offentliga garantier) för att begränsa effekterna av reformen av banksektorn på kreditflödet för den reala ekonomin, och på så vis undvika risken att kreditvillkoren stramas åt ytterligare. Både kapitalisering (i de fall där detta kan uppnås endast med hjälp av offentliga medel) och tillhandahållande av offentliga garantier bör ske på ett sätt som är helt förenligt med reglerna för statligt stöd.

Inrätta en särskild ordning som är anpassad för tillväxtmarknaderna för små och medelstora företag så att de blir mer synliga för investerare, och införa rimliga krav för börsnotering för små och medelstora företag. Försiktighetsreglerna bör också ses över för att säkerställa att de inte i onödan försvårar utlåning till små och medelstora företag.

Arbeta tillsammans med Europeiska investeringsbanken för att upprätthålla och öka bankens utlåning till små och medelstora företag i oförminskad takt, och samtidigt utveckla synergier med Europeiska investeringsfonden genom transaktioner med riskdelning, samt inrätta en fond-i-fond 6 för att tillhandahålla kapital till fonder som är inriktade på investeringar i mer än en medlemsstat.

Utveckla en ny europeisk ordning för riskkapital som gör det möjligt för EU:s riskkapitalfonder att marknadsföra sina fonder och anskaffa kapital i hela Europa på den inre marknaden. Rättigheter att bedriva verksamhet i andra medlemsstater kommer att beviljas på grundval av en enda registrering i hemmedlemsstaten, förutsatt att vissa förenklade rapporteringskrav uppfylls och att organisationen och uppförandereglerna anpassas.

Slutföra genomförandet av ett nytt regelverk för EU:s finansmarknader i enlighet med G20:s åtaganden och stärka det nya systemet för finansiell tillsyn på EU-nivå.

3.Främja tillväxt och konkurrenskraft nu och i framtiden

Det behövs både budgetkonsolidering och ”reparation” av finanserna, men detta är i sig inte tillräckligt för att skapa tillväxt. Med hänsyn till behovet av budgetkonsolidering måste strukturreformer spela en nyckelroll för att öka den övergripande effektiviteten och EU-ekonomins anpassningsförmåga. Medan strukturreformernas tillväxtfrämjande effekter visar sig gradvis efter hand kan utsikter till förbättrad tillväxt ge positiva effekter på tillväxten redan på kort sikt, eftersom det ökar förtroendet, och hjälpa alla medlemsstater, i synnerhet de som står under press från marknaden.

Det är medlemsstaterna själva som håller i de flesta verktygen för att skapa tillväxt, vilket betonades i de rekommendationer som utfärdats inom ramen för den europeiska planeringsterminen. T.ex. bör nationella reformer på områdena tjänster, nätverksindustrier och den offentliga sektorn påskyndas för att öka EU:s tillväxtpotential. Fokus på resurseffektivitet, t.ex. energieffektivitet och avfallsminskning, kan förbättra konkurrenskraften, skapa nya arbetstillfällen och bidra till bättre miljö. Reformer som förbättrar företagsklimatet och konkurrenskraften bör också prioriteras.

Redan långt före den nuvarande krisen var resultaten i EU överlag svagare än hos de viktigaste konkurrenterna. Trots vissa framsteg när det gäller sysselsättningen har EU halkat efter framför allt i fråga om produktivitet, och skillnaden i produktivitet fortsätter att öka. Det finns många faktorer som kan förklara denna skillnad. Men i jämförelse med flera andra viktiga konkurrenter står EU inför två speciella hinder: för det första är Europamarknaden fortfarande alltför splittrad och ger inte möjlighet för företag att växa och åtnjuta samma stordriftsfördelar, för det andra finns det flera ramvillkor, från tillgång till finansiering till innovationskapacitet eller rättsliga hinder, som inte direkt uppmuntrar företagen att skapa och investera.

Om de nödvändiga strukturreformerna inte genomförs pekar prognoserna på medellång sikt på att tillväxten i EU förblir långsam. I EU:s landsspecifika rekommendationer har särskilda prioriterade reformområden angetts för varje medlemsstat. Nationella åtgärder kan stödjas och kompletteras på EU-nivå, t.ex. genom inremarknadsakten som föreslagits av kommissionen och godkänts av Europaparlamentet och Europeiska rådet. Flera tillväxtverktyg skulle kunna ge snabba resultat under 2012, om de utnyttjas både av medlemsstaterna enskilt och samtidigt ingår i åtgärder på EU-nivå.

Tre exempel på tillväxtpotential

En digital inre marknad för EU

–Utveckla en EU-marknad för säkra mobil- och onlinebetalningssystem, och samtidigt förbättra bestämmelserna om dataskydd och främja utnyttjandet av information från den offentliga sektorn.

–Göra mer radiospektrum tillgängligt, särskilt för den snabbväxande marknaden för mobila datatjänster. Parallellt måste investeringar i höghastighetsbredbandsuppkoppling uppmuntras.

–Minska kostnaderna för och förbättra kvaliteten på leveranser av varor och tjänster som köps online, bland annat genom att tillhandahålla tillräckligt konsumentskydd.

–Undanröja försäljningsbegränsningar som grundar sig på nationalitet eller bosättningsort. Kommissionen kommer att bidra till detta genom att utfärda riktlinjer om genomförandet av artikel 20 i tjänstedirektivet.

–Utveckla system för tvistlösning via internet för snabba och tillförlitliga skiljedomsförfaranden för konsumenter och företag i händelse av tvist.

–Utnyttja potentialen i IKT för att tillhandahålla smarta energi- och transportsystem som länkar samman hela EU. Smarta elnät, hög energieffektivitet och omfattande användning av förnybara energikällor tack vare avancerad användning av IKT och logistik i världsklass på den inre marknaden är väsentliga inslag i en modern, konkurrenskraftig ekonomi och av avgörande betydelse för EU:s utveckling under de närmaste åren.

En verklig inre marknad för tjänster

–I många medlemsstater har de ekonomiska aktörerna bara begränsad kunskap om de möjligheter som tjänstedirektivet innebär. S.k. gemensamma kontaktpunkter, som hjälper företagen att få relevant information och fullgöra formaliteter, har ännu inte inrättats i alla medlemsstater. Kommissionen håller på att vidta åtgärder för att säkerställa efterlevnaden i de medlemsstater som ännu inte har införlivat direktivet. Resultaten inom olika sektorer kommer att testas och uppföljningsåtgärder att antas i slutet av 2012 för att säkerställa direktivet genomförs fullt ut.

–Vi behöver öka konkurrensen och konkurrenskraften inom detaljhandeln, minska hindren för företagens inträde och utträde på marknaden och undanröja omotiverade restriktioner för företagstjänster och yrkesmässiga tjänster, juridiska yrken, redovisningsrådgivning och teknisk rådgivning, hälso- och sjukvårdssektorn och den sociala sektorn.

–Vi måste också undanröja tekniska, administrativa och samhälleliga hinder för innovativa tekniker och produktionsprocesser, däribland för utveckling av viktig möjliggörande teknik.

Den externa dimensionen av tillväxt

–Vi måste tillvarata potentialen i utrikeshandeln: 90 % av den globala tillväxten under de kommande åren kommer att ske i länder utanför EU. Det finns mycket att göra för att hjälpa EU-företag, särskilt små och medelstora företag 7 , att dra nytta av denna tillväxt. Redan under krisen bidrog handeln till att mildra chocken: en fjärdedel av EU:s tillväxt under 2010 kom från handel med partner utanför EU. De handelsavtal som nyligen ingåtts med grannländer och det frihandelsavtal som nyligen ingåtts med Sydkorea kan innebära många fördelar om man utnyttjar de möjligheter som de innebär, och företagen bör informeras om dessa på lämpligt sätt.

Mobilisering av EU:s budget för tillväxt och konkurrenskraft

Under nuvarande omständigheter med stram finanspolitik är utrymmet för stimulansåtgärder kraftigt begränsat. De befintliga resurserna kan dock användas för att åstadkomma starkare effekter på tillväxt och konkurrenskraft. För perioden 2007–2013 har en budget på 347 miljarder euro avsatts för investeringar i medlemsstaterna inom ramen för sammanhållningspolitiken. I vissa medlemsstater kan EU-medel utgöra så mycket som 4 % av BNP. Efter en långsam start börjar nu både antalet åtaganden och betalningar att stiga, men de är ojämnt fördelade i EU. Att utnyttja potentialen i EU:s strukturfonder kan och måste vara en del i det nya tillväxtfokuset:

–Det finns fortfarande stort utrymme för att använda eller omprogrammera tillgängliga medel för att stimulera tillväxten och konkurrenskraften, och för att genomföra de landsspecifika rekommendationerna från den första europeiska planeringsterminen. Det finns många exempel på framgångsrika program, t.ex. program för att stödja lärlingsutbildning för ungdomar med hjälp av Europeiska socialfonden eller program för hushåll och företag för investeringar i energieffektivitet, som har omedelbar effekt. Den typen av program utgör ett mycket effektivt och smart sätt att skapa lokala arbetstillfällen, särskilt nu när byggsektorn har problem.

–För de medlemsstater som omfattas av program för finansiellt stöd har kommissionen föreslagit att öka medfinansieringsnivån för att se till att nödvändiga investeringar görs nu trots hårt ansträngda nationella budgetar. Kommissionen uppmanar Europaparlamentet och rådet att anta dessa förslag före slutet av år 2011.

–För att hjälpa till att bygga upp nödvändig infrastruktur för transport, energi och IKT har kommissionen också föreslagit att man ska använda projektobligationer för att stimulera privat finansiering av viktiga infrastrukturprojekt som kan generera inkomstflöden. En pilotfas för projektobligationer har föreslagits för att knyta samman den nuvarande och framtida budgetar i EU och för att tidigarelägga finansieringen av några av dessa viktiga projekt.

Ett målinriktat program för snabbare tillväxt

För att stödja dessa ansträngningar har kommissionen valt ut EU-beslut som, om de fattas snabbt, omedelbart kan få positiva effekter för tillväxten 8 . Det gäller

att få bättre utdelning på det som redan beslutats på EU-nivå,

att påskynda antagandet av förslag som ännu inte färdigbehandlats i Europaparlamentet och rådet,

att snabbehandla vissa förslag som kommissionen kommer att lägga fram under de närmaste månaderna.

Utförligare information finns i bilagan och kommissionen ser fram emot att diskutera ett tillväxtpaket för påskyndat förfarande med Europaparlamentet och rådet inom den närmaste framtiden.

4.Tackla arbetslösheten och de sociala konsekvenserna av krisen

De sociala konsekvenserna av krisen är omfattande. Sedan 1990-talet har EU visserligen lyckats skapa miljontals arbetstillfällen och öka antalet människor i arbete, men sedan 2008 har utvecklingen stått stilla. Arbetslösheten har därför ökat betydligt, och idag finns är 23 miljoner människor arbetslösa i EU.

Krisen har drivit fram stora förändringar i hela ekonomin; näringslivet genomgår en snabb omstrukturering, många pendlar mellan arbete och arbetslöshet och arbetsvillkoren anpassas till ändrade förutsättningar. Med allt sämre utsikter till arbete finns det risk för att en stor del av befolkningen inte klarar sådana omställningar. Andelen långtidsarbetslösa har ökat och många riskerar att hamna utanför arbetskraften permanent. En väl avvägd flexicuritypolitik kan dock hjälpa arbetstagare att byta jobb och att anpassa sig till utvecklingen på arbetsmarknaden. Parallellt börjar effekterna av befolkningens åldrande nu leda till att arbetstagare med lång erfarenhet lämnar arbetsmarknaden, och flera medlemsstater står nu inför en situation med stagnerande eller minskande befolkning i arbetsför ålder.

Omfattningen av och takten i dessa förändringar kan skapa en ogynnsam matchning mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft, vilket kommer att hindra återhämtningen och den långsiktiga tillväxten. Samtidigt med att arbetslösheten har varit hög har dock även antalet otillsatta platser ökat sedan mitten av 2009. Denna situation beror på otillfredsställande lönevillkor, brist på lämplig kompetens eller begränsad geografisk rörlighet.

Redan före krisen uppvisade medlemsstaterna mycket olika resultat när det gällde olika åldergruppers deltagande på arbetsmarknaden, liksom i fråga om utbildning och livslångt lärande, och den genomsnittliga situationen i EU började internationellt sett att hamna på efterkälken.

Mobilisera arbetskraft för tillväxt

För att skapa arbetstillfällen och stark inverkan på sysselsättningen bör medlemsstaterna enligt kommissionen särskilt prioritera följande:

Arbeta vidare med de överenskomna rekommendationerna om en översyn av lönesättningsmekanismerna i enlighet med nationell praxis för dialogen mellan arbetsmarknadens parter för en bättre överensstämmelse med produktivitetsutvecklingen, och anpassa arbetslöshetsförmånerna ytterligare, i kombination med effektivare aktiveringsåtgärder, lämplig utbildning och stödsystem, för att underlätta en återgång till arbetslivet.

Öka arbetskraftens rörlighet genom att avskaffa de kvarvarande rättsliga hindren, underlätta erkännandet av yrkeskvalifikationer och erfarenhet, stärka samarbetet mellan offentliga arbetsförmedlingar och se över bostadsmarknaden och transportinfrastrukturer.

Begränsa möjligheterna till förtidspensionering och andra möjligheter till tidigt utträde från arbetsmarknaden, och främja en förlängning av arbetslivet genom att förbättra tillgången till livslångt lärande, anpassa arbetsplatserna till en arbetsstyrka som präglas av allt större mångfald och utveckla anställningsmöjligheter för äldre, bland annat med hjälp av incitament.

Främja företagsetablering och egenföretagande, däribland socialt entreprenörskap, genom att förbättra kvaliteten på stödordningar och främja entreprenörskunskap.

Utarbeta initiativ som underlättar utvecklingen av sektorerna med störst sysselsättningspotential, bland annat inom den koldioxidsnåla och resurseffektiva ekonomin (”gröna jobb”), hälso- och sjukvårdssektorn och den sociala sektorn samt inom den digitala ekonomin.

Främja sysselsättning, främst bland ungdomar

De ungas situation måste ägnas särskild uppmärksamhet. Mellan 2008 och 2010 ökade det totala antalet arbetslösa ungdomar (under 25 år) i EU med en miljon. De blev därigenom en av de grupper som drabbats hårdast av krisen. Arbetslösheten i EU har ökat till över 20 % och i vissa medlemsstater nått över 40 %. De unga står också inför andra strukturella problem, som hindrar deras integration på arbetsmarknaden; till exempel har 40 % av de unga som jobbar tillfälliga kontrakt. Dessutom lämnar för närvarande en av sju ungdomar (14,4 %) utbildningssystemet med högst grundskoleutbildning och deltar inte i ytterligare utbildning.

Under dessa omständigheter bör medlemsstaterna enligt kommissionen prioritera följande:

Identifiera de mest akuta behoven och föreslå konkreta åtgärder med särskild inriktning på ungdomar som är arbetslösa eller saknar utbildningsplats, och göra åtaganden för att främja lärlingsutbildningar av hög kvalitet, praktikkontrakt och entreprenörskunskap. Yrkesutbildningsaspekten i högre utbildning bör särskilt uppmärksammas liksom att de studerande får arbetslivserfarenhet.

Samverkan med arbetsmarknadens parter för att genomföra åtaganden om att främja lärlingsutbildning av hög kvalitet och praktikkontrakt, särskilt inom sektorer med flaskhalsproblem när det gäller att tillsätta lediga jobb, så att unga får verklig erfarenhet av arbete och snabbt kommer in på arbetsmarknaden.

Reformera lagstiftningen om anställningsskydd i samråd med arbetsmarknadens parter, minska överdriven stelbenthet i avtal om fast anställning samt skydda och underlätta tillträdet till arbetsmarknaden för dem som står utanför, särskilt ungdomar.

Ytterligare anpassa utbildningssystemen så att de avspeglar förhållandena på arbetsmarknaden och efterfrågan på kompetens, samtidigt som effektiviteten och kvaliteten förbättras, och fokusera på de sektorer och yrken där bristen på kompetens och arbetskraft är som störst; t.ex. har antalet utexaminerade på IT-området inte ökat sedan 2008, och om det inte sker någon ändring kan det fattas 700 000 IT-experter i EU 2015.

Se över kvaliteten och finansieringen av universiteten och överväga åtgärder som införande av kursavgifter för högre utbildning, i kombination med system för studentlån och stipendier, eller alternativa finansieringskällor, inbegripet användningen av offentliga medel som hävstång för att öka den privata sektorns investeringar.

Skydda utsatta grupper

Inte bara ekonomin utan också de sociala strukturerna i EU har satts på prov. Redan utsatta grupper har drabbats orimligt hårt av krisen och nya grupper som löper risk att drabbas av fattigdom har uppstått. Det finns också tydliga tecken på en ökning av antalet människor som befinner sig i riskzonen för inkomstfattigdom, i synnerhet barnfattigdom och social utestängning, med akuta hälsoproblem och hemlöshet i de mest extrema fallen. Personer som har begränsade eller inga kopplingar till arbetsmarknaden, exempelvis pensionärer eller utsatta personer som är beroende av socialbidrag, till exempel ensamstående föräldrar, drabbas också av förändringar som påverkar beräkningen av och kriterierna för berättigande till deras inkomst. 

Enligt kommissionen bör medlemsstaterna bör prioritera följande: 

Fortsätta effektivisera systemen för socialt skydd och se till att de sociala automatiska stabilisatorerna fungerar som det är tänkt, genom att inte dra tillbaka tidigare beslut om utökad täckning och utökat berättigande förrän tillväxten inom sysselsättningen åter tar fart på allvar.

Genomföra strategier för aktiv integration som omfattar aktiveringsåtgärder för arbetsmarknaden och välanpassade sociala tjänster till rimliga kostnader för att förhindra marginalisering av utsatta grupper.

Garantera tillgången till tjänster som stöder integrationen på arbetsmarknaden och i samhället, bl.a. genom att säkerställa tillgång till ett grundläggande betalkonto, elförsörjning för utsatta kunder och tillgång till bostäder till en rimlig kostnad.

5.    Modernisera den offentliga förvaltningen

Kvaliteten i den offentliga förvaltningen på EU-nivå liksom nationellt, regionalt och lokalt är avgörande för konkurrenskraften och en viktig faktor för produktiviteten. Det nuvarande trycket på de offentliga finanserna driver på stora förändringar och omstruktureringar av den offentliga sektorn. Utmaningar måste vändas till möjligheter. Även om reformer av den offentliga sektorn inte sker över en natt måste tempot ökas under nuvarande omständigheter.

Det ömsesidiga beroendet och komplexiteten i förvaltningen av strukturerna för EU:s flernivåstyrning har visat, särskilt under de pressade förhållandena under krisen, att det finns utrymme för förbättringar. Medlemsstaterna behöver väl fungerande förvaltningar för att kunna spela sin roll i EU fullt ut, fullgöra sina skyldigheter och se till att medborgarna kan dra nytta av alla fördelar av EU-medlemskapet. Ett framgångsrikt genomförande av EU:s politik på viktiga områden, från tullkontroll till kvaliteten på statistik, är beroende av varje enskild medlemsstats förmåga att leverera de resultat man enats om. De skillnader i tillämpningen av EU:s lagstiftning, eller i utnyttjandet av strukturfonderna, som envist håller i sig, är i många fall en följd av en bristande administrativ kapacitet.

I många medlemsstater finns det utrymme för att effektivisera tillhandahållandet av offentliga tjänster samt att öka insynen och höja kvaliteten i den offentliga förvaltningen och rättsväsendet. Framför allt måste verksamheten inom det civilrättsliga systemet förbättras så att fordringsanspråk kan avgöras inom rimlig tid – onödiga dröjsmål är kostsamma för företagen och innebär ofta de inte kan utnyttja nya affärsmöjligheter. Mot denna bakgrund har kommissionen meddelat planer på att lägga fram förslag för att effektivisera reglerna för gränsöverskridande insolvensärenden. Ett annat område där olika politiska mål måste jämkas samman är utfärdande av planeringstillstånd. På det området har kommissionen nyligen föreslagit en ny förordning om riktlinjer för transeuropeiska energiinfrastrukturer 9 . Detta är bara några exempel: det står klart att om dessa och andra befintliga problem åtgärdades skulle syftena med budgetkonsolidering och förbättringen av konkurrenskraften och tillväxtutsikterna kunna förenas.

Kommissionen har främjat en agenda för smart lagstiftning som ska se till att EU har lagstiftning av hög kvalitet där det behövs och bara agerar då åtgärder på EU-nivå ger bättre resultat än på nationell nivå i enlighet med subsidiaritetsprincipen. En punkt på agendan är att förenkla den nuvarande EU-lagstiftningen och fortlöpande se över den så att den alltid är aktuell och ändamålsenlig. Lika viktigt är kommissionens program för att minska den administrativa bördan och byråkrati – kommissionen har redan överträffat målet om att minska den administrativa bördan med 25 % genom att lägga fram förslag som skulle minska den med 31 %, förutsatt att medlagstiftarna antar förslagen. Kommissionen har nyligen föreslagit 10 en ny ordning för mikroföretag och små företag, där dessa i princip undantas från nya EU-förordningar såvida det inte finns övertygande argument som talar för motsatsen. Även i de fall då ny lagstiftning omfattar små och medelstora företag kommer man att undersöka möjligheten till lättnader. En kontinuerlig förbättring av samrådet med berörda parter, evidensbaserade konsekvensanalyser och fokus på det praktiska genomförandet av EU-lagstiftningen kommer fortsatt att vara avgörande för kommissionens agenda.

Enligt kommissionen bör medlemsstaterna prioritera följande:

Förbättra företagsklimatet genom att minimera den administrativa bördan, bland annat genom att undvika s.k. gold-plating (dvs. att medlemsstaterna inför ytterligare regler) vid införlivandet av EU-lagstiftning och genom att reducera antalet onödiga bestämmelser och tillstånd, och införa enklare och snabbare förfaranden, särskilt inom rättsväsendet. I sitt förslag om att undanta mikroföretag från nya förordningar har kommissionen meddelat att den kommer att föra en resultattavla för sina förslag om att minska den administrativa bördan allteftersom förslagen passerar medbeslutandeförfarandet och införlivas i den nationella lagstiftningen, så att det framgår om lagstiftaren gör förslaget mer betungande under processen.

Se till att kommunikationen mellan förvaltningar och företag och medborgare kan ske digitalt, i syfte att öka den administrativa effektiviteten, insynen och kvaliteten på tjänsterna. Offentliga tjänster på nätet kan vara en fördel särskilt för små och medelstora företag, och bör anpassas till deras behov.

Göra det lättare att bilda nya företag genom att genomföra åtagandet i småföretagsakten att minska tiden det tar att starta ett företag till tre dagar. De tjugofem medlemsstater som inte redan har gjort de ändringar som krävs för att uppfylla detta mål bör göra detta senaste före utgången av 2012.

I de fall där utnyttjandet av EU:s strukturfonder är lågt, bygga upp den administrativa kapaciteten, däribland nödvändig sakkunskap och kontinuitet i förvaltningen, för att säkerställa snabbare utbetalning av outnyttjade medel till tillväxtfrämjande projekt och använda tillgängligt tekniskt bistånd i detta syfte.

6.Slutsatser

EU:s ekonomi genomgår för närvarande den svåraste perioden sedan unionen skapades. I den årliga tillväxtöversikten för 2012 ligger fokus på genomförandet av de prioriteringar som man enats om som en del av den nya ekonomiska styrningen och Europa 2020-strategin. I översikten tas hänsyn till att ambitionsnivån och prioriteringarna måste anpassas till den allt svårare ekonomiska situationen. Kommissionen gör följande uppmaningar:

Europeiska rådet uppmanas att beakta innehållet i denna årliga tillväxtöversikt och ge rådskonstellationerna i uppgift att noggrant begrunda den och rapportera till Europeiska rådets vårmöte, så att det vid Europeiska rådets möte i mars kan antas lämpliga riktlinjer för den europeiska planeringsterminen 2012.

Medlemsstaterna uppmanas att införliva de riktlinjer som beslutas vid Europeiska rådets vårmöte i sina kommande stabilitets- och konvergensprogram och nationella reformprogram under våren 2012. Dessa kommer att granskas av kommissionen när den utfärdar nya eller uppdaterade landsspecifika rekommendationer nästa år med hänsyn till i vilken omfattning 2011 års rekommendationer genomförts, bland annat de åtaganden som gjorts inom ramen för europluspakten.

Medlemsstaterna uppmanas att påskynda genomförandet av sina stabilitets- och konvergensprogram, sina nationella reformprogrammen och de landsspecifika rekommendationerna från 2011.

Europaparlamentet och Europeiska rådet uppmanas att snabbehandla förslagen i bilagan till detta meddelande med sikte på att anta dem före utgången av 2012.

I.Bättre utdelning på det som redan beslutats på EU-nivå

Fullständigt genomförande av tjänstedirektivet

NÖDVÄNDIGA ÅTGÄRDER:

Alla medlemsstater ska ha införlivat direktivet vid utgången av 2011 (genomföranderapport senast i slutet av 2011 eller i början av 2012)

Alla gemensamma kontaktpunkter ska ha inrättats vid utgången av 2011

Pågående kontroller av hur direktivet fungerar ska offentliggöras andra kvartalet 2012 och uppföljningsåtgärder antas före utgången av 2012

Kommissionen ska lägga fram förslag till riktlinjer för genomförandet på grundval av artikel 20 i direktivet för att undanröja försäljningsbegränsningar som grundar sig på nationalitet eller bosättningsort under första halvåret 2012

Fullbordande av den integrerade marknaden för energi, vilket skulle ge konsumenterna valfrihet mellan olika leverantörer och ge energileverantörer fullt tillträde till marknaderna.

NÖDVÄNDIGA ÅTGÄRDER:

Alla medlemsstater ska införliva det andra och tredje energipaketet utan dröjsmål (tidsfristen för införlivande i nationell lagstiftning var mitten av 2011)

Rådet och Europaparlamentet ska snarast anta förordningen om riktlinjer för transeuropeiska energiinfrastrukturer

Kommissionen ska föreslå en första uppsättning riktlinjer för genomförandet och nätföreskrifter 2012 (såsom angavs i det tredje paketet) med sikte på att slutföra arbetet 2014

Genomförande av direktivet om sena betalningar bör tidigareläggas från mars 2013 till mars 2012 för att hjälpa små och medelstora företag

NÖDVÄNDIG ÅTGÄRD: Alla medlemsstater ska i praktiken, om än inte rättsligt, flytta fram datumet för genomförandet

Fullständigt genomförande av frihandelsavtalet med Sydkorea

NÖDVÄNDIGA ÅTGÄRDER:

Informationskampanjer i alla medlemsstater för att informera om de möjligheter som öppnar sig i Sydkorea 2012

Kommissionen ska övervaka genomförandet och rapportera om förbättrat marknadstillträde i slutet av 2012

II.Påskynda antagandet av förslag som ännu inte färdigbehandlats i rådet och Europaparlamentet

Förslaget till ett enhetligt europeiskt patentskydd, giltigt i 25 medlemsstater, skulle leda till minskade kostnader för företagen på uppskattningsvis 80 % (förslag inom ramen för inremarknadsakten).

NÖDVÄNDIGA ÅTGÄRDER:

Politisk överenskommelse om ett enhetligt patent av ministrarna från 25 medlemsstater senast vid utgången av 2011

Antagande av genomförandeförordningar och avtal på politisk nivå/undertecknande av avtal om en enhetlig patenträtt efter Europaparlamentets omröstning i februari 2012.

Överenskommelse om översynen av roamingförordningen, vilket kommer att skapa fler möjligheter för näringslivet och lägre priser för konsumenterna 

NÖDVÄNDIG ÅTGÄRD: Rådet och Europaparlamentet bör godkänna kommissionens förslag (KOM(2011) 402) under det första halvåret 2012 (den nuvarande förordningen upphör att gälla den 30 juni 2012)

Den ännu ej avslutade översynen av direktiven om årsbokslut skulle förenkla rapporteringskraven, i synnerhet genom undantag för mikroföretag och den minskade bördan för småföretag

NÖDVÄNDIGA ÅTGÄRDER:

Politisk överenskommelse om kommissionens förslag om mikroenheters redovisning (KOM(2009) 35 COD) före utgången av 2011

Antagande av förslaget om en revidering av redovisningsdirektiven (KOM(2011) 684) före utgången av 2012 (förslag inom ramen för inremarknadsakten)

Högre medfinansieringsnivåer för strukturfonderna i programländer i enlighet med förslagen skulle möjliggöra en snabb mobilisering av EU-medel för att stödja tillväxten.

NÖDVÄNDIG ÅTGÄRD: Antagande av kommissionens förslag (KOM(2011) 482) före utgången av 2011

Det föreslagna energispardirektivet skulle främja effektivare energianvändning

NÖDVÄNDIGA ÅTGÄRDER:

Rådets och Europaparlamentets antagande av direktivet under första halvåret 2012

Alla medlemsstater måste fastställa sina effektivitetsmål och lämna in de första rapporterna före utgången av 2012 (efter antagandet av direktivet)

Ingå ytterligare handelsavtal under förhandling med viktiga strategiska partner

NÖDVÄNDIGA ÅTGÄRDER:

Med reservation för parternas ståndpunkter sträva efter att slutföra förhandlingarna med Indien och Ukraina före de kommande toppmötena med dessa länder

Med reservation för parternas ståndpunkter, sträva efter att slutföra förhandlingarna med Kanada, Singapore och Malaysia senast 2012

Formellt slutföra avtalen med Colombia och Peru i början av 2012 (förhandlingarna redan slutförda)

Översyn av lagstiftningen om det europeiska standardiseringssystemet (IKT och tjänster) (förslag inom ramen för inremarknadsakten)

NÖDVÄNDIG ÅTGÄRD: Rådets och Europaparlamentets godkännande av kommissionens förslag (KOM (2011) 315) före utgången av 2012

Överenskommelse om förslagen om skatt på sparande

NÖDVÄNDIG ÅTGÄRD: Slutföra de redan långt framskridna diskussionerna i rådet om förslaget om skatt på sparande (KOM(2008) 727) före utgången av 2011.

Bemyndiga kommissionen att förhandla för EU:s räkning om riktade skatteavtal med tredje länder för att effektivt bekämpa skatteundandragande och samtidigt undvika dubbelbeskattning

NÖDVÄNDIGA ÅTGÄRDER:

Godkänna förhandlingsdirektiv senast i mars 2012

Godkänna avtalet om bekämpning av bedrägerier med Liechtenstein före utgången av 2011

Förslag från kommissionen om bekämpning av problemet med skatteparadis före utgången av 2012

Antagande av den gemensamma europeiska köplagen baserad på valfrihet

NÖDVÄNDIG ÅTGÄRD: Rådets och Europaparlamentets godkännande av kommissionens förslag (KOM(2011) 636) före utgången av 2012

III.Snabbehandling av förslag som kommissionen kommer att lägga fram under de närmaste månaderna, bland andra följande:

De tolv förslagen inom ramen för inremarknadsakten, särskilt 

om att underlätta tillgången till riskkapital i hela Europa genom ett EU-pass – förslag från kommissionen den 30 november 2011, godkännande av rådet och Europaparlamentet före utgången av 2012

om att tillhandahålla en gemensam rättslig grund för ömsesidigt erkännande av e-autentisering och elektroniska signaturer över gränserna – förslag från kommissionen andra kvartalet 2012, godkännande av rådet och Europaparlamentet före utgången av 2012

om en översyn av ramen för offentlig upphandling för enklare regler och effektivare förfaranden – förslag från kommissionen den 13 december 2011, godkännande av rådet och Europaparlamentet före utgången av 2012

till lagstiftning för att modernisera systemet för erkännande av yrkeskvalifikationer

NÖDVÄNDIG ÅTGÄRD: Antagande av rådet och Europaparlamentet före utgången av 2012

Andra förslag:

Ett initiativ för ungdomars möjligheter för att öka sysselsättningen bland ungdomar, särskilt underlätta att få ett första arbete eller tillgång lärlingsutbildningar och praktik

NÖDVÄNDIG ÅTGÄRD: Förslag från kommissionen före utgången av 2011, godkännande av rådet och Europaparlamentet i slutet av juni 2012

Förvaltning av kollektiva rättigheter – möjliggöra framväxten av en inre marknad för musik på internet samt modernisera förvaltningen av upphovsrätt i EU

NÖDVÄNDIG ÅTGÄRD: Förslag från kommissionen första kvartalet 2012, godkännande av rådet och Europaparlamentet före utgången av 2012

Förslag om betalningar till online för att förbättra tilltron och konkurrensen, två aktuella problem

NÖDVÄNDIG ÅTGÄRD: Kommissionen kommer att lägga fram konkreta förslag 2012 för att ta itu med de frågor som tas upp i grönboken (antas enligt planerna i slutet av 2011)

(1) En mer detaljerad bedömning av den ekonomiska situationen och sysselsättningsläget finns i bilagorna till detta meddelande.

(2) Se även KOM(2011) 669 av den 12 oktober 2011 – En färdplan för stabilitet och tillväxt.

(3) KOM(2011) 821/2 och KOM(2011) 819 av den 23 november 2011.

(4) Denna rapport är ett svar på Europeiska rådets uppmaning till kommissionen av den 24 juni 2011 att rapportera om de framsteg som gjorts i de strukturella diskussionerna om skattepolitiken i samband med europluspakten.

(5) De årliga inkomsterna från auktioner på utsläppsrätter beräknas till minst 11 miljarder euro från 2013.

(6) Denna skulle bestå av ett kollektivt investeringsinstrument på europeisk nivå som förvaltas av EIB för investeringar i andra fonder på nationell nivå snarare än investeringar i aktier, obligationer osv.

(7) Se KOM(2011) 702 Företaget är litet, världen stor – ett nytt partnerskap för att hjälpa små och medelstora företag utnyttja globala möjligheter

(8) I dessa ingår de tolv åtgärder i inremarknadsakten som Europaparlamentet och rådet redan har samtyckt till att behandla enligt påskyndat förfarande.

(9) KOM(2011) 658, 19.10.2011.

(10) KOM(2011) 803, 23.11.2011.

EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 23.11.2011

KOM(2011) 815 slutlig

VOL. 2/5 - BILAGA I

BILAGA

LÄGESRAPPORT OM EUROPA 2020-STRATEGIN

till

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Årlig tillväxtöversikt 2012

1.Inledning

År 2010 enades Europeiska rådet om en övergripande strategi för att bemöta de utmaningar som Europa står inför:. Europa 2020-strategin. I den nuvarande situationen är denna strategi mer relevant än någonsin tidigare. BNP i EU ökade under första kvartalet 2011, men sedan dess har en avsevärd avmattning skett. Den ekonomiska tillväxten väntas nu så gott som avstanna mot slutet av året 1 . I euroområdet förvärras situationen av den fortsatta statsskuldkrisen och de återstående svagheterna inom banksektorn. I dagsläget saknar både hushåll och företag tilltro till framtiden och är återhållsamma med konsumtion och investeringar. Dessutom innebär de ansträngda offentliga finanserna att möjligheterna att öka tillväxten genom en expansiv finanspolitik är synnerligen begränsade.

Denna situation inverkar kraftigt på de framtida tillväxtutsikterna, med omfattande negativa effekter för affärsverksamheten, arbetsmarknaden – där unga och lågutbildade drabbas särskilt hårt – och de offentliga finanserna, både på inkomst- och utgiftssidan. Samtidigt skärps den globala konkurrensen ytterligare efterhand som tillväxtekonomierna stadigt går framåt i den tekniska utvecklingen.

EU står inför den djupaste ekonomiska krisen sedan sin tillblivelse och måste intensifiera sina ansträngningar för att påskynda tillväxten, produktiviteten och skapandet av arbetstillfällen. Det finns inte längre anledning att skilja på åtgärder på lång och kort sikt, eftersom de långsiktiga ekonomiska utsikterna får en omedelbar kortsiktig negativ effekt på ländernas lånekostnader. Långsiktiga reformer måste genomföras parallellt med kortsiktiga åtgärder.

I Europa 2020-strategin läggs med rätta tonvikten på behovet av en ny väg mot tillväxt som kan leda till en smart, hållbar och inkluderande ekonomi, överbrygga de strukturella svagheterna i den europeiska ekonomin, förbättra dess konkurrenskraft och produktivitet och stödja en hållbar social marknadsekonomi.

I strategin fastställs var EU vill befinna sig 2020 i form av följande övergripande mål: 75 % av befolkningen i åldrarna 20–64 ska ha ett arbete; 3 % av EU:s BNP ska investeras i FoU; klimat- och miljömålen ”20/20/20” ska ha nåtts; den andel ungdomar som slutar skolan i förtid ska vara under 10 %; minst 40 % av den yngre generationen ska ha avslutat en eftergymnasial utbildning eller motsvarande. Minst 20 miljoner människor bör hjälpas ut ur fattigdom och social utestängning. Dessa mål är sammankopplade med varandra och är av avgörande betydelse för ett gott samlat resultat. De kräver samordnade insatser av medlemsstaterna som stöds av åtgärder på EU-nivå.

Europa 2020-strategin är en del av den europeiska planeringsterminen. Processen för förbättrad ekonomisk samordning inleddes i början av 2011. På grundval av de nationella reform-, stabilitets- och konvergensprogrammen avslutade rådet den första planeringsterminen i juli genom att enas om en uppsättning landsspecifika rekommendationer där det fastställs på vilka områden medlemsstaterna måste vidta ytterligare åtgärder 2 . De återspeglar behovet av att intensifiera strukturreformerna på vissa områden för att frigöra Europas tillväxtpotential, och lägger särskilt fokus på att öppna tjänstemarknaderna, förbättra lagstiftningen, säkerställa tillgången till finansiering och främja energieffektivitet 3 . Genomförandet av dessa landsspecifika rekommendationer bör nu prioriteras.

2.Framsteg i fråga om de överordnade målen i Europa 2020-strategin

Om Europa 2020-målen nås kan medlemsstaternas tillväxtpotential ökas betydligt. För närvarande är dock de åtaganden som medlemsstaterna lade fram i sina nationella reformprogram våren 2011 inte tillräckliga för att de flesta EU-målen ska kunna nås, särskilt när det gäller energieffektivitet 4 . På grundval av den senaste statistiken är det bara på utbildningsområdet som det på EU-nivå gjorts framsteg i riktning mot målen.

Utbildning: De nuvarande åtagandena räcker inte till för att nå det övergripande målet i fråga om skolavhopp. På grundval av de nationella målen skulle andelen elever som lämnar skolan i förtid uppgå till 10,5 % år 2020, vilket innebär att det gemensamma europeiska målet på 10 % inte uppnås. Andelen skolavhopp under 2010 uppgick fortfarande till 14,1 % i genomsnitt EU, jämfört med 14,4 % under 2009. Vid en närmare granskning framkommer dock avsevärda skillnader mellan och inom länderna. Om medlemsstaterna uppnår de befintliga nationella målen när det gäller eftergymnasial utbildning (bland 30–34-åringar) skulle den kumulativa effekten i sig bara leda till en andel på ca 37 % år 2020. I EU ökade emellertid andelen för personer med eftergymnasial utbildning från 32,3 % år 2009 till 33,6 % år 2010, och den nuvarande utvecklingen tyder på att det överordnade målet på 40 % för åldersgruppen 30–34 år faktiskt kan nås.

Sysselsättning: Även om alla medlemsstater uppnår sina nationella mål kommer EU totalt sett ändå att ligga 1,0–1,3 procentenheter under målet om en sysselsättningsgrad på 75 %. Under loppet av 2011 har det inte gjorts några påtagliga framsteg. Eftersom återhämtningen har stannat av och den totala sysselsättningsökningen under det första halvåret endast har varit marginell, ligger sysselsättningsgraden för 2011 i EU-27 förmodligen bara något över 2010 års nivå på 68,6 % och betydligt under den högsta nivån före krisen, dvs. 70,3 %. Utmaningen är fortfarande att få in ytterligare 17,6 miljoner människor på arbetsmarknaden fram till 2020.

Forskning och utveckling: På grundval av resultaten för de nationella målen kommer EU fortfarande att ligga ca 0,3 procentenheter under sitt mål på 3 %. I fråga om forskning och utveckling låg investeringsnivån på 2,01 % år 2009, och få framsteg väntas göras under 2011.

Fattigdomsminskning: EU:s mål att minst 20 miljoner personer ska hjälpas ut ur fattigdom och social utestängning fram till 2020 kommer inte att nås på grundval av nuvarande nationella mål. Enligt en första preliminär uppskattning skulle sammanlagt omkring 12 miljoner människor hjälpas ut ur fattigdom och social utestängning före 2020. Om man räknar med spridningseffekterna av strategier med fokus på t.ex. bekämpning av barnfattigdom eller minskning av långtidsarbetslöshet kan denna siffra höjas med 25 %. Resultatet skulle dock fortfarande ligga minst 5 miljoner eller 25 % under EU:s överordnade mål.

20/20/20: När det gäller ”20/20/20”-målen tyder de senaste prognoserna för utsläppsminskningen 5 på att EU som helhet kommer att uppnå målet att minska utsläppen av växthusgaser med 20 %, medan det för vissa medlemsstater kommer att krävas ytterligare åtgärder för att de ska nå sina bindande nationella mål. På området energieffektivitet pågår arbetet med den övergripande analysen av medlemsstaternas nationella mål. En rapport väntas vara klar i början av 2012. Målet om 20 % förnybar energi, på grundval av de rättsligt bindande nationella målen, kommer dock sannolikt att kunna nås före 2020 om medlemsstaterna genomför sina handlingsplaner för förnybar energi fullt ut. På EU-nivå ökade andelen förnybar energi från 10.34 % år 2008 till 11,6 % år 2009 6 .

Syftet med målen är att skapa dynamik, så att varje medlemsstat åtar sig att göra ansträngningar för mätbara framsteg på centrala områden som sammanfattas i form av de fem överordnade målen. Det nuvarande svåra ekonomiska läget och den pågående budgetåtstramningen innebär att ambitionsnivån är begränsad och det kommer att krävas ytterligare insatser under de följande åren för att se till att de mål som fastställts på EU-nivå kommer att uppnås före 2020.

3.Frigöra Europas tillväxtpotential

Flaggskeppsinitiativen och EU:s verktyg inom ramen för Europa 2020-strategin måste mobiliseras till fullo för att stimulera tillväxt. När nu alla sju flaggskeppsinitiativ 7 finns på plats har tonvikten förflyttats till genomförandet. Framstegen har på det hela taget varit tillfredsställande. Inom ramen för varje flaggskeppsinitiativ har vissa centrala åtgärder redan slutförts under 2010 och 2011. Ett stort antal åtgärder är dock fortfarande på förslagsstadiet och måste först antas av rådet och Europaparlamentet. Med tanke på att det brådskar har kommissionen tagit fram ett antal prioriterade förslag som har en betydande tillväxtpotential och bör antas i snabbare takt för att tillväxten ska fås igång 8 .

3.1.Flaggskeppsinitiativet Innovationsunionen

När det gäller forskning och innovation har Europa under de senaste åren inte gjort framsteg i tillfredsställande utsträckning, vilket ökar den betydande innovationsklyftan i förhållande till USA och Japan. Flera betydande konkurrenter, bland annat Kina och Brasilien, håller nu på att komma ikapp EU:s nivå 9 . Siffrorna för hela EU döljer dock en stor variation bland medlemsstaterna, och vissa (särskilt Sverige, Danmark, Finland och Tyskland) uppvisar goda resultat i internationell jämförelse.

Flera orsaker har framförts som förklaring på Europas innovationsunderskott. Bland annat verkar de europeiska företagen i mer traditionella sektorer med en svagare inriktning på forskning och utveckling (till följd av förändringsmotstånd), investeringarna i mer innovationsbaserade tillväxtsektorer (t.ex. bioteknik, internet) hämmas av det faktum att den inre marknaden inte är fullbordad, bl.a. när det gäller tjänster, av sämre marknadsutsikter för innovativa produkter och den tilltagande bristen på arbetskraft med rätt kompetensmix. Vidare är tillgången till finansiering svårare, rampolitik och politik på efterfrågesidan till förmån för innovation utnyttjas inte tillräckligt och kopplingarna mellan delarna i ”kunskapstriangeln” är relativt svaga i hela EU.

Flaggskeppsinitiativet Innovationsunionen har till syfte att möta dessa utmaningar med hjälp av 34 specifika åtaganden enligt tydligt fastställda tidsplaner. På det hela taget har det gjorts goda framsteg och åtgärderna framskrider som planerat i fråga om 30 av de 34 åtagandena. Konkreta initiativ och pilotprojekt har inletts. På grundval av omfattande diskussioner med berörda parter kommer kommissionen före utgången av 2011 att lägga fram de sex förslag till lagstiftning som aviserades i flaggskeppsinitiativet (enhetligt patentskydd, standardiseringspaketet, Horisont 2020, ny sammanhållningspolitik, modernisering av den rättsliga ramen för offentlig upphandling och ett EU-pass för riskkapital).

Europa behöver ett snabbare och modernare fastställande av standarder, patentskydd till en rimligare kostnad, mer offentlig upphandling av innovativa produkter och tjänster, bättre tillgång till kapital och en verklig europeisk kunskapsmarknad. Kommissionen har redan lagt fram förslag om införande av ett enhetligt patentskydd för att göra det mindre krångligt och kostsamt att söka patent. Kommissionen hoppas på en politisk överenskommelse om dessa förslag samt om avtalet om en enhetlig patentdomstol före slutet av 2011. Kommissionen har också lagt fram ett standardiseringspaket för att modernisera och påskynda fastställandet av standarder med 50 %.

Bland de viktiga åtgärder som har vidtagits under 2010 kan nämnas att man som pilotprojekt startat ett europeiskt innovationspartnerskap för aktivt och hälsosamt åldrande, med syftet att bidra till öka antalet friska levnadsår och därmed öka anställningsbarheten och minska förlusterna för arbetsmarknaden, genom att mobilisera aktörer längs hela innovationscykeln och från flera sektorer, för att snabbt finna innovativa lösningar för att komma tillrätta med samhälleliga utmaningar. Inom ramen för förslagen till reformer av den gemensamma jordbrukspolitiken har det föreslagits ett europeiskt innovationspartnerskap om jordbruk och landsbygdsutveckling. Tanken är att med hjälp av detta överbrygga den betydande klyfta som i dag finns mellan forskning och förbättring av jordbruksmetoder. Framsteg har också gjorts med att upprätta de 48 prioriterade europeiska infrastrukturer för forskning som anges i den färdplan från 2010 som utarbetats av Europeiska strategiska forumet för forskningsinfrastruktur. Av dessa är 10 redan under arbete och ytterligare 16 kan börja utarbetas 2012.

Offentlig upphandling stod för uppskattningsvis 19,9 % av EU:s BNP 2009. Detta område har en oerhörd potential när det gäller att få ut innovationer från EU på marknaden. Kommissionen samarbetar med medlemsstaterna för att denna potential ska utnyttjas bättre, och kommer att lägga fram ett lagförslag för att förenkla ramen för offentlig upphandling och göra förfarandena mer effektiva och miljövänliga före utgången av 2011. Detta förslag inbegriper ett nytt särskilt upphandlingsförfarande för att utveckla och därefter köpa in nya, innovativa produkter, arbeten och tjänster.

Dessutom utreds möjligheterna att förbättra företagens utnyttjande av immateriella rättigheter. Kommissionen har undersökt flera alternativ för hur värdet av immateriella rättigheter skulle kunna ökas på EU-nivå. Kommissionen planerar att inleda en debatt med medlemsstaterna 2012 för att utforma nya åtgärder. För att stärka förbindelserna mellan forskare och företag inrättades Europeiska institutet för innovation och teknik (EIT) 2008. Syftet för EIT är att sammanföra institutioner för högre utbildning, forskningsorganisationer och företag i nya typer av partnerskap, s.k. kunskaps- och innovationsgrupper. Sådana grupper har hittills inrättats inom tre områden: hållbar energi, klimatförändring och IKT. Resultaten har hittills varit positiva. Kommissionen kommer att fortsätta att övervaka och utvärdera verksamheten i de grupper inom EIT som har kommit igång och lägga fram förslag inom ramen för Horisont 2020 för en utvidgning av EIT från och med 2014.

Kommissionen kommer också att stödja samarbete mellan näringslivet och den akademiska världen genom att skapa ”kunskapsallianser” mellan utbildningsinstitutioner och företag, med syftet att ta fram nya tvärvetenskapliga läroplaner för att komma tilll rätta med luckor i fråga om innovationskompetens och främja företagande. För detta ändamål inleddes ett pilotprojekt 2011. Under 2012 kommer kommissionen att föreslå en ram för det europeiska området för forskningsverksamhet och stödja åtgärder för att undanröja hinder för rörlighet och gränsöverskridande samarbete, med målet att de ska genomföras före slutet av 2014. Kommissionen kommer också 2012 att lansera ”U-Multirank” – ett resultatbaserat verktyg för rankning och information för profilering av universitet. De första resultaten från U-Multirank väntas 2013.

Två medlemsstater uppmanades i de landsspecifika rekommendationerna att förbättra sina forsknings- och innovationssystem, särskilt ramen för privat forskning och innovation. När det gäller genomförandet visar de första tecknen att vissa framsteg har gjorts på detta område, men de är fortfarande begränsade.

3.2.Flaggskeppsinitiativet En digital agenda för Europa

IKT är en av de viktigaste drivkrafterna för tillväxt, och ligger till grund för hälften av produktivitetstillväxten i moderna ekonomier. I jämförelse med de främsta konkurrenterna har Europa dock hamnat på efterkälken när det gäller IKT-investeringar och utbyggnad av höghastighetsbredband, och utnyttjar inte till fullo potentialen för tillväxt och sysselsättning i dessa sektorer, som borde vara snabbt växande.

Enligt resultattavlan för den digitala agendan 10 görs det framsteg i fråga om detta flaggskeppsinitiativ, men insatserna måste intensifieras för att de därtill hörande målen ska kunna uppnås. Av de 101 åtgärder som planerats inom ramen för de sju pelarna i den digitala agendan har 14 åtgärder redan avslutats under 2010 och 2011, och ytterligare 50 åtgärder är på väg att avslutas enligt planerna under de följande 12 månaderna. Att undanröja hindren för utbredning av snabb internettillgång och skapa förtroende för onlinemiljön skulle kunna ge skjuts åt BNP-tillväxten, stärka Europas konkurrensfördelar och skapa nya arbetstillfällen och företag. De mest brådskande åtgärderna i den digitala agendan rör skapandet av en digital inre marknad, som skulle kunna generera ytterligare BNP-tillväxt på 4 % under de närmaste tio åren 11 .

Den världsomfattande efterfrågan på bredband har ökat med 50–60 % per år. I dag är över 50 % av bredbandsförbindelserna i Japan och 40 % i Sydkorea fiberbaserade och möjliggör anslutningar med hög kapacitet. Den motsvarande andelen i Europa är däremot endast 5 %. En ökning av användningen av bredband med tio procentenheter förväntas leda till en ökning av BNP med 0,9–1,5 procentenheter. Investeringar i bredband bör därför vara en central del av EU:s tillväxtstrategi, särskilt genom att utnyttja tillgänglig nationell och regional finansiering, införa andamålsenliga stadsplanebestämmelser för att minska utbyggnadskostnaderna och fokusera på att dra nytta av synergieffekter med energiinfrastruktur för att påskynda tillhandahållandet av smarta nät. År 2010 lade kommissionen fram ett meddelande 12 med förslag till gemensamma regler för hur EU:s politik och nationell politik bör utformas för att målen när det gäller bredband ska nås. Denna åtgärd syftar till att påskynda utvecklingen av internet med mycket hög hastighet. Meddelandet antogs tillsammans med en rekommendation om den nya generationens accessnät, i syfte att uppmuntra till investeringar genom tydliga och effektiva regleringar.

Ökningen av den mobila internettrafiken medför ett behov av större tillgång till spektrumband. Om detta vittnar spridningen av smartphones (som kan få en täckning på 100 % av världens befolkning 2020) och den explosionsartat ökade användningen av pekdatorer (enligt prognoserna 62 miljoner enheter år 2011 13 ). Den ökade användningen av video, som redan står för två tredjedelar av all mobil trafik, kräver högre kapacitet. Tjänster som är beroende av radiospektrum svarar för 2 % och 2,5 % av EU:s BNP (cirka 250 miljarder euro). Det finns 3,5 miljoner arbetstillfällen i Europa inom industrin för trådlös elektronisk kommunikation, som genererar ungefär 130 miljarder euro årligen i skatteintäkter och bidrar direkt till EU:s BNP med 140 miljarder euro. Det femåriga radiospektrumpolitiska programmet, som i princip har godkänts av EU-institutionerna, bör antas av Europaparlamentet och rådet så snabbt som möjligt i början av 2012.

Tillväxtpotentialen i e-handeln är fortfarande i det närmaste outnyttjad i EU. Den spelar en viktig roll för handeln mellan företag, eftersom 27 % av företagen gör inköp och 13 % bedriver försäljning på internet. Trots detta utgör e-handeln för närvarande endast 3,4 % av detaljhandeln. 40,4 % av befolkningen handlade på internet 2010, men endast 9 % gjorde inköp från ett annat land än sitt eget (Eurostat). De ekonomiska fördelar som konsumenterna i dag drar av e-handeln med varor i form av lägre priser och ett större utbud uppskattas enligt färska rön uppgå till ca 11,7 miljarder euro, ett belopp som motsvarar 0,12 % av EU:s BNP. Om e-handeln skulle växa till 15 % av den sammanlagda detaljhandeln och handelshindren på den inre marknaden avlägsnas skulle de ekonomiska fördelarna för konsumenterna uppgå till uppskattningsvis ca 204 miljarder euro, vilket motsvarar 1,7 % av EU:s BNP 14 . Skillnaden mot Förenta staterna när det gäller inköp av musik och böcker på internet är slående. År 2010 var den digitala musikförsäljningens andel 19 % av marknaden för musikinspelningar i EU, jämfört med 49 % i Förenta staterna. Två leverantörer av musik på internet bedriver verksamhet i alla 27 medlemsstater, men de flesta musiktjänster på internet är tillgängliga i bara en eller några medlemsstater. I Förenta staterna var försäljningen av e-böcker större än försäljningen av pocketutgåvor för massmarknaden under det första kvartalet 2011, medan e-bokmarknaden i EU är synnerligen liten.

Under 2011 har kommissionen lagt fram förslag till lagstiftning för att förbättra möjligheterna till alternativ tvistlösning mellan konsumenter och företag i EU. Ett av förslagen rör ett verktyg för onlinereklamationer för att på ett effektivt sätt lösa tvister som rör gränsöverskridande e-handel. Under 2012 kommer kommissionen att presentera förslag för att främja e-handel, bland annat genom ömsesidigt erkännande av e-autentisering och elektroniska signaturer och regler för att främja gränsöverskridande handel med digitalt innehåll genom en modernisering av EU:s upphovsrättssystem. Kommissionen kommer också att överväga åtgärder som stöder en integrering av EU-marknaderna för kort- och internetbetalning samt mobil betalning, på grundval av samråd om en grönbok. Kommissionen kommer också att föreslå ny lagstiftning för bättre skydd av personuppgifter och åtgärder när det gäller kontroll av efterlevnad och tillhandahållande av information för att öka konsumenternas förtroende för e-handel.

Det finns också möjligheter att göra effektivitetsvinster genom att förfaranden för elektronisk upphandling genomförs fullt ut i hela EU: enligt vissa uppskattningar skulle besparingarna kunna uppgå till 50–70 miljarder euro per år. Kommissionen uppskattar att endast ca 5 % av förfarandena skedde på elektronisk väg 2009. I kommissionens förslag till modernisering av direktiven om offentlig upphandling som väntas i december 2011 anges därför åtgärder för att göra användningen av elektroniska förfaranden till regel snarare än undantag.

För att stödja avancerade digitala tjänster behövs en EU-strategi för datormoln för att skapa rättslig förutsebarhet för europeiska företag och förvaltningar som vill erbjuda och använda molnbaserade tjänster, vilka snabbt håller på att bli en grundförutsättning för effektivitet och entreprenörskap i dagens digitala ekonomi. Användningen av datormoln uppskattas bidra till BNP med ca 0,1 % på kort sikt och 0,4 % på medellång sikt, och till en början skapa ca 300 000 nya arbetstillfällen i Europa 15 . Kommissionen kommer senast 2013 att föreslå en EU-strategi för datormoln, för att ge europeiska tjänsteleverantörer och användare den rättsliga förutsebarhet de behöver.

Det krävs också kraftfulla åtgärder för att stärka säkerheten på internet och minska de kostnader som föranleds av de ökande angreppen på denna viktiga infrastruktur för den inre marknaden. Kommissionen planerar att föreslå en ambitiös EU-strategi för internetsäkerhet 2012.

3.3.Flaggskeppsinitiativet Ett resurseffektivt Europa

Europa kan vinna ekonomiskt på att ta itu med utmaningarna på områdena energi, klimat och resurser. Med hjälp av EU:s energieffektivitetsmål att spara 20 % energi fram till 2020 skulle konsumenternas energiutgifter kunna minskas med upp till 1 000 euro per hushåll per år och Europas industriella konkurrenskraft förbättras, vilket kan skapa 2 miljoner nya jobb före 2020. I ett bredare resurseffektivitetsperspektiv framgår det av de preliminära modellresultat som lagts fram för kommissionen att en minskning av ekonomins totala råvarubehov med 15 % kan öka BNP med upp till 3,6 % och öka sysselsättningen i hela EU med 2,5 miljoner. Varje minskning av råvarubehovet med en procentenhet skulle vara värd cirka 25 miljarder euro för företagen och motsvara upp till 150 000 nya arbetstillfällen 16 . Företagen skulle kunna göra betydande besparingar (ca 25 miljarder euro per år enbart i Förenade kungariket) med hjälp av resurseffektivitetsåtgärder som medför låga eller inga kostnader alls, genom att använda råvaror mer effektivt och producera mindre avfall. De sektorer som konstaterades ha den största potentialen var kemikalier, mineraler, metalltillverkning, elproduktion, el-, vatten- och gasförsörjning, byggverksamhet och avfallshantering 17 . Trots att koldioxidutsläppen minskar till följd av den ekonomiska krisen kommer det enligt prognoserna att krävas att vissa medlemsstater antar ytterligare strategier för att de ska uppnå sina nationella utsläppsmål före 2020. Det kommer likaså att krävas effektiva åtgärder för att uppnå målen i fråga om förnybar energi och energieffektivitet. I detta sammanhang krävs en betydande ökning av investeringarna i energiinfrastruktur, energiöverföringsnät, förnybar energi och byggnaders energieffektivitet.

Kommissionen har genomfört 14 av de 20 planerade strategiska initiativen inom ramen för flaggskeppsinitiativet för resurseffektivitet. För att ytterligare vägleda genomförandet av flaggskeppsinitiativet har kommissionen lagt fram en färdplan med konkreta åtgärder, en förteckning över de ekonomiska sektorer som förbrukar mest resurser och har de största miljöeffekterna, och förslag till verktyg och indikatorer som kan vägleda insatserna i Europa och internationellt. Kommissionen har särskilt lagt fram ett förslag till direktiv om energieffektivitet i vilket det fastställs en rad energieffektivitetsåtgärder som bör genomföras för ytterligare energibesparingar. Ett meddelande om tryggad energiförsörjning och internationellt samarbete har antagits, med en omfattande strategi för EU:s yttre förbindelser på energiområdet. Kommissionen har utarbetat en färdplan för övergången till en konkurrenskraftig koldioxidsnål ekonomi, med etappmål för kostnadseffektiva utsläppsminskningar i överensstämmelse med målet om en minskning på 80–95 % fram till 2050. Den stegvisa övergången till en koldioxidsnål ekonomi skulle förbättra energitryggheten och minska de genomsnittliga bränslekostnaderna i EU med mellan 175 och 320 miljarder euro per år. Andra fördelar är bl.a. bättre luftkvalitet och folkhälsa, vilket kan innebära en årlig kostnadsbesparing på upp till 27 miljarder euro år 2030. Kommissionen har också lagt fram en ny vitbok om transport, i syfte att främja ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem. I vitboken fastställs ambitiösa mål för utfasning av fossila bränslen inom transporter, för att upprätta ett verkligt gemensamt europeiskt transportområde och minska beroendet av olja.

Under 2011 har kommissionen godkänt ett paket med lagstiftningsförslag om reform av den gemensamma jordbrukspolitiken. Det inbegriper ett kraftfullt åtagande för att avsevärt förbättra förvaltningen av naturresurser. Det föreslås ändringar av både den första och den andra pelaren i den gemensamma jordbrukspolitiken, för att bättre hantera utmaningarna på miljö- och klimatområdet på gårdsnivå och skapa incitament för hållbar ekonomisk utveckling i landsbygdsområden.

Att fullborda den inre marknaden för energi är en förutsättning för att till fullo kunna utnyttja den sparpotential som en verkligt integrerad alleuropeisk marknad för gas och el kan ge tack vare ökad likviditet och konkurrens. Marknadsintegrationen kommer också tack vare större balanseringsområden att öka energitryggheten och underlätta integrationen av nya förnybara energikällor. Ökad gränsöverskridande handel med el och gas kan jämna ut pristoppar och underlätta marknadstillträdet för nya aktörer och på så sätt stimulera innovation och konkurrens.

För att den inre energimarknaden ska fungera väl är det av avgörande betydelse att det finns samordnade strategier för den nationella politiken i frågor som påverkar angränsande länder. I lagstiftningsarbetet på nationell nivå och vid främjandet av investeringar, t.ex. när det gäller priser och beskattning, bör samverkan mellan olika instrument bedömas noga för att sörja för en stabil investeringsmiljö för europeiska industrier och tjänsteleverantörer. T.ex. inom sektorn för förnybar energi bör drastiska ändringar av politiken, även med retroaktiv verkan, undvikas för att förebygga onödiga regleringsrisker som undergräver den förnybara elproduktionens bärkraftighet. De nuvarande stödsystemen för förnybar energi bör bli mer kostnadseffektiva. Utmaningen är att stödja storskalig produktion, vilket gör det möjligt för marknadsaktörerna att sänka kostnaderna, samt att minska subventionerna och integrera förnybar energi på en verklig europeisk marknad.

I alla framtida energiscenarier spelar energiinfrastrukturen en viktig roll för att balansera utbud och efterfrågan i hela unionen. EU:s el- och gasnät måste därför moderniseras och utvidgas snabbt. Kommissionens lade nyligen fram ett förslag till en ny energiinfrastrukturförordning som ska ersätta de nuvarande TEN-E-riktlinjerna 18 . Syftet med den nya rättsliga ramen är att garantera att utbyggnaden av strategiska energinät och lagringsanläggningar i EU:s olika regioner kan slutföras fram till 2020. Den EU-finansiering på 9,1 miljarder euro som ingår i kommissionens förslag för fonden för ett sammankopplat Europa kommer att göra det möjligt att fullt ut genomföra de investeringar för 200 miljarder euro som behövs för infrastrukturprojekt som är väsentliga ur europeisk synpunkt fram till 2020. Denna investering kommer att få en betydande positiv inverkan på BNP och sysselsättningen, med en kumulativ effekt på upp till ca + 0,4 % av BNP och ytterligare 400 000 arbetstillfällen under perioden 2011–2020.

Enligt undersökningar rörande energi- och resurseffektivitet skulle bättre konstruktion och användning av byggnader i EU påverka 42 % av den slutliga energiförbrukningen 19 , ca 35 % av växthusgasutsläppen 20 och mer än 50 % av alla utvunna material 21 . Detta skulle också kunna leda till vattenbesparingar på upp till 30 % 22 . Byggnadssektorn sysselsätter 8 % av EU:s arbetskraft. Ca 230 000 personer arbetar med tillverkning och installation av isolering. Eftersom investeringar i energieffektivitet delvis finansieras genom energibesparingar kan offentliga åtgärder för att avlägsna hinder, t.ex. tillgång till kapital och information, få en stark hävstångseffekt. Genom att snabbt anta förslaget till direktiv om energieffektivitet skulle man kunna komma närmare ett uppfyllande av Europa 2020-målet, skapa nödvändiga ramvillkor 23 och låta medlemsstaterna ställa upp sina effektivitetsmål och lämna in de första rapporterna före slutet av 2012.

EU:s strukturfonder skulle också kunna utnyttjas bättre för att främja energieffektivitet och förnybar energi. Ytterligare investeringar i hållbar energi kan mobiliseras med hjälp av EU:s stödmekanismer Elena (lokalt energibistånd) och EEE-F (europeiskt instrument för energieffektivitet). Genom att involvera leverantörer av energitjänster kan finansiering fås eller indirekt genereras för de initiala investeringskostnaderna för renoveringar eller främjande av energieffektivitet i den offentliga sektorn.

Utfasning av stöd som är skadliga för miljön ökar resurseffektiviteten och främjar ekonomisk tillväxt. Ineffektiva stöd är ett hinder för förändring av föråldrade tekniska lösningar och företagsstrukturer samt för investeringar i ren energi och annan miljövänlig teknik. Ett avskaffande av de ineffektiva stöden skulle också kunna bidra till konsolidering av de offentliga finanserna. Det direkta inkomstbortfallet kan uppgå till närmare 0,5 % av EU:s BNP (60 miljarder euro) och välfärdsförlusterna till följd av snedvridningar av konsumenternas val är betydande och uppskattas till 0,1–0,3 % av BNP (12–37 miljarder euro). Kommissionen har uppmanat medlemsstaterna att identifiera de mest betydande miljöskadliga stöden under 2012 och utarbeta planer för att fasa ut dem 24 .

Det finns goda möjligheter att utveckla miljöskatter för möta dagens och morgondagens utmaningar när det gäller klimatförändring, vattenbrist, energitrygghet och begränsade resurser i allmänhet. Om miljöskatter genomförs på ett budgetneutralt sätt och kombineras med en överflyttning av skattebördan från arbete leder de till en bättre tilldelning av resurser och ökad sysselsättning 25 . Denna skatteväxling kommer att underlättas genom antagandet av kommissionens förslag till ändring av direktivet om beskattning av energiprodukter 26 . Genom en korrekt prissättning kan man dessutom bidra till att stimulera till nya industrier och investeringar i miljövänlig teknik.

Vissa landsspecifika rekommendationer i den europeiska planeringsterminen rörde frågor som hänger samman med hållbar tillväxt, bl.a. energimarknadernas funktion, konkurrens, länkar mellan nätverk och resurseffektivitet. När det gäller genomförandet visar de första indikationerna att de flesta medlemsstater har gjort framsteg med att följa rekommendationerna.

3.4.Flaggskeppsinitiativet En industripolitik för en globaliserad tid

Tillverkningsindustrin har gått i bräschen för återhämtningen från den ekonomiska krisen. Produktionen har ökat med ca 15 % från bottennoteringen i början av 2009. Den ekonomiska återhämtningen i EU:s industri har dock mattats av under de senaste månaderna, och framtidstron i näringslivet ligger åter på en genomsnittlig nivå. De osäkra utsikterna för den europeiska ekonomin och turbulensen i samband med skuldkrisen i euroområdet har inverkat skadligt på industrins framtidstro. Återhämtningen påverkas också negativt av höga energipriser och ihållande problem med tillgång till finansiering. EU:s industri står emellertid nu bättre rustad för en avmattning, eftersom lagren är mindre och produktiviteten är högre än 2008.

Flaggskeppsinitiativet En integrerad industripolitik för en globaliserad tid omfattar 70 nyckelåtgärder, av vilka många redan håller på att genomföras av kommissionen. Kommissionen ser exempelvis till att nya politiska förslag som har en betydande inverkan på konkurrenskraften och små och medelstora företag utvärderas grundligt. Så har skett i fråga om förslaget om utsläppsrätter inom EU:s utsläppshandelssystem, för att undanröja risken för koldioxidläckage, och förslaget om kapitalkravsdirektivet IV.

Kommissionen kommer också att föreslå konkreta åtgärder för att minimera regleringsbördorna för små och medelstora företag, i synnerhet mikroföretag. De planerade åtgärderna går bland annat ut på eventuella undantag för mikroföretag och småföretag från det befintliga regelverket, att öka medverkan från mindre företag i utarbetandet av förslag till EU-lagstiftning, inbegripa mikroenheter i det befintliga testet för små och medelstora företag och införa en resultattavla med uppgifter om undantag och enklare system för små och medelstora företag samt mikroföretag i kommissionens förslag till ny EU-lagstiftning. Kommissionen är också angelägen om att lagstiftaren antar dessa förslag och att de genomförs i medlemsstaterna.

En översyn av småföretagsakten för Europa gjordes i februari 2011 27 , med fokus på förbättrad tillgång till finansiering, ett gynnsammare regelklimat och hjälp till småföretag för att klara av globaliseringens utmaningar. Den sistnämnda aspekten har utvecklats ytterligare genom uppföljningsåtgärder, bl.a. den nya strategi för att stödja internationaliseringen av små- och medelstora företag som antogs i november 2011 28 . I översynen påpekades behovet av att medlemsstaterna främjar företagsklimatet genom att anta smart lagstiftning, avskaffa onödiga bestämmelser och tillstånd, införa enklare förfaranden med hjälp av e-förvaltning och förkorta tiden för att starta ett nytt företag till tre arbetsdagar.

Kommissionen kommer före slutet av 2011 att lägga fram en handlingsplan för att förbättra tillgången till finansiering för små och medelstora företag. Den kommer att åtföljas av ett förslag om hur tillgången till riskkapital i hela Europa kan underlättas genom att man inför ett EU-riskkapitalpass. Med hjälp av det kan riskkapitalfonder anskaffa kapital i alla 27 medlemsstater på grundval av en enda registrering. Om initiativet blir en framgång kan det bidra till att skapa upp till 315 000 nya arbetstillfällen och en ökning av BNP med 100 miljarder euro. Kommissionen strävar efter att avskaffa all skattemässigt ogynnsam behandling av investeringar av riskkapital över gränserna och att minska de administrativa bördorna.

Ökad konkurrens inom hela ekonomin förutsätter inte bara horisontella och sektorspecifika reformer på produkt- och tjänstemarknaderna samt ett effektivt genomförande av konkurrensbestämmelserna, utan också övergripande institutionella ramar som främjar ökad konkurrens på alla nivåer (EU-nivå, nationell, regional och lokal) till en begränsad kostnad för medlemsstaterna. Detta inbegriper att konkurrensmyndigheterna, tillsynsmyndigheterna för enskilda sektorer och de rättsliga myndigheter som ansvarar för skyddet och främjandet av konkurrensen spelar en aktiv roll. Ett välfungerande civilrättsligt system är en synnerligen viktig del av en institutionell ram som främjar konkurrens och tillväxt.

När det gäller området industriell innovation lade högnivågruppen för viktig möjliggörande teknik fram sin slutrapport i juni 2011. Den innehåller konkreta rekommendationer om utvecklingen och användningen av denna teknik 29 . Denna teknik har en oerhörd marknadspotential, med en årlig tillväxt på 5–16 % per år fram till 2020 och avgörande spridningseffekter i fråga om innovation och tillväxt på industrisektorer i efterföljande led. I juni lade kommissionen också fram ett förslag om en omfattande modernisering av det europeiska standardiseringssystemet 30 . Enligt förslaget ska bl.a. standarder för tjänster tas med i det europeiska systemet och industriella specifikationer på IKT-området ges ett större erkännande.

Kommissionen har lagt fram några sektorsspecifika initiativ, bland annat antagit en rymdstrategi 31 i syfte att stärka den europeiska rymdsektorn och återupptagit Cars 21-processen 32 som underlag för utarbetandet av EU:s strategi för rena och energieffektiva fordon. Det finns en betydande marknadspotential för elfordon. Antalet hybridfordon väntas öka från 100 000 i dag till 1 miljon år 2020, och på marknaden för helt elektriska fordon väntas antalet enheter uppgå till 750 000 år 2020. Kommissionen fortsätter också sina ansträngningar för att komma till rätta med problemen med den energiintensiva industrin, särskilt genom att inrätta ett hållbart system för en koldioxidsnål industri och främja ytterst koldioxidsnål produktionsteknik samt utveckla ett offentlig-privat partnerskap för att stimulera till innovation i den energiintensiva processindustrin.

De första uppgifterna tyder på att medlemsstaternas genomförande av de landsspeficika rekommendationerna på detta område har varit ojämnt. Genomförandet av rekommendationerna om små och medelstora företags tillgång till finansiering är relativt bristfälligt. Situationen är något bättre i fråga om åtgärder för att förbättra företagsklimatet, t.ex. minska de administrativa bördorna, förbättra den administrativa kapaciteten eller rättsväsendets effektivitet. Sex av de tio medlemsstater som rekommenderades att förbättra företagsklimatet har vidtagit åtgärder, men de är otillräckliga i de flesta fall.

3.5.Flaggskeppsinitiativet En agenda för ny kompetens och nya arbetstillfällen

Höjda sysselsättningsnivåer och en förbättrad arbetsproduktivitet är två grundläggande källor till tillväxt, tillsammans med investeringar och innovation. Det finns för närvarande 23 miljoner arbetslösa i EU, vilket motsvarar 10 % av befolkningen i arbetsför ålder.

Den svagt positiva utvecklingen i fråga om arbetslöshetsgraden i EU sedan 2010 har avstannat. Andelen långtidsarbetslösa av det totala antalet arbetssökande överstiger 40 % och har stigit med en tredjedel från en andel på 30 % för två år sedan. Andelen personer i hushåll med särskilt låg arbetsintensitet har stigit i 12 av de 15 medlemsstater för vilka uppgifter finns tillgängliga.

En återhämtning som inte skapar nya arbetstillfällen leder inte bara till betydande ekonomiska och sociala kostnader, utan vittnar också om strukturella brister på arbetsmarknaden som försvagar tillväxtpotentialen på medellång till lång sikt. Den ekonomiska återhämtningen hämmas särskilt av kompetensglapp och brist på kvalificerad arbetskraft. Antalet lediga tjänster började öka från och med mitten av 2009, men när det gäller arbetslösheten finns det inga tecken på förbättring. Detta tyder på ett glapp mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden, till följd av t.ex. bristande kvalifikationer eller begränsad rörlighet, åtminstone inom vissa sektorer och regioner.

Strategier för livslångt lärande är av avgörande betydelse för att ge människor de färdigheter som behövs på arbetsmarknaden. År 2000 hade 22 % av den sysselsatta befolkningen i EU utbildning på hög nivå, medan 29 % hade låg utbildning. År 2010 var förhållandet det omvända. År 2020 kommer 35 % av arbetstillfällena att förutsätta högre utbildning och efterfrågan på lågkvalificerad arbetskraft kommer att sjunka med 12 miljoner arbetstillfällen. Utbildningsresultatet motsvarar för närvarande inte det ökade behovet av kvalificerad arbetskraft för de tillgängliga arbetstillfällena. För närvarande lämnar en av sju (14,41 %) ungdomar i EU i åldern 18–24 år utbildningssystemet med högst grundskoleutbildning och deltar inte i ytterligare utbildning (elever som slutar skolan i förtid) och många har kvalifikationer som inte motsvarar arbetsmarknadens behov. Vidare uppfyller över en femtedel av alla barn inte grundläggande krav på läskunnighet och räknefärdighet (mätt vid 15 års ålder). 

Politiska åtgärder för att ta itu med dessa utmaningar håller på att utarbetas inom ramen för flaggskeppsinitiativet för ny kompetens och nya arbetstillfällen. Goda framsteg har gjorts med de 13 nyckelåtgärderna, t.ex. den kompetenskarta för EU som väntas stå färdig 2012. Syftet med den är att öka öppenheten för arbetssökande, arbetstagare, företag och/eller offentliga organ genom att tillhandahålla prognoser för tillgången på kvalificerad arbetskraft och behovet på arbetsmarknaden fram till 2020. Framsteg har också gjorts med de sektorsspecifika initiativen i flaggskeppsinitiativet, t.ex. handlingsplanen rörande hälso- och sjukvårdspersonal.

Förslagen till lagstiftning om översynen av EU:s arbetsrätt är under utarbetande. Arbetsmarknadens parter har enats om att förhandla om en översyn av arbetstidsdirektivet. Ett paket med två lagförslag om utstationering av arbetstagare kommer enligt planerna att antas under de närmaste veckorna. En rekommendation från rådet om att främja validering av icke-formellt och informellt lärande väntas under första halvåret 2012. Ett praktiskt online-verktyg för allmänheten för att registrera kvalifikationer som man fått genom arbete eller andra erfarenheter kommer att vara fullt fungerande senast i oktober 2012. Kommissionen kommer under andra halvåret 2012 att anta ett meddelande med en omfattande granskning av kompetensproblematiken i Europa.

3.6.Flaggskeppsinitiativet Unga på väg

Den nuvarande situationen på arbetsmarknaden är särskilt svår för unga personer. Arbetslöshetsgraden för ungdomar är över 20 %, dubbelt så hög som för hela befolkningen. Det minskade antalet fasta anställningar till följd av krisen har drabbat ungdomarna oproportionerligt hårt. Ungdomar är överrepresenterade när det gäller tillfälliga kontrakt, men har inte gynnats i någon större utsträckning av den senaste tidens nettotillväxt av sådana kontrakt.

För alla planerade åtgärder inom ramen för flaggskeppsinitiativet Unga på väg har arbetet inletts. Vissa nyckelåtgärder har redan vidtagits för att bekämpa ungdomsarbetslösheten, t.ex. Youth@Work, en informationskampanj för att bygga upp kontakter mellan ungdomar och småföretag och ”Europeisk övervakning av lediga platser” som samlar aktuell information om lediga platser, och dessutom kan fungera som ett redskap för tidig varning om flaskhalsar och glapp mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden.

På utbildningsområdet antogs den 7 juni 2011 en rekommendation från rådet om strategier för att minska andelen elever som lämnar skolan i förtid, med en ram för medlemsstaterna för enhetliga, övergripande och evidensbaserade strategier mot skolavhopp. Den bör nu genomföras.

I oktober 2011 antog kommissionen dessutom ett meddelande om modernisering av systemen för högre utbildning, med ett förslag till garantimöjlighet för studielån inom ramen för Erasmus-utbytessystemet för mastersutbildningar. Syftet är att förbättra rörligheten för studenter på mastersutbildningar i hela Europa.

Syftet med den europeiska ramen för sysselsättning bland ungdomar är att säkerställa en fast politisk samordning på europeisk nivå inom ramen för de gemensamma principerna för flexicurity. Ramen bygger på fyra pelare: 1) hjälp med ett första arbete och början på en yrkeskarriär, 2) stöd till ungdomar som riskerar utestängning, 3) adekvata sociala skyddsnät för ungdomar och 4) stöd till unga företagare och egenföretagande. Som en del av ramen har kommissionen föreslagit att medlemsstaterna ska vidta åtgärder på följande särskilda områden: Ungdomsgarantier för att se till att alla unga människor är i arbete, vidareutbildning eller deltar i aktiveringsåtgärder inom fyra månader efter avslutad skolgång, ett enhetligt tillsvidarekontrakt för att minska segmenteringen av arbetsmarknaderna, och arbetslöshetsersättning och socialbidrag för ungdomar inom ramen för ett tillvägagångssätt som bygger på ömsesidiga skyldigheter. I samband med det kommande initiativet för ungdomars möjligheter, som kommissionen lägger fram före utgången av detta år, kommer ytterligare åtgärder att behövas för att stödja ungdomars inträde på arbetsmarknaden, erbjuda fler praktikantplatser och främja ungdomars rörlighet. 

3.7.Flaggskeppsinitiativet Europeisk plattform mot fattigdom

Att främja inkluderande arbetsmarknader och samhällen är ett värdefullt mål i sig, men det inverkar också på tillväxten genom bättre arbetsmarknadsresultat, ökad samlad efterfrågan och stärkt framtidstro. Dessa tre områden utgör också tre betydande flaskhalsar som hindrar en stabil återhämtning.

I de få länder där det redan finns uppgifter tillgängliga om den ekonomiska krisens inverkan på inkomsterna har hushållens disponibla inkomster sjunkit betydligt 33 . Det finns dessutom tecken på att både inkomstfattigdom (i synnerhet barnfattigdom) och allvarlig materiell fattigdom utgör ett allt större problem i flera medlemsstater. Allteftersom andelen långtidsarbetslösa stiger och många inte längre får arbetslöshetsersättning finns det en risk för att den disponibla inkomsten för låginkomsttagarna sjunker betydligt.

Konsumtionsbenägenheten för låginkomsttagare tenderar att vara hög, eftersom de måste spendera största delen av sina inkomster på nödvändiga varor och tjänster. Om inkomsterna för dem som är på den nedre delen av inkomstskalan ytterligare minskar kan detta därför få en varaktig inverkan på den inhemska efterfrågan och därmed på tillväxten 34 . Av denna anledning är det viktigt med konsumentinflytande, för att konsumenterna ska kunna göra optimala konsumtionsval och maximera sitt välstånd.

För närvarande pågår arbetet med de 10 nyckelåtgärderna inom ramen för flaggskeppsinitiativet om en plattform mot fattigdom och social utestängning. Vissa har redan inletts i år, t.ex. den nya europeiska agendan för integration, som har till syfte att stödja medlemsstaternas insatser för att främja tredjelandsmedborgares aktiva deltagande i samhället och EU-ramen för nationella strategier för integrering av romer.

Initiativet för socialt företagande antogs i oktober 2011. Nyckelåtgärderna inom ramen för initiativet kommer att genomföras under de närmaste månaderna, med början med den nya ramen för sociala investeringsfonder, den nya investeringsprioriteringen för sociala företag i de föreslagna strukturfonderna eller det kommande utkastet till förordning om en stadga för europeiska stiftelser.

En vitbok om pensioner, där frågan om hållbara och tillräckliga pensioner i situationen efter krisen tas upp, kommer enligt planerna att antas under de närmaste månaderna.

För att bekämpa fattigdom och social utestängning bör systemen för socialt skydd moderniseras i enlighet med de gemensamma principerna för aktiv inkludering. Särskilt offentliga tjänster är en viktig faktor när det gäller att stödja integration på arbetsmarknaden och social inkludering. Vidare spelar tillgången till effektiva och överkomliga tjänster en avgörande roll för att minska de privata utgifterna och därigenom öka den disponibla inkomsten och minska fattigdomen och ojämlikheten 35 . Enligt en OECD-undersökning om offentliga tjänster sjunker fattigdomssiffrorna betydligt om man räknar med de offentliga tjänsterna i hushållens inkomster. Fattigdomsrisken minskar avsevärt: med närmare 40 % om en relativ fattigdomsgräns tillämpas, och med nästan 80 % om en fast fattigdomsgräns tillämpas. Naturaförmånerna skulle således sammantagna kunna minska fattigdomsklyftan med i genomsnitt 80 %.

Av de 30 miljoner européer över 18 år som saknar bankkonto uppskattas ca 6,4 miljoner inte ha fått eller vågat öppna ett konto 36 . När det gäller avsaknad av bankkonto varierar situationen i EU. T.ex. i Rumänien och Bulgarien uppgav hälften av de som svarade på undersökningen att de inte har ett bankkonto. Konsumenter som saknar bankkonto drabbas sannolikt av problem i samband med sysselsättning samt när det gäller att hyra egendom och motta lön eller förmåner, och transaktionskostnaderna är högre för dem. I kommissionens rekommendation om tillträde till ett standardbetalkonto 37 ges närmare detaljer om vilka åtgärder som krävs för att bekämpa ekonomisk utestängning.

Boendekostnaderna och kvaliteten i boendet är viktiga faktorer för levnadsstandard och välbefinnande, särskilt för de mest utsatta människorna. Detta framkommer tydligt av EU:s indikatorer om boendekostnader och bostadslöshet 38 . År 2010 använde 38 % av de personer som riskerade att drabbas av fattigdom över 40 % av sin disponibla inkomst på boende – mer än sex gånger så mycket som resten av befolkningen (6 %) 39 . Samtidigt uppgick boendekostnadernas andel av den totala disponibla inkomsten till minst 32 % för hälften av befolkningen som riskerade att drabbas av fattigdom, jämfört med 16 % för resten av befolkningen. Om boendekostnaderna analyseras närmare framgår det att hyror och ränta på bostadslån utgör endast cirka 30 % av de sammanlagda bruttokostnaderna för boende, medan andra kostnader – reparationer, underhåll, bränsle och andra kostnader av olika slag – utgör cirka 70 % 40 . Enligt kommissionens hushållsbudgetundersökning är boende, vatten, el och gas och andra bränslen den viktigaste enskilda faktorn i hushållens utgifter och motsvarar 27,7 % av hushållens konsumtion.

Boendekostnaderna, särskilt kostnaderna för el, gas och vatten, har en särskilt stor inverkan på fattigdomsnivåerna: om den disponibla inkomsten definieras efter att boendekostnaderna har dragits av, ökade andelen personer med en inkomst under 60 % av den (nya) medianinkomsten 2007 från 16 % till 22 % i EU som helhet 41 . Detta pekar på betydelsen av att till fullo genomföra direktiv 2009/72/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el, inklusive artikel 3.8 som rör behovet av åtgärder mot energifattigdom.

3.8.Avhjälpa brister och flaskhalsar

3.8.1.Större utbyte av den inre marknaden

Upprättandet av den inre marknaden och öppnandet av gränserna har varit två av de främsta drivkrafterna för tillväxten i Europa under de senaste två decennierna. Det uppskattas att den inre marknadsintegrationen i EU under perioden 1992–2006 har skapat 2,75 miljoner nya arbetstillfällen och 2,1 % extra BNP-tillväxt. Den inomeuropeiska handeln motsvarar i dag 17 % respektive 28 % av världshandeln med varor och tjänster. När välstånd motsvarande ett belopp av 1 000 euro skapas i en medlemsstat, kommer uppskattningsvis 200 euro de andra medlemsstaterna till godo genom handel.

I inremarknadsakten från april 2011 anges tolv hävstångsfaktorer för att ytterligare komplettera och fördjupa den inre marknaden när det gäller tillgång till finansiering, enskilda individers rörlighet, offentlig upphandling, yrkeskvalifikationer, immateriella rättigheter, konsumenträttigheter, tjänster, nätverk, den digitala inre marknaden, beskattning, lagstiftningen för företag, socialt företagande och social sammanhållning. Kommissionen har redan presenterat flera av de 12 centrala lagförslagen i inremarknadsakten och kommer att lägga fram de återstående förslagen i slutet av året (med undantag av förslag till lagstiftning om elektroniska signaturer, e-identitet och e-autentisering). Dessa förslag bör alla godkännas av Europaparlamentet och rådet före slutet av 2012, så att det snabbt kan dras praktiska fördelar av dem i hela EU.

Genomförandet av inremarknadsakten är av avgörande betydelse för att skapa ett gynnsamt klimat för europeiska företag, särskilt små och medelstora företag, och återskapa och stärka framtidstron hos konsumenter och arbetstagare så att de med ökat förtroende tar vara på de möjligheter den inre marknaden erbjuder. Med hjälp av sin årliga resultattavla för konsumentmarknaden övervakar kommissionen marknaderna i hela ekonomin och kartlägger vilka marknader som inte fungerar för konsumenterna. EU:s handel med tjänster är redan betydande: den utgör mer än hälften av den världsomfattande handeln med tjänster. Handeln på den inre marknaden står i sin tur för över hälften av EU:s handel med tjänster. Möjligheterna på den inre marknaden för tjänster utnyttjas dock inte fullt ut. Tjänstesektorn står för över två tredjedelar av EU:s BNP och sysselsättning, men handeln med tjänster utgör fortfarande bara ungefär en femtedel av den totala handeln inom EU. Hindren för den inre marknaden för tjänster ligger delvis bakom den låga konkurrensnivån, som i sin tur påverkar produktiviteten.

Den inre marknaden har därför fortfarande en stor potential när det gäller att skapa ytterligare tillväxt och sysselsättning. I den europeiska planeringsterminen 2011 avsåg det största antalet av de landsspecifika rekommendationerna servicesektorn, bland annat uppmaningar att påskynda genomförandet av tjänstedirektivet 42 fullt ut, att undanröja omotiverade hinder för marknadsinträde och ett ytterligare öppnande av marknaderna för högkvalificerade tjänster. Tjänstedirektivets tillämpningsområde omfattar ett stort antal olika ekonomiska verksamheter, som utgör omkring 45 % av EU:s ekonomi, bl.a. stora branscher som detaljhandel, byggverksamhet, företagstjänster, turism och de flesta reglerade yrken. Enligt försiktiga uppskattningar skulle genomförandet av tjänstedirektivet kunna leda till en tillväxt på upp till 1,5 % av EU:s BNP. Framstegen hittills i medlemsstaterna är blandade. Beroende på vilka rekommendationerna det gäller har man i vissa fall genomfört en del reformer medan man i andra fall inte har gjort några framsteg alls.

För att till fullo utnyttja direktivets potential bör fokus nu flyttas från efterlevnaden av direktivet till att stärka konkurrenskraften. Kommissionen kommer att fortsätta att analysera kvaliteten på genomförandet och vid behov vidta formella åtgärder. Kommissionen kommer också under 2012 att lägga fram ytterligare åtgärder för att fördjupa den inre marknaden för tjänster.

Även utanför tjänstedirektivets tillämpningsområde finns det sektorer med stor tillväxtpotential. T.ex. i hälso- och socialsektorn skapades 4,2 miljoner arbetstillfällen 2000–2009. De utgör mer än en fjärdedel av de sammanlagda nya arbetstillfällena under den berörda perioden. Branschen står för 10 % av alla arbetstillfällen i länder som Danmark, Finland, Nederländerna och Sverige och motsvarar omkring 5 % av den totala ekonomiska produktionen. Den åldrande befolkningen kommer att öka efterfrågan på dessa tjänster och det bör därför göras lättare att utveckla sådana. Frågor som behöver åtgärdas är bl.a. bristen på kvalificerad personal inom sektorn i ett antal medlemsstater, begränsad etableringsfrihet på grund av olika omotiverade och oproportionella inskränkningar och problem rörande gränsöverskridande erkännande av yrkeskvalifikationer, som påverkar dessa och andra sektorer, bland annat utbildning, byggnadsverksamhet, tillverkningsindustri och företagstjänster.

Den ökande arbetslösheten i medlemsstaterna kommer att leda till att yrkesverksamma personer söker sysselsättning i andra medlemsstater 43 , vilket innebär förändrade rörlighetsmönster inom EU. Den kommande moderniseringen av EU-lagstiftningen för att underlätta erkännandet av yrkeskvalifikationer 44 kan avhjälpa bristen på kvalificerad arbetskraft i vissa medlemsstater och samtidigt lindra arbetslöshetstrycket.

Förtroendet för den inre marknaden kommer också att förbättras hos alla berörda parter tack vare åtgärder som befäster den rättsliga ramen för tillhandahållandet av tjänster av allmänt intresse (statligt stöd och offentlig upphandling) och ser till att konkurrenskraften och liberaliseringen går hand i hand när det gäller respekten för arbetstagares och medborgares sociala rättigheter.

3.8.2.Maximera verkan av EU-medel

I den nuvarande ekonomiska situationen poängterar kommissionen behovet av att utnyttja EU:s befintliga budgetmedel maximalt och att införa en flerårig budgetram som i högre grad gör det möjligt att nå Europa 2020-målen 49 . 

De befintliga budgetposterna har en stor potential för att få till stånd ett betydande uppsving i tillväxten i EU. Olika storskaliga investeringar genom Sammanhållningsfonden och Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), särskilt för att förbättra miljö, transportinfrastruktur och energi- och bredbandsanslutningar, kan få en direkt inverkan på tillväxt och sysselsättning. Vid sidan av dessa direkta investeringar, erbjuder Eruf värdefullt stöd för företagande, investeringar i företag, innovation och forskning, och IKT för företag. Europeiska socialfonden (ESF) bedriver verksamhet på fyra prioriterade områden: sysselsättning, med särskild tonvikt på missgynnade grupper och ungdomar, kompetens och livslångt lärande, förbättring av anpassningsförmågan på arbetsmarknaden och främjande av social inkludering. Detta stöd är i många fall anpassat till de rekommendationer som getts till medlemsstaterna inom ramen för Europa 2020-strategin.

För att förbättra strukturfondernas potential att skapa tillväxt bör medlemsstaterna se till att medel (om)prioriteras till direkt stöd som avser landsspecifika rekommendationer eller områden med en hög tillväxtpotential, genom att utnyttja den flexibilitet som de landsspecifika programmen ger möjlighet till. I vissa fall kan det bli nödvändigt att ändra programplaneringen, om det för att stödja tillväxtkällor kan vara till fördel med ett intensivare och omedelbart utnyttjande av EU-finansiering. Tillväxt kan stödjas bl.a. med hjälp av följande åtgärder:

–Förbättra likviditeten för små och medelstora företag i ett klimat med finansiella begränsningar för bankverksamheten, genom ett mer intensivt utnyttjande av Jeremie-finansinstrumenten (lån, garantier och riskkapital).

–Investera mer i energieffektiviteten i byggnader (såsom redan har gjorts i Frankrike). Detta skulle också bidra till att trygga arbetstillfällen inom bygg- och anläggningssektorn, en sektor som har drabbats hårt av krisen och har en betydande underutnyttjad kapacitet.

–Öka resurseffektiviteten genom investeringar i miljöinnovation, förnybar energi och miljöteknik.

–Påskynda större projekt i konvergensregioner (såsom redan har gjorts i Grekland).

–Utveckla en förteckning över prioriterade projekt som är redo att genomföras och direkt kan bidra till tillväxt, för att ersätta projekt som inte lever upp till sin potential. Kommissionen är beredd att erbjuda sin hjälp i denna process, såsom den redan har gjort i Grekland och Rumänien.

–Påskynda användningen av tillgängliga medel genom att minska antalet prioriteringar bland programmen för att förbättra förutsättningarna för tillväxt och minska regionala skillnader, såsom man nyligen kom överens med Italien inom ramen för handlingsplanen för sammanhållning.

Alla medlemsstater bör under alla omständigheter före slutet av 2012 50 rapportera om sina resultat och framsteg när det gäller att uppnå målen för sammanhållningspolitiken, och om hur denna har bidragit till Europa 2020.

För att stödja utbetalning av outnyttjade medel i en situation av finanspolitiska begränsningar föreslog kommissionen den 1 augusti 2011 att medfinansieringsnivåerna ska höjas så att vissa av EU:s hårdast drabbade ekonomier kan fås på fötter igen. Enligt förslaget kommer högre EU-medfinansieringsnivåer att göras tillgängliga för Grekland, Irland, Portugal, Rumänien, Lettland och Ungern för att främja tillväxt- och konkurrenshöjande projekt i dessa länder. Den maximala förväntade effekten skulle uppgå till sammanlagt 2 884 miljoner euro. Rådet och Europaparlamentet uppmanas att anta detta förslag före utgången av året.

Kommissionen gör goda framsteg i utarbetandet av detaljerna i planen för en kommande EU-budget med inriktning på att skapa tillväxt och sysselsättning i linje med Europa 2020-strategin. Detaljerade förslag har antagits i fråga om fonden för ett sammankopplat Europa och sammanhållningspolitiken, den gemensamma jordbrukspolitiken och landsbygdsutveckling, och andra förslag kommer snart att antas, t.ex. Horisont 2020. Dessa rättsliga grunder kommer också att åtföljas av ramar för politiken, bl.a. reviderade riktlinjer för transeuropeisk transport och energi, och i början av 2012 av förslag till två strategiska gemenskapsramar, den ena för gemensamt förvaltade fonder 51 och den andra för forskning och innovation. Genom dessa ramar fastställs prioriteringar bland de områden som erhåller EU-stöd och samordnas olika program för EU-finansiering. 

En viktig aspekt i de förslag som rör den fleråriga budgetramen är nödvändigheten av att sörja för effektiva och tillväxtfrämjande investeringar inom ramen för EU-budgeten. Även inom ramen för sammanhållningspolitiken finns det viktiga inslag som stöder ett uppnående av dessa mål, nämligen mekanismerna för tematiskt fokus på Europa 2020-prioriteringarna, koncentration av resurser och de nya bestämmelserna om villkorlighet som säkerställer att EU-finansieringen är resultatinriktad och skapar starka incitament för medlemsstaterna att se till att EU 2020-målen för tillväxt och sysselsättning verkligen nås. Partnerskapsavtal kommer att slutas med varje medlemsstat för att se till att den nationella finansieringen och EU-finansieringen ömsesidigt stärker varandra.

För att förbereda fonden för ett sammankopplat Europa inom nästa fleråriga budgetram har kommissionen föreslagit en pilotfas i oktober för Europa 2020-initiativet för projektobligationer, till ett belopp av 230 miljoner euro. Detta initiativ syftar till att mobilisera investeringar på områden som kommer att stimulera tillväxt och skapa arbetstillfällen. De stora och brådskande behoven av investeringar i infrastruktur, i kombination med de långa ledtiderna för projektförberedelser kräver omedelbara åtgärder för att lösa problemet med brist på finansiering. I en tid av ansträngda offentliga budgetar finns ett brådskande behov av nyskapande lösningar för att mobilisera en större andel av privat sparande och förbättra utbudet av finansiella instrument för energi, transport och IKT-projekt. På grund av de minskade möjligheterna att få tillgång till finansiering för infrastrukturprojekt måste alternativa källor till skuldfinansiering hittas. Den allmänna regeln för infrastrukturprojekt med kommersiell potential bör vara att kombinera EU-medel i partnerskap med kapitalmarknaden och banksektorn, särskilt via Europeiska investeringsbanken (EIB), som är EU:s finansiella organ enligt fördraget.

3.8.3.Att utnyttja den globala marknadens potential

Kärnan i EU:s ekonomi är fortfarande den inre marknaden, men handelns andel i skapandet av tillväxt har aldrig varit lika hög som nu. Under 2010 stod den internationella handeln för ungefär 25 % av EU:s tillväxt. På kort sikt kommer största delen av den ekonomiska tillväxten att ske utanför Europa – fram till 2015 rentav 90 %. EU:s tillväxtpotential kommer att bero på förmågan att dra nytta av denna tillväxt. De snabbast växande marknaderna är emellertid inte lika öppna som EU.

EU:s yttre ekonomiska förbindelser är väl etablerade. EU kommer att fortsätta att upprätthålla förbindelser med alla parter, särskilt utvecklingsländer, och anpassa dem till ändrade förhållanden. USA och Kina är EU: s största handelspartner. EU har tagit fram nya och vitt omfattande instrument med sina strategiska partner. Med Förenta staterna samarbetar man t.ex. om elektroniska fordon inom ramen för Transatlantiska ekonomiska rådet, och med Kina samarbetar man t.ex. om innovation inom ramen för högnivådialogen). De snabbast växande ekonomierna i världen finns i Asien. Den regionala ekonomiska integrationen i Asien går raskt framåt och EU vill utnyttja denna potential och ta vara på de möjligheter som finns. Ett frihandelsavtal med Indien är en grundpelare i EU:s strategi. Asien är inte bara en viktig exportmarknad, utan också en viktig länk i EU:s försörjningskedja. När det gäller Ryssland ligger EU:s intresse i att förankra Ryssland i det globala ekonomiska systemet och eventuellt ingå ett frihandelsavtal. Möjligheterna att ingå frihandelsavtal med Mercosur och Japan är under utredning. Agendan på handelsområdet när det gäller det nära grannskapet handlar inte bara om tillväxt och sysselsättning utan också om säkerhet och solidaritet. Grannskapsregionen är dock en betydande ekonomisk faktor, i egenskap av EU:s femte största handelspartner. När det gäller länderna i södra Medelhavsområdet har EU riktat in sig på frihandelsavtal och kortfristiga initiativ. EU samarbetar också med Ukraina (djupgående och omfattande handelsavtal) och andra länder inom det östliga partnerskapet.

I ett initiativ om råvaror och råmaterial 52 ges förslag till åtgärder för att säkra tillgången till råmaterial för den europeiska industrin på världsmarknaderna och att öka öppenheten på finansmarknaderna och råvarumarknaderna.

Att öka det internationella handels- och investeringsutbytet är av central betydelse för en stabil och hållbar ekonomisk återhämtning, tillväxt och sysselsättning i Europa. För att uppnå detta är EU:s omedelbara prioritering att ingå de handelsavtal som är under utarbetande: 1) med förbehåll för partnernas synpunkter har EU för avsikt att slutföra förhandlingarna med Indien och Ukraina före de kommande toppmötena med dessa länder; 2) med förbehåll för partnernas synpunkter har EU för avsikt att slutföra förhandlingarna med Kanada, Singapore och Malaysia senast under 2012 och 3) i början av 2012 formellt ingå avtal med Colombia och Peru, för vilka förhandlingarna redan har slutförts.

Anm. 1: För Irland, Lettland, Grekland, Portugal och Rumänien är den enda rekommendationen att genomföra de befintliga åtagandena inom ramen för programmen för finansiellt stöd från EU/IMF.

Anm. 2: Antalet kryss motsvarar inte nödvändigtvis antalet landsspecifika rekommendationer för varje medlemsstat, eftersom rekommendationerna ofta omfattar mer än ett område.

Europa 2020-mål 53

*Länder som har uttryckt sina nationella mål i förhållande till en annan indikator än EU:s överordnade målindikator.

(1) http://ec.europa.eu/economy_finance/eu/forecasts/2011_autumn_forecast_en.htm .

(2) KOM(2011) 400, 7.6.2011.

(3) Se översiktstabell i bilaga 1.

(4) Se översiktstabell i bilaga 2.

(5) KOM(2011) 1151, 7.10.2011.

(6) Preliminära uppgifter.

(7) En digital agenda för Europa (KOM(2010) 245 slutlig/2, 19.5.2010), Unga på väg (KOM(2010) 477, 15.9.2010), Innovationsunionen (KOM(2010) 546, 6.10.2010), En integrerad industripolitik för en globaliserad tid (KOM(2010) 614, 28.10.2010) En agenda för ny kompetens och arbetstillfällen, EU:s bidrag till full sysselsättning (KOM(2010) 682, 23.11.2010), Den europeiska plattformen mot fattigdom och social utestängning: en europeisk ram för social och territoriell sammanhållning (KOM(2010) 758, 16.12.2010), Ett resurseffektivt Europa (KOM(2011) 21, 26.1.2011).

(8) Bilaga med särskilda förslag på EU-nivå, tillväxtöversikten 2010.

(9) http://ec.europa.eu/research/innovation-union/pdf/iu-scoreboard-2010_en.pdf.

(10) http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/scoreboard/index_en.htm.

(11) http://ec.europa.eu/bepa/pdf/monti_report_final_10_05_2010_en.pdf.

(12) KOM(2010) 472 slutlig, 20.9.2010.

(13) Rapport från IDC, september 2011.

(14) Civic Consulting (2011): Consumer market study on the functioning of e-commerce. 

(15) Federico Etro (2010), ”The economic impact of cloud computing”. Review of Business and Economics.

(16) Indikatorn för råvarubehovet utgör den sammanlagda volym av råmaterial som utvinns från naturen för ekonomisk verksamhet i ett land. Den anger den materialmässiga grunden för en ekonomi. Här ingår utvinning inom det egna landet och resursbehov som tillgodoses genom import.

(17) Further Benefits of Business Resource Efficiency, Oakdene Hollins, 2011.

(18) KOM(2011) 658, 19.10.2011.

(19) KOM(2007) 860 slutlig, 21.12.2007.

(20) KOM(2007) 860 slutlig, 21.12.2007.

(21) KOM(2007) 860 slutlig, 21.12.2007.

(22) KOM(2007) 414 slutlig, 18.7.2007.

(23) KOM(2011) 370, 22.6.2011.

(24) KOM(2011) 571, 20.9.2011.

(25) T.ex. beräknas en permanent minskning av den genomsnittliga skattebördan på arbete i normalfallet öka sysselsättningsgraden med cirka 0,4 procentenheter på lång sikt. OECD (2006), OECD Employment Outlook 2006 – Boosting Jobs and Incomes: Policy Lessons from Reassessing the OECD Job Strategy, Paris.

(26) KOM(2011) 169, 13.4.2011.

(27) KOM(2011) 78, 23.2.2011.

(28) http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/market-access/internationalisation/index_en.htm.

(29) http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/ict/key_technologies/kets_high_level_group_en.htm. 

(30) KOM(2011) 311 och KOM(2011) 315, 1.6.2011.

(31) KOM(2011) 152, 4.4.2011.

(32) Det första mötet i den återinrättade högnivågruppen ägde rum den 10 november 2010. 

(33) T.ex. med över 15 % för medelinkomsttagarna i Litauen och Lettland, 8 % i Estland och 2–4 % i Spanien, Irland och Förenade kungariket.

(34) IMF (2011): World Economic Outlook Report 2011, Global Prospects and Policies, Washington. 

(35) Se OECD (2011) The impact of publicly provided services on the distribution of resources; Report for the European Commission. 

(36) European Financial Integration Report 2008, SEK(2009)19 slutlig av den 19 januari 2009.

(37) KOM(2011) 4977, 18.7.2011.

(38) En mer detaljerad analys ges i följedokumentet till den gemensamma rapporten om social trygghet och social integration 2010, avsnitt 5.2. 

(39) Arbetsgruppen för indikatorer inom kommittén för socialt skydd har enats om att tröskeln på 40 % tyder på att ohållbara boendekostnader. 

(40) Se rapporten The Social Situation in the EU 2009, avsnitt 3.2.1.

(41) Se rapporten The Social Situation in the EU 2009, figur 69, s. 138.

(42) Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden.

(43) Enligt färska Eurobarometerundersökningar överväger 28 % av EU-medborgarna att arbeta utomlands.

(44) Direktiv 2005/36/EG.

(45) IP/11/1283, 27.10.2011.

(46) Möten har ägt rum med Bulgarien, Cypern, Lettland, Litauen, Portugal och Grekland.

(47) Österrike, Tjeckien, Danmark, Estland, Luxemburg, Nederländerna, Spanien, Sverige och Förenade kungariket.

(48) Cypern, Finland, Frankrike, Tyskland, Grekland, Ungern, Italien, Litauen, Lettland och Polen.

(49) Se även regionkommitténs yttrande av den 12 oktober 2011 om de regionala och lokala myndigheternas roll för att uppnå målen i Europa 2020-strategin.

(50) Enligt de nuvarande reglerna krävs nationella strategiska rapporter.

(51) Eruf, ESF, Sammanhållningsfonden, fiskerifonden och jordbruksfonden för landsbygdsutveckling.

(52) KOM(2011) 25, 2.2.2011.

(53) De slutgiltiga nationella målen ställdes upp i de nationella reformprogrammen i april 2011.

(54) De nationella målen för utsläppsminskningen som anges i beslut 2009/406/EG gäller utsläpp som inte omfattas av utsläppshandelssystemet. De utsläpp som omfattas av utsläppshandelssystemet kommer att minskas med 21 % jämfört med 2005 års nivåer. Motsvarande övergripande utsläppsminskning blir 20 % jämfört med 1990 års nivåer.

(55) Noteras bör att de nationella prognoserna också varierar på grundval av vilket/vilka basår som besparingarna jämförs mot.

(56) Calculation doesn't include ISCED 4 (Germany, Austria) , result with ISCED 4: 39.9 -40.4%

EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 23.11.2011

KOM(2011) 815 slutlig

VOL. 3/5 - ANNEX II

BILAGA

MAKROEKONOMISK RAPPORT

till

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Årlig tillväxtöversikt 2012

Inledning

EU:s ekonomiska tillväxt har tappat fart. Inom euroområdet förvärras situationen ytterligare av den offentliga skuldkrisen och svagheterna inom banksektorn. Dessa faktorer skapar tillsammans en ond cirkel. Bristen på förtroende på finansmarknaderna har skapat volatilitet och undergrävt tilltron även till andra marknader, vilket kraftigt påverkar de ekonomiska utsikterna. Efter flera år av kris återstår det mycket lite utrymme för makroekonomiska åtgärder för att stimulera tillväxten. I synnerhet finanspolitiken har i många länder begränsats av den höga kostnaden för finansiering från marknaden, i extremfallet en total strypning av sådan finansiering.

Mot denna bakgrund är åtgärder för att stärka tillväxten av yttersta vikt. En tillväxtfrämjande konsolidering av de offentliga finanserna (nedan budgetkonsolidering) är nödvändig med hänsyn till marknadens krav och de politiska utmaningar som följer av befolkningens ökande medelålder. En stabil banksektor och stärkta finansiella skyddsmekanismer för stater är särskilt viktiga för att begränsa den finansiella turbulensen och därmed förbättra förutsättningarna för tillväxt. För att öka den allmänna effektiviteten i EU:s ekonomi och öka dess förmåga att snabbt anpassa sig till förändringar har likaså strukturreformer en central roll. I en positiv dynamik skulle bättre tillväxtutsikter också gynna övriga mål genom förstärkt tilltro till ekonomin och ökad sysselsättning, vilket i sin tur bidrar till budgetkonsolideringen och till stabilitet i banksektorn, samtidigt som trycket på de mest utsatta länderna skulle lätta.

1.Ny uppförsbacke i ekonomin

Efter den globala finansiella och ekonomiska krisen har EU:s ekonomi sakta börjat återhämta sig. Tillväxten har förblivit dämpad, som ofta är fallet efter finansiella kriser, och skillnaderna mellan olika medlemsstater är betydande. Särskilt medlemsstater med stora ackumulerade obalanser har fått inleda smärtsamma men nödvändiga justeringar, vilket verkar hämmande på tillväxten. De medlemsstater som inte har belastats av några större obalanser har däremot kunnat dra fördel av den förbättrade situationen i omvärlden, och har noterat en stabil tillväxttakt (figur 1). Dessa skillnader har också återspeglats, och ibland även accentuerats, i arbetslöshetsstatistiken. Sammantaget har emellertid återhämtningen bara resulterat i en tämligen måttlig ökning av sysselsättningen. Detta återspeglar delvis en viss ”hamstring” av arbetskraftsreserver under lågkonjunkturen, men det måste ändå konstateras att sysselsättningstillväxten inte har varit tillräckligt stark för att på något påtagligt sätt minska den ihållande höga arbetslösheten.

Dessa variationer i tillväxten har bidragit till att minska vissa makroekonomiska obalanser, särskilt bytesbalansunderskott, men den ackumulerade skuldnivån har förblivit hög. Mot bakgrund av framför allt den minskade inhemska konsumtionen har de mest betydande korrigeringarna noterats i de medlemsstater där de externa obalanserna var störst före krisen (figur 2). Vissa stora strukturella bytesbalansöverskott förefaller också gradvis börja krympa, vilket återspeglar en starkare inhemsk efterfrågan och en snabbt tilltagande import. Det krävs emellertid ytterligare anpassning i vissa medlemsstater, eftersom den totala skuldsättningsgraden är fortsatt hög och processen för att stärka konkurrenskraften i fråga om kostnader och priser har gått långsamt i flera medlemsstater (särskilt i euroområdet).

Obalanser i de offentliga finanserna är ett fortsatt problem. Under 2011 har en budgetkonsolidering inletts enligt överenskommelsen mellan medlemsstaterna i oktober 2009: EU:s samlade offentliga underskott har kunna minskas med nästan 2 procentenheter från 6,6 % av BNP år 2010 till 4,7 % av BNP 2011. Detta hindrar dock inte att skuldsituationen fortfarande är en utomordentligt stor utmaning. Skuldsättningens andel av BNP i EU har ökat med mer än 20 procentenheter sedan 2007 och översteg 82 % 2011, vilket är den högsta nivå som uppmätts. Skuldnivån förväntas öka ytterligare till närmare 85 % av BNP 2012 innan den stabiliseras på denna nivå.

De finansiella spänningarna har ökat. Tvivel om hållbarheten i vissa euroländers offentliga skuldsättning har successivt urholkat investerarnas förtroende sedan början av sommaren. Detta har utlöst flera utbrott av ökad volatilitet på finansmarknaderna och en fortsatt kraftig ökning av räntespreaden i förhållande till riktmärket i de mest utsatta euroländernas offentliga upplåning (figur 3). Mer nyligen har spänningarna spritt sig ytterligare till andra medlemsstater, och räntenivåerna på statsobligationer har börjat stiga även för några medlemsstater med högsta kreditvärdering (AAA). Spänningarna har spridits till banksektorn, eftersom europeiska banker är de största innehavarna av europeiska statsobligationer. Slutligen har osäkerheten kring de politiska vägvalen för euroområdet och för USA i somras lett till skarpa korrigeringar på de globala finansmarknaderna, och läget på dessa marknader har förblivit spänt sedan dess (figur 4).

Återhämtningen i EU:s ekonomi har nu stannat upp. Den finansiella turbulensen och den förväntade avmattningen i den globala konjunkturen har allvarligt undergrävt förtroendet för ekonomin som helhet, vilket påverkar såväl konsumtion som investeringar i negativ riktning. Tillväxten hämmas dessutom av de nödvändiga besparingarna i de offentliga finanserna. Även om resoluta politiska åtgärder för att lösa skuldkrisen i euroområdet bör kunna reparera förtroendet, kan tillväxten ändå inte förväntas återhämta sig snabbt. Villkoren för finansiering förväntas förbli en stötesten under en tid framöver, vilket även det hämmar investeringar. Behovet av att justera obalanser och minska lånenivån både inom den offentliga och den privata sektorn förväntas också hålla ner tillväxten en tid. Tillväxten i EU förväntas stanna av i början av 2012 och endast uppgå till 0,6 % för året som helhet (figur 5). Även sysselsättningstillväxten förväntas avstanna under 2012 och förbli svag under 2013. Mot bakgrund av de ogynnsamma jobbutsikterna har arbetslöshetens genomsnittliga varaktighet också ökat och det finns risk att en situation med hög arbetslöshet permanentas, vilket också kommer att försvaga arbetskraftens bidrag till den potentiella tillväxten.

Till den nuvarande avmattningen ska också läggas de långsiktiga svagheterna i den europeiska tillväxten. Även om det har skett en betydande konvergens i fråga om inkomstnivåer inom Europa har EU under de senaste 25 åren inte längre knappat in på USA:s försprång. Finanskrisen har ytterligare försvagat EU:s redan måttliga tillväxtpotential. Enligt kommissionens beräkningar kan EU och i synnerhet euroområdet under de kommande tio åren förväntas förlora ytterligare mark i förhållande till USA i fråga om tillväxt och produktivitet. Under tio år framåt förväntas den genomsnittliga årliga tillväxten i EU bli 1 procentenhet lägre än motsvarande tillväxt under det senaste decenniet, och endast nå 1 ¼ % (figur 6).

Tyngdpunkten i världsekonomin håller på att förskjutas mot framväxande och mycket dynamiska ekonomier, vilket ytterligare kommer att skärpa konkurrensen globalt sett. De framväxande ekonomiernas roll har ökat snabbt under senare år, och denna utveckling förväntas fortsätta. Även om några av dessa ekonomier också har drabbats hårt av krisen har de återhämtat sig snabbt (figur 7). Deras nuvarande utvecklingsstrategier bygger i väsentlig grad på export, och även om en sådan modell inte är hållbar på obestämd tid och vissa gradvisa omfördelningar kan förväntas på längre sikt bör det ändå förväntas att tendensen mot allt intensivare konkurrens i världsekonomin kommer att fortsätta att öka under överskådlig framtid. De framväxande ekonomiernas exportsammansättning har tenderat att förändras successivt i riktning mot mer avancerade produkter, och de har ibland även rönt framgångar i sektorer där Europa traditionellt har haft en konkurrensfördel. Med tanke på den förväntade nedgången i den globala ekonomin innebär detta att den yttre miljön kommer att utgöra en allt större utmaning både på kort och på lång sikt om inte EU kan förbättra sin konkurrenskraft.

Farliga kedjereaktioner har uppstått i den europeiska ekonomin. För det första har investerarnas oro för de långsiktiga effekterna av den höga offentliga skuldsättningen i Europa utlöst nationella skuldkriser och lett till ökande spänningar inom banksektorn, som sitter på stora volymer av statsobligationer. Belastningen på banksektorn utgör i sin tur en ytterligare ökning av risken vid utlåning till stater eftersom investerarna förväntar sig att det är de enskilda medlemsstaterna som i sista hand måste rädda sina utsatta banker och finansinstitut. För det andra leder dessa spänningar tillsammans med obalanser i några av medlemsstaterna till att utlåningen måste minska både i den privata och den offentliga sektorn, vilket hämmar tillväxten, och de sämre tillväxtutsikterna gör i sin tur skuldsituationen mer ohållbar. Slutligen leder spänningarna på marknaderna till högre räntor på den statliga upplåningen, vilket ytterligare undergräver de offentliga finansernas hållbarhet.

Faktorerna bakom denna onda cirkel måste givetvis angripas som en helhet, men tillväxten spelar en särskilt framträdande roll. För att säkerställa en hållbar finanspolitik och återuppbygga förtroendet inom den europeiska banksektorn antog Europeiska rådet en övergripande reformstrategi den 26 oktober. Tillväxt är en central del av denna strategi, eftersom den har potential att mildra alla de övriga problemen utan att skapa negativa bieffekter, inte minst genom att ökad tillväxt skapar bättre förutsättningar för att återbetala skulder i framtiden. Därför kommer också förväntningar om bättre tillväxt att återställa förtroende och återupprätta stabiliteten på finansmarknaderna. Företag med bättre utsikter börjar investera igen. Förutom att tillväxt på så sätt kan bryta den onda cirkeln är den också en oumbärlig ingrediens i den europeiska sociala modell som byggdes upp under den europeiska ekonomins ”gyllene decennier”. Att bibehålla nuvarande nivå av socialt skydd kommer helt enkelt att bli omöjligt om tillväxten fortsätter följa den nuvarande trenden.

2.Tillväxtfrämjande budgetkonsolidering – offentliga utgifter och inkomster

Offentliga medel spelade en avgörande stabiliserande roll under den globala krisen, men priset blev högre skuldsättning. Sedan krisens början 2007 har de genomsnittliga offentliga skuldnivåerna i EU ökat från 59 % av BNP 2007 till uppskattningsvis 82,5 % av BNP 2011. Denna ökning beror på ett antal faktorer. För det första ledde nedgången i den ekonomiska aktiviteten under krisen till ökade underskott i de offentliga finanserna genom att de automatiska stabilisatorerna tilläts dämpa lågkonjunkturens effekter. Samtidigt ledde den exceptionellt djupa ekonomiska krisen till att den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa, en samordnad plan för finanspolitiska åtgärder för att stödja ekonomin, lanserades av Europeiska kommissionen i december 2008. Några medlemsstater tvingades också att bevilja riktat stöd till finansinstitut för att skydda finanssystemet.

Den förväntade skuldökningen är inte utan motstycke vare sig historiskt sett eller jämfört med andra avancerade ekonomier idag. Finansiella kriser har ofta utgjort en tung börda på de offentliga finanserna, då de lett till stora och bestående ökningar av skuldkvoten. Den pågående krisen har också medfört en kraftig ökning av den offentliga skuldsättningen i Europa, men det är värt att notera att skuldnivån har varit ännu högre i andra avancerade ekonomier, såsom USA och Japan, än i EU (figur 8).

Det finns dock flera försvårande faktorer i dagens situation som hotar hållbarheten i EU:s skuldsättning.

För det första är skuldnivåerna högre än tidigare, och detta gäller särskilt vissa medlemsstater (figur 9). År 2007 uppgick bruttoskulden till över 60 % av BNP i nio EU-länder, medan den överskred 100 % av BNP i Grekland och Italien. Medan den genomsnittliga förväntade ökningen av skuldkvoten mellan 2007 och 2013 uppgår till ca 25 procentenheter av BNP finns det stora variationer mellan länder, med ökningar på mer än 96 procentenheter i Irland, 90 procentenheter i Grekland och 40 procentenheter i Spanien, Portugal och Förenade kungariket.

För det andra kommer de kostnader som följer av befolkningens stigande medelålder att bli en allt större börda för de offentliga finanserna. Med nuvarande politik beräknas de åldersrelaterade offentliga utgifterna i genomsnitt i EU att öka med ca 4 ¾ procentenheter av BNP under de kommande femtio åren, särskilt i form av pensioner, hälso- och sjukvård och långtidsvård. Även här skiljer sig dock situationen avsevärt mellan medlemsstaterna, både när det gäller demografiska prognoser, tillväxtpotential och utformning av pensions- och välfärdssystemen. Dessutom påverkas utsikterna av det allmänna tillståndet i varje lands offentliga finanser, liksom av dess externa konkurrenskraft.

För det tredje är marknadstrycket intensivare än någonsin tidigare. Mot bakgrund av de dämpade tillväxtutsikterna har man på finansmarknaderna hyst allvarliga tvivel om hållbarheten i de offentliga finanserna i vissa medlemsstater i euroområdet, vilket har lett till högre räntor på den statiga upplåningen och alla de negativa spridningseffekter och ”onda cirklar” som beskrivs i föregående avsnitt.

Det finns därför inget realistiskt alternativ till att genomföra en genomgripande och trovärdig finanspolitisk exitstrategi. Principerna för en sådan strategi har överenskommits av Ekofinrådet och bygger på att konsolideringen bör samordnas inom EU samt att man bör ta hänsyn till den specifika situationen i varje land. Man enades om att konsolideringen i alla EU-länder skulle inledas senast 2011, medan några länder ålades att börja tidigare. Lika viktigt var att man enades om att EU:s medlemsstater skulle skärpa sina nationella bestämmelser för budgetens utveckling och vidta strukturella åtgärder för att stärka den potentiella BNP-tillväxten och därigenom stödja de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt.

Vi kan nu konstatera att den överenskomna strategin har gett resultat, och att konsolideringen är på gång. Enligt de budgetplaner som medlemsstaterna lagt fram i 2011 års uppdateringar av stabilitets- och konvergensprogrammen förutses att underskottet i de offentliga finanserna i EU ska sjunka under 3 % av BNP 2013. Genomförandet av dessa budgetplaner pågår. De offentliga finanserna i EU började redan förbättras något under 2010 med stöd av den ökande tillväxten och de första konsolideringsåtgärderna. En mer märkbar förbättring har noterats 2011 till följd av vittomfattande konsolideringsinsatser i nästan alla EU:s medlemsstater. Ytterligare framsteg förväntas 2012 och – med oförändrad politik – 2013, om än i något långsammare takt. Dessa allmänna trender döljer dock betydande skillnader mellan länderna. För närvarande är 23 medlemsstater föremål för förfarandet vid alltför stora underskott, varav fem omfattas av ett program för finansiellt stöd 1 . Vissa medlemsstater gör goda framsteg mot en snabb och varaktig korrigering av sina alltför stora underskott, medan andra uppvisar brister och måste intensifiera sina ansträngningar för att uppnå de finanspolitiska målen (figur 9, tabell 1).

Långsiktig hållbarhet är för närvarande den viktigaste faktorn som påverkar den ekonomiska stabiliteten. Fram till mitten av 2011 kunde den finanspolitiska exitstrategin genomföras mot backgrund av en återhämtning i den ekonomiska aktiviteten. Under nästa år förväntas emellertid tillväxten stanna av. Med tanke på den svåra turbulensen på marknaden för statsobligationer torde de flesta medlemsstater inte längre kunna tillåta sig ökade underskott, eftersom finanspolitisk åtstramning nu står i fokus. Detta är särskilt fallet för de medlemsstater som följs extra noga av marknaden och som uppvisar stora makroekonomiska obalanser (figur 10). Otillräcklig konsolidering riskerar att medföra högre riskpremier, vilket i sin tur skulle vara mycket negativt för de ekonomiska utsikterna.

Konsolideringsansträngningarna bör därför differentieras mellan olika länder. Denna princip har också bekräftats av Ekofinrådet, som vid sitt möte den 4 oktober 2011 enades om att de olika förhållanden som råder i olika medlemsstater när det gäller de offentliga finanserna och den makroekonomiska risken bör ta sig uttryck i en individuell anpassning av konsolideringstakten. Särskilt gäller följande:

Medlemsstater som omfattas av program för finansiellt stöd eller som följs särskilt noggrant av marknaderna bör lägga sig vinn om att även fortsättningsvis uppnå de finanspolitiska mål som man enats om även om de makro-ekonomiska förhållandena ändras.

Medlemsstater som uppvisar betydande brister i anpassningen inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott eller som har ett stort underskott bör öka sina konsolideringsansträngningar. Begränsade negativa revi-deringar av det makro-ekonomiska scenariot bör inte leda till förseningar i korrigeringen av det alltför stora underskottet.

Medlemsstater som inte uppvisar ett alltför stort underskott och som följer en lämplig anpassningsbana i riktning mot de medelfristiga målen kan låta sin finanspolitik spela sin konjunkturdämpande och stabiliserande roll fullt ut så länge deras offentliga finansers hållbarhet på medellång sikt inte hotas.

I det nuvarande ekonomiska läget är det särskilt viktigt att se till att konsolideringsplanerna på såväl inkomst- som utgiftssidan utformas så att de kortsiktiga negativa effekterna på tillväxten begränsas.

   
Enligt erfarenheterna brukar utgiftsbaserad konsolidering ge bäst effekt, men utgifternas kvalitet och sammansättning är också viktig:

När nedskärningar måste ske i sådana utgifter som påverkar produktionen, framför allt kapitalinvesteringar, bör man skydda finansieringen av de projekt som ger mest påtagliga effekter, så att den negativa inverkan på tillväxtpotentialen minimeras.

De offentliga utgifternas effektivitet i en given utgiftskategori skiljer sig åt mycket mellan medlemsstaterna, men också inom ett och samma land. Detta ger ett potentiellt utrymme för förbättringar. Om standarden på de minst effektiva enheterna kan höjas kan detta skapa stora besparingar utan att volymen av offentliga tjänster behöver skäras ned.

Behovet av att prioritera rätt utgifter och effektivisera utgifterna på alla förvaltningsnivåer kräver att man utvecklar lämpliga institutionella verktyg inom ramen för budgetförvaltningen, t.ex. översyner av utgifterna, programbudgetering eller resultatbudgetering. Rättviseskäl bör också tas med i beräkningen, för att garantera en rimlig fördelning av nedskärningarna.

Samtidigt bör skattebestämmelsernas struktur och utformning vidareutvecklas på ett sätt som bättre gynnar tillväxten. Skattereformer kan tjäna två syften: För det första kan de underlätta konsolideringen av de offentliga finanserna i de medlemsstater där det finns utrymme för ökningar av skatteintäkterna, som ett komplement till utgiftskontrollen. För det andra kan de stödja tillväxten genom ändringar i skattestrukturen eller genom att enskilda skatter ges en bättre utformning, t.ex. så att de stärker incitamenten att arbeta, producera, investera eller effektivisera resursanvändningen. När det gäller beskattningsstrukturen bör man särskilt lyfta fram följande:

Medlemsstater med hård beskattning av arbete bör, särskilt när det gäller utsatta grupper som lågutbildade och andraförsörjare, överväga en skatteväxling i riktning mot skatter som är mindre skadliga för tillväxten, såsom konsumtions-, fastighets- eller miljöskatter. En omfördelning av skatten på arbete mellan olika inkomstnivåer kan också övervägas.

Medlemsstater med höga bolagsskatter bör undvika att höja dessa ytterligare, särskilt i nuläget då investeringsnivån är tämligen låg.

För att främja arbetskraftens rörlighet och en effektiv fördelning av bostadsbeståndet kan man överväga en omläggning av bostadsbeskattningen genom att successivt gå ifrån transaktionsskatter och ersätta dem med periodiskt återkommande skatter.

Genom att sänka inkomstskatterna för personer och företag samt att, i linje med mervärdesskattedirektivet, begränsa momsundantag och nedsatta momssatser kommer man att kunna bredda skatteunderlaget, vilket kan möjliggöra såväl ökade skatteinkomster som nedsättning av vissa skattesatser där detta gynnar tillväxten.

I många medlemsstater behöver incitamenten för privat skuldsättning minskas genom förändringar i företagsbeskattningen och behandlingen av bostadslån vid beräkningen av inkomstskatt för privatpersoner.

I flertalet medlemsstater kan beskattningen göras miljövänligare genom att man fasar ut dolda skattesubventioner.

Medlemsstater där det råder svag skattedisciplin bör effektivisera sin skatteförvaltning och arbeta för att bättre förebygga skatteflykt.

Om man kan minska den administrativa börda som skattebestämmelserna utgör kan detta även tjäna till att förbättra företagsklimatet. Detta kan ske genom t.ex. tydligare regler, mindre komplexa skattelagar och tillämpningsbestämmelser och förenklade betalningsrutiner.

Medlemsstaterna uppmanas att fullt ut utnyttja de instrument som finns för att underlätta samarbete mellan skatteförvaltningar, och därigenom hjälpas åt att identifiera och utbyta bästa praxis inom EU, effektivisera skatteuppbörden och minska kostnaderna för att efterleva skattebestämmelserna.

Det är viktigt att snabbt inleda reformer för att ta itu med de utmaningar som den åldrande befolkningen innebär för de offentliga finanserna. Det har gjorts avsevärda framsteg under det senaste decenniet när det gäller reformer av välfärdssystemen (pensionssystem, hälso- och sjukvård), men mycket mer behöver göras. I den förra årliga tillväxtöversikten lyftes pensionsreformer fram som ett område där man bör vidta omedelbara politiska åtgärder. I flera länder, där pensionsreformer ännu inte har inletts och där en stor ökning av utgifterna för pensioner förväntas i framtiden, behöver "pensionslöftena" anpassas efter vad resten av ekonomin kan förväntas bära. Med tanke på de kostnadsökningar som kan förväntas som en följd av den åldrande befolkningen behöver dessutom hälso- och sjukvårdssystemen göras mer kostnadseffektiva och långsiktigt hållbara, och ges en ökad inriktning på förebyggande.

Man behöver också höja pensionsåldern för att bättre anpassa den till en ökad medellivslängd. En höjd pensionsålder skulle kompensera för den pågående trenden mot ökad medellivslängd som ännu inte beaktats i pensionssystemen. Genom att anpassa pensionsåldern efter medellivslängden skulle man således kunna förbättra balansen mellan antalet år i arbetslivet och antalet år som pensionär. För att möjliggöra för och uppmuntra människor att arbeta längre behöver reformerna av pensionssystemen kompletteras med åtgärder som gör det lättare för äldre arbetstagare att integreras på arbetsmarknaden, samt åtgärder som främjar aktivitet och god hälsa hos äldre människor. Även bestämmelser om skatter och bidrag bör anpassas så att de ger incitament att stanna kvar längre i arbetslivet.

Medlemsstaterna håller nu på att genomföra sina landsspecifika rekommendationer för att förbättra de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt. Olika länder har dock gått snabbare fram och visat mer beslutsamhet än andra. Av de 17 medlemsstater som blev föremål för rekommendationer på detta område har 12 vidtagit åtgärder, bland annat genom att inleda reformer av pensionssystemen och genom att öka incitamenten för äldre arbetstagare att stanna kvar på arbetsmarknaden. Ett viktigt steg framåt har varit de överenskommelser mellan offentliga myndigheter och arbetsmarknadens parter som syftar till att höja den lagstadgade pensionsåldern och koppla den till den förväntade medellivslängden. Men trots att sådana överenskommelser finns på dagordningen i ett antal länder har förhandlingarna kunnat fullbordas bara i några få medlemsstater. Vidare har insatserna för att övervaka tillgången till invaliditetspensioner och reformera försäkringssystemen för långtidsvård varit begränsade.

Trovärdiga finanspolitiska ramar och effektiva övervakningsmekanismer kommer att stärka de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt. Den aktuella motsättningen mellan de offentliga finansernas stabiliserande roll på kort sikt och investerarnas oro över huruvida vissa medlemsstaters skuldsättning är hållbar skulle kunna dämpas med hjälp av trovärdiga åtaganden om finanspolitisk hållbarhet. Om marknadernas förväntningar kan tryggas genom en trovärdig anpassningsplan på medellång sikt skulle investerarnas oro för kortsiktiga fluktuationer i vissa finanspolitiska aggregat minska, och det skulle på så sätt också lämnas större utrymme för stabiliseringspolitik. De nationella finanspolitiska ramarna är tillsammans med en effektiv övervakning av finanspolitiken från EU:s sida av avgörande betydelse för att åstadkomma en sådan utveckling.

Vissa genomgripande förändringar av stabilitets- och tillväxtpakten kommer att effektivisera den finanspolitiska övervakningen. För att stärka tillsynen kommer ett paket bestående av sex förslag till lagstiftning om ekonomisk övervakning som föreslogs av kommissionen i september 2010 att träda i kraft i slutet av året. De kommer att innebära en förstärkt rättslig ram för EU:s ekonomiska övervakning och samordning från och med 2012. Den nya lagstiftningen kommer att innebära en väsentlig förändring i det sätt på vilket den ekonomiska övervakningen genomförs i EU. Men det krävs också ett snabbt och strikt genomförande av paketet om man ska kunna förankra marknadens förväntningar, avhjälpa makroekonomiska obalanser och lägga grunden till en varaktig ekonomisk tillväxt (ruta 1). 

Ett nytt direktiv om minimikrav för nationella budgetramar kan komma att bidra till att förbättra budgetprocessen på nationell nivå. Kvaliteten på de institutionella bestämmelser och procedurbestämmelser som styr finanspolitiken i varje land, till exempel skattebestämmelser, fleråriga ramar för finanspolitiken och bestämmelser om oberoende institutioner, kan avsevärt påverka budgetutfallet. Reformer som skulle kunna drivas fram av direktivet har således potential att förbättra finanspolitiken på nationell nivå och samtidigt främja respekten för bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten. Medlemsstaterna bör arbeta för dess genomförande genom att anta lämpliga reformer på de områden som omfattas av direktivet. Medlemsstater i euroområdet har ett särskilt intresse av att påskynda införlivandet av direktivet med den nationella lagstiftningen, och det är positivt att oktober månads överenskommelse vid eurotoppmötet även går utöver minimikraven. I detta sammanhang kan nämnas att inhemska finanspolitiska regler som nyligen skrivits in i vissa euroländers författningar (t.ex. Spaniens) är striktare än bestämmelserna i direktivet.

Hittills har de landsspecifika rekommendationerna för att förbättra de finanspolitiska ramarna följts med olika framgång i olika länder. Sammanlagt elva medlemsstater har fått landsspecifika rekommendationer på detta område. Rekommendationerna spänner över en rad olika frågor, däribland skatteförvaltningens och skatteuppbördens effektivitet, införandet av fleråriga budgetregler och utgiftstak, aktiveringen av skuldbromsmekanismer, rollen för oberoende finanspolitiska råd samt frågor som rör budgetstatistik och insyn i allmänhet. I detta skede har endast fem av tio medlemsstater gjort tydliga framsteg. De länder som gjort framsteg har t.ex. infört regler om balanserad budget eller skuldbromsregler, ökat befogenheterna för centrala skattemyndigheter i syfte att göra budgetplaneringen mer förutsebar och inrättat eller förstärkt sina oberoende finanspolitiska råd. Där åtgärder håller på att införas befinner man sig som regel i ett tidigt skede av lagstiftningsprocessen, men det handlar i alla fall om steg i rätt riktning.

Samordningen av den ekonomiska politiken kommer att behöva stärkas ytterligare, särskilt i euroområdet. Den europeiska planeringsterminen och de sex lagförslagen (”six-pack”) ger redan en solid ram för styrningen på detta område. Trots detta finns det ännu behov av och utrymme för att ytterligare stärka denna ram, inklusive dess gemenskapsdimension. Det behövs ett starkare euroområdesperspektiv i planeringen, genomförandet och efterhandsbedömningen av medlemsstaternas insatser för starkare samordning av den ekonomiska politiken. Detta bör ta sig uttryck i allt striktare övervakning (vilket kommer att medföra större begränsningar i den nationella budgetpolitiken och ekonomiska politiken), närhelst en medlemsstat avviker från den linje man enats om för tillsynspolitiken. Kommissionen har i detta sammanhang ytterligare förstärkt rollen för kommissionsledamoten med ansvar för ekonomiska och monetära frågor, som har blivit kommissionens vice ordförande för ekonomiska och monetära frågor och euron. En enda, sammanhållen ram för den ekonomiska styrningen som bygger på gemenskapsmetoden är vägen framåt.

Ruta 1. Sex lagförslag om bättre ekonomisk styrning i EU (”six-pack”)

Politiska prioriteringar

För att hantera de utmaningar som beskrivs ovan behövs det insatser särskilt inom följande områden under 2012–2013:

Budgetkonsolideringen bör fortsätta i en differentierad takt.

Man bör särskilt se till att de finanspolitiska anpassningarna utformas på ett sätt som gynnar tillväxten. Medan justeringar på utgiftssidan i allmänhet är att föredra bör man slå vakt om de utgifter som är tillväxtfrämjande. I allmänhet bör man eftersträva en kvalitativ förbättring av utgifterna.

Beskattningsstrukturens effekter på tillväxten bör vägas in.

Pensionsreformer måste inledas eller, om de redan inletts, genomföras fullt ut. Höjning av pensionsåldern skulle på kort sikt vara en prioritering som kan ge många fördelar.

De sex antagna rättsakterna (”six-pack”), inklusive bestämmelserna i direktivet om nationella budgetramverk, bör genomföras fullt ut och så snabbt som möjligt. Medlemsstaterna i euroområdet bör bygga vidare på detta och utan dröjsmål uppfylla sina åtaganden om att även gå längre än direktivets krav. Man bör också snabbt anta kommissionens förslag om att ytterligare förstärka styrningen inom euroområdet.

3.Att bryta den onda cirkeln inom finanssektorn

Den negativa återkopplingen mellan banksektorn och nationalstaternas finanser har varit den faktor som mest har ökat påfrestningarna under den rådande krisen. Såsom beskrivs i avsnitt 1 har den onda cirkel som uppstått mellan å ena sidan banksektorn, å andra sidan marknaderna för statsobligationer, skapat tvivel bland investerarna om staters och bankers förmåga att klara av sina räntor och avbetalningar. Detta har i sin tur lett till höga lånekostnader både för stater och finansinstitut, kostnader som på medellång sikt blir ohållbara (figur 11). För att bryta den onda cirkeln måste man utöver de åtgärder som diskuterats i tidigare avsnitt samtidigt förstärka banksektorn och skapa trovärdiga och kraftfulla skyddsmekanismer för banker och stater.

Ett väl fungerande finanssystem och en robust banksektor är nödvändiga för att stödja återhämtningen och för att finansiera den långsiktiga tillväxten. Det överdrivna finansiella risktagande som ledde till den globala krisen har undergrävt finanssektorns trovärdighet och dess roll i ekonomin. Sektorn drabbades hårt under krisen och ett sammanbrott kunde undvikas endast genom tillskott av offentliga medel. Detta hindrar inte att finanssektorn spelar en avgörande roll i en marknadsekonomi genom att över tiden matcha behov hos geografiskt spridda sparare och låntagare och på så sätt bidra till finansieringen av realekonomin. I Europa spelar banksektorn en central roll i detta avseende genom att låna ut till företag och hushåll. Det är därför av yttersta vikt att slutföra den pågående ”reparationen” av bankernas finanser och omstruktureringen av banksektorn för att skydda förutsättningarna för en hållbar återhämtning.

Många åtgärder har vidtagits både av den offentliga och den privata sektorn för att återställa lönsamheten i EU:s finanssektor. I överensstämmelse med EU:s regler för statligt stöd tog det offentliga stödet främst form av kapitaltillskott. Syftena var att täcka tidigare förluster och förbättra bankernas förmåga att klara av svåra omständigheter i framtiden. Därutöver beviljades garantier för att återställa förtroendet inom hela sektorn och för att återuppliva kapitalmarknadsfinansieringen för banker. Tillgången till nödvändiga offentliga medel på villkor som är förenliga med den inre marknaden underlättades av de särskilda krisregler för statligt stöd till finansinstitut som kommissionen införde 2008–2009. Även om vissa framsteg har gjorts tack vare dessa politiska åtgärder förblev situationen bräcklig, och förtroendet återställdes aldrig helt. Tre på varandra följande EU-omfattande stresstester sedan 2009 har misslyckats med att övertyga investerarna om kvaliteten på bankernas balansräkningar i EU, även om bankerna antingen i förväg eller som en respons på stresstesterna betydligt har förbättrat såväl volymen som kvaliteten på sitt kapital. Med tanke på de fortsatta svagheterna i banksektorn har kommissionen för avsikt att förlänga tillämpningen av krisreglerna om statligt stöd även efter 2011.

Regleringen och tillsynen av sektorn har stärkts, och bör spela en viktig roll för att återställa förtroendet för finansmarknaden. Sedan början av 2011 har tre nya europeiska tillsynsmyndigheter arbetat för att främja konvergens i tillsynen av banker, marknader, försäkringar och pensioner. Dessa myndigheter bedriver ett nära samarbete med den nya Europeiska systemrisknämnden, som ansvarar för makrotillsyn av det finansiella systemet. Den 20 juli 2011 antog kommissionen också ett lagstiftningspaket för att stärka regleringen av banksektorn. Genom förslaget införlivas innehållet i Basel III-avtalet i gemenskapslagstiftningen. Basel III är den internationella standard för bankernas kapital som överenskommits på G20-nivå. Förslaget innehåller krav på att banker ska förfoga över ett större kapital av högre kvalitet för att stå emot framtida chocker. Det innehåller också ett förslag till en enda europeisk regelbok för banktillsyn, vilken ska bidra till att förbättra både insynen och tillsynsreglernas verkställighet. För att stärka bankernas motståndskraft och bättre förebygga konkurser behövs det på sikt ett EU-övergripande ramverk för krishantering för finansinstitut.

Nyligen godkände Europeiska rådet ett ”bankpaket” med åtgärder för att ytterligare stärka banksektorn. Paketet bygger på ett förslag från Europeiska bankmyndigheten och ingår i en övergripande plan för att återställa förtroendet på marknaderna och bekämpa den nationella skuldkrisen inom euroområdet. Det paket man enats om innehåller två huvuddelar: i) ett på EU-nivå samordnat garantisystem för att stödja bankernas tillgång till kapital över tiden, och ii) åtgärder för att stärka bankernas kapitalpositioner för att på så sätt skapa en starkare kapitalbuffert för banksystemet i EU. Nationella tillsynsmyndigheter ombads att samarbeta med bankerna och att utforma strategier för kapitaltillskott som inte skulle äventyra kredittillväxten i ekonomin. Nytt kapital bör i första hand begäras från privata källor. Om detta inte är möjligt får offentliga medel skjutas till, först från nationella källor och som en sista utväg från den europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF). Det är av största vikt att paketet genomförs inom den överenskomna tidsramen. Det kommer också att kräva en hög grad av samordning på EU-nivå mellan tillsynsmyndigheter och regeringar för att planen ska fungera som det är tänkt.

Det förstärkta EFSF kommer att begränsa negativa spridningseffekter mellan stater och inom finanssektorn. De senaste åren har tydligt visat att rent nationella strategier för att hantera krisen inte är effektiva och inte heller är förenliga med den höga graden av finansiell och ekonomisk integration i EU, och detta gäller i särskilt hög grad euroområdet. Även om de mest omedelbara åtgärderna handlar om att stärka staters och bankers finansiella ställning just nu, behöver man också utveckla instrument på EU-nivå för att på sikt skapa effektiva finansiella skyddsmekanismer för finansinstitut och stater. Mot denna bakgrund enades euroområdets stats- och regeringschefer den 21 juli 2011 om att förbättra effektiviteten i EFSF – och den framtida europeiska stabilitetsmekanismen ESM – genom att förse dem med nya instrument som gör det möjligt för dem att i) agera på grundval av ett förebyggande program, ii) finansiera rekapitalisering av finansinstitut genom utlåning även till andra stater än dem som omfattas av program för finansiellt stöd, och iii) intervenera på de primära och sekundära statsobligationsmarknaderna. Den 26 oktober 2011 beslutade sedan Europeiska rådet att genom hävstångsmekanismer utvidga EFSF:s kapacitet. Man angav två alternativa möjligheter, utan att utesluta att båda kan komma att användas: i) tillhandahålla kreditförstärkning vid ny statlig upplåning, och ii) kombinera resurser från privata och offentliga finansinstitut och investerare.

Ett snabbt genomförande och ett väl fungerande samarbete mellan myndigheter är avgörande för att strategin ska lyckas. Det är kraftfulla åtgärder man har enats om när det gäller EFSF och ESM, men det är lika viktigt att de nu också genomförs utan dröjsmål så att de nya instrumenten kan börja användas direkt. Samtidigt bör man anstränga sig för att nå en överenskommelse om upprättandet av ESM så snabbt som möjligt, eftersom dess stabilare, kapitalbaserade struktur skulle avhjälpa vissa brister i den nuvarande stabiliseringsfaciliteten (EFSF). Om man i fråga om strategierna för att ta itu med den nuvarande krisen kan uppvisa en effektiv samordning mellan medlemsstaterna och ett bra samarbete mellan de myndigheter som ansvarar för finanspolitik respektive monetär politik skulle detta också stärka förtroendet för EU:s förmåga att återställa stabiliteten. En konsekvent kommunikation är av avgörande betydelse i detta sammanhang.

Man har gjort betydande framsteg med de landsspecifika rekommendationerna om finanssektorn, även om genomförandet inte gått lika långt i alla de berörda medlemsstaterna. Det är totalt åtta medlemsstater som har fått landsspecifika rekommendationer på detta område. Flera länder har vidtagit åtgärder för att ytterligare förstärka ramarna för tillsynen, göra framsteg med den pågående omstruktureringen av banker och stärka konkurrensen inom sektorn, samt för att stödja en ökad tillgång till riskkapitalfinansiering. I ett fåtal fall bedöms de anmälda handlingsplanerna vara otillräckliga och/eller bara delvis genomförda. De risker och osäkerheter som beskrivs ovan bör anses motivera mer kraftfulla åtgärder, särskilt där det finns risk för stora negativa spridningseffekter.

Politiska prioriteringar:

Alla politiska initiativ inom finansområdet måste riktas in på det centrala strategiska målet att bryta sambanden mellan statsskuldkrisen och finanssektorn.

Kapaciteten hos EFSF och ESM bör maximeras genom lämpliga hävstångsmekanismer, inom ramen för fördragets bestämmelser.

Eftersom vissa medlemsstater inte har det finanspolitiska utrymme som krävs för att stödja sina finanssektorer bör det utformas mekanismer för att stödja medlemsstater och öka EU-samordningen av dessa insatser.

Lagstiftningen om kapitalkrav bör antas och genomföras snabbt, parallellt med att ett EU-ramverk för krishantering för finansinstitut utarbetas. Man bör också arbeta för att begränsa konsekvenserna av reformerna i banksektorn på kreditgivningen till realekonomin.

4.Strukturreformer för att stödja tillväxten och korrigera obalanser

Tillväxtfrämjande strukturreformer måste sättas högt på den politiska dagordningen. Europas långsiktiga tillväxtpotential har sackat efter jämfört med andra avancerade ekonomiers, och har ytterligare försvagats genom finanskrisen (figur 12). Samtidigt som tillväxtutsikterna på kort sikt har försämrats är de makroekonomiska – särskilt finanspolitiska – medlen till stor del uttömda eftersom de nu måste fokuseras på att garantera stabiliteten, såsom förklarats i tidigare avsnitt. Ett ambitiöst program för strukturreformer kan vända dessa utsikter i en mer positiv riktning genom att öka tillväxtpotentialen, motverka problemet med stora skillnader i konkurrenskraft och underlätta anpassningen. Strukturreformer är viktiga både för enskilda medlemsstater och för EU som helhet (se bilaga I om framstegen med Europa 2020-strategin).

Lyckade strukturreformer kan öka tillväxtpotentialen och hantera makroekonomiska obalanser. De förbättrar ekonomins effektivitet, inklusive resurseffektiviteten, och ökar därmed den produktionsnivå som ekonomin kan producera vid full sysselsättning. Dessutom påskyndar de i allmänhet den faktiska tillväxttakten. Reformer kan också öka ekonomiernas förmåga till anpassning, eftersom de underlättar den nödvändiga omfördelningen av arbetskraft och kapital mellan olika sektorer. De spelar också en nyckelroll för att hantera makroekonomiska obalanser. Trots noterade minskningar i obalanserna är fortfarande betydande anpassningar nödvändiga i vissa medlemsstater. Strukturella problem, t.ex. i fråga om konkurrenskraft eller efterfrågans hållbarhet, bidrog till uppbyggnaden av obalanser före krisen. Strukturreformer som angriper dessa bakomliggande problem är således avgörande för att säkerställa en välavvägd anpassning, förebygga att nya obalanser byggs upp i framtiden och samtidigt ge utrymme för en ökad tillväxt.

Med hänsyn till rådande demografiska prognoser i EU behövs det reformer som på ett bestående sätt ökar sysselsättningsgraden. Andelen arbetsför befolkning i EU har visat en nedåtgående trend, vilken förväntas fortsätta (figur 13). Ett av målen för Europa 2020-strategin är att den nuvarande sysselsättningsgraden på 69 % ska öka till 75 % år 2020, för att delvis motverka den trendmässiga utvecklingen. Samtidigt har krisen lett till kraftiga ökningar av arbetslösheten, vilka riskerar att bli bestående. Mot denna bakgrund bör man ge hög politisk prioritet åt reformer för att stödja skapandet av arbetstillfällen, bekämpa arbetslöshet och slå vakt om arbetskraftsdeltagandet. Det finns skäl att dra lärdom av framgångsrika arbetsmarknadsreformer i vissa medlemsstater och att utbyta sådan god praxis som lett till ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet före krisen.

Ökad produktivitet bör prioriteras med tanke på att den både underlättar anpassningen och ökar förutsättningarna för produktionstillväxten. Mot bakgrund av de rådande demografiska trenderna kommer ökad produktivitet att vara den viktigaste källan till tillväxt per capita under de kommande årtiondena. En jämförelse av produktivitetstrenderna i olika medlemsstater tyder dock på att det finns betydande utrymme för förbättringar i flera länder (figur 14). Det är viktigt att notera att bland de möjliga källorna till tillväxt har ökad kapitalintensitet och ökad sysselsättning endast tillfälliga effekter på produktionen. Produktivitetsökningar kan däremot upprätthållas över tiden, om de beror på innovation och tekniska förbättringar. Informations- och kommunikationsteknik (IKT) är en mycket viktig drivkraft för tillväxten, och förklarar som regel ungefär hälften av produktivitetsökningen i moderna ekonomier. I sådana fall är produktivitetstillväxten också förenlig med ökad sysselsättning.

Produktivitetstillväxt kan också bidra till att varaktigt stärka bytesbalansen. Produktivitetsförbättringar inom den tredje sektorn (den sektor som inte är exponerad för internationell handel, såsom de flesta tjänster) kan bidra till att minska det inhemska inflationstrycket, inklusive på priserna för insatsvaror och annan input till exportsektorn, vilket i sin tur stärker den senares konkurrenskraft. En förbättrad produktivitet inom tjänstesektorn ger utrymme för en överföring av resurser till exportsektorn, vilket är nödvändigt för en varaktig anpassning. Dessa källor till anpassning är särskilt viktiga för länder med externa underskott. Samtidigt stimulerar en högre produktivitetstillväxt den inhemska efterfrågan i den utsträckning denna har begränsats av marknadsmisslyckanden eller brister i politiken. Detta är särskilt relevant för länder som uppvisar överskott men där den inhemska efterfrågan är svag.

Arbetet med att stärka produktiviteten kan medföra olika stora svårigheter för olika medlemsländer (figur 14). Medan behovet av produktivitetsökningar spänner över hela EU, är det särskilt angeläget för vissa medlemsstater. Framför allt gäller detta länder med stora externa obalanser. För dem ger produktivitetsförbättringar ett särskilt mervärde genom att underlätta en minskning av dessa obalanser, men tendensen är samtidigt att deras produktivitet ligger efter andra medlemsstaters.

En effektiv anpassning av arbetskraftskostnaderna är av avgörande betydelse för att minska obalanser och motverka den kraftiga ökningen av arbetslösheten. Detta är av särskilt stor betydelse i euroområdet, eftersom kostnads- och prisanpassning är det enda sättet att åstadkomma nominella justeringar i en valutaunion. En sådan anpassning har redan inletts, men måste fortsätta för att minska inre obalanser (hög och ihållande arbetslöshet, strukturella hinder för den privata, inhemska efterfrågan) samt yttre faktorer (gradvis försämring av konkurrenskraft som inverkar negativt på bytesbalansen). Det är således viktigt att ta hänsyn till dessa mål vid lönesättning.

Det nuvarande makroekonomiska läget kräver särskilt noggrant och selektivt utformade strukturella åtgärder. Mot bakgrund av en avtagande tillväxt och finansiella spänningar måste man prioritera reformer som kan påverka tillväxten positivt redan på kort sikt och som orsakar minsta möjliga kostnader i budgeten. Reform av regelverk och öppnande av skyddade sektorer uppfyller i stor utsträckning dessa villkor.

Rättviseskäl bör också beaktas i reformplanerna. Efter år av dämpad tillväxt och smärtsam anpassning i vissa länder har den försvagade återhämtningen i ekonomin oundvikligen konsekvenser för sysselsättningen och den sociala strukturen i Europa. Vissa grupper, bland annat ungdomar och lågutbildade, har drabbats särskilt hårt. Vid utformningen av reformer bör därför även rättviseaspekter vägas in. Man behöver därför säkra en adekvat finansiering och lämplig utformning av de sociala skyddsnäten, särskilt i länder där social utestängning håller på att bli ett allvarligt problem.

Bättre fungerande offentliga institutioner kommer att medföra betydande effektivitetsvinster. I många medlemsstater finns det utrymme för att effektivisera offentliga tjänster och att öka insynen i och kvaliteten på den offentliga förvaltningen, till exempel i form av en ökad användning av e-förvaltning. Genom att hantera de befintliga bristerna skulle man förena målen att konsolidera de offentliga finanserna och förbättra konkurrenskraften och tillväxtutsikterna. Systemen för att uppbära skatt har särskilt i vissa medlemsstater varit en akilleshäl i arbetet för finanspolitisk konsolidering, men även i andra medlemsstater skulle förbättringar på detta område medverka till en rättvisare fördelning av anpassningsbördan. Effektiva konkurrens- och marknadstillsynsmyndigheter och ett väl fungerande rättsväsen är också viktiga faktorer för att skapa ett bra företagsklimat och därmed förbättra ekonomins konkurrenskraft.

Med tanke på omfattningen av de kommande ekonomiska utmaningarna är det tydligt att EU:s ekonomi behöver genomgripande strukturella förändringar. Detta innebär att resurser successivt behöver börja överföras till mer dynamiska företag och sektorer, både inom och över nationsgränserna. Omfördelningen av resurser är särskilt viktig för länder med stora obalanser, där resurser successivt kan behöva överföras till de sektorer som är exponerade för internationell handel. Detta innebär att vissa verksamheter i vissa länder måste fasas ut för att lämna utrymme för nya företag med högre produktivitet. I detta sammanhang måste man särskilt fokusera på arbetskraftens rörlighet mellan företag och sektorer, men också mellan regioner och länder. Lämpliga prissignaler skulle underlätta denna rörlighet, och lönebildningsmekanismerna bör därför anpassas på så sätt att löneökningarna korrekt avspeglar produktivitetsutvecklingen på lokal nivå och sektornivå. Utbildningsväsendet måste också kunna erbjuda de möjligheter till vidareutbildning och omskolning som behövs för att underlätta rörligheten.

Framstegen med genomförandet av de landsspecifika rekommendationerna för att stärka konkurrensen på tjänstemarknaderna och inom nätverksindustrierna har generellt sett varit blygsamma. Detta är en besvikelse både med tanke på konkurrensens betydelse för att stärka produktivitet, konkurrenskraft och tillväxt och med tanke på de stora fördelar som skulle följa av kraftfulla reformer på dessa områden. Av de tolv medlemsstater som fick rekommendationer i konkurrensfrågor har sju vidtagit vissa åtgärder. Många av dessa åtgärder har dock tenderat att bara gå halva vägen och har i allmänhet varit otillräckliga för att uppnå målen. I rekommendationerna från juni 2011 uppmanades medlemsstaterna bland annat att stärka konkurrensen på konsumentmarknader, undanröja omotiverade begränsningar i utövandet av vissa reglerade yrken och hantverk, att reformera regelverk, stärka konkurrensen inom nätverksindustrierna och förbättra konkurrensmyndigheternas administrativa kapacitet. Som svar på uppmaningarna har vissa medlemsstater gett ytterligare befogenheter åt de organ som övervakar prisutvecklingen för energinät, tagit fram rapporter från relevanta organ och ingått vissa politiska överenskommelser som kan utgöra grund för framtida lagstiftningsåtgärder.

Man bör fortsätta reformerna för att bättre anpassa löneökningarna till utvecklingen av arbetskraftens produktivitet. Till de åtgärder som vidtagits i vissa medlemsstater hör avtal mellan arbetsmarknadens parter om nya ramar för löneförhandlingar, vilka ska underlätta flexibilitet och kontrakt på företagsnivå, och ny lagstiftning som ska begränsa den totala lönekostnaden i den offentliga sektorn, bland annat genom införandet av pensionsavgifter för offentliganställda. Hittills har man gjort små framsteg när det gäller reform av systemen för löneindexering och minimilöner. I fråga om avtalsbestämmelser och reglerna för anställningsskydd har vissa åtgärder vidtagits, men det är för tidigt att dra slutsatser om deras effekter när det gäller målet att undanröja segmenteringen av arbetsmarknaden.

Politiska prioriteringar

För att man ska kunna hantera de utmaningar som beskrivs ovan fordras det insatser särskilt inom följande områden under 2012–2013:

Strukturreformer måste ges hög prioritet, eftersom de har potential att stärka tillväxten redan på kort sikt utan att medföra någon stor påfrestning på de offentliga finanserna.

Man bör särskilt prioritera reformer som främjar produktivitetstillväxt, eftersom sådana reformer även har en positiv inverkan på produktionstillväxten och underlättar anpassningen genom att arbetskraftsbehovet reduceras. De är av särskilt stor betydelse för medlemsstater som uppvisar makroekonomiska obalanser.

Det krävs också reformer på arbetsmarknaderna, och särskilt i fråga om lönesättningsmekanismer, för att anpassa arbetskraftskostnaderna och därmed underlätta en reducering av såväl de makroekonomiska obalanserna som arbetslösheten. Man bör även prioritera reformer av skatte- och bidragssystemen samt åtgärder för att göra lagstiftningen om anställningsskydd mindre rigid. Syftet med sådana förändringar är att stödja skapandet av arbetstillfällen, minska segmenteringen av arbetsmarknaden och underlätta anpassningen.

Effektivare offentliga institutioner – särskilt för beskattning och marknadstillsyn och inom rättsväsendet – kan vara ett enkelt sätt att stödja budgetkonsolideringen och samtidigt förbättra konkurrenskraften.

För att underlätta strukturförändringar där resurser successivt överförs till dynamiska sektorer och verksamheter med hög produktivitet behövs det åtgärder för att underlätta sådan omfördelning mellan företag och sektorer, regioner och länder. Varje land behöver utforma lämpliga strategier för att främja arbetskraftens rörlighet och uppbyggnaden av humankapital. En strikt tillämpning av konkurrenspolitiken både på EU-nivå och på nationell nivå skulle bidra till detta.

Bilaga: Urval av makroekonomiska indikatorer [inklusive indikatorer enl. europluspaketen

(1) Grekland, Irland, Portugal, Lettland (där EU:s betalningsbalansstöd enligt planerna ska upphöra i januari 2012) och Rumänien (som har ett förebyggande program).

EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 23.11.2011

KOM(2011) 815 slutlig

VOL. 4/5 - BILAGA III

BILAGA

UTKAST TILL GEMENSAM SYSSELSÄTTNINGSRAPPORT

till

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Årlig tillväxtöversikt 2012

Årets gemensamma sysselsättningsrapport enligt artikel 148 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ingår i kommissionens paket för att sätta i gång den europeiska planeringsterminen. Som centralt underlag för en förstärkt ekonomisk styrning ger rapporten stöd för huvudbudskapen om sysselsättningen i den årliga tillväxtöversikten och en utförligare redogörelse för dessa. Analysen och budskapen i rapporten grundar sig på sysselsättningssituationen och den sociala situationen i Europa, på genomförandet av riktlinjerna för sysselsättningen 1 och på resultaten av den granskning av de nationella reformprogrammen som ledde till de landsspecifika rekommendationer som rådet antog i juli 2011 och på genomförandet av rekommendationerna fram till nu.

1.Arbetsmarknaden och sociala utvecklingstendenser

Avtagande tillväxt bromsar den redan svaga återhämtningen av sysselsättningen och förhindrar en förbättring av sysselsättningsgraden

Återhämtningen av sysselsättningen har överlag varit långsam och vacklande, och sysselsättningstillväxten förblev negativ för EU-27 under större delen av 2010 (–0,5%). Först mot slutet av året vände utvecklingen svagt uppåt. Att antalet personer i sysselsättning hade stigit med 1,5 miljoner som konstaterades i mitten av 2011 uppvägde inte det stora bortfallet av arbetstillfällen under krisen då 6 miljoner jobb försvann. Den svaga och sena reaktionen på BNP-tillväxten inom sysselsättningen berodde delvis på s.k. hamstring av arbetskraft och den därmed sammanhängande nedgången i produktiviteten, som användes som anpassningsmekanismer. Eftersom BNP-tillväxten har minskat under 2011 är utsikterna för sysselsättningen osäkra.

Sysselsättningsgraden i EU minskade med 1,8 procentenheter under perioden 2008–2010 med bara få anmärkningsvärda undantag där sysselsättningen ökade (Polen, Tyskland, Luxemburg och Malta). Förändringarna i sysselsättningsgraden var ojämnt fördelade mellan olika segment av arbetsmarknaden. Fram till 2010 påverkades främst sysselsättningsgraden för män inom tillverkningsindustrin och byggsektorn, lågutbildade och framför allt ungdomar, för vilka den negativa utvecklingen har fortsatt under 2011. Sysselsättningsgraden för kvinnor har påverkats mer jämnt av effekterna av krisen. Däremot har sysselsättningsgraden för äldre förbättrats.

Den ökade sysselsättningen har varit huvudsakligen gällt tillfälliga anställningskontrakt och deltidsjobb …

Den senaste tidens ökning av sysselsättningen har huvudsakligen berott på ett ökat antal tillfälliga anställningar, till skillnad från före krisen, när ökningen huvudsakligen gällde fasta anställningar. Dessutom beror den ökade sysselsättningen under 2011 också till övervägande del på en ökning av deltidsarbeten, medan ökningen före krisen främst avsåg heltidsarbeten. Detta visar att företagens behov av att anpassa sig till svaga och osäkra ekonomiska förhållanden och utsikter.

Antalet äldre arbetstagare med fast anställning har fortsatt att öka och steg med 4,7 % år 2010 jämfört med året innan och med 7,9 % (1,4 miljoner fler arbetstagare) jämfört med två år tidigare. Samtidigt avstannade minskningen av arbetstagare med fast anställning i den mest aktiva åldern under första kvartalet 2011, medan antalet ungdomar med fast anställning fortsätter att minska.

Figur 1: Förändring i antal fasta jobb per åldersgrupp

Återhämtningen när det gäller tillfälliga jobb och deltidsjobb gynnar också främst arbetstagare i den mest aktiva åldern och i viss mån äldre arbetstagare. Framför allt ungdomar står utanför ökningen av deltidsarbeten. Kvinnor är något överrepresenterade jämfört med män när det gäller tillfälligt arbete, medan andelen deltidsarbetande är högre för kvinnor än för män.

Figur 2: Förändring i antal tillfälliga jobb per åldersgrupp

… samtidigt som situationen för de unga har förvärrats

Ungdomsarbetslösheten ökade från 15,5 % till 20,9 % mellan 2008 och 2010. Samtidigt ökade andelen som står utanför arbetskraften från 55,6 % till 56,9 %. Den ökade andelen ungdomar utanför arbetskraften kan delvis bero på att fler ungdomar återupptog studier eller yrkesutbildning som en reaktion på de försämrade utsikterna till arbete. Detta behöver inte vara negativt i sig, åtminstone inte så länge utbildning kan förbättra deras framtida möjligheter på arbetsmarknaden. Andelen personer i åldern 15–24 år som varken har arbete eller utbildningsplats ökade dock med 2,0 % procentenheter under perioden 2008–2010. Hög ungdomsarbetslöshet och många ungdomar utanför arbetskraften i kombination med allt svårare övergång mellan skola och arbete under en period av fortsatt osäkerhet för ungdomar ger ofrånkomligen upphov till risk för isolering från arbetsmarknaden och förluster i humankapital på lång sikt.

Figur 3: Förändring i procent av befolkningen i åldern 15-24 år som varken har arbete eller utbildningsplats

Källa: Eurostat, EU:s arbetskraftsundersökning

Långtidsarbetslösheten och arbetslösheten bland lågutbildade ökar i hela unionen …

Arbetslösheten i EU nådde en topp på 9,7 % under mitten av 2010 och efter en liten minskning under första halvåret 2011 var den återigen uppe på 9,7 %. Kvinnor har fått vidkännas en högre arbetslöshet än män under hela perioden, med en arbetslöshet på 9,9 % i september (arbetslösheten bland män var 9,5 %). Situationen varierar kraftigt sett till hela EU. I vissa medlemsstater uppmäts nu arbetslöshetsnivåer som är lägre än före krisen, medan den i andra fortfarande ligger på en nivå över 12 %. Under perioden 2007–2010 kan nästan tre fjärdedelar av ökningen i antalet arbetslösa i EU tillskrivas bara fyra medlemsstater, nämligen Spanien, Förenade kungariket, Italien och Frankrike. Även i andra medlemsstater steg dock arbetslösheten dramatiskt, t.ex. i de baltiska länderna, Irland, Grekland, Portugal, Slovakien och Bulgarien. Å andra sidan var arbetslösheten under samma period fortsatt låg i Österrike, Nederländerna och Luxemburg, och i Tyskland minskade den.

Efter en tillfällig nedgång i början av recessionen började långtidsarbetslösheten (personer som är arbetslösa 12 månader eller längre) öka i de flesta medlemsstater och uppgick till 43 % av den totala arbetslösheten under andra kvartalet 2011. Detta tyder på att utflödet från arbetslöshet blir allt långsammare.

Arbetslösheten för lågutbildade har ökat från 11,6 % år 2008 till i genomsnitt 16,6 % under första halvåret 2011. Detta tyder på att efterfrågan på lågutbildad arbetskraft minskar konstant. Detta beror dels på de sektorsspecifika förändringar mot mer högteknologisk och kunskapsintensiv verksamhet som sker i ekonomierna. Det har dock också samband med följderna av krisen, och det faktum att konkurrensen blir högre när det skapas färre jobb liksom att lågutbildade ersätts med mer högutbildade.

Denna utveckling förvärrar väsentligt de strukturella problemen på EU:s arbetsmarknad och ökar de sociala riskerna, i synnerhet genom att framför allt utsatta grupper löper risk att drabbas av fattigdom och social utestängning eftersom de står inför ökande marginalisering eller svårigheter att få en god start i arbets- och vuxenlivet.

… belastar de sociala skyddsnäten …

Stora arbetslöshetschocker har lett till en kraftig ökning av antalet personer som är hänvisade antingen till arbetslöshetsersättning eller till socialbidrag. Mellan juni 2010 och juni 2011 ökade trycket på socialförsäkringssystemen i många länder, eftersom de anställda som förlorade sina jobb när krisen var som värst uttömt sina rättigheter till arbetslöshetsersättning. Den fortsatt höga långtidsarbetslösheten kommer troligtvis att ytterligare förvärra denna utveckling. I flertalet europeiska länder har automatiska stabilisatorer och de stimulanspaket som antogs i början av krisen bidragit till att bibehålla hushållens disponibla inkomster totalt sett. Den disponibla inkomsten för medelklasshushåll började sjunka avsevärt i hälften av de länder för vilka uppgifter är tillgängliga för 2009 och innebär en risk för att den totala efterfrågan påverkas. Detta är i viss mån en följd av den ökade polariseringen på arbetsmarknaden som inleddes före krisen och förstärktes under perioden 2008–2009, då förlusten av arbetstillfällen särskilt drabbade personer med medelhöga löner inom tillverkningsindustrin och byggsektorn. Dessutom verkar kraven öka i utbildnings- och kompetensprofilen inom den nya arbetsstrukturen, vilket äventyrar möjligheterna till återanställning och tillgången till välbetalda jobb för lågutbildade.

Pensionssystemens intäkter har sjunkit avsevärt till följd av ökad arbetslöshet, ökat deltidsarbete och stagnerande inbetalningar från löner. Dessutom utgör den bristande jämlikheten mellan könen på arbetsmarknaden ett verkligt hinder för kvinnor att betala in till sin pension. Detta har lett till ett större behov av korssubventioner från allmänna intäkter och visar på faran av underskott under längre tid i avgiftsbaserade pensionssystem inom socialförsäkringen. Insatser görs därför för att justera tidsramen för och omfattningen av bidraget från fonderade pensioner för att det ska finnas tillräckliga medel för framtida pensioner, eller för att, som en del av åtgärderna för budgetkonsolidering, se över kostnaderna för skattenedsättningar för att stimulera till kompletterande pensioner inom ramen för andra och tredje pelaren. I båda fallen leder detta förmodligen till att de kompletterande pensionernas möjligheter att lindra trycket på de offentliga pensionerna i framtiden kommer att minska och fördröjas.

… och medför nya risker för långvarig utestängning

Krisen har lett till ökad risk för långvarig utestängning från arbetsmarknaden och från samhället. Mellan 2009 och 2010 ökade andelen barn och vuxna i arbetslösa hushåll (hushåll med ingen eller mycket låg arbetsintensitet) från 9 % till 9,9 % i EU totalt sett. I ungefär hälften av medlemsstaterna har situationen har förvärrats betydligt, med en ökning på en procentenhet eller mer. År 2010 var andelen människor i arbetslösa hushåll mer än 10 % i sju medlemsstater. I dessa arbetslösa hushåll riskerar särskilt ensamstående föräldrar, huvudsakligen kvinnor, och deras barn långvarig utestängning.

I de flesta länder har sociala transfereringar till helt nyligen gjort det möjligt att skydda människor i den nedre delen av inkomstskalan mot inkomstminskning. Tillgängliga uppgifter för 2009–2010 visar dock tecken på ökande fattigdom och nöd i flera länder. Under 2010 började den totala risken för fattigdom eller utestängning, som bygger på de tre underliggande indikatorerna relativ fattigdom, materiell fattigdom och arbetslösa hushåll, stiga igen efter flera års nedgång. År 2010 ökade fattigdomsrisken med mer än 0,5 procentenheter i tre medlemsstater. Mellan 2008 och 2010 ökade den allvarliga materiella fattigdomen med 3 procentenheter eller mer i fyra medlemsstater och med 1 procentenhet eller mer i två medlemsstater. Allt större svårigheter att klara de nödvändiga utgifterna rapporteras också från befolkningen i allmänhet.

Vissa av de grupper som drabbats hårdast av krisen står inför ökad marginalisering (migranter, hemlösa, romer). Dessa grupper kommer fortsatt att vara mycket utsatta under de kommande åren. Om krisen fortsätter och därmed riskerna för ökad långtidsarbetslöshet, med förutsägbara konsekvenser när det gäller materiell fattigdom och fattigdom, kommer det att bli nödvändigt att använda sociala automatiska stabilisatorer även i fortsättningen. Dessa system utsätts dock i sin tur för ökat tryck mot bakgrund av programmen för budgetkonsolidering.

Förvärvsfrekvensen i stort sett oförändrad …

Den stillastående arbetsmarknaden har i allmänhet inte lett till någon minskning av förvärvsfrekvensen, och de flesta av de som blir arbetslösa behåller kopplingen till arbetsmarknaden. De överlag stabila nivåerna av förvärvsfrekvensen döljer dock divergerande utvecklingsmönster för män och kvinnor och för olika åldersgrupper. Kvinnor har ökat sin förvärvsfrekvens, främst på grund av att fler kvinnor träder in på arbetsmarknaden som en följd av att deras partner blivit arbetslös, medan förvärvsfrekvensen för män har minskat. Förvärvsfrekvensen för äldre arbetstagare (både män och kvinnor) ökade, vilket avspeglar verkningarna av höjd pensionsålder och utfasningen av systemen för förtidspensionering, medan förvärvsfrekvensen för ungdomar konstant har minskat.

… men brister i arbetsmarknadens funktion kan ytterligare fördröja att det skapas nya jobb …

Den s.k. Beveridgekurvan (som ställer graden av arbetslöshet i relation till lediga arbeten, se arbetskraftsbristindikatorn i figur 4) visar att ökningen av lediga jobb under 2010 och 2011 inte har haft någon effekt på arbetslösheten och följaktligen att glappet mellan tillgänglig arbetskraft och kompetensbehov kan ha ökat. Den minskade kapaciteten att matcha arbetssökande med lediga jobb och att skapa arbetstillfällen visar på begränsningarna i de europeiska arbetsmarknadernas effektivitet, särskilt i en situation med ökat behov av en smidig omfördelning av resurser och snabba anpassningar för att stå emot omfattande externa chocker som exempelvis dem som orsakats av den ekonomiska och finansiella krisen. Det tyder indirekt på att det finns brister i arbetsmarknadspolitiken, kompetensprofilerna och incitamenten för rörlighet som kan leda till ökad strukturell arbetslöshet.

Figur 4: Beveridgekurva för EU som visar förhållandet mellan lediga jobb och arbetslöshet

… och utbildningsresultaten räcker inte till för att möta arbetsmarknadens behov 

Utbildningspolitiken är avgörande för att utrusta människor med den kompetens som arbetsmarknaden behöver. Under 2000 hade 22 % av de anställda i EU hög utbildning medan 29 % var lågutbildade. År 2010 var situationen den omvända. År 2020 kommer 35 % av arbetstillfällena att kräva hög utbildning och endast 15 % lägre utbildning. Utbildningsresultaten motsvarar dock inte de allt högre kompetenskraven för de lediga jobben. År 2010 hade en av sju (14,1 %) personer i åldern 18–24 år i EU lämnat skolan i förtid, dvs. de hade lämnat utbildningssystemet med högst motsvarande grundskoleutbildning och inte deltagit i fortsatt utbildning, och många hade kvalifikationer som inte stämde överens med arbetsmarknadens behov. Arbetslösheten för dessa uppgick till 53 % under 2010, dvs. dubbelt så mycket som den genomsnittliga arbetslösheten för ungdomar. Dessutom når mer än en femtedel av alla barn inte upp till de grundläggande kraven på läskunnighet och räkneförmåga (mätt vid 15 års ålder). 

De nominella enhetsarbetskostnaderna på det hela taget måttliga …

Efter en blygsam tillväxt under 2009 var ökningen av de nominella arbetskraftskostnaderna 2 fortfarande svagt positiv i de flesta medlemsstater under 2010. Anmärkningsvärda undantag till denna utveckling var de baltiska staterna, Irland och Ungern där tillväxten var negativ under både 2009 och 2010, liksom några av nya medlemsstaterna där lönerna ökade starkt eftersom ekonomin fortfarande är på väg uppåt. I mitten av 2011 började dock de nominella arbetskraftskostnaderna öka snabbare även i vissa andra medlemsstater, särskilt i Tyskland, medan ökningen var fortsatt långsam i många andra medlemsstater. Om den håller i sig kan en sådan asymmetrisk utveckling av enhetsarbetskostnaderna mellan medlemsstater med överskott respektive underskott tala för minskade makroekonomiska obalanser på EU-nivå.

Den nästan allmänt negativa produktivitetstillväxten 2009, som på det hela taget var en återspegling av den ekonomiska avmattningen och åtgärderna för arbetstidsförkortning (som ledde till en större nedgång av BNP än av sysselsättningen) avstannade 2010. Förra året noterades en tillväxt i den årliga arbetsproduktiviteten per anställd i alla medlemsstater, utom i Grekland (–2,4 %). Utfallet i Tyskland var anmärkningsvärt, där tillväxten av arbetsproduktiviteten på årsbasis ökade från –5,2 % år 2009 till +3,2 % år 2010. Produktivitetstillväxten förblev visserligen stabil för alla medlemsstater (med undantag av Grekland där produktiviteten fortsatt sjönk) under första kvartalet 2011, men började mattas i flertalet medlemsstater under andra kvartalet 2011, vilket vittnar om att ekonomin håller på att försvagas.

Till följd av denna utveckling upplevde euroområdet som helhet år 2010 en nedgång i den nominella enhetsarbetskostnaden för första gången sedan 2001. Mest anmärkningsvärd var nedgången i Tyskland, från tillväxt på 5,5 % år 2009 till en minskning på 1,1% under 2010, vilket främst återspeglar en kraftig ökning av landets arbetsproduktivitet. I Danmark och Nederländerna följde utvecklingen ett liknande mönster, medan minskningen i Grekland under 2010 återspeglar en kraftigare nedgång av lönerna än av produktiviteten. Betydande minskningar konstateras även i Irland, Lettland och Litauen, där den nedåtgående trenden som började 2009 förstärks. På grund av den långsammare produktivitetstillväxten under det andra kvartalet 2011 var dock ökningen av den nominella enhetsarbetskostnaden under denna period (+1,2 %) högre än under det första kvartalet (+0,2 %) i euroområdet.

Under 2010 vände utvecklingen för den reala enhetsarbetskostnaden, som mäter reallönerna i förhållande till arbetsproduktivitet (dvs. arbetsinkomstens andel) åter neråt (dvs. en nedgång av arbetets del av inkomsterna) efter ett kort avbrott under den ekonomiska nedgången då produktiviteten sjönk kraftigt. Under första halvåret 2011 fortsatte den nedåtgående trenden för löneandelen i de flesta medlemsstater. Anmärkningsvärda undantag till denna utveckling finns i Tjeckien och Polen, där reallönetillväxten var högre än produktivitetstillväxten.

… samtidigt som lönebikostnaderna hindrar att nya jobb skapas

Bördan av lönebikostnader för den ekonomiska aktiviteten hindrar skapandet av arbetstillfällen, särskilt i de lägre löneskikten på arbetsmarknaden i vissa medlemsstater, även om de varierar stort inom EU. Dessa kostnader utgör stora hinder för ekonomisk verksamhet, eftersom de betraktas som avgörande vid skapandet av arbetstillfällen och har negativa effekter på framför allt lågkvalificerade arbetstagares utsikter till anställning. Dessutom har den höga skattekilen och sambandet mellan denna och bidragssystemet en negativ inverkan på viljan att arbeta hos dessa grupper.

Figur 5 Komponenterna i skattekilen på 67 % av genomsnittslönen under 2010

Källa: Uppgifterna från OECD för BG, EE, LT, LV, MT, RO avser 2009

… och svartarbetet fortsätter

Trots svårigheterna för den formella ekonomin förekommer fortfarande svart arbete (och är kanske till och med mer utbrett än tidigare) och beräknas utgöra mer än 20 % av ekonomin i vissa medlemsstater. De förluster av skatteintäkter som detta innebär är naturligtvis särskilt bevärliga i en tid med stora underskott i de offentliga finanserna, men svart arbete har också del i den allmänna segmenteringen av arbetsmarknaden, förlusten av arbetstagarnas rättigheter och risken för social utestängning.

2.Genomförande av strukturell arbetsmarknadspolitik

Vid Europeiska rådets möte den 24–25 mars 2011 fastställdes de politiska riktlinjerna för medlemsstaternas nationella reformprogram som ska innehålla medlemsstaternas planer för arbetsmarknadsreformer för att uppnå EU:s överordnade mål enligt riktlinjerna för sysselsättning.

På grundval av kommissionens förslag antog rådet landsspecifika rekommendationer där man betonar de områden där medlemsstaterna bör vidta politiska reformer inom den övergripande ramen för riktlinjerna för sysselsättningspolitiken. I dessa ingår bland annat att göra arbete mer attraktivt, hjälpa arbetslösa tillbaka till arbetslivet, bekämpa fattigdom och främja social delaktighet, investera i utbildning, förbättra balansen mellan flexibilitet och trygghet, reformera pensionssystemen, förbättra utbildningsresultaten och den aktiva integrationen av utsatta grupper.

2.1.Göra arbete mer attraktivt (riktlinje 7)

Flera medlemsstater har tagit itu med problem i sina skatte- och förmånssystem för att göra dessa mer sysselsättningsfrämjande, men det begränsade finanspolitiska manöverutrymmet har till viss del begränsat reformansträngningarna. I fråga om förmånerna rörde åtgärderna i allmänhet rationaliseringar av systemen; i fråga om beskattning sänktes skatten på arbete i vissa medlemsstater.

Åtta medlemsstater fick en landsspecifik rekommendation om att antingen minska skattekilen för låg- och medelinkomsttagare eller lätta på beskattningen av arbete för att stimulera sysselsättningen. De få åtgärder som vidtagits gäller (riktat) avskaffande av skattemässiga hinder som gör det mindre attraktivt att anställa vissa grupper (Belgien) och initiativ för att förlänga kompensationen för den gradvisa minskningen av skatteavdrag för anställda med låga löner under 2012 (Ungern). En liten grupp medlemsstater redan har gjort eller genomfört åtaganden i riktning mot att rent allmänt lätta på skatterna på arbete (Danmark, Estland). Ytterligare ansträngningar bör göras för en skatteväxling från skatt på arbete, särskilt för utsatta grupper, lågutbildade arbetstagare och/eller andraförsörjare, i riktning mot andra typer av skatt med mindre negativa effekter eller genom en omprofilering av beskattningen på arbete.

Sju medlemsstater fick en landsspecifik rekommendation som gällde löner. De flesta av dessa gällde reformer av löneförhandlingarna så att lönerna utvecklas parallellt med produktivitetsutvecklingen. Vissa gällde den mer specifika frågan löneindexeringssystem. De politiska åtgärder som vidtagits omfattar åtaganden att decentralisera löneförhandlingar (Italien, Spanien), medan andra åtgärder omfattar åtaganden att se över mekanismen för löneindexering (Malta, Cypern) i kombination med ett tillfälligt och partiellt tillfälligt upphävande av mekanismen (Cypern).

En rekommendation att bekämpa svart arbete har gett upphov till nya politiska lösningar i form av rättsakter för att bekämpa olagliga anställningsavtal (Italien). Andra medlemsstater har vidtagit efterlevnadsåtgärder genom att öka fokus på inspektioner (Polen, Tjeckien, Bulgarien) medan en medlemsstat har utnyttjat ESF-medel för att bekämpa olagligt arbete. Andra medlemsstater har tagit egna initiativ och inriktat sig på en reglering av svart arbete genom skattelättnader för husrenovering (Spanien). Det krävs ytterligare insatser för att stödja en utveckling från informellt eller svart arbete till reguljära anställningar, bland annat initiativ för att förbättra upptäckten av svart arbete och för att minska de ekonomiska incitamenten till informellt arbete.

Trycket på de offentliga finanserna och behovet att stärka anknytningen till arbetsmarknaden och förhindra att människor fastnar i bidragsberoende har lett till ökad rationalisering av förmåner i flera medlemsstater. I åtgärderna ingår planer på att göra förmåner avhängiga av att mottagarna samtycker till att delta i offentliga bygg- och anläggningsarbeten (Tjeckien, Ungern). Andra åtgärder omfattar planer på mer riktade bidrag (Cypern, Slovenien). Andra reformer av det sociala förmånssystemet syftar till att skapa incitament för och se till att det lönar sig att arbeta (Storbritannien) genom ett mindre avdrag på socialbidraget och ett högre inkomsttak (Storbritannien).

Vissa medlemsstater har vidtagit åtgärder för att minska arbetslöshetsersättningen (Ungern, Litauen), medan andra har aviserat budgetnedskärningar i bidragen till barnomsorg (Nederländerna). Det finns dock fortfarande behov av att stärka strukturen, effektiviteten och konsekvensen i systemen för arbetslöshetsersättning och sociala förmåner genom att rikta dem bättre och koppla dem till aktiveringsåtgärder.

Åtta medlemsstater fick en landsspecifik rekommendation om främja jämställdhet eller bättre balans mellan arbete och privatliv. Majoriteten av dessa gällde tillhandahållande av tillräckliga omsorgstjänster till rimligt pris medan den andra gruppen gällde förbättrad skattebehandling av andraförsörjare.

Som svar på rekommendationen har vissa länder tillkännagett att de ska förbättra eller reformera barnomsorgen (Storbritannien, Polen, Österrike, Tjeckien, Nederländerna) och utveckla heldagsskolor (Österrike) i syfte att uppmuntra föräldrar som står utanför arbetskraften och ensamstående föräldrar att arbeta eller ge deltidsarbetande föräldrar möjlighet att arbeta fler timmar. Andra åtgärder omfattar initiativ för att öka medvetenheten när det gäller likabehandling av kvinnor och män, t.ex. genom införande av en inkomstkalkylator eller ett könsindex (Österrike).

Två medlemsstater har vidtagit åtgärder för att förbättra beskattningen av andraförsörjare, till exempel genom att koppla regeringens bidrag till barnomsorg till arbetstiderna för den förälder som arbetar minst (NL) eller genom att ett statligt bidrag till kostnaderna för barnomsorg för att minska de skattemässiga hinder som gör det mindre attraktivt för andraförsörjare att börja arbeta. Ytterligare ansträngningar bör göras för att åtgärda negativa ekonomiska incitament och den kombinerade effekten av skatte- och bidragssystem, lång föräldraledighet och otillräcklig eller orimligt dyr barnomsorg.

2.2.Hjälpa arbetslösa tillbaka till arbetslivet (riktlinje 7)

De aktiva arbetsmarknadsåtgärderna måste målinriktas bättre så att man undviker strukturell arbetslöshet och ökad social utestängning. Tolv medlemsstater fick en landsspecifik rekommendation om genomförandet och omfattningen av en aktiv arbetsmarknadspolitik. Huvuddelen av dessa gällde reformer för att göra de aktiva arbetsmarknadsåtgärderna effektivare, inbegripet med större fokusering på särskilda grupper. En mindre grupp åtgärder gällde att förbättra kapaciteten vid de offentliga arbetsförmedlingarna för att erbjuda bättre och mer enhetlig service.

I enlighet med ovanstående planerar vissa medlemsstater att reformera de aktiva arbetsmarknadsåtgärderna enligt regeringens arbetsprogram (Finland, Portugal, Tyskland). Andra har vidtagit åtgärder som riktar sig till ungdomar genom att föreslå en s.k. social garanti för ungdomar med erbjudande om arbete, praktik eller utbildning (Finland) eller genom omfattande ungdomspraktikprogram (Bulgarien), reformer av kontraktsvillkoren för yrkespraktik för unga arbetstagare (Spanien) eller genom att införa nya finansiella incitament för arbetsgivare för att öka antalet lärlingsplatser (Luxemburg).

Andra länder har vidtagit åtgärder för att ta itu med situationen för långtidsarbetslösa (Slovakien, Estland, Spanien) genom att undersöka hur man bättre kan utnyttja ESF-finansierade projekt (Estland, Grekland, Polen) eller resurser från avskaffade undantag från arbetslöshetsförsäkringsavgift för äldre arbetstagare (Österrike). I vissa medlemsstater planerar man att åtgärda långtidsarbetslösheten genom att skapa mellanarbetsmarknader (Slovakien).

En del medlemsstater har öppnat arbetsförmedlingstjänsterna för privata arbetsförmedlingar (Spanien), medan andra har inlett trepartsförhandlingar om de offentliga arbetsförmedlingarnas funktion och tjänster. Andra medlemsstater håller på att införa ”utbildningskuponger” så att arbetssökande kan välja utbildningsanordnare (Litauen).

För att bekämpa ungdomsarbetslösheten och förbättra ungdomarnas tillträde till arbetsmarknaden har flera medlemsstater satsat på ytterligare utveckling av alternerande praktikplatser för ungdomar.

2.3Bekämpa fattigdom och främja social delaktighet (riktlinje 10)

En del medlemsstater har infört övervakningsverktyg för att bedöma de sociala konsekvenserna av krisen och särskilda åtgärder har införts för att begränsa krisens negativa verkningar, t.ex. genom att förenkla de sociala trygghetssystemen och anpassa förmånerna och/eller villkoren för att komma i fråga för socialt bistånd. Det har också visat sig mycket värdefullt att vidta särskilda reformåtgärder för att förhindra de negativa effekterna av de finanspolitiska konsolideringsåtgärderna i olika länder, ofta på grundval av förhandsbedömningar av åtgärdernas sociala konsekvenser. Vissa medlemsstater har också tittat på hur andra politikområden (energi, bostäder, transporter osv.) kan mobiliseras för att lindra krisens verkningar. Det finns ett behov av att utvidga detta för att garantera tillgång till hälso- och sjukvårdstjänster till överkomliga priser för låginkomstgrupper och utsatta grupper, särskilt när det gäller primärvård, kroniska sjukdomar och psykisk ohälsa, med hänsyn till de konsekvenser som finanspolitiska åtgärder på folkhälsoområdet kan få för fattigdomsnivån. Uppmärksamhet bör även ägnas åt ansvarsfull kreditgivning, särskilt för utsatta grupper.

I flera medlemsstater har det vidtagits åtgärder för att öka särskilda utsatta målgruppers deltagande på arbetsmarknaden, t.ex. ungdomar, invandrare och etniska minoriteter, för att förhindra att de utestängs från arbetsmarknaden under lång tid. Nio medlemsstater fick en landsspecifik rekommendation om att bekämpa fattigdom och främja social delaktighet. Majoriteten av dessa gällde bättre integration av särskilda grupper på arbetsmarknaden, medan en mindre del direkt tog upp omfattningen av fattigdom eller risken för fattigdom. I detta sammanhang måste särskild uppmärksamhet ägnas åt att förbättra situationen för de s.k. arbetande fattiga i Europa (8,4 % av EU:s befolkning), särskilt genom en aktiv integrationspolitik som underlättar anpassningen till förändringar och värnar om arbetstagarnas kompetens och produktivitet.

De politiska åtgärderna omfattar bland annat förslag om att öka bidragen till arbetsgivare inom ramen för ”win win”-planen som riktar sig till särskilda målgrupper (Belgien). Vissa medlemsstater har inlett integrerade insatser (ESF och Eruf) för en övergång från institutionsbaserad till samhällsbaserad barnomsorg och för utveckling av nya möjligheter till sociala bostäder för romer (Bulgarien).

Andra medlemsstater har gjorts insatser för att åtgärda invandrarnas situation genom att förbättra det reformerade programmet för introduktion på arbetsmarknaden för nyanlända invandrare, särskilt när det gäller språkutbildning (Sverige). Andra har vidtagit åtgärder som syftar till att underlätta erkännandet av examensbevis, erbjuda ungdomar en andra chans till utbildning och inrätta mentor- och utbildningsprogram för kvinnor (Österrike).

2.4Investera i utbildning (riktlinjerna 8 och 9)

Allmänna åtgärder för att reformera utbildningssystemen har vidtagits i en rad medlemsstater. Åtgärderna riktar sig framför allt till ungdomar, arbetslösa och invandrare. Andra reformer syftar till att förutse kompetensbehov eller förbättra kvaliteten och tillgången till yrkesutbildning. Mot bakgrund av den nuvarande problemet med ungdomsarbetslöshet är det nödvändigt att modernisera utbildningssystemen så att de på ett effektivt sätt ger ungdomar relevant kunskap och kompetens. Ett antal länder måste säkerställa att deras system för gymnasieskola och yrkesutbildning på ett effektivt sätt ger eleverna förutsättningar att komma in på högre utbildning eller specialkompetens som ger dem möjlighet att direkt gå ut på arbetsmarknaden. Universitetens förvaltning bör ge studenter, lärare och forskare incitament, se till att utbildningsplanerna anpassas till de skiftande behoven på arbetsmarknaden och utgöra grunden för en starkare koppling mellan forskning och näringsliv.

Detta kräver också att man bättre kan förutse framtida kompetensbehov och att man stärker samarbetet mellan utbildningsinstitutioner, företag och arbetsförmedlingar, på grundval av det arbete som utförs av branschspecifika kompetensråd på nationell nivå och EU-nivå. Som en del i smart budgetkonsolidering bör investeringar i utbildning och kompetens prioriteras, samtidigt som man ökar ändamålsenligheten och effektiviteten i utbildningssystemen och ser till att reformerna ökar utbildningens relevans för arbetsmarknaden.

För att motverka att elever lämnar skolan i förtid har en del medlemsstater skärpt sina förebyggande åtgärder genom att införa ett obligatoriskt förskoleår (Österrike, Bulgarien, Cypern, Danmark, Grekland, Ungern, Polen, Rumänien). De flesta medlemsstaterna har dock vidtagit interventionsåtgärder som syftar till att stödja enskilda elever genom t.ex. mentorskap eller handledning. Enligt rådets rekommendationer från 2011 om politiska strategier för att minska andelen elever ungdomar som lämnar skolan i förtid måste sådana åtgärder komplettera kompensationsåtgärder, t.ex. en andra chans till utbildning för dem som lämnar en utbildning i förtid.

Många medlemsstater försöker öka andelen personer med eftergymnasial utbildning genom en rad olika åtgärder som ofta inriktas på att utvidga tillträdet till för närvarande underrepresenterade grupper. Åtgärderna omfattar t.ex. direkt ekonomiskt stöd, vägledning och rådgivning eller förberedande kurser, och många länder tillhandahåller riktat stöd till låginkomstgrupper (Belgien, Frankrike, Cypern, Polen, Rumänien) eller studerande med invandrarbakgrund (Bulgarien, Belgien, Nederländerna, Danmark, Estland, Finland, Grekland). Vissa medlemsstater har vidtagit särskilda åtgärder för att fler ska slutföra utbildningen, t.ex. genom att hjälpa elever som riskerar att lämna utbildningen genom vägledning och rådgivning (Frankrike, Luxemburg, Nederländerna, Sverige, Slovenien). Genom reformerna måste man ta itu med den dubbla utmaningen att öka antalet personer som tar examen och samtidigt upprätthålla och stärka kvaliteten på utbildning och forskning.

Ett fåtal länder har genomfört reformer på yrkesutbildningsområdet (Polen, Slovakien, Cypern, Estland) genom att göra sina utbildningssystem mer lyhörda för befintliga och prognostiserade kompetensbehov (Belgien, Frankrike, Grekland, Spanien, Frankrike, Ungern Irland, Italien, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Storbritannien). Det är nödvändigt med en mer arbetsmarknadsinriktad yrkesutbildning i kombination med tillräckliga möjligheter till yrkesutbildning, särskilt lärlingsutbildning, i samarbete med arbetsmarknadens parter.

En rad politiska initiativ har tagits som svar på de landsspecifika rekommendationer som getts till 16 medlemsstater rörande investeringar och reformer på utbildningsområdet.

Bland de initiativ som har vidtagits av de medlemsstater för vilka man framhållit problemet med att elever lämnar skolan i förtid ingår t.ex. coachingprojekt för ungdomar (Österrike), en utbyggnad av Neue Mittelschule (Österrike) eller stöd till personer som slutat skolan i förtid att läsa in och erhålla nödvändiga utbildningsintyg (Österrike, Bulgarien). Det har också föreslagits att leda in elever som riskerar att lämna skolan i förtid på intressanta yrkesbanor genom yrkesutbildning och diversifiering av skolornas utbud och program (Malta). Andra har föreslagit sociala klausuler vid offentlig upphandling för att garantera lärlingsutbildning för ungdomar i yrkesutbildning (Danmark).

Det finns dock utrymme för att stärka de förebyggande strategierna och strategierna för tidigt ingripande med inriktning på elever som riskerar att lämna skolan i förtid, t.ex. genom att stärka kapaciteten och kvaliteten på förskoleutbildning och barnomsorg, tillhandahålla individanpassad inlärning, bättre riktat stöd till dessa elever, system för tidig varning och aktiviteter utanför schemat för att bredda möjligheterna till inlärning och personlig utveckling. Det är också nödvändigt att ägna större uppmärksamhet åt att invandrarbarnens utbildningsresultat har relevans för arbetsmarknaden.

Ett annat område för politiska åtgärder är reformer inom den högre utbildningen för att bättre anpassa utbudet till arbetsmarknadens behov. Åtgärderna omfattar t.ex. ett reformprogram för högre utbildning ”Partnerskap för kunskap” (Polen) eller införande av ”university technical colleges (UTCs)” i samarbete med arbetsgivare och universitet (Storbritannien). Andra medlemsstater har vidtagit åtgärder för att underlätta tillgången till yrkesinriktad utbildning (Spanien).

Nya strategier för livslångt lärande har lagts fram i vissa medlemsstater (Österrike, Polen, Slovakien) och förnyats i andra (Estland), medan man i andra fall har inlett en nationell dialog och utarbetat en vitbok (Luxemburg). Det är viktigt att kompetensutveckling och livslångt lärande främjas även framöver med särskild tonvikt på arbetslösa ungdomar och vuxna med låg eller föråldrad kompetens, och att företag och lokala myndigheter ingår partnerskap för att säkerställa att kompetenshöjningen tar hänsyn till den lokala arbetsmarknadens särdrag.

2.5Balansera säkerhet och flexibilitet (riktlinje 7)

Allmänna åtgärder för att hantera balansen mellan säkerhet och flexibilitet har vidtagits i en rad medlemsstater, framför allt för att se över arbetslöshetsersättningen och de sociala förmånerna, bekämpa segmenteringen av arbetsmarknaden och reformera den befintliga lagstiftningen om minimilöner eller stärka efterlevnaden av bestämmelserna om minimilön och svart arbete. Att förbättra det övergripande genomförandet av flexicurity fortsätter att vara prioritering för de flesta medlemsstaters arbetsmarknader.

Fem medlemsstater fick en landsspecifik rekommendation som gällde arbetsmarknadens funktionssätt och bekämpande av segmentering. Fokus i rekommendationerna varierade stort, men en reform av lagstiftningen om anställningsskydd för att minska segmenteringen mellan personer med tillfällig anställning och tillsvidareanställningar var det viktigaste målet.

Två medlemsstater har anmält politiska åtgärder som bland annat omfattar lagstiftningsreformer för att minska arbetsmarknadens uppdelning, stärka den interna flexibiliteten och förbättra möjligheterna till anställning för arbetslösa (Spanien) eller en lag om sysselsättningsfrämjande åtgärder för att stärka den andra förhandlingsnivån (Italien).

Andra länder har antagit den rättsliga grunden för att reglera bemanningsföretag (Litauen) eller ökat flexibiliteten på arbetsmarknaden genom att reformera sin arbetslagstiftning (Slovakien). Man måste se till att människor med visstids- och deltidsanställning har tillräckligt socialt skydd, särskilt genom att göra det möjligt för dem att förvärva skäliga pensionsrättigheter, och att ramvillkoren gör det möjligt för dem att utvecklas på arbetsmarknaden, bland annat genom möjligheter att återgå till heltidsarbete, att göra karriär och att få tillgång till vidareutbildning.

2.6Reformera pensionssystemen (riktlinje 10)

Allmänna pensionsreformer har genomförts eller håller på att förberedas i ett antal medlemsstater (Tjeckien, Danmark, Cypern, Litauen, Nederländerna) medan andra medlemsstater (Malta, Polen) har genomfört reformer med anknytning till gränsöverskridande pensioner. Ett antal medlemsstater har vidtagit åtgärder för att begränsa eller motverka förtidspensioneringar (Tjeckien, Litauen, Portugal).

19 medlemsstater fick minst en rekommendation som rör pensionssystemen. I de flesta fall gällde rekommendationerna antingen att höja den faktiska pensionsåldern eller att höja den lagstadgade pensionsåldern och knyta den närmare till den förväntade livslängden. Omkring hälften av rekommendationerna hittills har lett till politiska åtgärder eller åtaganden att genomföra rekommendationerna.

Vissa länder har föreslagit, beslutat eller genomfört reformer som kommer att begränsa möjligheterna till förtidspensionering för personer med lång försäkringsperiod (Österrike, Spanien). Andra länder har vidtagit åtgärder för att förbättra den finanspolitiska hållbarheten genom att höja den lagstadgade pensionsåldern (Litauen, Tjeckien) eller genom att öka incitamenten för deltagande på arbetsmarknaden (Spanien).

En medlemsstat har vidtagit viktiga åtgärder för att reformera systemet för förtidspensionering (Danmark). Medlemsstaterna har vidtagit åtgärder för att genomföra planerade pensionsreformer, däribland omstrukturering av offentliga pensioner och åtgärder för att höja avgifterna för anställda i den offentliga sektorn (Cypern). Andra har föreslagit en partiell överföring av bidrag till privata fonder (Tjeckien), eller initiativ för att gradvis höja villkoren för pension i förhållande till det antal år som man förvärvsarbetat (Bulgarien) eller koppla pensionsåldern till den förväntade livslängden och höja den allmänna pensionsåldern till 66 år (Nederländerna). Ytterligare åtgärder krävs för att utveckla ramar för incitament och möjligheter till ett längre arbetsliv för kvinnor och män mot bakgrund av den stigande pensionsåldern, samtidigt som man måste fastställa bestämmelser om tillräcklig minimiinkomst för att undvika och minska risken för fattigdom och materiell fattigdom för utsatta äldre personer.

3.Strukturella arbetsmarknadsreformer för att stödja tillväxt

Analysen i avsnitten ovan tyder på att det krävs ytterligare ansträngningar på vissa områden, trots att 2011 års prioriteringar och åtgärder i stort sett fortfarande gäller och genomförandet av motsvarande reformer långt ifrån är slutfört.

Kapaciteten att skapa arbetstillfällen måste stärkas för att säkerställa en återhämtning med hög sysselsättning till stöd för ekonomisk tillväxt och minskad arbetslöshet. Även om nya arbetstillfällen i ett långsiktigt perspektiv först och främst är ett resultat av stark ekonomisk tillväxt och lämplig makroekonomisk politik, kan företag som gynnar sysselsättningen och en arbetsmarknadspolitik som ger stöd enligt principerna om flexicurity också bidra till att stimulera tillväxt på kort sikt. Systemen för företagsstöd och finansiellt stöd, bland annat till sociala entreprenörer, måste förbättras. Åtgärderna för en omvandling av informellt eller svart arbete till reguljär sysselsättning bör intensifieras. Genom stöd till geografisk och yrkesmässig rörlighet och ökat samarbete mellan arbetsgivare och arbetsförmedlingar kan man undvika att lediga platser inte tillsätts på grund av arbetskraftsbrist och kompetensglapp. Korrekt utformade sociala trygghetssystem, inklusive tillfredsställande täckning för alla anställningsavtal och för egenföretagande, kan minimera svårigheterna och göra det mer attraktivt att vara aktiv.

Den svåra situationen för ungdomar riskerar att ge arbetsmarknaden bestående skador och gör det nödvändigt att genomföra omfattande ramar i linje med ungdomsgarantin. Ungdomsarbetslösheten ökade kraftigt mellan 2008 och 2010, i en tid då även andelen unga som varken hade arbete eller utbildningsplats steg kraftigt. Det finns en verklig risk för att EU går miste om en hel generation ungdomars kompetens, vilket kommer att få negativa konsekvenser för anställbarheten. I linje med strategin för ungdomsgarantin 3 är övergripande politiska ramar nödvändiga för att säkra övergången från utbildning till arbete och som omfattar kompetensuppbyggnad, lärlingsutbildning och praktik, riktad hjälp med att söka arbete samt yrkesvägledning. I detta kritiska läge bör därför störst vikt läggas vid att inrätta partnerskap mellan utbildningsinstitutioner och arbetsmarknadsinstitutioner, arbetsmarknadens parter och företag, särskilt på regional och lokal nivå, i tillämpliga fall med stöd av EU-medel.

Hög arbetslöshet och dåliga utsikter till anställning kräver en effektiv aktiv arbetsmarknadspolitik som stöds av lämpliga förmånssystem för att upprätthålla anställbarheten och hjälpa människor tillbaka till arbetslivet. Det stora antalet långtidsarbetslösa bör ägnas störst uppmärksamhet, eftersom långa perioder utan jobb kan leda till hopplöshet och till att kompetensen sjunker i värde och föråldras, med de negativa följder detta innebär för den enskilda människans inkomstutsikter och den potentiella tillväxten. Omskolning och praktik riktad till långtidsarbetslösa kan bidra till att upprätthålla deras anställbarhet. Effektivt fungerande arbetsförmedlingar, med stöd av lokala partnerskap, måste erbjuda personligare aktiveringsåtgärder, hjälp med att söka jobb samt effektiv jobbmatchning och se till att det sker en samordning med det sociala stödet.

Den sociala situationen har förvärrats under de senaste månaderna och ytterligare åtgärder krävs. Vi måste se till att de mest utsatta grupperna och de som drabbats hårdast av krisen skyddas mot fördelningseffekterna av den ekonomiska krisen och planerna för budgetkonsolidering. Spiralen av arbetslöshet och försämrade sociala villkor bör undvikas med alla medel. De sociala trygghetssystemen måste bli effektivare så att de fortsätter att fungera som buffertar mot fattigdom och social utestängning. Strategier för aktiv integration som bland annat omfattar aktiveringsåtgärder för arbetsmarknaden, lämpliga sociala tjänster och inkomststöd är avgörande för att förebygga marginalisering av låginkomstgrupper och utsatta grupper. Genom smart budgetkonsolidering bör det prioriteras att miniminivåer för pensioner upprätthålls och att de mest utsatta grupperna garanteras tillgång till hälso- och sjukvård. 

Allt större kompetensglapp och kompetensbrist verkar hindrande för den ekonomiska aktiviteten på kort sikt medan investeringar i utbildning kommer att höja produktiviteten och inkomstnivåerna på lång sikt. Kunskap och kompetens är förutsättningar för tillväxt genom innovation, produktivitet och hög sysselsättning. Det är särskilt viktigt att öka antalet utexaminerade inom naturvetenskap, teknik, ingenjörsvetenskap och matematik och att höja deras kompetens, och att uppmuntra kompletterande färdigheter och kompetenser som t.ex. företagaranda, kreativitet och innovationsförmåga. I det rådande budgetmässiga läget är det nödvändigt att prioritera investeringar i utbildning som moderniserar utbildningssystemen så att de blir effektivare och mer ändamålsenliga. Förebyggande strategier och strategier för tidigt ingripande inriktade på dem som riskerar att lämna skolan i förtid samt utbildning av större relevans för arbetsmarknaden bidrar till att minska arbetslösheten och den sociala utestängningen och ger människorna bättre chans att hävda sig på arbetsmarknaden. Branschspecifika kompetensråd på nationell nivå och EU-nivå kan bidra till att stärka samarbetet mellan utbildningsinstitutioner, företag och arbetsförmedlingar så att ändrade kompetensbehov lättare kan förutses och tillgodoses.

(1) Rådets beslut 2010/707/EU av den 21 oktober 2010 om riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik (EUT L 308, 24.11.2010, s. 46).

(2) Mätt som förändringar av ersättningen per anställd.

(3) Enligt förslaget i Unga på väg-initiativet.

EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 23.11.2011

KOM(2011) 815 slutlig

VOL. 5/5 - ANNEX IV

BILAGA

TILLVÄXTVÄNLIG SKATTEPOLITIK I MEDLEMSSTATERNA OCH BÄTTRE SKATTESAMORDNING I EU

till

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Årlig tillväxtöversikt 2012

För första gången ingår denna rapport om ”tillväxtvänlig skattepolitik i medlemsstaterna och bättre skattesamordning” i kommissionens paket för att lansera den europeiska planeringsterminen för 2012. Denna rapport är också en uppföljning av slutsatserna från Europeiska rådets möte av den 24 juni 2011, där rådet begärde att kommissionen senast i december 2011 skulle lämna en rapport om utvecklingen av de strukturerade diskussionerna om skattepolitiska frågor inom ramen för europluspakten 1 , i synnerhet för att säkerställa ”utbyte av bästa praxis, undvikande av skadlig praxis samt förslag till bekämpning av bedrägeri och skatteflykt”. Som en viktig del i en förstärkt ekonomisk styrning bör denna rapport bana ytterligare väg för ett skattesamarbete som leder till mer effektiva skattesystem, så att EU tar sig ur krisen på ett bättre och snabbare sätt. I denna rapport vidareutvecklas de grundläggande budskapen i den årliga tillväxtöversikten och den bör också hjälpa medlemsstaterna att på ett konsekvent och effektivt sätt fördjupa sina strukturerade diskussioner om samordning av skattepolitiken, i överensstämmelse med de rekommendationer som fastställts eller ska fastställas i samband med den europeiska planeringsterminen 2 och de mål som anges i Europa 2020-strategin.

1.Bakgrund

Beskattning är särskilt viktig i den nuvarande ekonomiska situation där medlemsstaterna behöver påskynda sina konsolideringsinsatser. Medlemsstaterna måste överväga inkomsthöjande åtgärder samtidigt som de upprätthåller en fortfarande sårbar ekonomisk tillväxt i Europa. En bättre skattesamordning på EU-nivå kan fylla en uppgift i detta sammanhang, genom att den kan bidra till att både lösa gemensamma problem och uppnå nationella politiska mål.

En bättre kvalitet på beskattningen i samband med den europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken skulle hjälpa medlemsstaterna att uppnå en balans mellan inkomsthöjande åtgärder och tillväxt. I de landsspecifika rekommendationer som rådet antog den 12 juli 2011, som en avslutning av den första europeiska planeringsterminen, framhålls vikten av ytterligare skattereformer som prioriterar tillväxtvänliga skattekällor samtidigt som de samlade skatteinkomsterna upprätthålls. Lägre skatter på arbetskraft för att göra det lönsamt att arbeta pekas ut som en potentiellt viktig fråga. I detta sammanhang kan utbyte av bästa praxis och en utökad dialog mellan kommissionen och medlemsstaterna vara till stor nytta. Behovet av att förbättra beskattningens kvalitet har ökat ytterligare sedan dess i takt med kravet på att uppmärksamma budgetkonsolideringens övergripande kvalitet och dess inverkan på tillväxten.

I arbetet med den europeiska planeringsterminen behandlas skattepolitiska reformer på medlemsstatsnivå med syfte att främja ekonomisk tillväxt och de offentliga finansernas hållbarhet. På samma gång skulle ett utbyte av bästa praxis förstärka den europeiska planeringsterminen på skattepolitikens område, vara till nytta för samtliga medlemsstater och ge god vägledning om hur gemensamma steg kan tas i riktning mot mer hållbara och tillväxt- och sysselsättningsvänliga skattesystem. Detta utbyte skulle samtidigt bidra till kravet på att uppnå en betydande budgetkonsolidering, undanröja snedvridningar som bidrar till makroekonomiska obalanser och upprätthålla skattesystemens (om)fördelningseffekter.

Skattesamordning är särskilt nödvändig i gränsöverskridande fall. Den kan förbättra den inre marknadens effektivitet, med tanke på att några av de viktigaste kvarvarande hindren på den inre marknaden i nuläget beror på att medlemsstaterna inte samordnat skattepolitiken. Integreringen av EU:s inre marknad och vissa produktionsfaktorers rörlighet innebär att beskattningen påverkar de ekonomiska aktörernas beslut i gränsöverskridande frågor. En bristande överensstämmelse mellan nationella skatteregler kan utgöra en tröskel och hindra privatpersoner och företag från att dra full nytta av den integrerade marknadens fördelar. 3  Skattesamordning kan vidare bidra till att en tillväxtvänlig skattepolitik genomförs på nationell nivå, exempelvis om den leder till att skadlig skattepraxis undanröjs och att bedrägeri och skatteundandragande förebyggs. Gemensamma ansträngningar för att bekämpa skattebedrägeri och skatteundandragande kan säkra medlemsstaternas skattebaser och bidra till höjda skatteinkomster utan att skattetrycket ökar.

2.De skattepolitiska utmaningar i medlemsstaterna som ska behandlas i den europeiska planeringsterminen

EU:s medlemsstater står i nuläget inför två övergripande utmaningar på skattepolitikens område. Den första utmaningen är att bekämpa skattebedrägeri och skatteundandragande, minska skattevapen och effektivisera skatteuppbörden, vilket kan vara viktigt för att skaffa ytterligare inkomster. Den andra utmaningen är att förbättra den samlade skattestrukturens tillväxtfrämjande egenskaper, som utgör en viktig del av den generella utmaningen att stärka EU-ekonomiernas tillväxtpotential. Samtidigt som detta är ett mål i sig är det också ett villkor för att göra de offentliga finanserna hållbara. Dessutom behöver många medlemsstater förbättra vissa enskilda skatters utformning, bl.a. genom breddade skattebaser, skärpa efterlevnaden av skatteregler och effektivisera skatteförvaltningen. I de fall en framgångsrik hantering av dessa utmaningar fortfarande innebär att ytterligare inkomster behövs, kan höjda skattesatser krävas för att konsolidera de offentliga finanserna.

Detta avsnitt bygger på slutsatserna i den nyligen offentliggjorda kommissionsrapporten om skattereformer i EU:s medlemsstater 2011. 4 Här används en jämförande granskning baserad på makroekonomiska indikatorer för att försöksvis identifiera de ovan nämnda skattepolitiska utmaningarna i respektive medlemsstat. Denna preliminära bedömning av den nationella skattepolitiken syftar till att ge genomförbara råd som är skräddarsydda till de enskilda medlemsstaternas behov och måste kompletteras med relevanta landsspecifika faktauppgifter av mer mikroekonomisk eller kvalitativ karaktär.

2.1.Höjda skatteinkomsters bidrag till konsolidering

Effekterna av den finansiella och ekonomiska krisen är och kommer att vara djupt kännbara för medlemsstaternas offentliga inkomster. Efter ett brett sortiment av skattestimulanser under perioden 2008–2010 har finanspolitiken nu tydligt bytt inriktning till en välbehövlig konsolidering av de offentliga finanserna. Några medlemsstater skulle kunna överväga att höja skatteinkomsterna – som ett komplement till utgiftskontroll – för att konsolidera sina offentliga finanser. Detta gäller särskilt länder som uppvisar ohållbara budgetlägen men som samtidigt har ett utrymme för potentiella skatteinkomstökningar. Forskning visar att en inkomstbaserad konsolidering sannolikt är mera framgångsrik när den ursprungliga skatteandelen av BNP är låg. Som en första prioritering kan kanske behovet av höjda skatteinkomster tillfredsställas genom en bättre efterlevnad av skattereglerna och en effektiviserad skatteförvaltning snarare än genom diskretionära skattehöjningar. I de fall efterlevnaden av skatteregler redan är god och/eller behoven av höjda skatteinkomster inte kan tillfredsställas genom enbart en bättre efterlevnad av skattereglerna, bör en effektiviserad beskattning via åtgärder för att bredda skattebasen, t.ex. en översyn av skattelättnader och reducerade mervärdesskattesatser, övervägas (se avsnitt 2.3). Som en sista utväg kan höjda skattesatser eller införande av nya skatter vara oundvikligt i vissa fall. När man bedömer om en skattebaserad konsolidering är lämplig bör existensen av ett ”skatteutrymme” granskas tillsammans med en analys av i) huruvida inkomsthöjande åtgärder redan har använts på ett omfattande sätt under den senaste tiden och ii) huruvida det är möjligt att höja inkomsterna från sådana skatteslag som minst skadar tillväxten. Vid valet av prioriteringar för en skattebaserad konsolidering är det mest troligt att medlemsstaterna kommer att basera sina val på en bedömning av det tillgängliga finanspolitiska handlingsutrymmet, landets konjunkturläge och andra mikroekonomiska eller institutionella faktorer.

2.2.Mer tillväxtvänlig skattestruktur

Potential för skatteväxling

Ett högt skattetryck på arbetskraft, särskilt för sårbara grupper, i kombination med låga indirekta skatter och konsumtionsskatter kan tyda på att skattesystemets struktur behöver läggas om. I den ekonomiska litteraturen framhålls den betydelse som skatternas sammansättning har för ekonomisk tillväxt och föreslås en rangordning av de viktigaste skatteslagen med avseende på deras tillväxteffekter, där skatter på fast egendom minst hämmar tillväxten, följda av konsumtionsskatter (inklusive miljörelaterade skatter) och där inkomstskatter (på privatpersoner och företag) mest hämmar tillväxten.

Som det redan sägs i den årliga tillväxtöversikten 2011 borde en skatteväxling som innebär minskat skattetryck på arbetskraft vara en prioritet för flertalet medlemsstater, i syfte att stimulera efterfrågan på arbetskraft och skapa sysselsättning. I synnerhet är sysselsättningsgraderna för låginkomsttagare och de personer som är andra försörjare i ett hushåll oroväckande låga, och detta tyder på ett behov av att göra det lönsamt för dessa sårbara grupper att arbeta. Det krävs också reformer av skatte- och bidragssystemen för att underlätta andraförsörjarnas inträde på arbetsmarknaden och minska det odeklarerade arbetet och bidragsberoendet.

Analysen i rapporten om skattereformer i EU:s medlemsstater 2011 5 av möjligheterna att göra skattestrukturerna mer tillväxtvänliga visar att några medlemsstater skulle kunna främja ekonomisk tillväxt genom en skatteväxling som innebär minskat skattetryck på arbetskraft (personlig inkomstbeskattning och socialförsäkringsavgifter). Vissa medlemsstater har nyligen genomfört en begränsad skatteväxling i riktning mot konsumtionsbeskattning, huvudsakligen genom höjda mervärdesskattesatser och punktskatter. I ett antal medlemsstater åtföljs emellertid ett högt skattetryck på arbetskraft alltjämt av en relativt liten inkomstandel från konsumtionsskatter och andra indirekta skatter. Höjda konsumtions-, miljö- och/eller fastighetsskatter skulle kunna vara ett sätt att dämpa det höga skattetrycket på arbetskraft, samtidigt som ekonomins tillväxtpotential främjas. Varje minskning av skattetrycket på arbetskraft bör inriktas på lågutbildade arbetstagare och/eller hushållens andraförsörjare, med tanke på att dessa grupper ofta har mycket svaga incitament för att arbeta samtidigt som de uppvisar en tämligen hög elasticitet i arbetsutbudet i förhållande till arbetsinkomster.

Man skulle också kunna överväga en ändrad struktur på arbetskraftsbeskattningen i förhållande till olika inkomstnivåer. För att främja arbetskraftens rörlighet och en effektiv användning av det befintliga bostadsbeståndet kan en omfördelning av fastighetsbeskattningen, från transaktionsskatter till löpande skatter, vara motiverad. Ökade miljöskatter skulle också kunna övervägas, eftersom de kan bidra till budgetkonsolidering genom deras medelfristiga effekter på tillväxt, inkomster, produktivitet och skatteinkomster 6 , utan att man bortser från att deras skattebas i allmänhet är tämligen blygsam och att miljöskatternas främsta mål är att korrigera för miljöeffekter.

Med hänsyn till att empiriska studier tyder på att bolagsskatter är det skatteslag som mest hämmar den ekonomiska tillväxten i allmänhet, bör de medlemsstater som har ett relativt högt skattetryck på bolagsinkomster försöka att undvika att höja bolagsskattesatserna i dagens situation. Genom att ändra risk-/avkastningsprofilen för företagens beslut kan skatter på bolagsvinster snedvrida kapitalackumulering och leda till minskade investeringar.

2.3.Breddade skattebaser

Utöver de omfattande makroekonomiska utmaningar på områdena hållbarhet och tillväxt som diskuteras ovan, förtjänar ett antal mer specifika utmaningar med koppling till utformningen av enskilda skatter särskild uppmärksamhet för att uppnå en effektivare beskattning. Detta gäller särskilt i de fall där skattebasen har urholkats på grund av omotiverade skatterabatter och en utbredd tillämpning av nedsatta skattesatser. Som framgår ovan bör breddade skattebaser snarare än (ytterligare) höjda skattesatser placeras högt i prioriteringsordningen för att tillgodose behoven av inkomstbaserad konsolidering.

Översyn och minskning av skatteutgifterna i samband med direkt beskattning

Nivån på skatteutgifterna i samband med direkt beskattning ger en antydan om skattebasens omfattning. Skatteutgifter som i själva verket utgör subventioner är avdrag, undantag och avvikelser från en skattebas i bred bemärkelse. Samtidigt som de kan motiveras av rättvise- och omfördelningsskäl, som ett sätt att korrigera externa effekter eller skapa positiva eller negativa incitament, utgör de ofta omotiverade förmånsordningar som leder till snedvridningar i ekonomin och lägre effektivitet i skattesystemet. En nedskärning av skatteutgifterna i samband med personbeskattning eller bolagsskatt leder till en breddad skattebas och förenklingar i skattesystemet. Detta skulle kunna ge en ökning av inkomsterna, samtidigt som skattesatserna bibehålls (eller t.o.m. blir lägre). En minskning av de administrativa kraven till följd av beskattningen skulle dessutom avsevärt kunna förbättra företagsklimatet. Detta skulle ske tack vare ökad öppenhet, mindre komplicerad skattelagstiftning och enklare regelefterlevnad, förenklade betalningsformer genom bl.a. e-förvaltning samt stabil skattelagstiftning.

En effektivare mervärdesskatt

Mervärdesskatten står för större delen av konsumtionsbeskattningen. En begränsning av undantagen från mervärdesskatteplikt och de reducerade skattesatserna enligt mervärdesskattedirektivet (2006/112/EG) kommer att vara avgörande vid breddningen av skattebasen och ökningen av den övergripande skatteeffektiviteten. 7 I många medlemsstater ligger de faktiska mervärdesskatteinkomsterna långt under den nivå som teoretiskt skulle kunna uppbäras om en enhetlig konsumtionsskatt infördes (se diagram 2 för uppgifter om de genomsnittliga nivåerna i EU-/Euroområdet). I praktiken är nuvarande mervärdesskattesystem långt ifrån enhetligt och återspeglar främst socialpolitiska mål, som skulle kunna uppnås på effektivare sätt genom andra politiska instrument. Medlemsstaterna tillämpar mycket olika mervärdesskattesatser, vilket resulterar i ett splittrat och komplext mervärdesskattesystem.

Förhållandevis låga mervärdesskatteinkomster kan också bero på skattebedrägeri och skatteundandragande, det vill säga ”efterlevnadsklyftan” som är särskilt relevant för vissa medlemsstater. Ökad mervärdesskatteeffektivitet och efterlevnad av skyldigheterna avseende mervärdesskatt genom att reducerade skattesatser avlägsnas och skatteundandragande och skattebedrägeri bekämpas skulle påtagligt kunna förbättra uppbörden och minska ekonomisk snedvridning i många medlemsstater.

2.4.Bättre utformning av enskilda skatter

I kommissionsrapporten om skattereformer i EU:s medlemsstater under 2011 framhålls två andra specifika frågor som är relevanta för att höja den ekonomiska effektiviteten i många medlemsstater.

En minskning av bolags- och bostadsbeskattningens gynnande av skuldsättning

Bolagsskattesystemens regler och reglerna för beskattning av bostadsinvesteringar i medlemsstaterna gynnar skuldsättning för finansiering av investeringar.

Reglerna om bolagsbeskattning gynnar skuldsättning, vilket följer av att räntebetalningarna på bolagens skulder kan dras av mot den beskattningsbara vinsten, medan detta inte gäller avkastning på eget kapital. Välfärdskostnaderna för skatteregler som gynnar skuldsättning är sannolikt inte oväsentliga. Ännu viktigare är emellertid att överdrivna skuldnivåer ökar risken för konkurs, och den senaste finansiella krisen har visat att korrigeringskostnaderna kan bli avsevärda.

Skuldsättningen till följd av bostadsbeskattningen beror också på att betalningen av hypotekslåneräntorna (eller t.o.m. avbetalning av kapitaldelen) ger rätt till avdrag från den personliga inkomstskatten, vilket ger incitament till upplåning och överinvestering i bostäder, eller m.a.o. en snedfördelning av tillgångar på bekostnad av produktiva(re) investeringar. Denna typ av skattelättnad anses ha bidragit till de stigande huspriserna och den kraftigt tilltagande belåningen, och därigenom till bubblan på fastighetsmarknaden. Det föreligger bevis för att hypoteksskuldernas andel av BNP också är större i länder som gynnar bostadsägande genom en gynnsam beskattning av hypoteksfinansieringen.

Båda dessa typer av skatteregler som gynnar skuldsättning leder till att hushållens och företagens finansieringsbeslut drivs av skatteincitament, i stället för att bygga på ekonomiska överväganden. Dessa snedvridningar ökar riskerna och volatiliteten i ekonomin, och kan förstärka det negativa ekonomiska resultatet i fall där sådana risker blir verklighet.

Utformning av miljövänlig beskattning

Mot bakgrund av åtstramningsåtgärderna och budgetkonsolideringen framstår det som mycket svårt att vidta miljövänliga åtgärder på utgiftssidan i budgeten. Sålunda är det viktigt att utnyttja skattereglerna på det miljöpolitiska området så effektivt som möjligt. Miljöskadliga skattesubventioner bör därför fasas ut, samtidigt som miljöskatter behöver utformas på lämpligt sätt. Särskilt angelägna är energiförbrukningssubventionerna genom sänkta mervärdesskattesatser, skatteförmåner till företagsbilar 8 och oenhetliga priser för koldioxidutsläpp (t.ex. en sänkning av de indirekta dieselsubventionerna). Förekomsten av sådana subventioner i många medlemsstater 9 manar till nytänkande kring miljöbeskattningens struktur, för att skapa lämpliga incitament för miljöskydd och på ett bättre sätt beakta de välfärdsförluster som uppstått. För att uppnå en socialt optimal nivå på miljöbeskattningen, lära av erfarenheterna från de medlemsstater som intensivt har använt sig av miljöskatter samt för att bidra till likvärdiga villkor för företagen inom EU, bör dessutom den EU-övergripande och internationella samordningen förbättras.

2.5.Den europeiska planeringsterminen och utbyte av bästa praxis

En fördjupad dialog mellan kommissionen och EU-medlemsstaterna kan bidra till förbättrad kvalitet på de politiska råd som arbetas fram inom ramen för den europeiska planeringsterminen, och kan även hjälpa medlemsstaterna att tillämpa den politiska vägledningen på ett lämpligt sätt och med vederbörlig hänsyn till ländernas specifika förutsättningar. Denna fördjupade dialog kan äga rum i olika sammanhang:

I högnivågruppen för skattefrågor kan medlemsstaterna utbyta åsikter om både form och innehåll, så att framåtsyftande utkast till rapporter kan utarbetas i tid och därmed tjäna som färdplaner för det framtida arbetet med samordningen av skattepolitiken.

I Skattepolitiska gruppen har kommissionen fört diskussioner med medlemsstaterna om tillväxtfrämjande utformning och taxering av skatter. Vissa exempel på bästa praxis har också diskuterats, med särskilt fokus på erfarenheten av omläggning till miljöskatter. Flera sådana utbyten bör äga rum och skulle bl.a. kunna inriktas på frågor som rör skatteförvaltning, för att hjälpa medlemsstaterna att förbättra skatteuppbörden.

I Ekofinrådet, och särskilt kommittén för ekonomisk politik som är en del av detta 10 , bör tekniska diskussioner föras om de övergripande principerna för tillväxtvänlig och hållbarhetsorienterad politik samt om ländernas erfarenheter för att ytterligare stärka den metodologiska och analytiska underbyggnaden av den skattepolitiska vägledningen.

Korrekta och tillförlitliga data kommer också att vara till stöd. Detta är en förutsättning för att analysera, utvärdera och jämföra tidigare och framtida skattereformer samt för att underlätta utbyte av god praxis. Arbetet med utbytet av bästa praxis skulle kunna stärkas genom i) en vidareutveckling av Europeiska kommissionens nätportal 11 om de främsta dragen i de nationella skattereformerna samt en bedömning av deras effektivitet; och ii) en utformning av indikativa mål när så är lämpligt.

3.Skattesamordning och EU-lagstiftning

Skattesamordning inom EU eller EU-lagstiftning, som kan anses vara lämplig att anta på områden med särskild relevans för den inre marknadens funktion, skulle kunna vara ett stöd till medlemsstaternas ansträngningar för att göra sina skattesystem mer tillväxtvänliga och förbättra effektiviteten i skatteuppbörden.

Skattesamordningen och EU-lagstiftningen är särskilt relevanta för att komma till rätta med tre olika typer av problem. För det första kan skattesamordningen bidra till att undanröja hinder för den inre marknaden och därigenom skapa likvärdiga villkor för företag och individer. Samordnade skatteåtgärder kan därmed inriktas på både dubbelbeskattning och andra skatteåtgärder som utgör gränsöverskridande hinder på den inre marknaden och för investeringar inom EU. Skattesamordning kan för det andra även spela en viktig roll vid begränsningen och förebyggandet av utebliven beskattning och skattefusk, eftersom sådant beteende äventyrar rättvisan i skattesystemet och effektiv interaktion mellan medlemsstaternas skattesystem. Detta skulle kunna leda till ökad uppfyllelse av skattskyldigheten och mycket angelägna ytterligare inkomster till de nationella budgetarna. Samordningen kan slutligen bidra till att förebygga skadlig skattekonkurrens och den därpå följande ”kapplöpningen mot botten”, som minskar medlemsstaternas förmåga att beskatta rörliga skattebaser och tvingar dem att beskatta mindre rörliga skattebaser såsom arbetskraft, i synnerhet lågutbildad arbetskraft. Denna kapplöpning leder troligen till betydande snedvridningar som avskräcker från arbete och ger arbetsgivarna högre arbetskraftskostnader. Samordningen skulle på nytt kunna ge medlemsstaterna användbart handlingsutrymme för att utforma den egna skattepolitiken på ett bättre sätt.

Kommissionen har lagt fram flera förslag till lagstiftning (se faktaruta 1) som, om den genomfördes, skulle stärka både den inre marknaden och medlemsstaternas skattesystem.

3.1.Skadlig skattepraxis och en sund affärsmiljö

Skadlig skattekonkurrens kan endast kommas åt genom internationellt samarbete både inom och utanför EU. Uppförandekoden för bolagsbeskattning, som är ett icke-bindande regleringsinstrument, har varit central för att undanröja många skadliga skatteåtgärder.

Uppförandekodgruppen har nyligen börjat diskutera mer övergripande frågor. Ett exempel är att betona uppförandeprinciperna i förhållande till tredjeländer. I fjol inledde kommissionen, på uppmaning av rådet, diskussioner med Schweiz och Liechtenstein om tillämpningen av principerna och kriterierna för uppförande i dessa båda länder. En annan fråga med inriktning på att begränsa skatteflykt och skatteundandragande gäller samordningen av åtgärder mot skattefusk.

Därutöver anser kommissionen att företagens skatteplanering har blivit alltmer sofistikerad under de senaste femton åren. I stället för att bara dra nytta av ett lands förmånliga beskattningsordningar, ägnar sig vissa företag åt komplexa skattetekniska operationer, varvid skatteavdrag kan erhållas tack vare den ofullkomliga överensstämmelsen mellan skattesystemen i två eller flera länder. Denna utveckling har lett till en debatt om uppförandekodgruppens nuvarande och framtida roll. Uppförandekodgruppens effektivitet skulle på ett avgörande sätt gynnas av nya impulser och en förstärkning av dess mandat. En förstärkning av de gemensamma insatserna mot skadlig skattepraxis bör prioriteras. I synnerhet bör uppförandekodgruppens arbete breddas, inte minst för att undvika att den bristande överensstämmelsen mellan skattesystemen leder till några skadliga resultat för skatteförvaltningen eller företagen. Just bristande överensstämmelse kan ge upphov till situationer med dubbel utebliven beskattning som kan utnyttjas för att minska medlemsstaternas skatteinkomster och förse vissa företag med omotiverade fördelar. I de svåra tider som nu råder måste sådana kryphål, som också undergräver tanken bakom den inre marknaden, täppas till. Om inga resultat har uppnåtts vid 2012 års utgång, kommer kommissionen att utnyttja sin initiativrätt som ett sätt att ta itu med dessa viktiga frågor.

Utöver kampen mot skadlig skattepraxis inriktas skattesamarbetet på att undanröja befintliga skattehinder som fortfarande gör att ekonomiska aktörer inte kan skörda de frukter som den inre marknaden kan ge. Dubbelbeskattning har ringats in som ett av de skadligaste hinder som fortfarande finns på den inre marknaden. Dubbelbeskattningen har många olika aspekter och arbetet med att ta itu med delar av problemet pågår redan. Exempelvis har kommissionen inrättat ett expertforum för att utarbeta lösningar på problemen med internprissättning. Dessutom undersöker den omfattningen av problemen med dubbelbeskattning för riskkapitalfonder för att finna lösningar för dessa fonder, vilket kan bli en värdefull källa till finansiering för små och medelstora företag. Fast besluten att ta itu med de kvarvarande problemen har kommissionen antagit ett meddelande om dubbelbeskattning som visar på vilka områden som de främsta problemen med dubbelbeskattning inom EU återfinns och beskriver vilka konkreta åtgärder som kommissionen kommer att vidta för att ta itu med dessa problem. Därmed försöker kommissionen att undanröja faktiska hinder för en mer konkurrenskraftig ekonomi och göra EU till en plats där det är lättare investera och bedriva näringsverksamhet. 12 Ett av de alternativ som undersöks är ett möjligt system med bindande regler för tvistlösning, för att på ett övergripande sätt undanröja dubbelbeskattning inom EU. 

En fördjupad marknadsintegration och eliminering av snedvridning inom EU kan också uppnås genom att fullfölja sådana initiativ som förslaget om en gemensam konsoliderad bas för bolagsbeskattning. Ett sådant system skulle ge de berörda företagen möjlighet att välja ett gemensamt system, varigenom betydande skattehinder för gränsöverskridande verksamhet skulle undvikas. Dessutom skulle antagandet av energiskattedirektivet, som syftar till att undanröja brister i nuvarande direktiv, inte enbart bidra till sant likvärdiga villkor inom EU, utan också underlätta omläggningen till en mer tillväxtvänlig beskattning. 

3.2.Bedrägeribekämpning och skatteundandragande

Ett antal medlemsstater står inför utmaningen att vidta incitamentsorienterade politiska åtgärder för att minska skattegap, genom att förbättra skattuppbördens effektivitet och åtgärderna mot skatteundandragande. För det första är den administrativa styrningens kvalitet och en bättre förståelse av skattebetalarnas beteende avgörande för att optimera skattesystemets övergripande funktion och minska kostnaderna för skatteförvaltningen. För det andra kommer effektiviteten i myndighetens arbete för att kontrollera regelefterlevnaden att bero på de faktiska resurser (personal och it) som satsas på att upptäcka regelbrott, straffen för regelbrotten och kontrollen av effektiviteten i upprätthållandet av reglerna. Frågan om god styrning på skatteområdet har diskuterats i Skattepolitiska gruppen och i rådets högnivågrupp för skattefrågor. Diskussionerna inriktades särskilt på hur man kan förbättra öppenheten och informationsutbytet samt skapa rättvis skattekonkurrens.

Mycket arbete har utförts på EU-nivå, särskilt genom tillämpningen av regler för administrativt samarbete som omfattar samtliga beskattningsområden. Inom EU bör medlemsstaterna göra bästa möjliga bruk av befintliga verktyg för att bekämpa skattebedrägeri. I det praktiska arbetet kan sådana insatser stödjas inom ramen för Fiscalisprogrammet 13 , särskilt genom gemensamma åtgärder till stöd för samarbetet mellan medlemsstaterna.

Vidare överväger nu medlemsstaterna inom EU en översyn av spardirektivet, för att utvidga dess tillämpningsområde och bättre säkerställa beskattningen av de ränteutbetalningar som kanaliseras genom mellanliggande skattebefriade strukturer. Möjligheten att omförhandla nuvarande spararrangemang med tredjeländer i linje med ändringarna av direktivet är också under övervägande. Rådet bör nu fullborda sitt arbete med direktivet om skatt på sparande och skyndsamt godkänna förhandlingsmandat som ger kommissionen rätt att inleda diskussioner med tredjeländer på området.

Utanför EU bör förhandlingarna om EU-avtal med tredjeländer, såsom partnerskaps- och samarbetsavtal och ekonomiska partnerskapsavtal, utnyttjas som en möjlighet att säkerställa att tredjeländer håller sig till principerna om god samhällsstyrning i skattefrågor. Initiativ för att skydda medlemsstaterna mot stater som inte är samarbetsvilliga måste också ingå i den övergripande strategin. Ytterligare insatser som rör god samhällsstyrning i skattefrågor i internationella sammanhang, såsom OECD och G-20, har inletts. För att kunna upprätthålla en trovärdig press på stater som inte är samarbetsvilliga bör samordningen av medlemsstaternas strategier stärkas. Detta kan inbegripa gemensamma motåtgärder mot dessa stater. En sådan samordning av åtgärder och bättre samordning av medlemsstaternas positioner i internationella sammanhang är avgörande i kampen mot skattebedrägerier.

I sitt nyligen offentliggjorda meddelande Mot en straffrättslig politik inom EU – garantier för ett effektivt genomförande av EU:s politik genom straffrättsliga åtgärder betonar kommissionen vikten av straffrättsliga åtgärder för att säkerställa ett effektivt genomförande av EU:s politik. Kommissionen anser att insatser inom denna ram skulle kunna innebära ett framsteg i kampen mot skattebedrägeri, särskilt i gränsöverskridande sammanhang. Sålunda kommer kommissionen att undersöka hur reglerna i dess nyligen framlagda initiativ om straffrättsliga åtgärder skulle kunna användas för att stärka åtgärderna mot skattebedrägerier.

4.Slutsatser

Skattesamordning och utbyte av bästa praxis är av grundläggande betydelse för tillväxt och konsolidering, särskilt i den nuvarande ekonomiska situationen där inkomsters kvalitet är av stor betydelse och flera medlemsstater kan bli tvungna att överväga inkomsthöjande åtgärder. Många av de tillväxtfrämjande skattereformerna kan medlemsstaterna genomföra på egen hand. En utökad dialog mellan EU:s medlemsstater kan dock gagna den nationella skattepolitiken, exempelvis om den innebär att bästa praxis sprids eller att bristande överensstämmelse mellan nationella system undanröjs. Vissa typer av reformer skulle också få stöd av en samordning mellan medlemsstaternas och EU:s lagstiftning, eftersom gränsöverskridande spridningseffekter kan begränsa en enskild medlemsstats beskattningsmöjligheter.

Den europeiska planeringsterminen ger i olika EU-forum möjligheter att studera skattepolitiska reformer i medlemsstaterna för att främja ekonomisk tillväxt och hållbara offentliga finanser, samtidigt som den innebär en integrerad samordning av den ekonomiska politiken i EU. En utökad dialog mellan medlemsstaterna och med kommissionen, inbegripet utbyte av bästa praxis, skulle kunna främja den analytiska kvaliteten på de politiska råd som arbetas fram inom ramen för den europeiska planeringsterminen, samtidigt som varje lands särdrag beaktas. Dialogen kan och bör ske inom befintliga EU-forum, däribland rådets högnivågrupp för skattefrågor, Skattepolitiska gruppen och Ekofin-nätverket, i synnerhet kommittén för ekonomisk politik.

Samordnade åtgärder på EU-nivå och EU-lagstiftningsinitiativ bör medföra att olika skattesystem blir mer förenliga med den inre marknaden och begränsa de negativa spridningseffekterna av nationell skattepolitik. De stöder medlemsstaternas arbete för att göra sina skattesystem mer tillväxtvänliga och bidrar till att undanröja viktiga hinder för den inre marknaden. EU-lagstiftningsinitiativ har tagits på områden av särskild betydelse för den inre marknadens funktion, t.ex. beskattning av sparande, energi och företagsinkomster. För att bidra till ekonomisk effektivitet och fördjupa den inre marknaden uppmanas rådet att färdigställa dessa förslag snarast möjligt. Framtiden för mervärdesskattesystemet bör vidare ägnas särskild uppmärksamhet, med tanke på dess betydelse för att den inre marknaden ska fungera korrekt. Att bekämpa skatteparadis och undanröja dubbelbeskattning är andra viktiga utmaningar som kräver att både befintliga och nya instrument används.

(1) ()Pakten för euron, senare ändrad till europluspakten för att på frivillig basis inkludera medlemsstater utanför euroområdet, fastställdes av euroområdets stats- och regeringschefer den 11 mars 2011 och godkändes av Europeiska rådet på dess möte den 24–25 mars 2011. I denna pakt föreskrivs följande: ”En pragmatisk samordning av skattepolitiken är ett nödvändigt inslag för en starkare samordning av den ekonomiska politiken i euroområdet för att stödja budgetkonsolidering och ekonomisk tillväxt. I detta sammanhang förbinder sig medlemsstaterna att inleda strukturerade diskussioner om skattepolitiska frågor, särskilt för att säkerställa utbyte av bästa praxis, undvikande av skadlig praxis och förslag som syftar till att bekämpa bedrägerier och skatteflykt.”

(2) ()I kommissionens meddelande En färdplan för stabilitet och tillväxt, KOM(2011) 669 slutlig, sägs att det finns ett behov av att stärka den europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken, för att intensifiera övervakningen av ekonomisk politik och finanspolitik och införliva europluspakten i dess förfaranden.

(3) ()Monti M. (2010), En ny strategi för den inre marknaden.

(4) ()European Economy nr 5/2011 och Taxation Papers nr 28.

(5) ()Ibid.

(6) ()I anslutning till den ekonomiska krisen har ett antal länder använt högre miljörelaterade skatter som ett inslag i sin budgetkonsolidering. Irland är ett uppenbart fall där högre bränsleskatter, införandet av en koldioxidskatt på 15 euro/ton (som ska fördubblas till 30 euro/ton 2014), och avgifter på vattenförbrukning utgör huvudinslag i de nyligen framlagda budgetarna.

(7) ()Till skillnad från de reducerade mervärdesskattesatserna kan medlemsstaterna inte själva välja om de ska tillämpa flertalet av undantagen från mervärdesskatteplikt, då dessa är fastlagda i mervärdesskattedirektivet.

(8) ()Enligt beräkningar som utförts åt kommissionen leder skatteförmåner för företagsbilar till direkta inkomstförluster på närmare 0,5 % av EU:s BNP (54 miljarder euro) och betydande välfärdsförluster, 0,1–0,3 % av EU:s BNP (12–37 miljarder euro).

(9) ()Europeiska kommissionen 2011, skattereformer i EU-medlemsstaterna 2011.

(10) ()Kommittén inrättades genom ett beslut av rådet 1974 för att fungera som rådgivande instans och bistå Ekofinrådet och kommissionen i deras arbete. Kommitténs huvuduppgift är uppbyggd runt två sammanhängande pelare: i) en ekonomisk pelare som främst avser Europa 2020-stratgein; ii) en pelare som gäller de offentliga finanserna, där kommittén har ett särskilt ansvar för kvalitet och hållbarhet. Mot bakgrund av nuvarande ekonomiska situation ligger kommitténs fokus på tillväxt och sysselsättning, särskilt sådana reformer som stöder konkurrenskraft och anpassningsförmåga samt på att säkerställa hållbara offentliga finanser.

(11) ()Databas om skattereformer.

(12) ()Europeiska kommissionen (2011): KOM(2011) 712.

(13) ()Fiscalisprogrammet stöder främst skattesamordning mellan medlemsstaterna genom att tillhandahålla en ram för samarbete mellan nationella skatteförvaltningar och ytterligare stärka samordningen mellan befintliga nationella skattesystem. Det föreslagna Fiscus 2020-programmet syftar till att ytterligare effektivisera de nationella skatteförvaltningarna när det gäller gränsöverskridande transaktioner. De kommer m.a.o. att mer framgångsrikt kunna bekämpa skattebedrägeri och öka skatteinkomsterna.