17.2.2012   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 47/1

1.

Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Europeiska socialfonden (ESF), Sammanhållningsfonden (SF), Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) och Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF) (nedan kallade GSR-fonderna  (13)) har kompletterande politiska mål och förvaltningen av dem delas mellan medlemsstaterna och kommissionen. GSR-fonderna skulle kunna stå för upp till 45 % av de totala utgifterna under perioden 2014-2020, vars centrala tema är Europa 2020-strategin (14). EU-budgetens bidrag till uppnåendet av Europa 2020-målen är därför till stor del avhängigt av om GSR-fonderna används sparsamt, effektivt och ändamålsenligt. Detta påverkar även EU-insatsernas trovärdighet och legitimitet.

2.

Revisionsrättens yttrande följer så långt som möjligt strukturen i kommissionens motivering när det gäller innehållet i den allmänna förordningen. Det består av två delar: den första innehåller allmänna synpunkter och den andra en detaljerad analys av förslaget till allmän förordning.

3.

Syftet med kommissionens förslag till allmän förordning är att fastställa ett antal gemensamma regler med förenklingar i genomförandet, fokusering på resultat och ökad användning av villkorat stöd. Förslaget behandlar också medlemsstaternas förmåga att utnyttja stora volymer av EU-medel och behovet av att förbättra deras administrativa och institutionella kapacitet. Den föreslagna sänkningen av taket för nationella anslag är en betydande politisk förändring, vars effekter kommissionen måste bedöma.

4.

Generellt sett har man i förslaget i allt väsentligt behållit den ram som fastställdes de föregående programperioderna, även om ytterligare tonvikt läggs vid medlemsstaternas ansvar, särskilt vad beträffar systemstrukturen och den ekonomiska förvaltningen. Kommissionens och medlemsstaternas respektive roller och ansvarsområden fortsätter att vara en nyckelfråga i utformningen av instrument för sammanhållningsutgifter. Den ständiga utmaningen för unionen är att uppnå goda kvalitativa resultat genom ett system där medel i förväg beviljas medlemsstaterna och där utnyttjande är ett implicit mål. Ändamålsenlig övervakning och redovisningsskyldighet från kommissionens sida när det gäller användningen av medlen ökar medlemsstaternas kapacitet att använda dessa medel på ett bra sätt.

5.

Bestämmelserna om sammanhållningsutgifter är komplexa. Det finns sex regelnivåer (gemensamma bestämmelser, allmänna bestämmelser, fondspecifika bestämmelser, delegerade akter, genomförandeakter och kommissionens riktlinjer). Nationell lagstiftning bildar i vissa fall ytterligare en nivå. Revisionsrätten noterar de positiva ansträngningar som kommissionen har gjort för att minska den administrativa bördan för stödmottagarna (till exempel genom ökad användning av schablonbelopp och standardkostnader). Men för EU och de nationella förvaltningarna är bördan fortfarande stor och eventuellt kan den bli ännu större än vad den är nu.

6.

Trots den påstådda inriktningen på resultat, fortsätter systemet att i grunden vara inputbaserat och därför inriktat på regelefterlevnad i stället för på resultat. Det sistnämnda målet förväntas i allt väsentligt uppfyllas genom införandet av en resultatreserv (vars framgång kommer att bero på om man kan ta fram lämpliga indikatorer) och av gemensamma handlingsplaner med specifika mål, resultatindiktorer och utfall som grund för utbetalningar (där man räknar med att den nuvarande inputbaserade förvaltningsstrukturen inte längre kommer att behövas). Bestämmelsen om förhandsvillkor bör göra det möjligt att åtgärda den brist på samordning mellan olika EU-åtgärder som har noterats i det förgångna.

7.

Revisionsrätten noterar också den åtskillnad som görs mellan ”gemensamma” bestämmelser (som gäller alla GSR-fonder) och ”allmänna” bestämmelser (som endast gäller några av dem: Eruf, ESF och SF). Detta leder till en lagstiftning som inte är enhetlig, och frågan är om det vore bättre att begränsa den allmänna förordningen till de bestämmelser som gäller alla fem fonderna (de ”gemensamma bestämmelserna”) och att låta övriga bestämmelser (”allmänna bestämmelser”) ingå i fondspecifika förordningar.

8.

Till sist skulle revisionsrätten vilja påpeka att när det gäller flera aspekter skjuts de rättsliga kraven på framtiden genom delegerade akter och genomförandeakter i enlighet med artiklarna 290 och 291 i EUF-fördraget. Lämpligt samråd på förhand med alla berörda parter kommer därför att vara avgörande för att garantera att dessa akter fullt ut överensstämmer med de mål som fastställts i den allmänna förordningen. Revisionsrätten konstaterar framför allt att frågor som kommer att behandlas i delegerade akter, som är tänkta att omfatta icke väsentliga delar av EU-lagstiftningen, i praktiken gäller centrala delar av det framtida systemet för sammanhållning (15). Vad beträffar tilldelningen av genomförandebefogenheter till kommissionen (16) konstaterar revisionsrätten att förfarandet (rådgivande förfarande eller granskningsförfarande) för antagande av dessa akter till följd av förordning (EU) nr 182/2011 i flera fall inte anges. Det leder till att kommissionens respektive medlemsstaternas olika roller inte definieras (till exempel när det gäller inställande av utbetalningar och finansiella korrigeringar, se artiklarna 134.2 och 137.5 i den allmänna förordningen).

9.

Revisionsrätten har framhållit att utgiftsprogram som inte ger europeiskt mervärde per definition sannolikt inte är en ändamålsenlig och effektiv användning av EU-skattebetalarnas pengar (17). Den har därför rekommenderat att principen om europeiskt mervärde konkretiseras i en lämplig politisk förklaring eller i EU-lagstiftningen för att vägleda EU:s politiska myndigheter när de gör sina utgiftsprioriteringar (18). Ett lämpligt tillfälle för de lagstiftande myndigheterna att göra det är när de fastställer den rättsliga ramen för perioden 2014–2020.

10.

En grundförutsättning för att EU:s utgifter ska ge ett mervärde är att det måste erbjuda EU och dess medborgare tydliga och uppenbara fördelar som inte skulle kunna uppnås genom utgifter enbart på nationell, regional eller lokal nivå (19). Utifrån det perspektivet har revisionsrätten föreslagit att utgiftsprogrammen omarbetas med avseende på vad som är acceptabel output, att de grundas på ett antal konkreta mål och att utbetalningarna kopplas till uppnåendet av resultat (20). Kommissionen biföll denna ståndpunkt i sitt förslag till ändring av budgetförordningen (21) och säger i motiveringen till förslaget till allmän förordning att ett utmärkande drag för nästa omgång program är fokusering på resultat (22). Lika lite som förslaget till ändring av budgetförordningen (23) lever det föreslagna framtida systemet för sammanhållning i praktiken upp till denna strävan utan förblir i grunden baserat på input. Den påstådda övergången till ett resultatorienterat system begränsas till införandet av en resultatreserv och gemensamma handlingsplaner.

11.

Revisionsrätten har hävdat att en rimlig koncentration av utgifter vid första anblicken sannolikt gynnar mervärdesmålet (24) så att en kritisk massa byggs upp och gör det mer sannolikt att EU-insatserna får en reell effekt.

12.

I förslaget (artikel 9 i förslaget till allmän förordning) anges 11 tematiska mål som härrör från Europa 2020-strategin. Sammantaget representerar de en mycket stor mängd olika aktiviteter som pengar från GSR-fonderna kan användas till. Eruf-stödet bör vara inriktat på tre av dessa tematiska mål (25), särskilt för mer utvecklade regioner och övergångsregioner. Fyra ”tematiska mål” föreslås för ESF (26). Inom dessa ”tematiska mål” är antalet investeringsprioriteringar för ESF begränsat till fyra (artikel 4.3 i förslaget till ESF-förordning). Eruf däremot skulle kunna intervenera i var och en av de 32 investeringsprioriteringar som planerats (artikel 5 i förslaget till Eruf-förordning). Detta skulle göra det möjligt att finansiera nästan alla sorters projekt (27). Slutligen anser man att det inte behövs en koncentration när det gäller ett antal tematiska mål (28), vilket får till följd att det blir ännu svårare att uppnå den kritiska massa som är nödvändig för dessa prioriteringar.

13.

Till sist: ett maximalt stödbelopp ska fastställas för varje prioriterat område när det gäller Eruf, ESF och SF, men när det gäller EJFLU och EHFF ska det maximala stödbeloppet fastställas för varje åtgärd. Denna åtskillnad motiveras inte. För närvarande fördelas beloppen i EJFLU-programmen till prioriterade områden, vilket gör det möjligt att fastställa (och koncentrera) budgetar per mål i stället för per åtgärd.

14.

Genom att en gemensam strategisk ram fastställs (artikel 11 i förslaget till allmän förordning) ska målen i unionens prioriteringar omsättas i nyckelåtgärder för GSR-fonderna. Den gemensamma strategiska ramen ska också identifiera samordningsmekanismer mellan GSR-fonderna och med unionens andra relevanta politikområden och instrument (till exempel EIB:s finansieringsinstrument, ramprogram för forskning, Fonden för ett sammanlänkat Europa och transeuropeiska nät samt ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation). Med tanke på den betydande del av GSR-medlen som föreslås gå till forskning och innovation kommer sådan samordning att vara av särskilt intresse på detta område. Den planerade samordningen skulle göra det möjligt att fastställa fondernas samfinansieringssats för de operativa programmen med hänsyn till EU:s olika finansieringskällor och därmed potentiellt öka unionsmedlens multiplikatoreffekt.

15.

I syfte att främja resultatorienterade utgifter föreskrivs i artikel 14 i förslaget till allmän förordning att överenskomna villkor och mål ska fastställas. För detta ändamål föreslår kommissionen att partnerskapsavtal införs, vilket innebär att ytterligare en nivå tillkommer jämfört med den nuvarande programperioden. Man bör dock överväga huruvida denna extra föreskrift är nödvändig eller om villkor och mål i stället skulle kunna fastställas i själva programmen med utgångspunkt i det underförstådda ”avtalet” mellan EU och nationella myndigheter i de operativa program som gäller under den nuvarande programperioden.

16.

Kommissionen föreslår (artikel 17 och bilaga IV i förslaget till allmän förordning) att ett antal förhandsvillkor ska fastställas för varje fond. Detta är ett viktigt steg som skulle kunna öka ”interventionslogiken” i EU:s åtgärder genom att det underlättar en nödvändig integrering av GSR-finansiering med annan EU-politik och slutligen få en positiv effekt på investeringarnas ändamålsenlighet. I själva verket visar revisionsrättens revisioner (29) att projektfinansiering som inte tar hänsyn till EU:s mer allmänna politiska krav (till exempel miljöskydd och skydd av vattentillgångar) och som inte ingår i en omfattande utvecklingsplan, där långsiktiga behov och prioriteringar som är anpassade till sammanhanget fastställs, inte är det mest ändamålsenliga sättet att använda EU-medel på.

17.

För den nya perioden planerar kommissionen också att frigöra 5 % av medlen beroende på vilka resultat som uppnås (artiklarna 18, 19 och 20 i förslaget till allmän förordning). En liknande resultatreserv fanns under perioden 2000–2006. Den hade begränsad framgång på grund av det mycket begränsade utgiftsbelopp som hade avslutats i tid till halvtidsöversynen och avsaknaden av en lämplig metodologi för att bedöma programmens framsteg. Under perioden 2007–2013 kan medlemsstaterna införa en sådan reserv men väldigt få av dem har utnyttjat den möjligheten.

18.

Metoden för resultatöversynen (som beskrivs närmare i bilaga I i förslaget till allmän förordning) visar att denna översyn fortfarande i huvudsak kommer att vara inriktad på ekonomiskt genomförande (ekonomiska indikatorer), på output och endast på ett begränsat sätt på resultat (utfall, effekter). I överensstämmelse med konsekvensbedömningen bör man också överväga om det vore möjligt att fastställa tillförlitliga indikatorer samt hur faktorer utan samband med ett specifikt program skulle kunna identifieras och hur resultat som kanske bara blir synliga på lång sikt skulle kunna beaktas (30). Mervärdet av en resultatreserv minskar betydligt om väldigt låga och lättuppnåeliga mål fastställs eller om resultatbaserade utbetalningar till slut främst grundas på utnyttjande, såsom revisionsrätten konstaterade för perioden 2000–2006. Tilldelning av en resultatreserv bör också vara avhängig av ett tillräckligt genomförande av operativa program (31). Därför bör man föreskriva att referensåren för översynen av resultaten, för närvarande 2016 och 2018, ändras om programstarten försenas.

19.

Bland de villkor som kommissionen föreslår finns även ett förslag (artiklarna 11 och 21 i förslaget till allmän förordning) om att skapa en närmare koppling mellan sammanhållningspolitiken och unionens ekonomiska styrning, till exempel förfarandet vid alltför stora underskott, förfarandet vid alltför stora obalanser och den europeiska planeringsterminen för ekonomisk samordning. Kommissionen skulle kunna begära att program ses över eller ställa in utbetalningarna om korrigerande åtgärder inte vidtas.

20.

Tillämpningen av de planerade makroekonomiska villkoren skulle behöva övervägas noga, eftersom den skulle kunna medföra problem i genomförandet av GSR-programmen, rättsosäkerhet och potentiella risker när det gäller uppfyllandet av långsiktiga åtaganden som ingåtts inom ramen för partnerskapsavtal av respektive part på nationell och regional nivå.

21.

I syfte att förenkla och stärka EU-medlens resultatorientering föreslår kommissionen att gemensamma handlingsplaner införs (artikel 93 i förslaget till allmän förordning) för Eruf, ESF och SF. Dessa består av en grupp av projekt som en del i ett operativt program, där EU-medlen är direkt kopplade till uppfyllandet av specifika mål och utfall, överenskomna delmål och resultatindikatorer. Ett sådant instrument skulle kunna utgöra en alternativ resultatinriktad insatsmekanism så länge som den ersätter och inte kompletterar den nuvarande inputbaserade förvaltningsstrukturen.

22.

Tillräcklig institutionell kapacitet krävs för att man ska kunna garantera att EU-medlen används korrekt till stöd för en hållbar ekonomisk utveckling. De nationella förvaltnings- och kontrollsystemens ändamålsenlighet måste därför garanteras från början. Men enbart lagstiftning är inte tillräckligt (32). Avgörande i detta sammanhang är de löpande åtgärder som vidtas av förvaltare vid kommissionen och i medlemsstaterna, vilkas system man är starkt beroende av för att uppnå säkerhet på EU-nivå. Till exempel visar kommissionens analys av fel inom sammanhållningspolitiken mellan 2006 och 2009 att brister i den administrativa kapaciteten och i de nationella förvaltnings- och kontrollsystemen är den viktigaste orsaken till dessa fel (33).

23.

Revisionsrätten konstaterar att ett av de tematiska mål som föreslås i förslaget till allmän förordning är ”Att förbättra den institutionella kapaciteten och effektiviteten hos den offentliga förvaltningen”. Detta är snarare en förutsättning för att man ska kunna uppnå de övriga tio tematiska målen än ett mål i sig. Man kan också konstatera att stödet till administrativ kapacitet är begränsat för ESF till medlemsstater med mindre utvecklade regioner eller med regioner som är berättigade till stöd från Sammanhållningsfonden; detta är inte fallet när det gäller Eruf, trots att de nationella systemen för de båda fonderna omfattas av liknande krav.

24.

Genom införandet av ett ackrediteringsförfarande ökar förslaget till förordning medlemsstaternas ansvar när det gäller de nationella förvaltnings- och kontrollorganens administrativa kapacitet (skälen 42–44 och artikel 64 i förslaget till allmän förordning). Avsikten är att låta varje organ som ansvarar för förvaltning och kontroll av GSR-medel gå igenom en ackrediteringsprocess (artikel 64.1 i förslaget till allmän förordning). Nationella myndigheter skulle således ackreditera förvaltningsmyndigheter och, där så är lämpligt, attesteringsmyndigheter för genomförandet av Eruf, ESF och SF.

25.

Revisionsrätten anser att kommissionen, såsom ytterst ansvarig för genomförandet av budgeten, bör ha en övervakningsfunktion i denna process för att minska risken för att eventuella brister upptäcks vid efterföljande kontroller, vilket kan leda till frekventare kontroller, krav på handlingsplaner och finansiella korrigeringar (34). En sådan funktion skulle innebära att kommissionen bekräftar, till exempel i generaldirektörernas årliga verksamhetsrapporter, att förvaltnings- och kontrollorganen uppfyller villkoren för en nationell ackreditering i enlighet med vad som fastställts i den tillämpliga delegerade akten. Detta skulle kräva att man i samband med programstarten bedömer det underlag som lämnas av medlemsstaterna och att man därefter granskar hur systemen fungerar, till exempel baserat på risk i linje med det förslag som lämnas i motiveringen (35).

26.

I förslaget till förordning föreskrivs också att revisionsmyndigheter, som ska utarbeta ett revisionsuttalande om den GSR-årsredovisning som lämnats till kommissionen, ska utses av medlemsstaterna. Revisionsrätten anser att eftersom kommissionen använder det arbete som utförts av dessa organ som en källa till att uppnå säkerhet, bör den granska (genom systematiska besök på plats) deras system och prestationer för att garantera att deras arbete är tillförlitligt (36). Revisionsrätten påpekar också att årsredovisningens roll och granskningen av den inte framgår tydligt i kommissionens förslag. Omfattande redovisningsinformation ska lämnas efter halva budgetåret (för närvarande inget krav när det gäller kommissionens räkenskaper) men det finns inget tydligt krav på tillförlitlig information vid årets slut (information som krävs när det gäller kommissionens räkenskaper). Kommissionens förslag behöver därför klargöras på dessa punkter.

27.

För att förstärka bestämmelserna när det gäller säkerhet och ekonomisk förvaltning föreslår kommissionen att det införs en förvaltningsförklaring som ska utarbetas av förvaltningsmyndigheten för de operativa programmen (artikel 114.4 e i förslaget till allmän förordning). Förklaringen ska omfatta förvaltnings- och kontrollsystemets funktionssätt, de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet och efterlevnaden av principen om en sund ekonomisk förvaltning (37).

28.

Revisionsrätten har hävdat att huruvida dessa förklaringar ger kommissionen värdefull information när det gäller säkerhet beror på omfattningen av och kvaliteten på det arbete som de baseras på (38). Detta bör förtydligas i den genomförandeakt genom vilken mallen för förvaltningsförklaringen antas. I detta sammanhang vill revisionsrätten uppmärksamma de brister som konstaterats på jordbruksområdet (39) (otillräcklig grund för de utbetalande organens revisionsförklaring och begränsat värde hos yttrandet från de attesterande organen) som, om de inte åtgärdas, begränsar den säkerhet som kommissionen kan uppnå med hjälp av dessa förklaringar.

29.

Revisionsrätten konstaterar även att i vilken omfattning denna förklaring på ett meningsfullt sätt kan omfatta sund ekonomisk förvaltning av sammanhållningsutgifterna beror på om man går över från den nuvarande inriktningen på processer och ekonomiskt genomförande till ett resultatbaserat system, där resultaten ska mätas mot kriterier. I detta avseende, såsom konstaterades ovan (se punkt 6), förblir sammanhållningssystemet i grunden inputbaserat, och medan förvaltningsmyndigheten i princip har ett löpande ansvar för att garantera en sund ekonomisk förvaltning, hänför sig beskrivningen av dess uppgifter nästan enbart till regelefterlevnadskrav (40).

30.

Kommissionen föreslår att det införs ett förfarande för årlig räkenskapsavslutning och ett årligt ”löpande” avslutande av insatser som slutförts eller utgifter som avslutats (artiklarna 130 och 131 i förslaget till allmän förordning).

31.

Revisionsrätten konstaterar att ”beslutet om räkenskapsavslutning” (artikel 76 i förslaget) ska gälla ”den inlämnade årsredovisningens fullständighet, exakthet och sanningsenlighet och ska inte påverka senare finansiella korrigeringar”. Eftersom det årliga beslutet om räkenskapsavslutning inte skulle gälla de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet, kommer samma problem som revisionsrätten har konstaterat i fråga om jordbruksutgifter (41) att drabba alla GSR-medel. Revisionsrätten rekommenderar att man anpassar artikel 76 till bestämmelserna i budgetförordningen. Dessutom rekommenderar revisionsrätten, såsom redan angavs i särskild rapport nr 7/2010, att man fastställer tidsfrister för alla etapper i förfarandet och framför allt en tidsfrist för när kommissionen ska fatta sitt slutgiltiga beslut om ett visst budgetår.

32.

Enligt budgetförordningen (artikel 53b 4) och genomförandebestämmelserna för den (artikel 42) är syftet med avslutningen av räkenskaper att fastställa det utgiftsbelopp som ska belasta budgeten efter det att kommissionen har genomfört lämpliga kontroller. Enligt förslaget till allmän förordning skulle kommissionens kontroller äga rum först efter avslutningen och därför skulle denna process inte ta hänsyn till efterföljande finansiella korrigeringar.

33.

Genom det löpande avslutandet försöker kommissionen skapa rättslig förutsebarhet för de enskilda stödmottagarna när det gäller de stödberättigande utgifterna ett visst år och minska bördan med lång arkivering av handlingar. Liksom när det gäller räkenskapsavslutning är det löpande avslutandet beroende av ytterligare kontroller och kan därför inte innebära ett slutgiltigt avslutande av insatser. Det löpande avslutandet kan dock eventuellt innebära vissa fördelar för sammanhållningsområdet eftersom nationella kontroller och granskningar måste äga rum i ett tidigare skede, vilket medger bättre rutiner för förebyggande kontroller. Det faktum att eventuella oriktigheter som upptäcks efter presentationen av årsredovisningen automatiskt leder till en nettokorrigering (artikel 137.6 i förslaget till allmän förordning) är en följd av medlemsstaternas ökade ansvar och av att man i högre grad förlitar sig på deras ersättningsanspråk.

34.

Som nämndes ovan är sammanhållningssystemet fastställt som en flerårig process. Kommissionen försöker inte uppnå fullständig utgiftsöverensstämmelse årligen utan flera år senare och i sista hand när de operativa programmen avslutas. Mekanismer för finansiell korrigering är ett nyckelinstrument för detta. De ska i första hand tillämpas av medlemsstaterna själva. När de inte lyckas korrigera oriktigheter kan kommissionen i sin tur besluta om finansiella korrigeringar för medlemsstaterna.

35.

Revisioner som revisionsrätten nyligen har utfört bekräftar vad som konstaterats tidigare (42). Trots den utdragna administrativa processen finns det inga garantier för att mekanismer för finansiell korrigering på ett tillfredsställande sätt kompenserar de upptäckta felen och för att man löser alla väsentliga problem när de operativa programmen avslutas. Det finns heller inga bevis för att mekanismer för finansiell korrigering omvandlas till varaktiga systemförbättringar, så att man undviker att de upptäckta felen inträffar igen. Ett av skälen är deras begränsade ekonomiska inverkan (vilket innebär att medlemsstaternas incitament att förbättra systemens prestanda är begränsade), eftersom merparten av de ”oriktiga” utgifterna byts ut mot en buffert av nationella utgifter. Men detta gör inte de underliggande transaktionerna mindre olagliga/oriktiga och effekten blir att kostnaden för de (icke godkända) olagliga/oriktiga transaktionerna flyttas från EU-budgeten till de nationella budgetarna. I slutändan upplever slutmottagarna kanske ingen effekt alls.

36.

Ändamålsenligheten i dessa mekanismer beror på vilket incitament de ger att återkräva oriktiga betalningar från slutmottagare och att få till stånd förbättringar i övervaknings- och kontrollsystemen. När det gäller fel som upptäcks i enskilda transaktioner där slutmottagaren bär skulden, räknar man med att ett återkravsförfarande inleds (43). Kommissionen bör därför inte reglera oriktigheter förrän den berörda medlemsstaten åtminstone har inlett ett sådant förfarande.

37.

Det finns slutligen ett behov av att bedöma hur realistisk avsikten att tillämpa finansiella korrigeringar är i de fall då man är långt ifrån målen och delmålen (skäl 18 och artikel 20.4). Kommissionen kan eventuellt inte bedöma tillförlitligheten i de uppgifter som medlemsstaterna lämnar och saknar kanske oberoende informationskällor (se punkt 39). Det återstår också att precisera vad ”långt ifrån” delmålen och målen betyder.

38.

Enligt förslaget till allmän förordning (artikel 24) ska alla finansierade program innehålla prioriteringar, med särskilda mål. För varje prioritering ska man ange indikatorer för att bedöma hur genomförandet av program framskrider mot måluppfyllelsen, och dessa ska ligga till grund för övervakning, bedömning och resultatöversyn (finansiella indikatorer för anslagna utgifter, utfallsindikatorer för de insatser som får stöd och resultatindikatorer för prioritering). Dessa indikatorer ska omfatta främst utfall men också vissa delresultat. För varje prioriterat område ska förvaltningsmyndigheterna göra minst en utvärdering av insatsernas effekter och ändamålsenlighet under programperioden.

39.

Detta resulterar i att förslaget till allmän förordning ålägger medlemsstaterna att ta fram stora mängder uppgifter för övervakningen och utvärderingen av programmen (artiklarna 41–50 i förslaget till allmän förordning). Revisionsrättens revisioner (44) har visat på allvarliga brister när det gäller relevansen och tillförlitligheten i den information som medlemsstaterna lämnar till kommissionen. Målet att knyta EU-medel till resultatvillkor skulle därför kräva stora förbättringar, eftersom dessa uppgifter skulle kunna utlösa EU-utbetalningar och därför bör omfattas av kontrollförfaranden, särskilt som kommissionen enligt fördraget (artikel 318 i EUF-fördraget) årligen ska upprätta en rapport med utvärdering av unionens finanser på grundval av de resultat som uppnåtts. Kommissionen bör därför överväga hur långt det är möjligt att garantera att de uppgifter som tas fram av medlemsstaterna om programövervakning, programutvärdering och programresultat är av en acceptabel kvalitet vad avser relevans, jämförbarhet och tillförlitlighet.

40.

I förslaget till allmän förordning föreskrivs harmonisering av reglerna för stödberättigande med andra EU-instrument för ekonomiskt stöd. Samtidigt bibehålls den allmänna princip som infördes den nuvarande perioden 2007–2013 enligt vilken regler för stödberättigande specificeras på nationell nivå (och eventuellt för varje operativt program) (se skäl 39). Erfarenheten visar att dessa båda principer ibland kan hamna i konflikt med varandra.

41.

Revisionsrätten konstaterar också att användningen av förenklade kostnader ska fortsätta. Detta är lämpligt eftersom det i vissa fall kan hjälpa till att minska den administrativa bördan för stödmottagarna och även möjligheterna till fel.

42.

I förslaget till allmän förordning föreskrivs användning av elektronisk databehandling och åläggs medlemsstaterna att senast till slutet av 2014 bygga upp system där stödmottagarna och de slutliga stödmottagarna kan lämna in alla uppgifter elektroniskt. För att detta förslag ska kunna genomföras måste man komma överens om ett antal tekniska aspekter och specifikationer inom medlemsstaterna och regionerna men även mellan kommissionens olika generaldirektorat och nationella myndigheter. Vidare har man ännu inte fastställt vilken typ av icke ekonomiska övervakningsuppgifter som måste rapporteras.

43.

Revisionsrätten anser också att den bestämmelse i förslaget till allmän förordning som innebär att förvaltningsmyndigheten och attesteringsmyndigheten kan slås samman är praktisk (artikel 113.3). Detta kan stärka redovisningsskyldigheten genom att en enda myndighet får ansvar för ekonomisk förvaltning och kontroll och minska den nationella administrativa bördan och stödmottagarnas kontrollbörda. Genom att man behåller revisionsmyndigheten och dess huvudfunktioner som oberoende revisionsorgan garanteras i princip den åtskillnad av funktioner som är nödvändig.

44.

Enligt förslaget ska den lokalt ledda utvecklingsstrategin (Leader) utvidgas till att omfatta alla fonder som en metod för att uppnå EU:s mål genom ett underifrånperspektiv i stället för med en traditionell toppstyrd metod. Den utlovar ett mervärde genom en samarbetsstrategi och ett strategiskt tillvägagångssätt, lokalt beslutsfattande och innovativa åtgärder. Revisionsrätten konstaterar att en sådan strategi medför extra kostnader och ökade risker (när det gäller såväl regelefterlevnad som sund ekonomisk förvaltning), vilket beror på att lokala aktionsgrupper får kontroll över EU-budgeten.

45.

I sin särskilda rapport om Leadermodellen (45) konstaterade revisionsrätten att för att garantera att de åtgärder eller lösningar som tas fram av de lokala aktionsgrupperna är effektiva och ändamålsenliga måste de vara specifika för denna modell. Revisionsrätten konstaterade att på det hela taget kontrollerades inte extra kostnader och ökade risker tillräckligt, och det potentiella mervärdet uppnåddes inte i praktiken.

46.

Finansieringsinstrument är en form av insats som i princip kan ha en hävstångseffekt på privat finansiering och garantera återanvändning av resurser när det gäller framtida mottagare. Kommissionen föreslår att man främjar och ökar användningen av dem under nästa programperiod som ett alternativ till icke återbetalningspliktiga bidrag.

47.

I förslaget till allmän förordning fastställs förhandsbedömningar som är specifika för finansieringsinstrument, möjligheten att inrätta finansieringsinstrument på unionsnivå och en ökning av EU:s samfinansieringssats upp till 100 % när det gäller de prioriterade områdena (artiklarna 32, 33 och 110).

48.

Revisionsrätten konstaterar att finansieringsinstrument medför risker och problem (46), till exempel när det gäller redovisningen av användningen av EU-medel, övervakningen av dem, ägandet av finansieringsinstrumenten och kapaciteten vid kommissionens avdelningar att förvalta relativt komplexa finansieringsinstrument.

49.

Revisionsarbete som revisionsrätten nyligen utförde har kastat en hel del tvivel över lämpligheten hos Eruf-regelverket 2000–2006 och 2007–2013 inom vilket finansieringsinstrument har genomförts eller håller på att genomföras. Revisionsrätten konstaterade framför allt följande brister: de otillräckliga bestämmelserna om hävstångseffekt och fondrotation, möjligheten att anslå överdimensionerade anslag till finansieringsinstrument, möjligheten till omotiverad användning av förmånsbehandling av den privata sektorn och de oklara villkoren för stödberättigande när det gäller rörelsekapital. Splittringseffekterna av att använda många olika operativa program inom en och samma medlemsstat kan leda till att fonder utan tillräcklig kritisk massa inrättas och bidrar till förseningar. Det aktuella förslaget till allmän förordning försöker inte åtgärda dessa brister på ett tillfredsställande sätt.

50.

Revisionsrätten vill också uppmärksamma riskerna med att utöka antalet områden där finansieringsinstrument kan genomföras utan att man samtidigt ser till att lämpliga övervaknings- och kontrollsystem har införts. Parlamentet och rådet vill eventuellt också veta huruvida förslaget till förordning begränsar stödet till enbart relativt konventionella former av finansieringsinstrument (kapitalandelar, lån och garantier) och inte tillåter stöd till mindre transparenta finansieringsinstrument, till exempel derivat eller strukturerade finansieringsinstrument.