Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Europeiska centralbanken: Bankavvecklingsfonder

KOM(2010) 254 slutlig

2011/C 107/03

Föredragande: Lena ROUSSENOVA

Den 26 maj 2010 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 304 i EUF-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Europeiska centralbanken: Bankavvecklingsfonder”

KOM(2010) 254 slutlig.

Facksektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 1 februari 2011.

Vid sin 469:e plenarsession den 16–17 februari 2011 (sammanträdet den 16 februari) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 193 röster för, inga röster emot och 4 nedlagda röster.

1.   Slutsatser och rekommendationer

1.1   EESK håller med kommissionen om att det allra viktigaste är att skattebetalarnas pengar inte återigen används för att täcka bankförluster, och stöder i princip inrättandet av ett harmoniserat nät av nationella ex ante-bankavvecklingsfonder kopplade till en uppsättning samordnade nationella krishanteringsarrangemang. Om man ska inrätta ett fungerande system för bankavvecklingsfonder anser EESK dock att medlemsstaterna först måste komma överens om att införa gemensamma metoder och enhetliga regler för att undvika snedvridning av konkurrensen. När man ser på de rådande omständigheterna får man dock motsatt intryck. Många medlemsstater har redan inlett skatteåtgärder eller planerar sådana för att utöka sina magra budgetar eller stärka sina marknader. Detta har redan skapat orättvisa konkurrensvillkor. Om man ser realistiskt på den rådande situationen och beaktar tidigare erfarenheter är det svårt att tro att man snabbt ska finna en lösning. Med hjälp av en mer stegvis strategi kanske det blir möjligt att minska dessa skillnader med tiden.

1.2   När det gäller konkurrensen bör det främsta målet alltid vara att upprätthålla rättvisa konkurrensvillkor på nationell, europeisk och global nivå. I nuläget finns det risk för att systemet med bankavvecklingsfonder i sin nuvarande form får störande effekter på nationell nivå eftersom det endast påverkar en del av finanssektorn – på EU-nivå genom att det innebär nya avgifter för vissa nationella sektorer som redan är svaga och på global nivå eftersom det är osannolikt att samförstånd kan nås mellan G20-länderna.

1.3   Det makroekonomiska scenariot ger upphov till stor oro. Alla nationella och internationella myndigheter sätter press på banksektorn och kräver att den ska förbättra situationen genom att ge mer krediter till realekonomin. EESK bedömer att nya försiktighetsregler, nya kapitalkrav och nya skatter är nödvändiga och myndigheterna bör sträva efter en rimlig balans mellan den nationella budgetens behov av stödkapital och realekonomins behov. För närvarande är systemet med bankavvecklingsfonder alltför löst sammansatt för att möjliggöra några exakta beräkningar och för att garantera nödvändiga investeringar i produktion, tillväxt och sysselsättning. Det är svårt att gynna båda sidor om man inte prioriterar rätt och agerar i rätt tid vid genomförandet av de olika stegen i det föreslagna systemet för bankavvecklingsfonder.

1.4   Innan några åtgärder vidtas för att införa bankavgifter bör kommissionen göra en noggrann bedömning av de kumulativa effekterna av avgifter och bankavvecklingsfonder och ta hänsyn till våra ovannämnda farhågor, i synnerhet de som nämns i punkt 1.3. För att man ska kunna fatta beslut om att införa bankavvecklingsfonder krävs en uppskattning av hur mycket hela systemet skulle kosta, i vilken omfattning det skulle påverka banksektorns utlåningspotential och hur lång tid det kommer att ta innan bankavvecklingsfonden är tillräckligt stark för att nå sin målstorlek. EESK rekommenderar att dessa uppskattningar anpassas till ett scenario med värsta tänkbara utfall, så att man ser till att systemet är realistiskt och kan fungera vid en kris när bankerna har svårt att bidra till bankavvecklingsfonderna samtidigt som det är just då som fondernas resurser behövs.

2.   Inledning

2.1   Europeiska kommissionen välkomnade budskapet från G20-mötet i Pittsburgh i september 2009, nämligen att skattebetalarnas pengar inte återigen bör användas för att täcka bankförluster, och den arbetar för att uppnå detta mål på åtminstone två kompletterande sätt, nämligen

2.2   I KOM(2010) 254 slutlig presenterar kommissionen sin syn på hur finanssektorn kan bidra till finansieringskostnaderna för avveckling av konkursfärdiga banker inom ramen för de samlade verktygen för krisförebyggande och krishantering. Kommissionen anser att ex ante-avvecklingsfonder finansierade genom en avgift som tas ut av banker bör ingå i en finansiell stabilitetsram och i breda reformer av det finansiella systemet med fokus på förebyggande. De anses vara lämpliga instrument för att ingripa i och avveckla konkursfärdiga banker på ett sätt som minimerar bankkonkursernas kostnader för staten. I meddelandet presenterar kommissionen fondernas syfte, deras potentiella storlek och villkoren i samband med deras inrättande.

2.3   Kommissionens mål är att införa en EU-strategi för bankavvecklingsfonder och att i slutändan upprätta en EU-täckande avvecklingsfond som en synnerligen önskvärd lösning. Kommissionen anser dock att det skulle vara mycket svårt att inrätta en EU-fond för avveckling när det inte finns någon integrerad EU-ram för tillsyn och krishantering. Därför skulle ett lämpligt första steg kunna vara att inrätta ett system baserat på ett harmoniserat nät av nationella ex ante-avvecklingsfonder kopplade till en uppsättning samordnade nationella krishanteringsarrangemang.

2.4   EESK välkomnar alla förslag som syftar till att stärka finanssektorn och förhindra framtida kriser och godkänner därför i princip kommissionens initiativ och rekommendationer om en EU-strategi för bankavvecklingsfonder i enlighet med KOM(2010) 254 slutlig, men kommittén har samtidigt vissa reservationer. EESK inser att vissa av initiativen kanske inte är tillämpliga och godtagbara för vissa medlemsstater i detta skede och att andra initiativ kräver ytterligare överväganden, analyser och klargöranden.

2.5   Målet för denna nya ram för krishantering och förebyggande är att medlemsstaterna vid omfattande bankkonkurser ska ha gemensamma verktyg som kan användas samordnat för att skydda det övergripande finanssystemet, undvika kostnader för skattebetalarna och garantera lika villkor för alla. Dessa gemensamma avvecklingsverktyg förväntas garantera att avveckling under ordnade förhållanden blir ett trovärdigt alternativ för alla banker, oberoende av storlek eller sammansättning . Dimensionen är viktig. I princip bör ”alla” konkurser under ordnade förhållanden garanteras, men det viktigaste är att definiera begreppet ”omfattande” eller ”storskalig” konkurs. Mycket stora och komplexa finansinstitut (i synnerhet internationella grupper, inte nödvändigtvis genomgående europeiska eller EU-baserade) kan orsaka problem. Storskaliga konkurser kan kräva annan behandling, vilket kanske innebär att man behåller den juridiska personen som en kontinuerlig verksamhet genom omstrukturering, nedskrivning av skulder eller genom att göra aktieägarnas aktier mindre värda eller värdelösa. Vissa ytterligare medel från en fond kan behövas som en del av åtgärdspaketet.

2.6   Den 20 oktober 2010 antog kommissionen en färdplan där den fastställde tidsplanen, åtgärderna, verktygen och planerna för en komplett EU-ram för krishantering. Under våren 2011 ska de relevanta lagstiftningsförslagen om krishantering och avvecklingsfonder läggas fram. I detta skede kan vi således endast ha några preliminära förväntningar och anmärkningar. Inledningsdatumet ska fastställas genom ett direktiv, förutsatt att det godkänns. Med tanke på omständigheterna och kommissionens löfte att godkänna de relevanta lagstiftningsförslagen senast våren 2011 kan en kvalificerad gissning vara tidigast 2013–2014. Det tar tid för alla fonder att nå sin målstorlek, men eftersom denna fond kommer att inbegripa både ex post- och ex ante-finansiering skulle den rent teoretiskt kunna vara igång så snart lagstiftningen träder i kraft i medlemsstaterna. Vi bör dock komma ihåg att vissa medlemsstater har meddelat att de inte planerar att införa bankavgifter på kort sikt, eftersom deras banksektorer inte har drabbats allvarligt av krisen och fortfarande är stabila. Bankavvecklingsfonden betraktas då som ett verktyg för att hantera finanskriser på medellång och lång sikt.

3.   Särskilda kommentarer

3.1   Strategin för bankavvecklingsfonder

3.1.1   EESK stöder den strategi där kommissionen föreslår att man som ett första steg inrättar ett harmoniserat nät av nationella bankavvecklingsfonder kopplade till en uppsättning samordnade nationella krishanteringsarrangemang. Samtidigt rekommenderar EESK att nätet av fonder ska inrättas gradvis och med noggrant beaktande av varje medlemsstats särskilda förutsättningar. Tyskland och Sverige har börjat arbeta med sina egna fonder som är tänkta att samla de pengar som kommer från avgifter/bidrag. Båda länderna har sina egna metoder och regler för inrättandet av fonden i detta skede och EESK kan inte säga vilka regler som är att föredra.

3.1.2   Med tanke på att vissa länder redan håller på att införa landspecifika bankavgifter, skatter och system anser EESK att man som ett allra första steg bör diskutera och enas om vissa gemensamma grundprinciper och parametrar för avgifterna för att undvika snedvridning av konkurrensen inom EU:s finanssektor. EESK är för en gradvis strategi som skiljer mellan mål på kort och medellång sikt (1). På kort sikt bör medlemsstaterna förväntas uppnå en överenskommelse om avgiftsbasen samt avgiftens storlek och omfattning, samtidigt som man tillåter en viss grad av flexibilitet med tanke på de pågående förändringarna av regelverket och utvecklingen mot större harmonisering. Efter det kan man överväga en gradvis infasning med införandet av en enkel och lämplig avgift, och därefter införandet av ett mer harmoniserat system med bankavgifter och bankavvecklingsfonder.

3.1.3   EESK anser att en gradvis strategi är lämpligare och mer realistisk, eftersom den kan avspegla både de olika sätt på vilka finanskrisen har påverkat olika medlemsstater och hur dessa har reagerat på krisen.

3.1.4   EESK välkomnar kommissionens föresats att undersöka ”potentiella synergieffekter mellan insättningsgarantisystem och avvecklingsfonder”, såsom anges i KOM(2010) 579 slutlig. Om man breddar den nuvarande grunden för insättningsgarantifonden anser kommittén att insättningsgarantin och bankavvecklingen bör kunna rymmas inom en enda fond utan att detta äventyrar insättningsgarantisystemens och deras fonders förmåga att uppnå sitt mål att skydda insättarna. En sådan undersökning är synnerligen lämplig för de medlemsstater vilkas insättningsgarantifond redan har vissa förebyggande och avvecklande funktioner och på så sätt förenar båda sidor i en enda utvidgad fond.

3.1.5   EESK förstår kommissionens argument för en EU-täckande avvecklingsfond och även kommissionens oro över problemen med att inrätta en sådan fond. Kommittén anser att det är för tidigt och ännu inte möjligt att inrätta fonden i detta skede. Mot bakgrund av både tidigare och nyligen vunna erfarenheter hyser EESK tvivel om hur effektivt en EU-omfattande avvecklingsfond kan fungera.

3.2   Finansiering av bankavvecklingsfonderna: avgiften

3.2.1   Kommittén anser att bankavvecklingsfonderna bör finansieras genom bidrag eller avgifter som betalas av bankerna. En överenskommelse nåddes i Europeiska rådet den 17 juni 2010 om att bankavgifter bör ingå i en trovärdig avvecklingsram  (2) , och detta bör vara en av de principer som underbygger införandet av avgifterna.

3.2.1.1   Kommissionen förklarar i sitt meddelande att det främsta målet med avgiften bör vara att få bankerna att bidra till kostnaderna för krisen, minska systemriskerna, begränsa konkurrenssnedvridningen och inbringa medel för en trovärdig avvecklingsram, men någon tydlig definition av avgiften ges inte. I ett dokument (3) från Ekonomiska och finansiella kommittén definieras begreppet ”avgift” som en ”kostnad (antingen en avgift eller skatt) för finansinstitut för att få dem att bidra till finanskrisens kostnader”. En avgift betraktas som en pålaga när den riktas till en fond utanför budgeten och som en skatt när den ingår i regeringens budget. EESK förväntar sig att kommissionen ger en tydlig definition av begreppet ”avgift”.

3.2.2   EESK anser att kriterierna för avgiftsbasen och avgiftsnivån är ett av de största hindren för att uppnå en allmän överenskommelse, och är övertygad om att man som ett första steg bör enas om ett flertal grundprinciper. EESK delar kommissionens åsikt att avgiftsbasen bör följa de principer som anges på s. 8 i meddelandet. Det är ett faktum att de nationella finanssektorerna varierar i fråga om storlek, styrningssystem, tillsynens effektivitet och risknivå. På grundval av dessa olikheter bör medlemsstaterna till att börja med ges friheten att kunna överväga olika avgiftsbaser men längre fram bör avgiftsbasen harmoniseras.

3.2.3   I meddelandet framhålls att bidrag/avgifter kan baseras på tre faktorer: bankernas tillgångar, bankernas skulder och bankernas vinster och bonusar. Eftersom tillgångar och skulder i balansräkningen speglar riskmedvetenheten bättre än andra indikatorer anser EESK att bankernas vinster och bonusar är en mindre lämplig bas för bankernas bidrag. De båda första avgiftsbaserna har sina för- och nackdelar och det skulle kunna vara fördelaktigt att kombinera dem.

3.2.3.1   Bankernas tillgångar är bra indikatorer på deras risker. De visar både den potentiella risken för en bankkonkurs och vilket belopp som kan behövas för att klara bankens avveckling. Man kan också överväga riskviktade tillgångar som en lämplig avgiftsbas, vilket Internationella valutafonden föreslagit (4), eftersom de har den fördelen att de är internationellt jämförbara tack vare den breda acceptansen av de kapitalkrav som fastställts av Baselkommittén för banktillsyn. En avgift baserad på bankernas tillgångar skulle å andra sidan fördubbla effekten av Baselkommitténs kapitalkrav, eftersom dessa tillgångar är underställda riskviktade kapitalkrav.

3.2.3.2   EESK anser att bankernas skulder, exklusive garanterade insättningar och bankernas eget kapital (t.ex. grupp ett-värdepapper för banker) och inklusive vissa poster utanför balansräkningen, troligtvis är den mest lämpliga basen för bankernas bidrag/avgifter  (5) . De är bra indikatorer på de kostnader som kan behöva täckas när det blir nödvändigt att avveckla en bank. De är enkla, och även om man inte kan utesluta en viss överlappning skulle de inte överlappa så mycket som den tillgångsbaserade strategin (6). Andra skulder kan också exkluderas, t.ex. efterställda fordringar, skulder med statlig garanti och skuldtransaktioner inom grupper. Eftersom medlemsstaterna redan har infört landsspecifika avgiftssystem med mycket varierande avgiftsbaser, skulle ändå en första harmoniserad strategi baserad på alla skulder och tidigare kvalitativa bedömningar av dessa kunna accepteras lättare.

3.2.4   EESK stöder den uppfattning som kommissionen uttrycker i KOM(2010) 579 slutlig, nämligen att varje avvecklingsfond bör få bidrag från institut som har tillstånd att bedriva verksamhet i samma medlemsstat och att bidraget skulle omfatta deras filialer i andra medlemsstater. På så sätt skulle värdlandets avgifter gälla för dotterbolag medan ursprungslandets avgifter skulle gälla för filialer. Om alla medlemsstater tar ut skatt enligt dessa principer kan man undvika risken för dubbla avgifter och konkurrenssnedvridning.

3.2.5   EESK betonar att man noggrant bör överväga tidpunkten för införandet av avgiften med tanke på de utmaningar som både bankerna och ekonomin för närvarande står inför. Efter en period med svår finansiell kris är bankerna vanligtvis under ytterligare några år negativt inställda till att ta risker och motvilliga till att låna ut pengar, trots att alla nationella och internationella myndigheter vidtar åtgärder för att uppmuntra dem att bidra till den ekonomiska återhämtningen. Samtidigt måste bankerna bära kostnaderna för nya kapital- och likviditetskrav. I linje med den bedömning som EESK rekommenderar i punkt 1.4 skulle man kunna ge finansinstituten en lämplig övergångsperiod för att stärka sin kapitalbas, anpassa sig till det nya regelsystemet och finansiera realekonomin. På medellång sikt kan vissa justeringar av avgiftens storlek vara lämpliga för att ta hänsyn till eventuella regeländringar och den EU-omfattande avvecklingsramens utformning.

3.3   Bankavvecklingsfondens räckvidd och storlek

3.3.1   Bankavvecklingsfondens räckvidd och storlek beror på hur kommissionen definierar fondernas uppgift att finansiera avveckling under ordnade förhållanden av finansiella organ med problem, däribland banker. EESK instämmer i kommissionens synpunkt att avvecklingsfonderna bör vara tillgängliga för avveckling av banker, medan det tydligt måste framgå att de inte får användas för att rädda institutioner. EESK anser dock att det är oacceptabelt att den krishanteringsram som kommissionen utarbetat främst fokuserar på banksektorn, eftersom alla finansinstitut kan vara farliga för investerarna om de tar höga risker. EESK rekommenderar att alla banker och alla finansinstitut som står under tillsyn (med undantag för försäkringssektorn, där kommissionen för närvarande håller på att utarbeta ett separat system) ska omfattas av avvecklingsramen (7). På så sätt kan man se till att konkurrensvillkoren är rättvisa och undvika att sända den missvisande signalen till allmänheten att endast en del av finanssektorn bär skulden för krisen.

3.3.2   I sitt meddelande har kommissionen ännu inte angett vilken storlek fonden ska ha men den har antytt att finanssektorn ska stå för alla avvecklingskostnader, om nödvändigt genom ex post-finansiering. Problemet kommer att vara hur man ska beräkna den lämpliga målstorleken land för land. Här ser EESK två problem. Det ena problemet är att de högsta bidragen proportionellt kommer att avkrävas de svagaste systemen, vilket väcker vissa frågor om huruvida konkurrensvillkoren är rättvisa. Det andra problemet är den tidsram som används för beräkningarna: Beräkningarna av målgränsen grundas på rådande och förväntade förhållanden. Innan målgränsen har uppnåtts kan situationen ha ändrats betydligt, vilket skulle göra det nödvändigt att justera både målet och bidragen. I reglerna bör man ta hänsyn till eventuella förändringar av de ursprungliga förhållandena och beräkningarna. Dessutom varierar riskerna över cykelns lopp, och storleken på avgiften skulle behöva justeras för att göra det finansiella systemet mindre procykliskt.

3.4   Bankavvecklingsfondernas oberoende och styrning

3.4.1   EESK stöder kommissionens synpunkt att bankavvecklingsfonderna bör hållas separata från den nationella budgeten. EESK håller med om att fondernas funktionella oberoende från regeringen skulle utgöra en garanti för att de endast omfattar avvecklingsåtgärder och inget annat. För närvarande tillämpar dock medlemsstaterna två olika fördelningsstrategier för medel som anskaffats från finanssektorn. Länder som Tyskland, Belgien och Sverige stöder sig på principen att en tydlig relation ska fastställas mellan avvecklingsmekanismens in- och utbetalningssidor. Andra länder tillåter att medel som inkommit från avgiften tas upp i den allmänna budgeten eftersom man inte tänker sig någon tydlig koppling till avvecklingsramen för finanssektorn. Förfaranden som skapar förväntningar om att finansinstitutionerna ska få stöd från regeringen kan äventyra syftet med den föreslagna ramen, dvs. att införa en avveckling under ordnade former av finansinstitutioner med problem utan att skattebetalarna behöver betala. EESK delar kommissionens uppfattning att inrättandet av särskilda avvecklingsfonder skulle kunna leda till att finanssektorns beroende av offentliga medel minskar och till att det moraliska problemet med institutioner som är för stora för att få gå i konkurs minskar. EESK anser att intäkterna från avgiften i likhet med insättningsgarantifonder bör kontrolleras och förvaltas av andra myndigheter än dem som ansvarar för skattefrågor, dvs. de myndigheter som ansvarar för förvaltningen av den finansiella stabilitetsramen.

3.4.2   Innan ett slutgiltigt beslut fattas om förvaltningen av bankavvecklingsfonden måste följande frågor besvaras på ett tydligt sätt:

Om kommissionen betraktar bankavvecklingsfonderna som en skatteliknande åtgärd och en del av den finansiella stabilitetsramen bör den se till att detta framgår tydligt, eftersom en korrekt förvaltning av bankavvecklingsfonden inte är möjlig så länge det är otydligt vilken typ av fond det rör sig om.

(1)  Se Ekonomiska och finansiella kommitténs tillfälliga arbetsgrupp för krishantering, den 17 september 2010.

(2)  Europeiska kommissionen, generaldirektoratet för inre marknaden och tjänster, icke-officiellt dokument från kommissionens tjänsteavdelningar om bankavgifter för diskussion vid Ekonomiska och finansiella kommitténs sammanträde den 31 augusti 2010, s. 4.

(3)  Ekonomiska och finansiella kommitténs tillfälliga arbetsgrupp för krishantering.

(4)  Internationella valutafonden, A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector, slutrapport inför G20-mötet i juni 2010, s. 17.

(5)  Internationella valutafonden uttrycker en preferens för en bred uppsättning skulder, inklusive vissa poster utanför balansräkningen, men exklusive eget kapital och försäkrade skulder. Kommissionen stöder också den strategi baserad på marknadsskulder som presenteras i det icke-officiella dokumentet av den 20 augusti. Fyra medlemsstater har redan antagit en strategi som grundas på differentierade skulder.

(6)  Baselkommitténs förslag går ut på att ha uppsikt över bankernas likviditets- och omvandlingsrisker.

(7)  I KOM(2010) 579 slutlig lovar kommissionen att tillämpa EU-ramen för krishantering inom finanssektorn på alla kreditinstitut och vissa värdepappersföretag utan att ge någon klar definition på värdepappersföretag. EESK anser att avvecklingsordningen bör tillämpas på alla övervakade finansinstitutioner.